Universités publiques aux États-Unis

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Publié le : mercredi 1 janvier 1997
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EAN13 : 9782296337909
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UNIVERSITÉS PUBLIQUES AUX ÉTATS-UNIS Une autonomie sous tutelle

Cécile BRISSET -SILLION

UNIVERSITÉS PUBLIQUES , AUX ETATS-UNIS
Une autonomie sous tutelle

Préface de Michel Crozier

Éditions L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris

L'Harmattan Inc. 55, rue Saint-Jacques Montréal (Qc) - CANADA H2Y lK9

@ L'Harmattan,

1997

ISBN: 2-7384-5278-7

SOMMAIRE

PREFACE

Il

INTR 0 DUCTI ON CHAPITRE I : L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR AMÉRICAIN ET LES SYSTÈMES MULTICAMPUS

15 37

1. Diversité et segmentation de l'enseignement supérieur américain... ............ 38 2. L'importance croissantede la coordinationpar les Etats 45
CHAPITRE II: SUNY DANS L'ÉTAT DE NEW YORK 1. Un système hétérogène aux ambitions multiples 2. SUNY est fortement contrôlé par l'Etat 3. Un contexte "politico-financier" difficile CHAPITRE III : ORGANISA TI ON DES CAMPUS ÉTUDIÉS ET DE L'ADMINISTRATION CENTRALE 1. L'organisation des campus 2. L'administration centrale de SUNy 53 53 56 63 69 69 78

DEUXIÈME CAMPUS

PARTIE:

LA

DIVERSITÉ

DES 85
89

CHAPITRE IV : LES UNIVERSITÉS DE TYPE I

1. Le recrutement revêt une importance capitale 89 2. L'administration évalue les demandes selon des critères fondés sur la recherche 93

3. Chaque recrutement nécessite une double négociation à plusieurs échelons 4. Un processus qui repose sur l'interdépendance des acteurs 5. La faible formalisation des procédures et une certaine opacité autorisent la flexibilité 6. Quand elle est poussée trop loin, la concentration des ressources est source de dysfonctionnements CHAPITRE V : L'UNIVERSITÉ DE TYPE II

96 99 103 105 113

1. Des recrutements en rapport avec la place et la nature de la recherche effectuée 113 2. L'allocation des postes repose sur un système de planification élaboré 116 3. Priorités et critères d'évaluation se construisent dans le temps 121 4. Un processus contrôlé par l'administration 125 5. Le caractère différé des décisions favorise le consensus ...131 6. A vantages et limites du traitement synoptique des demandes. ... 134 CHAPITRE VI: LES COLLÈGES DE TYPE III 139

1. Dans les collèges de type III, recruter n'est pas un problème 139 2. L'allocation des postes repose principalement sur les effectifs étudiants : 143 3. L'utilisation de critères impersonnels tend à éliminer les négociations 145 4. Les décisions ne s'inscrivent pas dans une planification ... 149 5. Un certain immobilisme... 151

TROISIÈME

PARTIE:
ENTRE

L'ADMINISTRATION
CAMPUS ET
159

CENTRALE

ENVIRONNEMENT
CHAPITRE VII : DEUX RÉPONSES A LA DIVERSITÉ, DEUX MODÈLES DE RELA TIONS CAMPUSI ADMINISTRA TI ON
I. UNE PREMIÈRE L'ÉQUITÉ RÉPONSE: LA RECHERCHE DE

161

162

1. Fondé sur la représentation collective de tous les campus, le modèle "associatif' de relations pennet de construire un sens commun de l'équité. 163 2. Un domaine d'application très important: le modèle impersonnel d'allocation de ressources 170 3. Un "cas particulier" : la politique d'habilitation 177 II. UNE DEUXIÈME PRIORITÉS ... RÉPONSE: ÉTABLIR DES 182

1. Contrairement au budget de fonctionnement, l'allocation des ressources pour la construction est structurée par les demandes des campus, et par un classement des priorités. 182 2. Les relations campus-administration sont directes et personnalisées: les présidents jouent un rôle essentiel. 184 3. Les décisions sont collégiales au sein de SUNY central, et donnent priorité aux universités et aux secteurs de pointe. 185 CHAPITRE VIII INTERMÉDIAIRE I. UNE ADMINISTRATION 189

L'ADMINISTRATION CENTRALE EXERCE UNE FONCTION DE REPRÉSENTATION ET GÈRE LES RELATIONS AVEC L'ENVIRONNEMENT POLITICOÉTATIQUE 190 1. L'équipe de vice-chanceliers coopère étroitement autour de la stratégie budgétaire 190 2. Les affaires courantes 200

II. L'ACTION DE SUNY CENTRAL CONTRAINTES POUR LES CAMPUS

DÉFINIT

DES 208

1. Les campus sont dans l'incertitude quant au niveau exact de leurs effectifs étudiants 209 2. La question des droits d'inscription: les campus ne maîtrisent pas le niveau de leurs revenus. 212 CHAPITRE TENSIONS IX : FACTEURS DE DÉSÉQUILIBRE ET 215

1. Les universités se concertent pour exercer une influence au sein de SUNY et faire reconnaître leurs particularités.. 216 2. Les universités adoptent parfois un comportement indi vidualiste 222 3. Différents comportements par rapport au système 225

QUA~RIÈME PAR~IE : LE GOUVER~EMENT SYSTEME, ENTRE ETAT ET MARCHE
CENTRAL I. LES MOYENS CLASSIQUES D'INTERVENTION PEU DÉVELOPPÉS 1. Les outils réglementaires 2. L'allocation de ressources et les actions incitatives II.UN MODE D'INTERVENTION GESTION DE MÉCANISMES ENTRE LES CAMPUS

