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Une Europe plus favorable à l'emploi

275 pages
Les interdépendances entre économies européennes sont telles que la lutte contre le chômage ne peut être qu'une oeuvre conjointe des pays et de l'Union européenne. Mais le processus d'intégration mené jusqu'à maintenant s'est insuffisamment préoccupé du chômage. Par certains aspects, il l'a même favorisé, en mettant trop exclusivement l'accent sur la création du grand marché des biens et services et insuffisamment sur une coordination des politiques économiques nationales et communautaires, en vue d'en améliorer la cohérence et de mieux favoriser l'insertion de l'Europe dans un monde en pleine mutation. Une profonde réorientation des priorités, tant des objectifs que des actions, est nécessaire. Dans cet esprit, ce livre présente diverses pistes d'action, ambitieuses mais réalistes, pouvant constituer la trame d'une véritable stratégie européenne pour l'emploi.
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UNE EUROPE PLUS FAVORABLE À L'EMPLOI
Un programme volontariste

Collection Prospective européenne dirigée par Pierre Maillet
A l'aide de contributions des titulaires des chaires européennes Jean Monnet en économie dans divers pays de la Communauté, la collection Prospective européenne se propose d'apporter des éclairages pluri-nationaux sur les questions-clés de la construction européenne. Chaque volume sera centré sur un thème spécifique concernant un aspect fondamental de pleine actualité, et plus ou moins controversé. Oeuvre d'une dizaine d'auteurs de pays différents, il conjuguera une profonde unité thématique et une grande variété de points de vue. S'adressant à un large public: monde universitaire, économistes des entreprises et de l'administration, personnes intéressées par l'Europe, il veillera à concilier rigueur d'analyse et simplicité du langage. La collection est pilotée par un comité éditorial de six membres de pays différents: Pierre Maillet, professeur émérite à l'Université de Lille-l, directeur général honoraire à la Commission des Communautés européennes, responsable de la collection. Theo Hitiris, professeur à l'Université de York (RoyaumeUni). Wolfram Holdt, professeur à la Fachhochschule de Gelsenkirchen (Allemagne). Willem Molle, professeur à l'Université Erasmus de Rotterdam, Directeur du Netherlands Economic Institute (PaysBas). Joaquim Muns, professeur à l'Université de Barcelone (Espagne). Henri Plaschke, professeur à l'Université d'Aalborg (Danemark).

Déjà parus:
sous la direction de Pierre Maillet Trois défis de Maastricht: convergence, cohésion, subsidiarité, 1993 sous la direction de Pierre Maillet et Dario Velo L'Europe à géométrie variable Transition vers l'intégration, 1994

@L'Harmattan.1996 ISBN: 2-7384-4669-8

Sous la direction de

Pierre MAILLET et Wim KOSTERS

UNE EUROPE PLUS FAVORABLE
....

A L'EMPLOI

Un programme volontariste

Editions L'Harmattan 5-7, rue de l'Ecole-Polytechnique 75005 Paris

L'Harmattan INC 55, rue Saint Jacques Montréal (Qc) - Canada H2Y

LES AUTEURS Ch. J.M.

=Chaire

européenne Jean Monnet

Brono AMOROSO Prof., Roskilde University (Danemark), Ch. J.M. Ansgar BELKE Dr., Ruhr Universitât, Bochum (Allemagne) Jacques BERTHELOT Prof., Institut National Polytechnique, Toulouse (France), Ch. J.M. Leslek CYBULSKI Académie d'économie Oskar Lange, Wroclaw (pologne) Jadwiga GOGOLEWSKA Académie d'économie Oskar Lange, Wroclaw (pologne) Bernd HAMM Prof. Dr., Dr.h.c., Universitiit Trier, (Allemagne), Ch. J.M.
Wim

KOSTERS

Prof. Dr., Ruhr Universitiit, Bochum (Allemagne), Ch. J.M. Alejandro LORCA CORRONS Prof., Universidad autonoma de Madrid, (Espagne), Ch. J.M. Pierre MAILLET Prof. émérite, Université de Lille 1 (France) Directeur général honoraire à la Commission Européenne, Ch. J.M. Alberto MAjOCCm Prof., Universita di Pavia (Italie) José Maria MELLA MARQUEZ Prof., Universidad autonoma de Madrid (Espagne) Manuela REINARZ Universitât Trier (Allemagne) Boleslaw WINIARSKI Prof. Dr. hab., Académie d'économie Oskar Lange, Wroclaw (pologne), Ch. J.M Anna ZIELINSKA GLEBOCKA Dr. bab., Université de Gdansk (pologne)

SOMMAIRE

Avant-propos propositions

et synthèse des principales . Il 19

Présentation du volume .......................................... Un peu de recul historique L'organisation du volume Première partie. Le chômage en Europe. Réalités et actions possibles .....................................

