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Vers un espace public européen ?

239 pages
A l'heure où la construction communautaire vient de franchir une nouvelle étape, avec l'élargissement à dix nouveaux pays, il est urgent de rappeler que le succès de l'Union européenne ne se réduit pas à l'économie, au droit ou à son extension géographique. Heureusement, il existe aussi des lieux concrets où des Européens échangent des idées, des pratiques, des opinions politiques aux sens large. On peut se poser la question, car ces bribes d'espaces publics restent encore précaires et les obstacles sont nombreux. Ce livre se veut un début de cartographie de ces espaces publics en Europe;
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VERS UN ESPACE PUBLIC EUROPEEN?
Recherches sur l'Europe en construction

Collection Communication et Civilisation dirigée par Nicolas Pelissier
Comité de lecture: Serge Agostinelli, Jacques Araszkiewiez, Olivier Arifon, Bruno Cailler, Pascal Froissart, Pascal Lardellier, Guy Lochard, Tristan Mattelart, Arnaud Mercier, Alain Milon, Stéphane Olivesi, Dominique Pagès, Paul Rasse, Franck Rebillard.

Design des couvertures:

Philippe Quinton

La collection Communication et Civilisation, créée en septembre 1996, s'est donné un double objectif. D'une part, promouvoir des recherches originales menées sur l'information et la communication en France, en publiant notamment les travaux de jeunes chercheurs dont les découvertes gagnent à connaître une diffusion plus large. D'autre part, valoriser les études portant sur l'internationalisation de la communication et ses interactions avec les cultures locales. Information et communication sont ici envisagées dans leur acception la plus large, celle qui motive le statut d'interdiscipline des sciences qui les étudient. Que l'on se réfère à l'anthropologie, aux technosciences, à la philosophie ou à l'histoire, il s'agit de révéler la très grande diversité de l'approche communicationnelle des phénomènes humains. Cependant, ni l'information, ni la communication ne doivent être envisagées comme des objets autonomes et autosuffisants. Leur étude montre que toute société a besoin d'instances de médiation et qu'ils constituent des composantes à part entière du processus de civilisation. Or, à l'Ouest, à l'Est, au Nord et au Sud, ce processus admet des formes souvent spécifiques, parfois communes, mais toujours à découvrir. La collection "Communication et Civilisation" comporte deux séries spécialisées: "Communication et Technologie" et "Communication en
pratiques" .

Dernières parutions
Boris LIBOIS, La Communication publique. Pour une philosophie politique des médias, 2002. Jacky SIMONIN, Communautés périphériques et espaces publics émergents, 2002. Claude LE BOEUF, Pragmatique des communications instrumentées, 2002. Anne LAFFANOUR (dir.), Territoires de musiques et cultures urbaines, 2003. Pascal LARDELLIER, Théorie du lien rituel, 2003 Sylvie DEBRAS, Lectrices au quotidien. Femmes et presse quotidienne: la dissension, 2003

Ouvrage coordonné par Arnaud Mercier, présentant les travaux du groupe de recherche CNRS: E.P.E. (Espace Public Européen).

VERS UN ESPACE PUBLIC EUROPEEN?
Recherches sur l'Europe en construction

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris

FRANCE

L 'Harmattan Hongrie Hargita u. 3 1026 Budapest HONGRIE

L'Harmattan ltalia Via Bava, 37 10214 Torino ITALIE

@L'Hannatlan,2003 ISBN: 2-7475-4104-5

INTRODUCTION

Espaces publics en Europe: problèmes et problématiques Arnaud Mercier
Maître de conférences en Science politique à l'Université de Nice

Que pourrait être un espace public européen? Sans doute une composition peinte par Kandinsky. La composition consiste dans la subordination de toutes les formes à une forme principale qui communique son ton propre à l'œuvre tout entière. Car, comme l'écrit le philosophe Michel Henry, «Dans la composition complexe plusieurs formes dominantes s'entremêlent et se combinent, créant un réseau subtil de correspondances ou de contrastes. A la différence de la lisibilité d'une composition simple, une composition complexe ne laisse apercevoir que peu à peu l'écheveau compliqué des structures sur lesquelles elle se construit. En dépit de leur abondance et de leur différenciation, toutes ces formes se soumettent à leur tour à une forme dominante unique» 1. Tels les carrés, les ronds ou les triangles ou encore les bleus ou les jaunes; peuples, nations, gouvernements, institutions, entreprises, lobbies, associations, citoyens se croisent, se défient, se combattent, coopèrent, communiquent, délimitent des valeurs ou des espaces conlmuns. Si, comme l'énonce en 1912 Kandinsky, dans Du spirituel dans l'art:« la composition des formes qui constituent les groupes de formes subordonnées, la combinaison des formes isolées avec les groupes de formes (...)
I Michel Henry, Voir l'invisible. Sur Kandinsky, Paris, éd. Françoise Bourin, 1988, p. 17I- I72.