DU 227
231 SONT 231 232 232

CHAPITRE X : MODE D'INTERVENTION DE SUNY

SPÉCIFIQUE: LA DE COOPÉRATION 234

1. Le modèle "associatif' de relations comme moyen d'intervention ... 234 2. Un mode d'intervention originaL 241 3. L'importance de la consultation formalisée en tant que mode d'intervention 248

CHAPITRE XI: SUNY ENTRE ÉTAT ET MARCHÉ I. DIFFÉRENTES FORMES DE COEXISTENT AU SEIN DE SUNy COORDINATION

253

253

1. Un mode de coordination bureaucratique: les budgets de fonctionnement 254 2. Ni vraiment bureaucratique, ni vraiment marchande: la gestion de la concurrence entre les curricula 254 3. Un mode de régulation mixte: les étudiants 256 4. Des mécanismes de marché régulent le recrutement des professeurs. 259 Il. INFLUENCE DU MARCHÉ ET INFLUENCE DE L'ETAT 264 1. Structuration par le marché et intervention de SUNY central. 265 2. Les répertoires d'action de SUNY central sont typiques de l'intervention de l'Etat sur l'enseignement supérieur ...266 3. Des principes idéologiques distinctifs caractérisent également l'action de SUNY central 269 4. La différenciation croissante des établissements remet en cause les principes constitutifs de SUNY. 270

CON CL USION

273

Dm LIOGRAPHIE

295

PREFACE

On ne sait pas assez en France que plus des trois quarts des étudiants américains sont inscrits dans des universités publiques. On sait encore moins que les grands Etats comme New York et la Californie ont organisé leur système d'enseignement supérieur sous la direction d'une puissante administration dépendant de la législature et du gouverneur de l'Etat, en apparence au moins comme en Europe et même en France. C'est au fonctionnement du système de l'Etat de New York que s'est attaquée Cécile Brisset-Sillion dans cet ouvrage que je suis heureux de pouvoir préfacer car son intérêt pour la rénovation de notre enseignement supérieur malade de son poids et de sa hiérarchie est pour moi évident. Un tel travail aurait pu n'être qu'une de ces nombreuses monographies qui s'entassent dans les bibliothèques universitaires et que les spécialistes consultent parfois pour ajouter un titre à leur bibliographie ou plus rarement pour en tirer un fait à l'appui de leur thèse. Heureusement, c'est de tout le contraire qu'il s'agit, un travail de fond utile aussi bien pour l'élaboration d'une réforme que pour le développement de la théorie sociologique. Les monographies sont trop souvent négligées car on ne les conçoit que descriptives alors qu'elles peuvent constituer la meilleure façon concrète parce qu'empirique de poser un problème et de comprendre comment il peut être résolu en échappant à la logique qui est la nôtre et qui nous empêche d'imaginer d'autres solutions. 11

Comment recruter des professeurs? Comment admettre des étudiants? Comment élaborer des programmes et des cours particuliers? Comment décider des effectifs et du financement? Bien sûr nous cherchons la meilleure solution mais sans sortir de la logique de nos institutions, sans oser nous demander quels sont ies problèmes pratiques derrière ces solutions trop logiques auxquelles nous aboutissons, et comment il serait nécessaire de changer l'institution pour mieux résoudre les problèmes. SUNY, l'institution qui coiffe les différents campus universitaires de l'Etat de New York, offre un cas intéressant au sein duquel les problèmes que nous connaissons à la fois trop et trop mal sont traités autrement. A chaque niveau, pour chaque problème, des responsables doivent prendre des décisions en tenant compte de principes et contraintes contradictoires; l'égalité de traitement; l'universalité de la solution opposable à tous les tiers, l'efficacité du résultat, l'efficience comptable, l'économie des dépenses. Il n'y a pas de bonnes solutions qu'on puisse imposer d'en haut. Mais il n'est pas possible que chacun puisse décider individuellement sans tenir compte des conséquences pour l'ensemble. En fait, des normes se créent qui orientent les comportements. Comment ces normes sont-elles élaborées, et comment peut-on parvenir à les rendre plus efficaces pour le.bon fonctionnement du système d'ensemble? C'est à cette analyse que nous convie Cécile Brisset-Sillion dans un texte clair et subtil, qui commence par nous décrire les institutions mais qui en dépasse très vite le squelette théorique pour nous faire comprendre à travers les deux cent interviews contradictoires qu'elle a menés avec les différents protagonistes quelle est la logique de leurs relations et comment de cette logique se dégagent des normes qui sont acceptables pour tout le monde et seront effectivement observées. Les Américains, dira-t-on un peu rapidement, ont un respect pour la loi et pour les règles que nous n'avons pas en France. Mais il faudrait se poser la question de savoir pourquoi ils ont effectivement ce respect, ce qui est souvent le cas. La façon dont ces règles et ces lois, qui sont leurs normes, ont été élaborées est déterminante. On comprendra alors l'importance de ces commissions, de ces réunions informelles préparatoires et de tout cet univers de rencontres bien préparées qui vont permettre à tous les intérêts de s'exprimer et de se dépasser. Pas besoin d'arbitrage et de hiérarchie si on a bien préparé à temps en respectant toutes les parties prenantes. 12