25

Chapitre 1 : Deux décennies de chômage en Europe 27 Principales caractéristiques et comparaison internationale Le phénomène d'hystérésis Croissance et chômage Chapitre 2 : Les principaux déterminants de l'emploi. Multiplicité et Interrelations 41 Les éléments de base de toute analyse de l'emploi Les principaux mécanismes d'ajustement La relation entre chômage et inflation Productivité, compétitivité, emploi? L'expression de croissance riche en emploi a -t-elle une portée opératoire? Chapitre 3 : Le chômage européen est structurel Observations empiriques Explications théoriques 71

Chapitre 4 : Contenu et organisation des politiques d'emploi 95 Un foisonnement d'actions possibles, menant à des politiques fort contrastées Interdépendances et contradictions possibles: une impérieuse exigence de cohérence L'insertion de l'économie dans un cadre international évolutif

Conclusion de la première partie: L'Inévitable complexité d'une politique d'emplol... Deuxième partie. Quel modèle de développement pour quel emploi? ..................................................

123 125

Chapitre 5 : Les grandes transformations sociétales en cours ou proposées 127 Un premier survol Une certaine remise en cause du rôle classique du travail La réduction du temps de travail: une action à négocier et moduler par pays Nouveaux emplois et économie de marché La technique, bénédiction ou fléau pour l'emploi L'Etat-providence doit-il être repensé? Une société accueillante Chapitre 6 : Vers un développement durable 16 1 Repenser l'Europe: emploi, territoire, systèmes productifs Vers un nouveau triangle magique Emploi, protection de l'environnement et fiscalité: le double dividende Déséquilibres régionaux et chômage: l'exemple des pays d'Europe centrale Chapitre 7 : Ouverture extérieure et emploi 197 L'impact direct et indirect des échanges extérieurs sur l'emploi: vue d'ensemble Quelques précisions chiffrées Pistes pour une meilleure sauvegarde de l'emploi européen Chapitre 8: Marchés du travail et objectifs de cohésion économique 219 Les éléments de rigidité du marché du travail et conséquences. Politiques envisageables dans l'Union européenne Conclusion de la deuxième partie: Emploi, chômage et modèle de société: des Influences mutuelles ........ 235

Troisième partie. L'emploi: une tâche prioritaire pour l'Union européenne ........................................

239

Chapitre 9: Le besoin d'une véritable stratégie européenne pour remploi 243 Les effets sur l'emploi d'un pays de sa participation à l'union Réflexions générales sur une stratégie européenne pour l'emploi Chapitre 10 : Un contenu pour une stratégie européenne en faveur de l'emploi ......................... Marché unique et emploi Union économique et monétaire et politique d'emploi Politiques à impact structurel et emploi Stratégie extérieure et emploi Conclusjon de la troisième partie. Une volonté politique au service d'un projet pour l'Europe .......
Conclusion. Les Européens attendent: ne les décevons pas

261

299
301

Répartition des contributions: Pierre Maillet et Wim Kosters ont conçu et organisé l'ensemble du volume.l La rédaction des divers chapitres a été assurée comme suit:
A vant-propos et présentation: Pierre Maillet Ansgar Belke W im Kosters Pierre Maillet Bruno Amoroso Bernd Hamm et Manuela Reinarz Alberto Majocchi Boleslaw Winiarski, Leslek Cybulski e Jadwiga Gogolewska Jacques Berthelot Alejandro Lorca Corrons et Jose-Maria Mella Marquez Pierre Maillet et Wim Kosters

chapitre 1 chapitre 3
chapitres 2, 4 et 5

chapitre 6 section 1 2 3 4
chapitre 7 chapitre 8

Troisième partie ***

La traduction de plusieurs chapitres à partir de l'anglais a été assurée par Cécile Soudan, de l'IFRESI (Lille)
Tout le travail de secrétariat et de mise en forme définitive a été assuré par Martine Wissocq (St Germain-en-Laye, France)
1 Sur l'ensemble, ils sont d'accord, avec toutefois d'appréciables nuances de pensée. Le second raisonne plus strictement en économiste et se réfère étroitement à la théorie économique, le premier élargit la vision et introduit des considérations sociologiques et institutionnelles; l'un accorde une très grande confiance aux mécanismes de marché, pourvu qu'on les laisse fonctionner et, en bon disciple d'Hayek, se méfie des interventions gouvernementales micro-économiques, estimant qu'il n'existe pas d"'avantage comparatif des connaissances" pour les administrations par rapport aux acteurs privés; l'autre au contraire est par expérience sensible aux imperfections pratiques des marchés, qui limitent la validité de certaines conclusions de la théorie économique et se soucie de compléter les critères économiques d'efficacité par une prise en compte correcte (et pas seulement avec un simple coup de chapeau aux externalités) d'objectifs sociaux et politiques. Deux visions concrètes de la mise en oeuvre de la même idée générale de l'économie sociale de marché, à laquelle les deux sont attachés. Les autres auteurs se rattachent plutôt à l'une ou l'autre. Chaque lecteur se fera sa propre idée.