créent la grande forme du tableau tout entier» ; on peut imaginer l'espace public européen émerger de similaires multiples combinatoires. En faisant ou même en voulant défaire l'Europe, les groupes mobilisés la fondent, ils la composent. Car la composition naît aussi «des poussées réciproques, de l'aimantation, de la dislocation d'une forme par une autre...» Mais jusqu'où? Combien de temps nous faudra-t-il pour que les lignes de conflits qui traversent et fondent toute société politique s'ancrent dans une territorialité européenne? Combien de temps faudra-t-il pour que cet espace institutionnel et économique soit habité de pratiques sociales et politiques qui lui donneront tout son sens? Quelles sont les pistes explorées, parfois au risque de se fourvoyer? C'est à ces questions que ce livre tente d'apporter des éléments de réponse. Ce texte a vocation à présenter les axes de réflexion d'un groupe de recherche qui s'est constitué au sein du Laboratoire Communication et politique, du CNRS. Le groupe E.P.E. (Espace Public Européen) et qui a déjà organisé plusieurs séminaires de recherche et des journées d'étude sur la question des conditions d'émergence d'un possible espace public européen, notamment au sein des pays membres de l'Union européenne. Il ne s'agit donc pas ici de faire un bilan complet et théorique sur la notion d'espace public, mais plutôt de présenter les problématiques autour desquelles le groupe s'est constitué et les terrains qu'il a choisi d'étudier. Il ne saurait donc s'agir de concevoir cet ouvrage comme une cartographie exhaustive des espaces publics en Europe. L'objectif, plus modeste, est de sélectionner quelques lieux précis où des échanges, du dialogue, de la discussion apparaissent et où peuvent éventuellement se constituer des embryons d'espaces publics autonomes, amenés ou non à se fédérer un jour en un espace public commun. Mais nous ne retenons ici qu'une approche politique de l'espace public, laissant de côté des démarches plus sociologiques ou théoriques. Notre approche collective se veut d'abord empiriste. Il s'agit d'étudier les ferments de collaboration transfrontalière, de partage d'aspirations communes, et les moyens mis en œuvre pour arriver à cela, par les acteurs institutionnels comme par les citoyens. 8

1°_

CARACTERISTIQUES

DES

SOCIETES

POLITIQUES

EUROPEENNES

Les sociétés politiques de l'Europe moderne se caractérisent par la mise en place de régimes conciliant progressivement trois éléments spécifiques: État, nation et démocratie représentative, avec des équilibres institutionnels épars: monarchie constitutionnelle, république, fédéralisme, centralisation, etc. Si chacun de ces trois piliers de tout régime d'Europe de l'Ouest a été inventé à des moments historiques différents, manipulé par des forces sociales et politiques diverses et souvent opposées, il n'en reste pas moins vrai que la deuxième partie du XXe siècle se caractérise par une homogénéisation des pays européens autour de ces trois valeurs qui garantissent une stabilité politique. La nation assure la diffusion d'une culture commune qui favorise l'intégration sociale, que ce soit par le choix de politique linguistique spécifique, par l'enseignement scolaire donné, par les rituels collectifs créés ou encore les médias. La nation est étroitement associée à l'idée d'un ensemble de symboles, de croyances et de modes de pensée dominants que des individus réunis en commun partagent. L'allégeance à un même système de croyances et de valeurs faciliterait donc grandement l'allégeance à un même principe d'autorité, à un pouvoir politique unifié. Mais Edward Shils observe avec d'autres que c'est à l'intégration économique et politique plutôt qu'aux facteurs culturels que l'on doit l'intégration historique des masses dans les pays modernes. L'État apparaît alors comme une instance de régulation de la vie sociale, qui gère de manière spécifique les inégalités, et les conflits entre les groupes. L'État, à la fois expression et instrument d'un système de normes ou de valeurs spécifique, contribue à donner à chaque collectivité organisée en nation son unité et son unicité. Dans tous les pays européens, il a joué avec plus ou moins de force et de résultat, un rôle d'instituteur du social. Ce fut par son action dans l'ordre économique et social que l'État a contribué à intégrer les divers groupes sociaux dans chaque pays d'Europe. C'est dans la mesure où il s'est donné pour 9

ambition d'améliorer la condition économique et sociale des citoyens qu'il est devenu légitime. Ses interventions constituent autant de moyens de gérer les relations de concurrence entre les divers groupes et les diverses catégories sociales. Enfin, la démocratie, c'est-à-dire une légitimité politique provenant du peuple, et fondée sur le respect des règles de droit, est apparue comme le corollaire de l'État-nation, au fur et à mesure que les principes libéraux d'organisation du pouvoir et les principes de droits naturels de l'homme se sont imposés dans les esprits, au fur et à mesure du rejet du modèle monarchique et de la tutelle divine, au profit d'une vision prométhéenne de la société, fondée sur les réussites scientifiques et techniques.
11°- L'ESPACE PUBLIC COMME LIEN ENTRE NATION, ÉTAT ET DEMOCRATIE