En suivant l'auteur, on découvrira les régulations essentielles qui permettent de faire fonctionner un système très hétérogène mais qui tient à son unité, guide les étudiants dans des chemins différents tout en leur offrant un accès simple et relativement bon marché, classe aussi les professeurs sans hiérarchie pesante et offre aux uns et aux autres des possibilités d'évolution et de passage, du collège à l'université moyenne et à la meilleure, assure finalement à la fois initiative, compétition et équitable répartition des ressources. Il reste, bien sûr, que le système public de SUNY bénéficie des diverses logiques de marché qui gouvernent la société américaine. Plus particulièrement en ce qui concerne le marché des postes et des rémunérations d'enseignants et le marché des admissions d'étudiants. Mais la leçon que nous donne Cécile Brisset-Sillion, c'est que l'opposition marché-bureaucratie n'est pas une opposition aussi tranchée qu'on nous le présente dans la théorie et dans le débat politique. Il est quantité de choix possibles à l'intérieur de cette opposition, qui permettent de répondre différemment à différents problèmes en assurant le minimum d'équité qui les rend temporairement acceptables par tous, et en encourageant les possibilités d'évolution en fonction des circonstances changeantes et du résultat que l'on peut apprécier sérieusement. Après avoir lu ce livre, on ne se posera plus de la même façon le problème de savoir qui doit avoir le pouvoir, et même qui l'a réellement. On pourra même se demander si des modèles moins hiérarchiques, mais hiérarchiques tout de même, de régulation ne pourraient être utiles dans d'autres secteurs de nos activités collectives publiques, si difficiles à gérer et qui ne peuvent relever facilement du marché. Michel Crozier 2 Janvier 1997

13

INTRODUCTION

L'intérêt suscité par l'enseignement supérieur n'est plus à démontrer; plusieurs raisons peuvent toutefois l'expliquer. Tout d'abord, l'éducation est un enjeu important pour le futur car les économies des pays développés sont de plus en plus fondées sur la technologie, ce qui nécessite une plus ample formation de la main d'oeuvre. L'éducation favorise également l'intégration et le progrès social, rôle qui prend une importance croissante dans les sociétés multiraciales. D'autre part l'enseignement supérieur est un secteur réputé "sensible", qui connaît un certain nombre de difficultés. Universités "en crise", difficultés financières, succession de réformes... Du point de vue de l'Etat, piloter l'enseignement supérieur apparaît comme une tâche particulièrement ardue. En France, comme dans la plupart des pays européens, l'enseignement supérieur est essentiellement public: les universités sont publiques, les enseignants-chercheurs et les autres personnels sont fonctionnaires. De plus la France présente un système d'enseignement supérieur centralisé et régulé par l'Etat, lequel intervient principalement par le biais de l'autorité de tutelle chargée de l'enseignement supérieur!. Dans ce contexte, l'un des principaux débats ouverts tourne naturellement autour de l'action de l'Etat: jusqu'où doit-elle s'étendre? Les problèmes ne viennent ils pas du fait que l'emprise de l'Etat est trop prégnante? Comment introduire des mécanismes de marché et quels rôles doivent-ils jouer? Ainsi, les réformes entreprises en 1989 vont dans le sens d'une autonomisation plus grande des universités: au lieu d'un budget annuel, les universités négocient désormais avec le ministère des contrats
! Les attributions des Ministères changent selon les gouvernements et le secteur de l'enseignement supérieur relève parfois de plusieurs tutelles (Ministère de l'Education Nationale, Ministère de la Recherche, etc...). Toutefois dans ce livre nous assimilerons de façon très schématique et simplificatrice l'action de l'Etat à celle de la tutelle principale, à savoir le M.E.N. 17

quadriennaux en fonction d'un certain nombre d'objectifs (Allègre, 1993). De même, plus récemment, le "rapport Fauroux" préconise-t-il une décentralisation de la gestion des recrutements et carrières -jusqu'ici gérées centralement par la tutelleau niveau des rectorats. Dans cette réflexion sur les contributions respectives de l'Etat et du marché, le système d'enseignement supérieur américain, largement admiré, est souvent invoqué comme un modèle et un exemple de réussite. A la faveur du libéralisme économique ambiant certains vont jusqu'à préconiser -souvent hâtivement- une solution miracle qui consisterait à introduire de la concurrence entre les établissements et à laisser faire le marché, selon le raisonnement schématique suivant: "Aux États-Unis, ça marche (mieux que chez nous)", et "si ça marche, c'est parce que les universités sont privées." Une telle idée repose sur l'image couramment répandue selon laquelle aux USA l'enseignement supérieur est privé, très concurrentiel et très performant. En effet, beaucoup d'universités parmi les plus prestigieuses sont américaines2, de surcroît elles sont généralement privées, et la compétition à laquelle elles sont soumises est intense. Cette image n'est pas fausse, mais elle traduit une méconnaissance de l'enseignement supérieur américain ou plus exactement une connaissance partielle: elle doit donc être nuancée. Il est vrai qu'une partie de l'enseignement supérieur américain est privée puisque le système est mixte -c'est même là une de ses premières caractéristiques (Clark, 1988)-. Mais il ne s'agit que d'une partie! La liste des établissements universitaires dont on parle le plus n'est pas très longue: seule la notoriété des meilleures universités parvient jusqu'à nous et elle occulte notre perception du reste. Or ces établissements très réputés sont généralement privés, ce qui explique la confusion communément constatée. En réalité, le secteur public est majoritaire aux Etats-Unis, la répartition d'étudiants et de professeurs étant d'environ 75% dans les établissements publics contre 25% dans le privé. D'autre part l'enseignement supérieur américain n'est pas composé uniquement de "grandes" universités, il présente au contraire une très grande variété d'établissements qui répondent à des besoins
2 Si l'on prend par exemple comme indicateur le nombre de chercheurs récompensés par le "Prix Nobel". En physique le prix a été attribué 55 fois à des équipes travaillant dans des universités aux USA, 21 fois au RoyaumeUni, 18 fois en Allemagne et 10 fois en France. En chimie les chiffres sont de 38 fois aux USA, 28 fois en Allemagne, 22 fois au Royaume Uni et 7 fois en France. (Science et Vie junior, octobre 1993). 18