Avant-propos

et synthèse des principales propositions

LA POSSIBILITÉ D'UNE ACTION DE L'EUROPE UNIE SUR L'EMPLOI

Les pays européens connaissent depuis plusieurs années un chômage intense et croissant, inégal certes entre eux, mais partout élevé et générateur de déséquilibres sociaux, voÏre de fragilités politiques. Le phénomène est préoccupant économiquement, car il entraîne un gaspillage permanent des ressources disponibles; mais il l'est encore plus du fait que, le chômage frappant une proportion croissante de la population, et souvent pour une longue durée, il vient perturber de plus en plus l'équilibre social des pays européens: les situations d'exclusion, tant sous leurs aspects économiques que psychologiques, se multiplient, ce qui renforce l'instabilité du corps social; en frappant dans certaines régions le cinquième ou le quart de la population active, le chômage devient un puissant destructeur du tissu social. Il risque enfin de ruiner la confiance des populations dans le système politique de la démocratie et d'ouvrir la porte à des aventures nationales dangereuses, tout en poussant certains pays à un repli sur euxmêmes et à un refus de toute progression dans la création d'une Union européenne: de sérieuses perturbations politiques sont à craindre. Les causes de cette situation sont multiples, l'accord est maintenant général sur ce point. Il en résult~ qu'il n'y a pas de réponse simple, mais que l'amélioration de la situation exige le recours à plusieurs types d'actions, chacune susceptible de Il

fournir des éléments de réponse, d'ampleur différente et à des horizons différents. Le recours simultané à cette panoplie d'actions est nécessaire, mais un recours coordonné: il faut éviter les contradictions, sources de gaspillages et d'inefficacités, il faut renforcer les synergies, sources de gains. La lutte contre le chômage requiert une ample stratégie, dans une perspective à la fois de court et de long terme: une exigence de cohérence s'impose, entre les actions menées et les horizons concernés. Au delà d'une certaine similitude des situations des divers pays européens, qui manifeste un net contraste entre notre continent et d'autres espaces économiquement développés comme les Etats-Unis et le Japon, s'observent aussi certaines différences entre pays, résultat de disparités dans les structures économiques, dans l'organisation économique et sociale, dans les visions politiques: le chômage est en effet un véritable phénomène de société. Il en résulte que les politiques d'emploi sont largement de la responsabilité de chaque Etat européen, pour s'adapter au mieux à cette diversité de situations, de besoins, de possibilités. Mais la participation, actuelle ou prochaine, de ces Etats à la Communauté européenne pour les aspects économiques, à l'Union européenne dans une vue politique plus large, crée entre leurs économies une profonde interdépendance, se manifestant à la fois sur le comportement des entreprises et au niveau macro-économique. Il en résulte que les politiques nationales, pour être efficaces, ne doivent pas être définies et mises en oeuvre indépendamment les unes des autres; leur cohérence doit être soigneusement vérifiée. Mais les effets de la participation à l'Union vont plus loin: celle-ci en effet impose des contraintes et apporte des atouts, liés notamment à sa dimension. L'organisation du grand marché, source d'efficacité à moyen terme, exige des règles communes, voire des politiques communes, qu'il faut savoir mettre au service de l'intérêt commun; cela vaut aussi bien pour l'Union économique et monétaire que pour les politiques à impacts structurels. Le poids de l'Union, si elle sait parler d'une seule voix, lui confère un poids hors de comparaison avec celui de chaque pays membre isolément: politique commerciale commune, politique étrangère commune peuvent être des atouts décisifs. La réponse complète au chômage exige une réponse communautaire. Encore faut-il que l'Union européenne veuille I a donner. Pendant longtemps, se contentant de déclarations demeurées platoniques, elle n'a pas mis véritablement la poursuite de plus d'emploi au premier rang de ses objectifs; le 12

traité de Maastricht est assez révélateur sur ce point. La publication par la Commission en 1993 et la discussion par le Conseil à plusieurs reprises ensuite du Livre blanc Croissance, compétitivité, emploi, ont marqué un tournant, mais qui n'est pas pris avec toute la vigueur nécessaire. C'est au prolongement des réflexions déjà engagées et à une prise de position sur quelques propositions assez fermes que ce livre veut contribuer. * * *

Selon l'habitude de la collection Prospective européenne, ce volume est une oeuvre collective à base de contributions de spécialistes européens de la construction européenne, les titulaires des chaires européennes Jean Monnet. Les points de vue exprimés reflètent donc une certaine diversité, découlant de la variété des nationalités, des tempéraments, des écoles de pensée, des expériences vécues, également aussi de l'horizon privilégié par chaque auteur. Mais une conviction est commune à tous, c'est l'impérieuse nécessité, au-delà des spécificités nationales conduisant à des mesures nationales adaptées à celles-ci, d'avoir un traitement du chômage conçu et mis en oeuvre de façon cohérente par l'ensemble des pays européens: l'imbrication des économies des pays membres de l'Union est devenue trop forte, les effets de synergie à attendre d'une action concertée sont trop grands pour qu'on puisse s'abstenir d'un tel comportement communautaire, quelques réticences a priori que puissent manifester certains pays, et quelque difficiles que puissent être la définition et la mise en oeuvre d'actions communes. Il faut vouloir les moyens de ses fins. Le livre débouche donc sur des propositions qu'on peut résumer comme suit.