A notre sens, la manière de réunir ces trois dimensions: Nation, État, Démocratie, de penser leur mode d'interaction est le concept d'espace public, c'est-à-dire cet «espace symbolique au sein duquel s'échangent les discours, la plupart contradictoires des différents acteurs sociaux, religieux, culturels et politiques composant une société ». Cette définition a de multiples implications. - « espace symbolique» implique une certaine unité culturelle, le partage de mêmes codes de perception. - « les discours» implique une certaine unité linguistique ou une co-connaissance des langues de chacun. - «s'échangent» implique une pacification des mœurs - chère à N. Elias - qui fait qu'on ne finit pas par s'entretuer, car l'État a réussi à s'imposer comme le détenteur du monopole de la violence physique légitime. - «contradictoires» implique que la liberté d'expression est garantie et que s'est imposée l'idée que la vérité se trouve dans la confrontation entre opinions diverses. - «différents acteurs» implique que la société est fortement différenciée, avec des groupes d'intérêt constitués et divers, et non plus prisonnière de grandes catégories intangibles (castes, ordres). 10

-

«religieux» implique qu'une sécularisation de la société a

pennis au politique de s'autonomiser du religieux et de proposer des modes d'allégeance et des identifications qui ne soient plus nécessairement religieux (qui par définition, excluent tous ceux qui ne partagent pas le même culte). L'idée à retenir est que l'espace public recouvre plus que la simple addition des échanges économiques, politiques et culturels.

Car avec l'espace public, ce sont la définition et l'identité d'une
société qui sont en jeu, liées aux idéaux de citoyenneté, de souveraineté, et de légitimité. Panni les différentes acceptions du concept d'espace public, nous retiendrons donc celle qui en fait un lieu symbolique où se gèrent les contradictions qui traversent la société du fait de la cohabitation entre groupes aux intérêts, comportements et cultures différents. L'espace public renvoie ainsi à l'idée de « communauté politique », à celle d'un lien social qui ne se noue pas seulement dans des solidarités primaires endogènes à un groupe culturel, mais qui se construit également dans des solidarités secondaires entre groupes culturels différents. L'espace public devient alors l'espace de légitimation de la démocratie. Espace qui peut s'incarner de manière concrète dans des lieux physiques dédiés au débat public des questions politiques (Agora athénienne, Parlements modernes, émissions politiques à la télévision), mais qui possède aussi une forte dimension symbolique, puisqu'il est défini comme étant la scène d'apparition des événements et des actions politiques (Ferry, 1989; Wolton, 1991) et la matrice d'une communauté politique (Tassin, 1989). Les prémices de cette conception de l'espace public se trouvent chez Emmanuel Kant. Pour lui, afin d'établir une «constitution civile parfaitement juste» (Kant, 1985, p.194), l'homme doit être libre de raisonner publiquement avec ses semblables. En effet, l'individu « ne peut s'arracher tout seul à la minorité (...). En revanche, la possibilité qu'un public s'éclaire de lui-même est plus réelle; cela est même à peu près inévitable pourvu qu'on lui en laisse la liberté» (idem, p.210). Cet usage public de la raison qui pennet aux hommes de se dégager « euxmêmes peu à peu de leur grossièreté» influe sur « la mentalité du Il

peuple (ce qui le rend peu à peu plus apte à agir librement) et finalement sur les principes mêmes du gouvernement (...) ». L'espace public moderne, issu des Lumières, serait donc un espace de médiation entre l'État et la sphère privée, où les citoyens délibèrent publiquement des questions politiques. Cette thèse, popularisée par Habermas dans L'Espace public, a été depuis critiquée. Dans Droit et Démocratie, Habermas intègre la plupart de ces critiques, tout en maintenant l'essentiel de sa thèse. Sa conception de la démocratie délibérative (et donc sa vision de l'espace public) représente une synthèse entre deux visions de la démocratie. La première, libérale, est axée sur les droits individuels, tandis que la seconde, républicaine, est basée sur le devoir de participation politique. La synthèse théorique que propose Habermas s'enrichit d'une troisième vision, systémique, selon laquelle nos sociétés complexes se diviseraient inexorablement en sous-systèmes tendant à l'autonomie. Notre travail d'enquête sur les associations européennes, les médias transnationaux et les expériences locales de démocratie participative s'appuyant sur les nouvelles technologies de l'information et de la communication (NTIC) visera donc à confronter cette synthèse théorique à la réalité empirique des démocraties de l'Union.
111°- L'HYPOTHESE D'UN ESPACE PUBLIC EUROPEEN