très différents: universités multidisciplinaires, collèges d'enseignement général en quatre ans, collèges professionnels en deux ans, etc. (Clark, 1988)3. Deuxièmement, s'il est exact de dire qu'aux Etats-Unis l'enseignement supérieur est très compétitif, cela n'exclut pas pour autant toute intervention étatique. La différenciation et la concurrence entre établissements sont un héritage du passé: dès le départ il s'est avéré plus facile de créer de nouvelles institutions plutôt que de réformer les structures existantes (Clark, 1988). Et il est vrai que cette situation a été favorisée par l'absence d'autorité centrale: il n'y a pas aux Etats-Unis de "Ministère" chargé de l'enseignement supérieur au niveau fédéral. Ceci contribue à entretenir l'illusion d'un grand "marché" où seules les règles de la concurrence interviendraient en l'absence de toute intervention étatique. Cette image mérite pourtant d'être corrigée car une observation plus précise montre qu'il existe des formes de coordination étatiques au niveau de chaque Etat de l'union, et qu'elles n'ont cessé de prendre de l'importance au cours des trente dernières années. Chacun des Etats s'est graduellement doté d'un ou de plusieurs systèmes universitaires qui regroupent les établissements publics sous la houlette d'une administratior, de tutelle, et coexistent avec des établissements privés. Or l'importance de ces systèmes publics est tout à fait centrale car c'est en leur sein que sont formés la majorité des étudiants américains, et parce qu'ils permettent de faire des études à moindre coût que les établissements privés. En effet, les universités américaines dans leur ensemble connaissent actuellement des difficultés financières, ce qui entraîne une augmentation générale des droits,Q'inscription4. Dans ce contexte, l'attrait exercé par le secteur public' ne cesse de croître car
3 Ces différents types d'établissement seront présentés plus en détail dans le chapitre I. 4 Les difficultés financières touchent aussi les établissements publics mais leur origine est différente. En moyenne le budget d'une université privée se décompose en 15% de subventions fédérales (contrats de recherche), 40% de droits d'inscription, le reste provenant de la vente de services, des revenus de capitaux propres ou de dons. Une université d'État dépend moins du gouvernement fédéral (10%) mais plus de "son" État (40% en moyenne). Or le gouvernement fédéral et les États de l'union traversent une crise financière importante. Le secteur privé subit la diminution des fonds fédéraux accordés à la recherche (réduction des programmes de défense) et le public les coupes budgétaires décidées par les États. En conséquence: toutes les universités doivent se "serrer la ceinture" (Bodelle, 1992) et augmenter leurs droits d'inscription (moyenne 1991-92 =+10,1 %; inflation de 4%). 19

une partie de la population ne peut pas-ou plus- se payer des études post-secondaires dans le privé, traditionnellement beaucoup plus cher (trois à quatre fois en moyenne que le public, soit des scolarités de l'ordre de 80.000 F par an). Les "universités d'Etat" (State Universities), comme on les appelle, sont donc encore amenées à se développer. De ce fait, et dans l'optique d'une réflexion sur les contributions possibles de l'Etat et du marché dans le pilotage de l'enseignement supérieur, nous nous sommes posé la question de la spécificité d'un système d'enseignement public aux États-Unis dans un contexte où a priori relever d'une gestion d'État parait presque une gageure. Plusieurs aspects de l'enseignement supérieur sont en effet traditionnellement considérés comme obéissant à des mécanismes de marché. Par exemple, et comme nous l'avons déjà souligné, la concurrence est forte entre les établissements: tous ne sont pas de même niveau, n'ont pas le même prestige, ni la même taille; les diplômes eux-mêmes ne sont pas égaux: contrairement à la France par exemple, il n'existe pas de diplômes nationaux. Ainsi chaque université délivre sa maîtrise d'histoire ou de physique, et tout le monde reconnait qu'elle n'a pas nécessairement même valeur si elle est obtenue à Yale, à Berkeley, ou dans une université de l' Arkansas5. Par ailleurs, la répartition des étudiants fait également l'objet d'une compétition entre les établissements, à la recherche du maximum de "clients". Par les droits d'inscription élevés qu'ils acquittent, les étudiants de premier cycle contribuent en effet pour une part significative au budget des campus; quant aux étudiants de deuxième et troisième cycle (minoritaires en nombre), ils constituent une ressource pour le développement scientifique des universités et se recrutent nationalement. Enfin, le marché des professeurs est lui aussi un espace de concurrence qui n'est régulé par aucune intervention étatique. Aux Etats-Unis, la profession universitaire ne fait pas l'objet d'une gestion centralisée au niveau fédéral; Les disciplines sont représentées par des associations qui, comme le souligne Clark (1988) jouent souvent un rôle important -organisation de congrès, édition de revues
5 En France, bien que les diplômes aient aussi dans les faits une cote variable en fonction de leur provenance -certaines universités étant jugées meilleures ou pratiquant une sélection non-officielle- le discours officiel reste que les formations sont équivalentes sur l'ensemble du territoire, et c'est le ministère qui définit centralement les maquettes à l'aune desquelles sont évalués les contenus de programmes lors de leur habilitation. 20