Synthèse

des principales propositions pour l'Union européenne

d'action

A. Un objectif respecter:

à viser et quatre grandes règles à

13

1) La réduction du chômage, priorité des priorités
La lutte contre le chômage doit devenir un objectif prioritaire de l'Union et être annoncée comme telle. Ce n'est qu'à cette condition que la construction européenne redeviendra une opération menée dans l'intérêt direct des populations et se souciant de répondre à leurs préoccupations essentielles. Pour que cette annonce devienne plausible, il faut au minimum exiger que, avant l'adoption de toute décision communautaire importante, en soit étudié l'impact préalable sur l'emploi.

2) Deux conditions clés pour plus d'emploi: adaptabilité et confiance
Dans un monde en incessante transformation, l'économie européenne doit constamment s'adapter. La volonté et l'acceptation de cet ajustement permanent requiert la confiance: de la part des entreprises, confiance dans les perspectives de débouchés, pour investir et embaucher, de la part des travailleurs, confiance dans une certaine stabilité de l'emploi et dans l'équité du système social, pour se motiver pleinement.

3) Une stratégie complexe recourant à une vaste panoplie d'action
Il n'y a pas de recette miracle, dit le Livre blanc. Pour être efficace, la stratégie de lutte contre le chômage doit recourir simultanément à une vaste panoplie d'actions, qui comprend à la fois des adaptations du marché du travail, une politique macro-économique globalement plus cohérente, une maîtrise plus poussée de l'insertion de l'Europe dans l'économie planétaire et du phénomène de mondialisation, un renforcement de la solidarité intra-européenne. Cette stratégie conduira à une restructuration assez profonde de l'économie et exige une adaptation du fonctionnement politique de l'Union.

14

4) Une stratégie équilibrée dans le temps
Puisque la stratégie européenne pour l'emploi vise à restructurer en profondeur l'économie et la société de l'Europe, elle aura des effets à plusieurs horizons: - à un terme proche, elle commencera à réduire le chômage - à un terme un peu plus éloigné, elle aura un effet sur la compétitivité extérieure de l'économie européenne - à un terme plus lointain, elle préparera plus ou moins bien l'entrée dans un nouveau type de développement compatible avec un "développement durable" à l'échelon mondial. .

Il importe de se préoccuper simultanément des trois

horizons. Le plus proche est prioritaire, si on veut se garantir contre les risques d'explosion ou d'implosion sociale des divers pays membres. Mais il faut veiller à ce que les transformations correspondantes n'hypothèquent pas la compétitivité ultérieure de l'Europe et amorcent le "grand changement" à long terme qui sera nécessaire.

5) Un partage des responsabilités dont la cohérence soit garantie
A la définition et la mise en oeuvre de la lutte contre le chômage sont associés l'Union en tant que telle (les institutions communautaires) et les Etats membres. La répartition se fait sur la base du principe de subsidiarité, jouant dans les deux sens (vers le haut et vers le bas), mis en oeuvre en tenant compte à la fois des interdépendances entre pays et des spécificités nationales. La cohérence entre les décisions prises aux divers niveaux doit être soigneusement vérifiée, ce qui suppose une certaine adaptation des procédures décisionnelles actuelles.

B. Sept pistes concrètes fondamentales

1) Des marchés du travail plus flexibles, respectant les objectifs sociaux

mais

L'adaptation de l'économie européenne à son contexte mondial exige des restructurations incessantes du tissu 15

productif, qu'il faut favoriser par plus de flexibilité dans les marchés du travail. Mais il importe de conserver un contexte social rendant les adaptations acceptables pour les travailleurs et les conditions de travail favorables à la productivité. Les marchés du travail ont de fortes spécificités nationales, dont il faut tenir compte. Mais au-delà de l'inévitable diversité des actions nationales, il y a nécessité d'une double action communautaire: - pour vérifier que ces actions nationales ne réintroduisent pas des distorsions préjudiciables un bon fonctionnement du marché intérieur - pour engager certaines opérations communes ou exiger des comportements communs lorsque la "concurrence

entre les Etats" peut mener à des situations incompatibles avec
la poursuite de certains objectifs politiques ou sociaux.

2) Un meilleur équilibre des politiques économiques. Trois cohérences à assurer

macro-

La mise en place de l'union monétaire fera disparaître les politiques monétaires nationales; le traitement spécifique des problèmes nationaux exigera un recours accru aux politiques budgétaires si on veut éviter que le poids des ajustements porte excessivement sur le marché du travail et l'emploi. L'union monétaire ne concernera au début qu'un nombre limité de pays (Ie "noyau dur"), il y aura donc pendant plusieurs années coexistence de l'Euro et de plusieurs monnaies nationales. Une triple cohérence est à assurer dans la politique économique: - une cohérence entre les politiques budgétaires: une coordination est à faire fonctionner - une cohérence entre la politique monétaire unique du noyau dur et les politiques monétaires des autres pays: un mécanisme institutionnel original est à définir - une cohérence entre les politiques budgétaires et monétaires à tous les niveaux: un pouvoir économique européen est à créer.

16

3) Des politiques structurelles à mieux coordonner au service de l'emploi
Aussi bien aux niveaux nationaux qu'au niveau communautaire sont menées de multiples politiques ayant des impacts structurels. Il faut se préoccuper de mieux en vérifier la compatibilité, notamment sous l'angle de l'emploi et de mieux en organiser la synergie.