Les Européens, qu'ils soient simples citoyens, intellectuels ou hommes politiques raisonnent à l'intérieur de ces cadres perceptifs, à l'intérieur de cette culture politique, faite de nation, d'État, de démocratie, d'espace public. Et du coup, ils projettent ces catégories d'appréhension du réel sur cet «objet politique non identifié» (J. Delors) qu'est la Communauté européenne. En prenant les mêmes ingrédients, on peut arriver alors à des conclusions diamétralement opposées. * Pour les uns, le schéma historique de construction de l'Étatnation est si spécifique, si indissociablement lié à l'espace public

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national, au sentiment partagé d'une unité culturelle, linguistique, historique, qu'il est impossible de reproduire à l'échelon européen un tel processus. Et tenter de le faire, ne pourrait que conduire à l'échec, la nation étant devenue l'horizon quasiment indépassable des peuples. * D'autres, au contraire, prennent l'analyse de la construction des États-nations comme une recette à reproduire, à un échelon plus

large et avec des difficultés nouvelles, mais selon les mêmes
logiques. * Pour d'autres enfm, l'État-nation ne peut servir de modèle. Il faut adapter une attitude très pragmatique, en créant des solidarités de fait entre Européens, et ne se poser la question du type de système politique progressivement créé qu'à la fin, quand il sera là. C'était la vision des choses de Jean Monnet qui disait par exemple: «inventer des formes politiques neuves et trouver le moment utile pour changer le cours des esprits ». Dans ses Mémoires (1976) on trouve aussi les lignes suivantes: «Je n'ai jamais douté que ce processus nous mène un jour à des États-Unis d'Europe, mais je ne cherche pas à en imaginer aujourd'hui le cadre politique, si imprécis sont les mots à propos desquels on se dispute: confédération ou fédération. Ce que nous préparons à travers l'action de la Communauté n'a probablement pas de précédent ». Cette vision des choses a inspiré Robert Schuman dans sa célèbre déclaration du 9 mai 1950 proposant la création de la CECA: «L'Europe ne se fera pas d'un coup, ni dans une construction d'ensemble mais en créant d'abord une solidarité de fait (oo.)par la mise en commun de productions de base et par l'institution d'une Haute Autorité nouvelle, dont les décisions lieront la France, l'Allemagne et les pays qui adhéreront. Cette proposition réalisera les premières assises concrètes d'une fédération européenne indispensable à la préservation de la paix ». La confrontation de ces trois regards sur le passé politique des pays européens donne naissance à des projets de construction européenne concurrents: pour les uns, il faut faire l'Europe des nations (Les Britanniques, les Danois, les souverainistes en 13

France), pour les autres il faut tendre vers une Europe fédérale (la plupart des partis socialistes, sociaux-démocrates et chrétiens dans les pays de l'Union, et les pays du sud de l'Europe) ou alors envisager une construction singulière, fondée en même temps sur la coopération entre États, sur la délégation partielle de souveraineté, sur l'application de la subsidiarité, en laissant une marge de manœuvre assez grande aux collectivités territoriales locales et régionales (vision allemande, ou du Benelux et des pays scandinaves). Vision défendue par la Commission, depuis son Livre blanc sur la gouvernance de juillet 2001 et que Romano Prodi entérine dans son projet de constitution pour l'Europe, de décembre 2002, en consacrant le principe de subsidiarité par l'article 30 2. Les partisans les plus convaincus de la construction européenne, ceux qui souhaitent aller vers une intégration politique plus poussée, s'inspirant, disent-ils, de la méthode Monnet, mettent en avant l'idée selon laquelle l'intégration économique, culturelle et surtout juridique qui est en cours produit des effets allant vers l'instauration d'un espace public européen, en reprenant les étapes de la construction de l'État-nation. Leur idée est que la création d'un espace commun préfigure à coup sûr les contours d'un espace public. L'espace commun est un lieu d'échange de biens et de services, mais aussi de signes, de symboles, qui progressivement tissent un espace de familiarité, espace commun à la fois physique (avec un territoire) et aussi symbolique (défini par des réseaux de solidarité). Martin Malvy, alors porte-parole du gouvernement socialiste en 1992, disait ainsi à propos de la politique étrangère commune: «Les Européens amenés à débattre régulièrement, à chercher des solutions et à mener ensemble des actions sur des sujets d'intérêt commun, modifieront leurs comportements et prendront l'habitude de s'exprimer d'une seule voix» (Le Figaro,