scientifiques, etc.- mais ne réglementent pas l'accès à la profession et sont indépendantes des gouvernements. En d'autres termes, notre problématique générale était de comprendre ce que fait concrètement un système étatique dans un environnement où le marché joue un rôle essentiel. Plus précisément, à partir de l'étude approfondie d'un de ces systèmes -celui de l'Etat de New York, connu sous le nom de SUNY (State University of New York) 6_ nous avons cherché à identifier quelle action l'état peut exercer sur les établissements dans un contexte compétitif et quels sont les domaines d'activité concernés par cette action. Après ce premier repérage nous avons pu également nous interroger sur les articulations entre les différents domaines d'intervention étatiques et sur leurs limites. Dans le même temps nous avons observé comment les universités publiques soumises à cette action s'insèrent sur les différents marchés de l'enseignement supérieur ainsi que les avantages ou inconvénients qu'elles retirent de leur statut public. Notre démarche visait tout d'abord à améliorer concrètement la connaissance d'un système universitaire public américain. Bien que modeste en apparence, cet objectif était important pour plusieurs raisons, qui différent selon que l'on se place du point de vue de l'observateur français (européen), ou américain. Vu de l'Europe, mieux connaître la situation américaine permet d'enrichir la dimension heuristique de la comparaison. L'expérience des autres est instructive lorsque l'on cherche à opérer des réformes: elle permet de prendre du recul, de s'étonner de ses propres particularités autrement passées inaperçues. On peut parfois également y puiser des idées de choses à faire ou à ne pas faire... Ainsi, puisque les États-Unis sont souvent perçus et cités comme un "modèle" dans le domaine de l'enseignement supérieur, il est important que ce soit en connaissance de cause, c'est-à-dire à partir d'une connaissance concrète portant sur un élément essentiel de l'expérience américaine. Autrement dit, l'espoir d'apporter une contribution aux interrogations actuelles sur la place de l'Etat et du marché en France nécessite de sortir un peu des "sentiers battus" et de s'intéresser à un secteur généralement négligé au profit des universités qui occupent le devant de la scène. En effet, contrairement à ce que semblent penser bon nombre d'hommes politiques français et de
6 Tout au long de ce travail, nous utiliserons le sigle de SUNY pour faire référence au système universitaire de l'Etat. C'est pourquoi, d'un point de vue grammatical, nous considérerons que SUNY est masculin (bien que le mot University -féminin en français- soit inclus dans ce sigle). 21

scientifiques ayant séjourné aux Etats-Unis, toutes les universités ne sont pas Harvard... Ainsi, pourquoi continuer à ignorer l'existence d'autres établissements, majoritaires en nombre, et d'autres modes de fonctionnement? Cela étant dit, améliorer les connaissances sur le fonctionnement d'un système public n'était pas pour autant un objectif superflu du point de vue de l'observateur américain! Assez curieusement en effet, en dépit d'une abondante littérature sur les universités et sur l'enseignement supérieur, et bien que les systèmes publics constituent un élément central du "paysage", très peu de travaux leur sont consacrés, et encore moins aux systèmes publics en tant qu'organisation.Ceci s'explique par le fait qu'une large partie des travaux portant sur l'enseignement supérieur ne sont pas centrés sur le fonctionnement des universités7. D'autre part, les nombreuses recherches qui s'interrogent sur les spécificités de l'organisation et du fonctionnement des universités semblent privilégier une vision de ces universités comme pôles autonomes et indépendants8. Autrement dit, elles mettent l'accent sur le fonctionnement interne de ces institutions -la façon dont sont prises les décisions, la répartition du pouvoir, les conditions de gouvernement des universités-sans accorder une importance particulière aux liens avec l'environnement et en
7 En effet, les recherches sont nombreuses en sciences de l'éducation, en sociologie des sciences, en sociologie ou en économie. Certaines ont pour objet les "clients" de l'enseignement supérieur, à savoir les étudiants, dont elles évaluent le profil, le comportement, les stratégies... D'autres mettent l'accent sur les "produits", connaissance et découvertes scientifiques: comment sont élaborées les théories? (Callon et Latour (Ed), 1991), comment fonctionne un laboratoire de recherche (Latour et Woolgar, 1988) ? D'autres enfin ont pour objet principal les "producteurs", c'est-à-dire les enseignants-chercheurs, et dans ce cas elles s'intéressent plutôt à leurs trajectoires de carrières, à la formation de la reconnaissance scientifique (Caplow & McGee, 1958 ; Bourdieu, 1984; Clark, 1988). Toutes ont pour point commun de considérer comme secondaire l'appartenance des acteurs à des établissements d'enseignement supérieur. 8 Inspiré par Weber, Blau (1973) montre la coexistence d'éléments de bureaucratie traditionnelle avec une structure de prise de décision fortement décentralisée. Mintzberg (1979) parle de "bureaucratie professionnelle" dans laquelle la centralisation bureaucratique est tempérée par un degré élevé d'autonomie qui découle de l'attachement à des valeurs professionnelles. Baldridge (1971) insiste sur la dimension politique du fonctionnement des universités, où les décisions résultent d'actions stratégiques menées par des groupes d'intérêts. Weick (1976), March & Olsen (1976) soulignent en revanche la faible interdépendance dans les modes de fonctionnement des universités décrites comme des "anarchies organisées". 22

particulier au rattachement éventuel à une structure étatique plus large. Peut-être faut-il voir dans cet accent mis sur "l'autonomie" une autre manifestation de l'influence normative exercée par les "grandes" universités privées. Ce sont elles qui font le plus souvent l'objet d'études (par exemple celle de Blau (1973) ou de Baldridge (1971» et il faut admettre qu'elles ont de fait une grande marge de manoeuvre puisqu'elles sont "riches" et n'ont de compte à rendre à personne, mis