4) Une politique extérieure volontariste utilisant le poids de l'Europe unie
L'Europe doit rester largement ouverte sur le reste du monde, mais dans une organisation ordonnée des relations mondiales: . les relations commerciales (marchandises et services) doivent se faire sur la base d'un respect équilibré des règles communes par tous les partenaires . un équilibre est à trouver sur le marché des changes entre le poids des marchés financiers et l'influence des autorités publiques (Banques centrales, gouvernements et institutions internationales), pour que l'objectif de l'emploi soit pris en compte comme il se doit. Parlant d'une seule voix, l'Europe politiquement unie peut avoir sur ces deux terrains l'influence dont ne dispose plus chaque Etat européen agissant tout seul.

5) Un instrument d'analyse économique: du développement à moyen-long terme

la fresque

Pour rendre compatibles et synergiques les actions menées aux divers niveaux géographiques en faveur de l'emploi, pour équilibrer la poursuite d'objectifs économiques et sociaux variés (emploi, stabilité des prix, compétitivité économique, équilibre social), pour mieux apprécier l'impact de chaque action aux divers horizons pris en compte, il serait utile de disposer d'une fresque du développement à moyenlong terme de l'Europe unie; cette fresque devrait être élaborée conjointement par tous les acteurs, institutions communautaires, puissances publiques nationales et régionales, entreprises, syndicats, monde académique, société civile, chacun apportant son éclairage et ses connaissances.

17

6) Une volonté politique de solidarité à l'intérieur de l'Europe élargie
Les économies européennes sont devenues profondément interdépendantes. Les pays membres doivent regarder ces interdépendances non comme des contraintes, mais comme des atouts, se préoccuper de faire jouer au mieux les synergies, prendre conscience que la solidarité bien conçue peut être bénéfique pour tous et pour chacun.

7) Un cadre institutionnel adapté
La lutte contre le chômage devant passer par une amplification de l'action communautaire, il est nécessaire que le processus décisionnel de l'Union soit renforcé. Ce n'est qu'ainsi que la volonté politique pourra être pleinement mise au service de la réalisation d'un projet européen ambitieux et mobilisateur; c'est dire l'importance décisive qui s'attache au succès de la Conférence intergouvernementale en cours.

PRESENTATION GENERALE DU VOLUME
Dans l'analyse du chômage, il est classique pour les économistes de faire une distinction entre chômages conjoncturel (ou cyclique), classique pur et structurel; les services de la Commission européenne répartissent le montant total (pour la Communauté) de 10,9 % de la population active en respectivement 2,1 et 8 %, et en concluent, comme beaucoup d'autres experts, que le chômage européen serait à dominante structurelle, c'est-à-dire qu'il trouve son origine dans des transformations durables de l'organisation de la société, du comportement des acteurs, de l'environnement extérieur. Mais, qui dit structure dit durée; il peut donc être utile d'ouvrir les réflexions par un certain cadrage historique (section 1) qui remontant, jusqu'au début des années 20, fera apparaître des phénomènes qui ne sont pas sans analogie avec ceux d'aujourd'hui De ce survol historique, on dégagera quelques conclusions méthodologiques qui justifieront le contenu et l'organisation du volume. (section 2).

SECTION 1 Un peu de recul historique
Après la grande cassure de la première guerre mondiale, la période 1920-1995 voit se succéder, en matière d'emploi et de chômage, cinq grandes sous-périodes, avec des ruptures en 1929, 1939, 1945, 1970. Les années 20 connaissent une reconstruction économique dans tous les pays, un réaménagement politique dans l'Europe centrale. Période marquée par une croissance assez forte dans plusieurs pays (mais ne commençant qu'en 1924 en Allemagne, après la réforme monétaire rendue nécessaire par la grande 19

inflation). Le plein emploi est à peu près assuré, l'élévation du niveau de vie est rendue possible par la hausse de productivité, favorisée par un fort essor technologique. Mais l'économie mondiale (du moins celle des pays développés) est fragile, tant du fait (déjà !) de l'absence de contrôle tant national qu'international du marché financier que, dans certains pays (comme la GrandeBretagne), d'une très maladroite politique de taux de change. La crise de 1929, initiée dans un pays, se propage très vite mondialement, du fait de la grande ouverture extérieure, tant commerciale que financière, des économies nationales et de l'absence d'institutions favorisant une certaine concertation des politiques économiques nationales: chacun joue son jeu, indépendamment des autres (politiques intérieures) ou délibérément contre eux (protectionnisme, dévaluations compétitives). De multiples politiques semblent avoir été maladroites (encore que les opinions actuelles sur les politiques de déflation de l'époque soient assez contrastées) ; une certaine reprise ne se manifeste que vers la fin de la décennie, en partie sous l'influence d'une politique de réarmement, et permet un reflux du chômage. La guerre 1939-45 assure le plein-emploi (ou le suremploi) dans certains pays et ruine la plupart des économies de l'Europe continentale. Pendant 25 ans (1945-1970), l'Europe se reconstruit - puis connaît une période "d'âge d'or économique" : croissance de la productivité (et du niveau de vie) à un rythme jamais connu auparavant sur plusieurs quinquennies successives, peu d'inflation, disparition progressive du chômage (jusqu'à une pénurie de main-d'oeuvre suscitant un recours à l'immigration dans certains pays). A cette euphorie économique semblent avoir contribué un gonflement du potentiel technologique, ouvrant la porte à un rythme jamais connu d'innovations, l'arrivée progressive sur le marché du travail de classes jeunes et ayant bénéficié d'un effort accru de formation, l'acceptation des restructurations, techniques et sectorielles, favorisée par le pleinemploi, une "modération des hausses salariales", c'est-à-dire une hausse en harmonie avec celle de la productivité, rendue socialement acceptable par le fort taux de croissance des rémunérations réelle!>, d'où une faible pression inflationniste permettant aux autorités monétaires de laisser les taux d'intérêt à des niveaux peu élevés, ce qui favorise l'investissement. Structurellement, trois grandes transformations sont à noter: - la mise en place de l'Etat-providence, c'est-à-dire une croissance des rémunérations indirectes, rendue possible par la 20