2 « L'Union veille à ce que les décisions soient prises le plus près possible des citoyens. A cette fin, l'Union n'agit que si et dans la mesure où les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les États membres (. ..) ». 14

du 26 août 1992). Dix ans après, on est encore loin. Mais il existe des associations de citoyenneté européenne qui se sont constituées pour créer les conditions d'émergence d'un lieu de délibération européen. Elles sont composées de militants, présents dans plusieurs pays d'Europe, qui revendiquent une citoyenneté locale plus active et l'émergence d'une réelle citoyenneté européenne. Ces associations organisent de grandes rencontres européennes. L'une des plus importantes est le Congrès de l'Europe. Ce congrès (organisé par le Mouvement européen à La Haye en mai 1998), cinquante ans après le congrès de La Haye qui avait impulsé la construction européenne en lançant un appel pour la construction des «États-Unis d'Europe» (Churchill), a réuni 2 000 personnes représentant la plupart des associations favorables à la construction d'une Europe politique démocratique. Or, ces associations sont en quête d'un espace public européen: « We therefore need new fora for an interdisciplinary exchange of ideas of citizens across border» proclame le premier éditorial de Transnational Democracy, revue de réflexion politique rédigée par des responsables d'associations européennes de citoyenneté. «Le projet de la Charte veut donner un sens à la citoyenneté européenne en l'inscrivant dans un double espace civique et démocratique d'une part, économique et social d'autre part qui restent tous deux à défmir» précisent le rapporteur (R. Van Ermen) et le porte-parole (P.Virgilio-Dastoli) du Forum permanent de la société civile (Forum permanent de la société civile, 1997, p.3). En admettant que ce schéma et ces initiatives soient efficaces, reste à savoir en combien de temps les « habitudes» se prennent, sachant qu'il s'agit ici de contrecarrer celles déjà prises. En fait, l'une des perversions fondamentales de ce type d'argumentation est de croire qu'il faut d'abord se lier, se mettre dans une situation de dépendance, s'obliger à parler d'une seule voix pour obtenir un véritable rapprochement. Mais en fait, ce n'est pas parce qu'on crée de la dépendance mutuelle, de la promiscuité, qu'on introduit une réelle confiance mutuelle et une intercompréhension.

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L'objectif fondamental de notre groupe de recherche est d'appréhender les conditions qui rendront possibles dans chacun des pays européens un accueil choisi et argumenté à l'intégration politique européenne. Car, il est clair que, pour le moment, les électeurs nationaux ne conçoivent pas l'instance européenne comme le lieu de la légitimité politique. L'Union européenne ne s'appuie pas sur un espace public qui lui donnerait une réelle légitimité démocratique. Comme l'écrit Bernard Cassen «Les espaces publics existants, ceux où, en profondeur, se solidarisent, se confrontent ou éventuellement s'affrontent des acteurs sociaux, politiques, culturels, religieux, ayant le sentiment commun d'être 'dans le même bateau' sont des espaces nationaux ou

infranationaux (00')' Un espace public européen faisant l'objet d'un
investissement populaire n'est, encore, qu'une vue de l'esprit» (<< Une Europe des citoyens », Le Monde Diplomatique, mars 1996). Dans les élections, y compris européennes, pour lesquelles chaque État membre a gardé son propre mode de scrutin, le discours lors des campagnes électorales est très souvent un prolongement et un instrument de la politique nationale. Le projet européen n'a pas encore remplacé le projet politique de l'Étatnation. Et en France, l'État a toujours voulu être le protecteur des minorités, éventuellement contre la société civile. C'est probablement la raison pour laquelle l'attachement à la nation a toujours été plus fort parmi les catégories de la population dont la survie ou l'intérêt étaient directement liés à l'organisation nationale. Ce n'est donc pas un hasard si aujourd'hui encore, ce sont les urbains, les cadres supérieurs et les plus instruits qui sont les plus favorables à l'Europe et ce sont les catégories modestes de la population qui s'abstiennent le plus lors des élections européennes et qui se montrent les plus réticentes face à l'approfondissement de l'intégration européenne en la voyant comme une menace pour leur avenir professionnel, économique et social3. Les cadres d'une

3 Belot, C., «Les logiques sociologiques de soutien au processus d'intégration européenne éléments d'interprétation », Revue internationale de politique comparée, printemps 2002, vo1.9, nOI. 16

entreprise multinationale ont déjà le sentiment d'appartenir à une élite qui néglige les frontières, pour se reconnaître dans un système de valeurs universelles: compétence, efficacité, épanouissement de soi, ce qui ne peut être le cas d'un petit boulanger rural!