à part leur conseil d'administration.
Notre démarche est donc résolument différente puisque d'une part nous abordons les universités en tant qu'organisations -étude de leur fonctionnement interne, de la façon dont se structurent les relations et la coopération entre les différents acteurs, de la prise de décision et de la répartition des ressources-, et que d'autre part nous ne nous limitons pas à elles seules. Dès le départ nous avons considéré à la fois les campus et leur administration de tutelle, et cherché à prendre en compte leurs interactions pour comprendre leurs fonctionnements internes respectifs. En d'autres termes nous avons tenté de cerner un système d'enseignement supérieur "en action". En cela notre démarche différe également de celles des rares auteurs à s'être intéressés aux structures multicampus9. Au-delà d'une amélioration de la connaissance empirique des systèmes publics, à travers l'étude approfondie de l'un d'entre eux, cette recherche vise aussi, nous l'avons dit, à contribuer à la réflexion sur les relations entre Etat et marché dans le domaine de l'enseignement supérieur. De ce point de vue, le travail présenté dans ce livre s'inscrit dans la perspective de recherche comparative développée au Centre de Sociologie des Organisations JO,perspective qui s'est élaborée par phases successives, et a été matérialisée par différents travaux portant sur la France et l'Allemagne. Plusieurs constats issus de ces travaux ont influencé notre démarche. Le premier tient à la mise en évidence d'une caractéristique spécifique des systèmes d'enseignements supérieurs, à savoir leur nature duale. L'approche comparative initialement retenue pour étudier le fonctionnement des universités françaises et allemandes
9 Creswell et al. (1985) ont présenté une typologie de ces systèmes, qui reste très formelle et superficielle. Lee et Bowen (1971) dressent un tableau comparatif des caractéristiques de neuf systèmes publics à partir de la description de nombreuses procédures, mais leur propos reste plus général. En particulier le fonctionnement des campus n'est pas véritablement abordé. JO Par E.Friedberg et C. Musselin. Centre de Sociologie des Organisations (Upr 710 du CNRS), 19 rue Amélie, 75007 Paris. 23

(Musselin, 1987 ; Friedberg, Musselin, 1989a) a conduit en effet à la conclusion que la compréhension du fonctionnement interne des universités est liée à l'articulation entre les organisations universitaires et les marchés scientifiques, c'est-à-dire à l'ensemble des réseaux d'acteurs au sein desquels s'investissent les enseignants du supérieur (Friedberg, Musselin, 1989b). Or cette conclusion a une incidence profonde sur la problématique de recherche portant sur l'enseignement supérieur. Cela suppose en effet de ne pas se focaliser uniquement sur la relation entre administration centrale et établissements universitaires, mais de prendre pour objet d'étude le triangle relationnel constitué par trois pôles interdépendants: l'administration, les marchés scientifiques et les établissements. Autrement dit, un système d'enseignement supérieur!! est une "triade", composée d'acteurs et de modes de régulation particuliers Étudier l'intervention de l'Etat suppose par conséquent de s'intéresser à ses possibilités d'action et au type de relations qui le lie aux deux autres pôles.
Etat (tutelle)

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Par ailleurs, au sein d'un même système universitaire, les modes de régulation entre les trois pôles ne sont pas nécessairement identiques (par exemple, tous de type marchand ou de type bureaucratique), mais peuvent être de nature différente, tout en restant interdépendants. Un autre constat issu de la comparaison francoallemande a été en effet de montrer qu'Etat et marché ne sont pas contradictoires, ou en d'autres termes qu'il y a "compatibilité entre la nature publique des universités et l'existence de mécanismes de marchés pour organiser les carrières et gérer les rapports au sein d'une discipline" (Musselin, Friedberg, 1993). Sans remettre en cause cette compatibilité, et tout en se plaçant dans la même perspective
!! On peut observer un tel système à l'échelle d'un pays -par exemple en France où l'enseignement supérieur est centralisé-, d'un Etat -en Allemagne ou aux Etats-Unis où l'on a une organisation fédérale-, voire d'une région.

24

d'analyse de l'enseignement supérieur, la réflexion que suggère l'étude de SUNY est cependant différente. Dans le cas américain, la question qui se pose n'est pas tant de savoir si des mécanismes de marché existent dans un contexte public, que de comprendre comment et sous quelle forme l'action de l'Etat est présente dans un contexte où le marché ioue un rôle structurant dans le fonctionnement des établissements. Autrement dit, cette étude vise à préciser la nature des interactions entre les trois pôles caractéristiques de l'enseignement supérieur, lorsque le marché joue un rôle dominant. C'est à travers la présentation d'une configuration relationnelle nouvelle et une analyse des régulations spécifiques opérées au sein du système SUNY, qu'elle contribue à une réflexion sur les rapports entre Etat et marché.
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Marchés scientifiques (profession)

.

Comme nous l'avons déjà indiqué, l'enseignement supérieur américain est un univers concurrentiel et hiérarchisé. Les établissements sont en compétition les uns avec les autres pour le recrutement des enseignants-chercheurs, des étudiants, pour l'obtention de ressources (en particulier concernant la recherche) et plus généralement pour le prestige. Ceci nécessite donc dans un premier temps de s'interroger sur la manière dont cette concurrence se traduit concrètement dans le fonctionnement des établissements, c'està-dire sur l'effet structurant du marché. L'influence du marché est-elle comparable d'un type de campus à un autre, ou bien les règles du jeu varient-elles en fonction des différents segments concernés? Comment cette influence se matérialise-t-elle au niveau de l'organisation des institutions et de la façon dont ils utilisent leurs ressources? Autrement dit, on peut se demander quel type de différenciation le marché opère entre les établissements, et comment celle-ci se traduit en pratique. Parallèlement, dans un tel contexte, on peut également s'interroger sur le rôle joué par l'Etat dans la définition et l'organisation du marché. Dans certains pays (comme la France), l'autorité de tutelle intervient comme régulateur du marché: elle contribue à la définition 25