croissance économique qui permet d'avoir en même temps une hausse régulière des revenus directs - une profonde transformation sectorielle de l'appareil productif, avec une forte décroissance de la part relative de l'agriculture, une croissance de la part de l'industrie, le début de la croissance de la part des services - une internationalisation de l'économie, concernant au début essentiellement les échanges commerciaux, mais amorçant peu à peu la libéralisation des mouvements de capitaux, ce qui provoque la généralisation des comportements planétaires des entreprises dans leurs investissements et leurs choix de localisation. En résumé, le quart de siècle 1945-70 donne l'impression d'être caractérisé à la fois par une forte hausse des trois sources de potentialités de développement économique: investissement élevé, population active croi,ssante et mieux formée, enrichissement des connaissances scientifiques et techniques, et par une certaine habileté à les exploiter: répartition équilibrée de l'investissement entre investissements de capacité (créateurs directs d'emploi) et de productivité (destructeurs directs d'emploi), redistribution sectorielle et technique de la maind'oeuvre, forte intensité d'innovation, le tout dans un climat social acceptant la répartition observée des revenus (grâce à une croissance forte du revenu moyen par tête) et donc ne créant pas de tensions inflationnistes, et dans une organisation économique mondiale poussant à une ouverture commerciale croissante, mais progressive, et bénéficiant d'un système monétaire international, enfin dans un climat de confiance en la poursuite de l'expansion, favorisant investissement et innovation. Depuis près de 25 ans, au contraire, on observe un ralentissement de la croissance globale, dont la concomitance avec la poursuite de la progression de la productivité se traduit par une croissance du chômage: deux des potentialités de développement demeurent -main-d'oeuvre globale et connaissances-, mais elles sont moins exploitées et l'habileté à gérer globalement l'économie paraît s'atténuer. Pourquoi? La réponse ne peut être cherchée que dans un examen assez détaillé des facteurs et des mécanismes qui concourrent à déterminer le niveau d'emploi, et ce sera l'objet du chapitre 2. Mais on peut dès maintenant signaler cinq transformations importantes susceptibles d'avoir un substantiel impact: -la mondialisation de l'économie, ayant des effets à la fois sur les entreprises et les Etats - le basculement relatif d'une économie industrielle vers une économie de services 21

~
I

-

-

-

- le caractère difficilement soutenable du poids de l'Etatprovidence - la modification dans la hiérarchie des objectifs économiques annoncés: à l'objectif de croissance se substitue progressivement l'objectif de stabilité des prix, sans que, jusqu'à tout récemment, l'objectif de lutte contre le chômage ne soit présenté comme prioritaire - l'apparition de tensions inflationnistes (d'origine interne ou externe) menant à des politiques anti-inflationnistes de caractère monétaire.
SECTION 2
L'organisation du volume

Devant la croissance et la persistance du chômage depuis plus de 20 ans, des observateurs en nombre croissant s'interrogent pour certains, le phénomène est da simplement à un mauvais fonctionnement plus ou moins persistant du système économique qu'on peut comprendre à l'aide des outils d'analyse plu ou moins classiques (éventuellement affinés) et que des réponses, également de style plus ou moins classique, peuvent traiter correctement; pour d'autres, il s'agit d'un phénomène d'une nature relativement nouvelle, reflétant une transformation assez profonde de certaines caractéristiques de l'économie, et même plus largement de la société; s'il en est ainsi, l'évolution économique actuelle ne se situe pas dans le prolongement de celle observée pendant les décennies antérieures, les outils théoriques mis en place à cette époque ne sont plus pleinement adaptés, enfin - et surtout - les outils pratiques, de nature économétrique, ne sont que d'un secours limité, car les élasticités des modèles refléteraient des comportement qui ne seraient plus ceux d'aujourd'hui et omettraient des variables importantes, du fait qu'elles n'existaient pas il y a quelques décennies: tout serait à repenser. L'opinion des auteurs de ce volume collectif se situe à michemin entre ces deux points de vue (même si certains penchent plus nettement vers l'un ou vers l'autre). Nous refusons l'idée d'une véritable rupture qui serait une totale nouveauté: l'économie et la société européenne ont connu à de multiples reprises, dans les soixante dernières années, de profonds changements, un regard historique d'une certaine longueur aide à relativiser la portée des changements des 2 ou 3 dernières décennies, même s'ils ont l'air spectaculaires, enfin il serait absurde et naïf de rejeter le corpus des théories économiques; aussi l'utiliserons-nous largement dans ce qui suit. Mais nous 22