IVO- UN ESPACE POLITIQUE QUI NE PREFIGURE PAS ENCORE
UN ESPACE PUBLIC

Tant du point de vue des peuples que du point de vue des élites politico-administratives, les ferments d'un espace politique commun qui se sont mis progressivement en place ne suffisent pas encore pour pouvoir parler d'un véritable espace public européen. En effet, le décalage entre les peuples et les élites sur l'Europe ne s'est pas encore comblé, et les expériences concrètes de coopération entre les élites politiques et administratives au niveau européen illustrent tous les obstacles qu'il faudra encore surmonter pour parvenir à une véritable collaboration. L'agrégation de multiples logiques politiques a contribué à éloigner les citoyens de la sphère de décision européenne (soit concrètement, soit dans les esprits). A l'origine de ce décalage entre les peuples et les élites européennes, il y a notamment le fait que le volontarisme pro-européen ait signifié, pendant longtemps, une conduite de la politique d'unification hors de toute recherche en consentement de la part des peuples, en présentant les choses comme inéluctables ou en n'offrant qu'une transparence minimale. Le porte-parole du gouvernement Cresson, Martin Malvy illustrait à merveille la façon dont les gouvernants ont pris l'habitude de clore le débat par des formules lapidaires et définitives: « Le traité sur l'union européenne, c'est désormais la seule voie qui nous soit ouverte» (Le Figaro, 26 août 1992). De plus, les gouvernants ont mené leur politique comme une forme de négociation internationale et de recherche d'alliances et se sont contentés d'outils de mesure de l'approbation populaire très sommaires, à savoir les eurobaromètres, donc des sondages, et très peu de débats nationaux ou de scrutins cristallisant un choix véritable. L'idée a été exprimée par le Président François Mitterrand lui-même, à l'occasion du référendum sur Maastricht, 17

sous la forme d'un aveu qui sonnait comme un constat d'échec: «C'est la première fois depuis 40 ans que l'Europe, à laquelle est favorable une grande majorité de Français, se trouve mêlée au débat national (...) Il est urgent de faire de l'Europe une affaire populaire, pas seulement réservée aux politiques et aux techniciens» (Le Monde, 28 août 1992). L'usage qui a été fait de la construction européenne par les différents gouvernements et les choix institutionnels pris ont renforcé le sentiment d'éloignement que les populations avaient déjà. On peut dégager au moins six dynamiques qui ont conduit à cette situation de découplage.

10

Les gouvernements des différents États ont voulu

contrecarrer les pouvoirs de la Commission, en l'entourant d'une forte «comitologie », c'est-à-dire en multipliant, les groupes d'experts, les comités consultatifs ou composés de fonctionnaires nationaux, formant une vaste bureaucratie décisionnelle. A propos de ces hauts fonctionnaires nationaux qui gravitent autour des eurocrates, dans de multiples comités, Jean-Louis Quermonne écrit que «l'intensité de leur présence, tant dans les commissions consultatives que convoque la Commission pour éclairer ses choix, que dans les groupes d'experts qui assistent le Comité des représentants permanents (le COREPER), forme un véritable réseau qui pèse incontestablement sur les décisions ». 20 Les différents gouvernements ont parfois joué la carte de Bruxelles pour faire prendre des mesures dans un cadre qui leur permettait d'échapper au contrôle de leurs Parlements respectifs et de leur opinion publique, alors même que le principe de subsidiarité aurait pu faire que le dossier reste au niveau de chaque État. C'est ce que dénonce, avec ironie, le professeur à l'université de Mannheim, Karlheinz Reif. Pour lui, l'une des fonctions politiques essentielles de l'Europe pour les gouvernements est de: «se réunir à Bruxelles pour prendre des décisions très impopulaires qu'ils considèrent comme inévitablement nécessaires et en même temps comme impossibles «à vendre» à leurs électeurs. Pour leur dire ensuite que c'est pour le bien commun