des règles qui encadrent la rencontre entre l'offre et la demande ainsi que les conditions d'accès à la profession. Ailleurs (en Allemagne par exemple) la tutelle intervient en temps qu'acteur sur le marché, car elle participe aux cotés des établissements à la transaction de recrutement ce qui la met également en position d'acheteur. Dans le cas américain, on peut se demander d'une part si les administrations des systèmes publics participent aussi directement à l'organisation et à la définition des règles sur les marchés scientifiques, et d'autre part comment elle le font. Constater le rôle essentiel joué par le marché conduit enfin à poser des questions sur le mode d'intervention de la tutelle, c'est-à-dire sur les moyens qui permettent à l'administration de piloter des campus qui sont structurés en fonction d'une logique externe. Les leviers d'action qu'elle utilise font-ils partie des outils traditionnels de l'intervention étatique ~omme l'action réglementaire ou l'incitation financière par le biais de l'allocation de ressources- ou mêlent-ils d'autres formes d'intervention plus inédites? Cette intervention a-telle pour conséquence de niveler les différences entre les établissements ou au contraire de les entretenir, voire de les accentuer? Par ailleurs, on peut se demander ce qui fonde la légitimité de l'action étatique dans un tel contexte. En d'autres termes, se pose la question de la manière dont l'administration de tutelle parvient à faire respecter certains principes par les établissements. D'autre part, à une réflexion sur le mode d'intervention de la tutelle au sein du système, il convient d'associer une analyse de la manière dont l'action de l'Etat s'articule avec les régulations exercées par le marché. Plus précisément, on peut se demander quels sont les domaines dans lesquels l'administration exerce une action de coordination, et quels sont ceux dont elle est absente. De même on peut s'interroger sur la nature de ces mécanismes de coordination: y a-t-il une "répartition des tâches" claire entre ce qui relève de l'intervention étatique et ce qui relève du marché, ou observe-t-on des domaines dans lesquels les régulations sont de nature mixte? Enfin, la question se pose des conséquences de l'intervention étatique et de ses limites. Elle nécessite de se demander jusqu'à quel point l'action de la tutelle est compatible avec celle du marché, c'est-à-dire de considérer dans quels domaines cette action va dans le sens du marché et dans quels autres elle s'exerce à contre-marché. Telles sont les principales interrogations qui ont guidé ce travail. Pour parvenir aux conclusions présentées dans ce livre, autrement dit pour comprendre le fonctionnement du système d'enseignement supérieur "en action" que constitue SUNY, nous avons utilisé la 26

méthode de l'analyse stratégique des organisations, développée par M. Crozier et E. Friedberg (Crozier, Friedberg, 1976 ; Friedberg, 1993). Les résultats présentés sont issus de trois enquêtes empiriques approfondies et de quatre enquêtes plus limitées. Cette méthode met l'accent sur les relations d'interdépendance -de pouvoir- qui se nouent entre les acteurs d'un même système, le but étant de reconstituer la logique de fonctionnement et les mé.canismes de régulation du système, à partir des rationalités qui sous-tendent le comportement des acteurs et constituent leurs stratégies. Ces rationalités, pas nécessairement conscientes du point de vue de l'acteur, sont reconstruites par le chercheur selon un raisonnement inductif, à partir des propos de l'acteur (consignés lors d'entretiens semi-directifs centrés sur le travail et les relations professionnelles) . La méthode est connue pour la pertinence des analyses qu'elle autorise concernant des organisations bien structurées. En revanche, il n'est pas inutile de souligner l'intérêt de l'analyse stratégique pour notre champ d'étude particulier. En effet, son utilisation pour l'étude des institutions universitaires pose a priori problème car ce sont des structures où l'interdépendance fonctionnelle est faible. Toutefois, les travaux de Musselin (1987) sur les universités françaises et allemandes ont montré que même dans les systèmes décrits par Weick (1976) comme "faiblement liés" on trouve des éléments d'interdépendance: «le fait que dans une université des cours soient effectués, des budgets soient répartis, des locaux utilisés... indique qu'un certain degré de coopération est nécessaire. Il est donc justifié de le mesurer et de comprendre comment se structure cette coopération, même si elle est faible». Autrement dit, l'utilisation de cette méthode se révèle également appropriée pour l'étude de ces organisations particulières que constituent les universités -souvent décrites comme des "anarchies organisées" depuis les premiers travaux de Cohen, March et Olsen (1976)-. Lorsque l'on adopte une démarche de recherche empirique et inductive, les choix initiaux concernant les terrains sont influencés par les occasions qui se présentent, par l'information disponible, les moyens dont on dispose (ressources matérielles, délais), et sans aucun doute par une certaine dose d'arbitraire... Pourquoi choisir SUNY parmi tous les systèmes publics américains alors qu'il en existe bien d'autres et que certains, comme ceux de Californie ou des États du Midwest, sont plus connus ?12 Une première raison tient à l'occasion
12 Leur notoriété tient au fait que ces systèmes regroupent une ou plusieurs universités considérées comme appartenant au club fermé des "grandes" 27