pensons aussi qu'il n'est guère possible de comprendre -et de traiter- correctement le problème actuel du chômage sans prendre en compte prioritairement certaines transformations sociologiques, politiques, économiques, survenues dans les dernières années et sans s'interroger sur la portée -notamment à titre d'actions à mener- de certaines transformations sociétales. Une telle démarche est ambitieuse, car elle exige un regard simultané sur des aspects économiques et non-économiques, un grand soin de ne pas négliger des indices de changement encore timides, mais aussi en sens inverse de ne pas accorder à certains indices plus de portée qu'ils n'en ont (ou n'en auront), un équilibre entre les considérations de court terme et de long terme, enfin de la prudence dans la formulation des conclusions, notamment lorsqu'elles prônent des actions d'un type nouveau. Notre objectif n'est évidemment pas d'épuiser ce type de démarche, mais de nous y engager pour prolonger l'amorce de réflexions figurant au chapitre final du Livre blanc de la Commission européenne, Vers un nouveau modèle de développement. Le premier chapitre fait un état des lieux en rappelant les principaux éléments quantitatifs du chômage actuel en Europe et en faisant ressortir analogies et différences entre les économies des pays membres. Il met notamment en lumière cette croissance, pas régulière, mais assez nette en tendance, du chômage en Europe, et la différence profonde de l'évolution des 25 dernières années entre l'Europe et les Etats-Unis et le Japon. Ce constat confirme l'idée d'un certain caractère structurel du chômage. Le second chapitre procède à un rappel des principaux déterminants de l'emploi (et donc, en contrepartie, du chômage). Il adopte une présentation volontairement simple, mais qui essaye d'être assez complète et vise surtout à recenser les multiples éléments de caractère structurel qui sont à envisager. Le chapitre 4 souligne le caractère complexe de toute politique d'emploi et fait ressortir qu'une démarche délibérément synthétique est une condition clé pour un traitement efficace du chômage. Ces deux chapitres qui développent diverses questions faisant actuellement l'objet d'amples débats, aideront le lecteur à mieux situer les divers aspects qui sont approfondis dans l'ensemble du livre. Le chapitre 3 précise, à l'aide d'analyses économétriques, le caractère non-cyclique du chômage, notamment, à l'aide des concepts, classiques, mais complexes, de chômage naturel et de NAIRU (non-accelerating inflation rate of unemployment) et l'aspect d'hystérésis de l'évolution. Il présente aussi de premières et importantes considérations sur des causes de cette évolution, liées aux caractéristiques du fonctionnement du marché du travail, (considérées par certains comme les sources fondamentales du chômage) en insistant sur les transformations 23

de celles-ci qui peuvent expliquer l'opposition entre les deux dernières décennies et les deux qui les ont précédées. Viennent dans la seconde partie cinq chapitres plus analytiques qui apportent des réflexions sur le modèle de développement dans lequel pourrait s'engager l'Europe, non seulement pour améliorer l'emploi de sa population et l'efficacité de son économie, mais plus largement pour rendre la société européenne plus conforme à ses idéaux de respect fondamental de la personne, de cohésion sociale et de solidarité, de contribution à un développement pacifique et durable de la planète. Enfin, la dernière partie tente de dégager des développements précédents des conclusions en vue de l'action. On insistera tout particulièrement sur la nécessité de recourir simultanément à toute une batterie d'actions, agissant par des mécanismes variés et dont les impacts se font sentir avec des délais fort différents (de quelques mois à plusieurs années). Ces multiples actions doivent être compatibles et synergiques : la vérification de cette cohérence est une condition essentielle d'efficacité. Cette remarque est d'abord valable pour les diverses actions nationales menées par chaque Etat, mais elle doit aussi être complétée, pour les pays membres de l'Union, par la prise en compte des interdépendances entre pays, découlant tant, dès aujourd'hui, de la pleine participation de tous au grand marché intérieur, que demain, au moins pour certains, de leur participation à l'Union monétaire. On s'attachera donc tout spécialement au contenu des politiques communautaires nécessaires en en marquant l'articulation avec les actions nationales, variées par nature selon les pays. En résumé, on tentera d'esquisser une stratégie européenne d'ensemble de lutte contre le chômage. La thèse qui sera soutenue est ainsi que le processus d'intégration européenne a joué un rôle appréciable dans le développement du chômage en Europe, du fait d'un déséquilibre entre les rythmes et intensités respectivement de la mise en place du grand marché et de la définition et mise en oeuvre de politiques économiques coordonnées. La réponse évidente pour qui veut bien réfléchir sans préjugés idéologiques est alors, non un ralentissement de l'intégration, mais une accélération de celleci, tout particulièrement entre les pays du noyau dur de l'Union européenne, avec un effet de diffusion sur les autres. Une stratégie européenne respectueuse de l'emploi est nécessaire et possible. Manuscrit achevé le 2 juin 1996