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européen qu'ils ont dû accepter et qu'ils sont maintenant contraints de les exécuter» 4 . 3° Depuis le début, la méthode de construction communautaire a fait appel aux règles de fonctionnement et de négociation issues de la diplomatie traditionnelle: discussion à huis clos, recherche du compromis plutôt que de l'application d'un principe directeur fenne, mise à l'écart des passions populaires, respect de règles fonnelles qui attestent que l'on ne souhaite pas porter atteinte à l'existence de l'autre. De ce point de vue, l'Europe ne fonnera une unité politique que le jour où les négociations seront pleinement publiques, relayées par les médias, portant sur des conflits de valeurs ou d'intérêts transversaux et non pas d'intérêts nationaux. Le Danemark et les Pays-Bas ont d'ailleurs réclamé depuis 1991 une amélioration de la transparence dans le processus décisionnel. Quelques concessions timides ont été faites dans le traité de Maastricht, et les Danois se sont montrés plus exigeants lors de la Conférence intergouvernementale préparatoire au Traité d'Amsterdam. C'est sans succès que le Danemark a ainsi demandé que les réunions générales du Conseil européen soient ouvertes. L'article 151 9 3 du Traité d'Amsterdam précise simplement que le Conseil publie les résultats et les explications de ses votes lorsqu'il estime agir en qualité de législateur, sans en donner le détail pays par pays. Évidemment on peut, comme l'écrit Paul Magnette «redouter que les contraintes de la transparence conduisent les gouvernements à ne débattre en public que de questions consensuelles, les véritables enjeux étant relégués aux discussions d'alcôves, où s'alourdit le secret qui les entoure »5 . 4° Les gouvernements trouvent parfois intérêt à jouer la carte du bouc émissaire bruxellois pour se décharger partiellement de leurs responsabilités. Le recours à la Commission leur pennet
4 Reif, Karlheinz, « L'opinion des citoyens face à la CIG », in Telo, M., Magnette, P. (dir.), De Maastricht à Amsterdam, l'Europe et son nouveau traité, Bruxelles, éditions Complexe, 1998, p.260. 5 Magnette, Paul, «Entre parlementarisme et déficit démocratique», in Telo, M., Magnette, P. (dir.), De Maastricht à Amsterdam, l'Europe et son nouveau traité, Bruxelles, éditions Complexe, 1998, p.l03. 19

de faire passer une volonté de réglementation dans leur pays, tout en présentant la directive qui en résulte comme leur étant imposée par la Commission. On comprend que dans ce cas, les acteurs politiques nationaux ne jouent pas pleinement le jeu de la transparence. Ils préfèrent maintenir la plus grande zone d'ombre possible afin de conserver des marges de manœuvre dans le débat politique national. C'est grâce au flou entretenu sur les responsabilités dans la prise de décision, que les différents ministres peuvent se dissocier du choix retenu, en expliquant à leurs compatriotes que la décision s'est prise contre leur gré, en désignant les responsables ailleurs. Les gouvernements nationaux jouent un double jeu. Qui n'est pas toujours profitable quand il leur revient, tel un boomerang, le jour où ils ont plus besoin d'un soutien de l'opinion aux initiatives communautaires, que d'une victime expiatoire. C'est ce processus que décrit le député JeanLouis Bourlanges à propos du règlement communautaire sur les fromages au lait cru, qui a suscité une vive polémique en France en 1991.6 La directive, considérée comme un véritable diktat bruxellois, fut accusée de «couler le fromage français ». Or, rappelle opportunément Jean-Louis Bourlanges, ce règlement est le résultat d'une proposition de l'administration sanitaire française, et reprend l'essentiel du mémorandum français déposé trois ans plus tôt. Ces propositions, étant d'origine française, n'avaient nullement pour but de faire disparaître la production de fromages au lait cru, mais au contraire de permettre une défmition stricte des conditions de production de façon à éviter (suite à l'affaire du Vacherin) que les États-membres n'utilisent la clause de sauvegarde du consommateur de l'article 36 du Traité de Rome, pour interdire l'importation sur leur sol des fromages au lait cru français. Loin de vouloir faire disparaître ces fromages, le règlement cherchait tout au contraire à en accroître la diffusion à l'étranger, moyennant certaines garanties de fabrication. Dans cette affaire, aucune instance politique nationale n'est intervenue pour démentir la

6 Bourlanges, Jean-Louis, Le Diable est-il européen? Paris, Stock, 1992, 183p.

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rumeur et pour stopper la dénonciation de Bruxelles, en précisant que c'était à l'instigation de la France et dans son intérêt que la mesure avait été prise. 5° Le choix de la coopération intergouvernementale - par défmition - dilue les responsabilités et ne permet pas aux citoyens d'identifier avec netteté les responsabilités. D'autant que ce système de coopération est redoublé par un système de relations entre les pouvoirs qui est d'une grande complexité. L'actuel équilibre instable qui régit la répartition des pouvoirs au sein de la Communauté résulte de la confrontation des processus politiques propres à l'institution européenne et des processus politiques des gouvernements nationaux, avec toutes les tractations, les luttes d'intérêts et les compromis boiteux qui en découlent. Les luttes d'influence pour l'accroissement des prérogatives de chaque institution communautaire d'une part, et les volontés de chaque État de préserver des marges d'autonomie ou de conserver des pouvoirs de blocage sur le fonctionnement communautaire d'autre part, aboutissent à la mise en place d'un véritable «labyrinthe décisionnel» 7, par complexification des mécanismes de décision politique. Le principal résultat est un rejet de la part des citoyens des instances communautaires. Tous les sondages montrent à quel point la Commission de Bruxelles apparaît comme une bureaucratie lointaine et autoritaire. En revanche la complexité décisionnelle est un phénomène qui s'amplifie, et que les traités de Maastricht ou Nice ont encore aggravé. Prenons l;exemple de l'article 189 C, qui définit le parcours à suivre pour une proposition portant sur la formation continue, afin de cerner le type d'équilibre des compétences entre le Conseil, la Commission, et le Parlement. 1° - Avis du Conseil
économique et social. 2°

- Propositions

de la Commission.