qui nous était donnée de passer deux ans dans l'Etat de New York, à l'université CornellI3. Compte tenu des moyens limités dont nous disposions pour voyager, une première restriction du champ géographique était nécessaire. Nous avons donc cherché parmi les systèmes publics des États de la côte Est (Rutgers dans le New Jersey, The University of North Carolina, etc. ) ; toutefois SUNY s'est rapidement imposé pour plusieurs raisons: Tout d'abord, sa réputation d'être "bureaucratique et centralisé" a constitué un premier facteur d'intérêt. Cette caractéristique le rapprochait a priori de la situation française. Et comme nous cherchions à comprendre quelle action l'Etat exerce dans un système public américain, elle constituait également un indice d'une intervention tangible. D'autre part SUNY est un des plus gros systèmes publics américains et il "sert" les citoyens de ['Empire State, l'un des principaux États de l'union -au poids humain (18 millions de personnes), économique et politique considérable-, ce qui le rend significatif. De plus, parce que sa réputation académique et scientifique ne le place pas parmi les systèmes ~es plus prestigieux mais dans une "bonne moyenne", il est assez représentatif de l'enseignement supérieur aux États-Unis, en tout cas plus que les universités du "peloton de tête" dont on parle habituellement. Signalons que SUNY n'est pas le seul système universitaire public dans l'Etat de New York. Il existe un système "jumeau" de SUNY appelé CUNY (City University of New York), pour la ville de New York. Mais nous n'avons pas considéré CUNY car ce système reçoit son budget pour moitié de l'Etat et pour moitié de la ville, cette dernière participant activement à la gestion du système. CUNY ne semblait pas pertinent pour notre problématique axée sur l'intervention de l'Etat. Après avoir élu SUNY, s'est posé le problème de la sélection des établissements à l'intérieur du système. Formellement, SUNY comprend 64 campus que l'on peut pour l'essentiel répartir en trois groupes d'établissements bien distincts.

universités. Par exemple "Berkeley" dans le système californien, les campus d'" Urbana Champaign", "Ann Arbor" et "Madison" respectivement dans les s~stèmes de l'Illinois, du Michigan ou du Wisconsin. L Opportunité liée à des raisons familiales et à la possibilité d'être invitée comme visiting scholar pour deux ans au sein du Program on Science and Technology Studies à Cornell. 28

Le premier comprend les quatre university centers, c'est-à-dire quatre universités multidisciplinaires, présentant à la fois une activité d'enseignement et de recherche ainsi que des programmes jusqu'au niveau doctoral. Un deuxième groupe rassemble les treize four-year colleges, des campus dont l'activité est concentrée sur l'enseignement et qui offrent un cursus limité au premier cycle (undergraduate). Le troisième est celui des trente-deux community colleges, des établissements qui proposent principalement des formations à vocation professionnelle en deux ansl4. Deux principes nous ont conduit à limiter rapidement le champ du possible. Premièrement: la volonté d'adopter une démarche comparative, pour sa valeur heuristique. Ce procédé permet de s'étonner, de relativiser ou de confirmer certains constats issus des monographies. Il fallait donc choisir au moins deux campus offrant des caractéristiques similaires en terme d'activité. D'autre part nous voulions nous concentrer sur des établissements de même type que ceux qui avaient été étudiés en France et en Allemagne (dans le cadre du programme mené au CSO), c'est à dire des universités multidisciplinaires. Les community colleges ont donc été écartés car bien que représentant un maillon tout à fait essentiel de l'enseignement supérieur aux États-Unis, ils étaient trop éloignés des établissements universitaires européens, et que de surcroît leur gestion n'incombe que partiellement à SUNY. De même, dans un premier temps les collèges en quatre ans n'ont pas été retenus en raison de leur activité limitée à l'enseignement. Parmi les quatre centres universitaires, plusieurs critères pouvaient guider notre choix: la taille, la situation géographique, l'activité scientifique, le prestige, la prédominance d'une discipline, etc. Deux universités ont une activité de recherche très développée, notamment dans le domaine des sciences de la vie. Les deux autres n'ont pas encore atteint leur pleine maturité scientifique. Il nous a semblé
14 Tous les campus n'entrent pas dans ces trois groupes. Restent quelques établissements particuliers par leur spécialisation (health science centers (4), college of optometry (1), technology and agriculture colleges (8), etc.) ou par leur statut (sous contrats avec des universités privées ): 4 à Cornell, I à Alfred). Pour des raisons évidentes, nous ne les avons pas considérés. 29

intéressant pour la comparaison d'en prendre une dans chaque sousgroupe. D'autre part une des universités a été créée de toutes pièces dans les années 60, les autres étant plus anciennes ou issues de la fusion de collèges existant déjà. Cet autre paramètre est également entré en ligne de compte. En fonction de ces données ou contraintes, basées sur le fait que nous ne disposions à l'époque que de documents de présentation formels de SUNY, nous avons finalement opté pour: L'université située à Albany 15[16500 étudiants] : fondée à la fin du siècle dernier sous forme d'une école normale (teacher's college) et devenue université multidisciplinaire par suite d'une fusion avec un institut de sciences politiques en 1960. De réputation essentiellement régionale, elle poursuit son développement académique et scientifique. Six kilomètres séparent le campus de l'administration centralede SUNY. L'université située à Stony Brook [15000 étudiants] : Créée il y a trente ans, de réputation nationale voire internationale dans certains domaines et dont l'activité comporte une part importante . I. de recherche sponsonsée par les agences fédérales. Le campus est situé à proximité de la ville de New York sur Long Island, soit à plus de quatre heures de route de l'administration centrale du système localisée à Albany. Par ailleurs, dans le cadre de cette première phase d'enquête, nous avons également étudié le fonctionnement de l'administration centrale de SUNYI6. Contrairement à la sélection des universités, ce travail ne nécessitait pas de faire un choix préalable puisque l'administration est unique en son genre. L'administration a son siège à Albany, capitale de l'Etat de New York. Plusieurs constats issus de ces premières enquêtes ont orienté la suite de notre travail de terrain. En particulier une première
15 L'intitulé officiel des campus est le suivant: State University of New York at... suivi du nom de la ville ou de la localité où se trouve le campus. Pour simplifier, nous appellerons les universités simplement pas leur lieu ~éographique, comme le font eux mêmes les interviewés. 6 La quasi totalité des interviewés font référence à l'administration centrale en employant l'expression "SUNY centraf'. Au cours de l'exposé de nos résultats, nous utiliserons également cette dénomination, alternativement avec le terme "administration centrale", dans un souci de ne pas alourdir le style par trop de répétitions. 30

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