PREMIERE PARTIE LE CHOMAGE EN EUROPE. REALITES ET ACTIONS POSSIBLES
La période 1955-1970 avait pu donner l'impression que les économies des pays européens avaient enfin trouvé la formule pour satisfaire en permanence les objectifs du quadrilatère magique: une croissance forte (doublement du PIB par tête en moins de 20 ans) ; une approximative stabilité des prix, l'équilibre extérieur, enfin le plein emploi (avec parfois même une certaine pénurie de main-d'oeuvre) ; apparemment tout baignait dans l'huile et, après avoir douté, autour de 1960, de la possibilité qu'une telle évolution puisse se poursuivre longtemps, on commençait à y croire à la fin de la décennie. C'est précisément à ce moment que de premières fissures sont apparues en Europe, concernant l'emploi, le niveau général des prix, la stabilité du change. Elles passèrent d'abord presque inaperçues, considérées au plus comme des péripéties, jusqu'à ce que, progressivement, tout se dégrade: hausse progressive, et relativement ininterrompue, du chômage, hausses des prix assez fortes et fort inégales entre pays, d'où de multiples et substantiels ajustements des taux de change: la Communauté était vers 1975 au bord de la désagrégation. Un vigoureux sursaut, d'origine franco-allemande (et soutenue par le président britannique de la Commission, Roy Jenkins), conduisit à la création du système monétaire européen, qui permit de rétablir de l'ordre sur les marchés des changes et favorisa une meilleure stabilité des prix. Par contre -et c'est le point dramatique-, la croissance du chômage ne s'est pas arrêtée; si elle a connu quelques fluctuations, la tendance 25

générale reste à la hausse, touchant tous les pays, tous les âges et les deux sexes, se traduisant enfin par un massif chômage de longue durée, et menant peu à peu à la conviction que le phénomène est d'une redoutable complexité, impliquant en fait tous les rouages de la vie économique et sociale: le chômage reflèterait un véritable et profond déséquilibre de la société, touchant tous les pays européens (et même la plupart des pays développés). C'est la physionomie actuelle de ce chômage que décrit d'abord le chapitre 1. Mais il souligne aussi la tendance permanente à la hausse: des pauses dans celle-ci (il y en a eu) ne sont pas durables et sont suivies d'une reprise de la dégradation de l'emploi; on est conduit alors à parler d'un phénomène d'hystérésis, qu'il s'agit d'expliquer. Les deux chapitres suivants tentent cette explication. Le chapitre 2, inspiré par l'idée que le phénomène est très complexe, passe en revue l'ensemble des mécanismes qui régissent le niveau de l'emploi -et, en contre-point, celui du chômage- : les éléments de base, population, technologie, demande, capacités de production, les inadaptations possibles les plus perturbatrices, les principaux mécanismes d'ajustement, macro et micro, enfin les relations existant entre trois variables clés, emploi, stabilité des prix, productivité. Le chapitre 3 creuse tout particulièrement le phénomène d'hystérésis, passant en revue de façon détaillée les différentes caractéristiques du marché du travail susceptibles de le provoquer, et donc d'expliquer son apparition et sa permanence tout au long des deux dernières décennies, et qu'il s'agit précisément de faire cesser. On y voit déjà apparaître de multiples pistes d'actions. C'est au contenu possible des politiques d'emploi que s'intéresse le chapitre 4. Il brosse, de façon forcément succincte, la vaste panoplie des actions, mises en oeuvre ou envisagées au cours des dernières années, mais surtout il se préoccupe d'en marquer les interdépendances, qui peuvent ouvrir la voie à des synergies qu'il faut exploiter, mais aussi provoquer des contradictions dont il faut neutraliser, ou au moins atténuer, les effets néfastes. La conclusion de cette partie sera nette: toute politique d'emploi, pour être efficace, doit se soucier de vérifier soigneusement la cohérence de l'ensemble des actions menées dans une vision débordant les aspects simplement économiques, et être conçue pour intégrer au mieux l'économie concernée dans un monde en rapide transformation, économique, technique, politique.

Chapitre 1
DEUX DÉCENNIES DE CHÔMAGE EN EUROPE

Depuis le milieu des années 70, on observe une augmentation du taux de chômage dans de nombreux pays de l'OCDE. Ce phénomène est encore plus net dans les pays de l'Union Européenne, qui ont vu leur taux passer d'environ 3% à plus de 10% aujourd'hui, avec toutefois des nuances par pays qu'on va d'abord analyser, avant de mettre en lumière le phénomène d'hystérésis et d'amorcer une analyse des relations entre croissance et chômage.

SECTION 1 Quelques caractères du chômage européens
Les réflexions, qui font l'objet de ce livre, sur les actions à engager pour lutter contre le chômage, peuvent trouver un certain support concret dans une présentation de diverses caractéristiques du chômage européen et de leurs éventuelles diversités entre pays, qui justifient des politiques différentes. C'est ainsi qu'on va regarder l'évolution du rapport emploi/population, puis tenir compte de la composition du chômage selon l'âge, le sexe, la durée. 27