3°_ Avis

du Parlement. 4° - Le Conseil statue à la majorité qualifiée. 5° Proposition transmise au Parlement, avec justification du Conseil et justification de la position de la Commission. 6° - Si un vote
7 Jacqué, Jean-Paul, « Le labyrinthe décisionnel », Pouvoirs, n069, 1994, p. 23-34.

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favorable intervient dans les trois mois, le Conseil arrête défmitivement la position. 7° - Mais le Parlement peut aussi rejeter ou amender le texte à la majorité absolue. 8° - Dans ce cas, le texte retourne au Conseil où l'unanimité sera cette fois requise pour toute décision. 9° - Il en sort une nouvelle proposition, transmise à la Commission, avec justification des non-reprises éventuelles des amendements du Parlement. 10° - Nouvelle prise de position motivée de la Commission sur ce texte. Il ° - Enfin, le Conseil doit statuer à l'unanimité sur la nouvelle proposition de la Commission. Il semble bien que la logique à l'œuvre dans ce dédale politique soit celle d'une déresponsabilisation de la prise de décision politique face à l'absence de principes clairs de dévolution du pouvoir. En effet, les acteurs nationaux, en l'absence d'accord sur les principes légitimes d'attribution du pouvoir, n'ont pu établir une répartition claire des compétences. Dès lors, le seul moyen de s'accorder et de sembler donner satisfaction à toutes les instances en concurrence, est de s'entourer d'un outillage institutionnel complexe qui bureaucratise, irresponsabilise, voire paralyse la prise de décision politique. Au total, le système de répartition des compétences dans la Communauté ne respecte qu'assez peu les principes démocratiques élémentaires, à savoir: la transparence, la responsabilité politique, la séparation des pouvoirs, la clarté. Le Livre blanc sur la gouvernance, les récentes propositions de la Commission pour la Convention sur l'avenir de l'Europe et le premier bilan des travaux, dressé par V. Giscard d'Estaing, se proposent tous, d'ailleurs, de mettre fin à ce problème. La « simplification» des traités et des processus de décision, l'identification des responsabilités apparaissent comme des maîtres mots dans le travail de réforme des institutions européennes. Comme l'écrit le président de la Convention: « ainsi, pourra-t-on enfm savoir qui fait quoi en Europe »8. La complexité de la prise de décision se manifeste également au moment des négociations concrètes, lors des
8 Giscard d'Estaing, V., « La convention européenne à mi-parcours », Le Monde, 14 janvier 2003. 22

sommets, ou de conseils des ministres décisifs. Alain Prate, haut fonctionnaire français en poste à Bruxelles durant plus de vingt ans, donne une description aussi brève que possible des intenninables heures de négociations que représente l'aboutissement d'une décision politique européenne. Il insiste sur le fait que la prise de décision incombe souvent, en dernier ressort, aux États membres, faute d'une légitimité suffisante des structures communautaires. «Le rituel veut que, pour toute question importante, la délibération commence dans une vaste salle où chaque délégation amène un tel nombre d'experts que toute discussion sérieuse se révèle vite impossible. Le président convoque alors une réunion restreinte, où chaque ministre arrive avec deux collaborateurs, ce qui, avec le secrétariat du Conseil et la Commission, fait encore une cinquantaine de personnes. On essaie alors de réduire encore le nombre des participants en organisant dans le bureau du président des réunions limitées par la dimension du local; ont été aussi instaurés des déjeuners, en principe confidentiels, auxquels chaque ministre vient seul, soit encore une quinzaine de personnes, avec la Commission et le Secrétariat, ce qui est encore trop. C'est pourquoi les questions les plus difficiles se résolvent souvent par des consultations bilatérales dans le bureau du président ou par des conciliabules dans les couloirs. Ainsi, comme on l'a vu, les réalignements monétaires dont l'ampleur était à peu près déterminée dès les premières délibérations du Comité monétaire, ont exigé la totalité de la soirée du vendredi, après la fermeture du marché des changes, du samedi et du dimanche et même, en 1983, une partie de la journée du lundi; les meilleurs experts monétaires, gouverneurs ou directeurs du Trésor, doivent reconnaître que la plus grande partie de leur temps avait été consacrée à attendre dans les couloirs le résultat de longues conversations téléphoniques avec les capitales. La longueur et la confusion des débats sont certes regrettables, mais il n'est pas sûr qu'on puisse se dispenser de ce long processus de discussions, de remises en cause, de tractations bilatérales, de contacts téléphoniques avec les capitales pour parvenir à modifier

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