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Aménagement du territoire

De
224 pages
Au cours des dernières années, le législateur a substitué une législation d'ensemble à une multiplicité de textes dont l'objet principal n'était pas d'aménager le territoire. Il fallait aux ministres successifs emprunter à de multiples lois des dispositions fragmentaires et hétérogènes. Le présent ouvrage s'efforce de remettre les nouveaux textes en perspective. La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 instituant l'organisation décentralisée de la République apporte à cette entreprise la clef de voûte constitutionnelle dont elle s'était attachée à mettre en évidence la nécessité et l'objet.
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AMENAGEMENT DU TERRITOIRE
Emergence d'un droit?

Collection Administration et Aménagement du territoire dirigée par Jean-Claude Némery Professeur à l'Universitéde Reims Champagne-Ardenne Directeurdu Centre de Recherchesur la DécentralisationTerritoriale GIS GRALE CNRS Administrer, aménager le territoire constitue une des missions fondamentales des Etats modernes. Gérer les espaces de quotidienneté et de proximité dans le cadre de la décentralisation et de la démocratie locale, assurer le contrôle administratif et financier de l'action publique, anticiper l'avenir pour assurer un meilleur développement grâce à la prospective sont les objectifs essentiels des pouvoirs publics. Cette collection Administration et Aménagement du territoire doit répondre aux besoins de réflexions scientifiques et de débats sur cet ensemble de sujets.
Déjà parus Oladé O. Moïse LALEYE, La décentralisation et le développement des territoires au Bénin, 2003. Jacques BEAUCHARD, Génie du territoire et identité politique, 2003. César NOIZET, La coopération décentralisée et le développement local. Les instruments juridiques de coopération, 2003. Attila BADO, La justice hongroise dans le cadre de l'intégration européenne,2002. Modeste CHOUAÏBOU MFENJOU, L'Afrique à l'épreuve {lu développement durable, 2002. Christian LEMAIGNAN, Perspectives territoriales pour 2020, 2002. Silvina RODRIGUES-GARCIA, Complexité territoriale et aménagement de l'intercommunalité française au sein de l'Union européenne, 2002. Franck ZENTNER, Déchets ménagers: contribution à l'étude d'un problème de société, 2001. Seydou TRAORÉ, Les schémas de cohérence territoriale de la loi SRU du 13 décembre 2000,2001. Jean-Pierre JAMBES, Territoires apprenants. Esquisses pour le développement local du XXle siècle, 2001. Jean-Claude NÉMERY (sous la dir.), Quelle administration territoriale pour le XXle siècle en France dans l'Union Européenne ?, 2001. Jacques BEAUCHARD, Penser l'unité politique entre fondements, turbulences et mondialisation, 2001.

François LEFEBVRE

AMENAGEMENT DU TERRITOIRE
Emergence d'un droit?

Préface de François ESSIG

L'Harmattan 5- 7, rue de l'École-Polytechnjque 75005 Paris FRANCE

L'Harmattan Hongrie Hargita u. 3 ] 026 Budapest HONGRIEIT

L'Harmattan Italia Vja Bava, 37 ] 02] 4 Torino ALlE

(Ç) L'Harmattan, 2003 ISBN: 2-7475-5711-1 EAN : 9782747557115

PREFACE
François ESSIG Conseiller d'Etat honoraire Ancien Délégué à l'Aménagement du territoire et à l'action régionale

L'important travail de François Lefebvre illustre bien l'évolution de notre société vers un besoin d'encadrement juridique de plus en plus poussé. Membre du Conseil d'Etat, à ce titre sensible aux problèmes de droit et compétent pour les suivre, je n'ai été que trois fois au Palais Royal pour y défendre un texte pendant les quinze premières années où j'ai servi la DATAR. La première fois où je proposais une réglementation des parcs régionaux, je m'entendis dire par un éminent collègue que c'était « du droit à l'état gazeux» ! La deuxième fois, je transgressais les solides principes du Conseil d'Etat en lui arrachant le droit d'exproprier pour une opération d'intérêt général « éventuelle» (il s'agissait de pou voir garantir dans le temps la disponibilité de terrains pour la construction d'un cyclotron pour lequel le CERN mettait en concurrence plusieurs pays). La troisième et pour moi la dernière opportunité fut la plus favorable puisque mes collègues applaudirent à deux mains la création du « Conservatoire du littoral et des espaces lacustres ». Ce simple rappel montre que pour les responsables de la première heure, l'aménagement du territoire était avant tout volontarisme politique et concrétisation sur le terrain. Au commencement était le verbe, au commencement était l'action. .. Deux décennies plus tard, François Lefebvre nous fait ressortir la place que le droit a prise dans la construction de ce mouvement où l'aménagement du territoire s'inscrit maintenant dans la perspective du développement durable. Certes l'encadrement norminatif présente des frontières voire des définitions imprécises laissant une large marge d'adaptabilité. A juste titre, François Lefebvre a la prudence de retenir la notion d'« émergence» du droit.

Il montre aussi clairement les limites et les difficultés de l'appréhension juridique globale de l'aménagement du territoire. Les deux grandes lois d'orientation de 1995 et 1999 illustrent assez bien le fait que l'aménagement du territoire pris dans son ensemble reste assez largement un « discours» politique définissant des ambitions sociétales dont la réalisation s'inscrit nécessairement dans une optique prospective soumise aux aléas d'une conjoncture de plus en plus sensible. Les visions planificatrices qui sous tendent la mise en œuvre des moyens sont confrontées en permanence aux réalités d'un univers économique de plus en plus ouvert à la compétition. C'est probablement ce qui explique que le concept de « schéma de services» l'une des grandes innovations de la loi de 1995 ait du mal à s'imposer. La notion de développement durable aux contours encore flous même si sur le fond chacun sent bien que le « gaspillage» des ressources est une pénalisation évidente pour les générations futures se prête mal elle aussi à un encadrement normatif simple et clair. Pour autant, on doit prendre en compte le fait que l'arsenal juridique s'est dans le même temps largement enrichi dans des domaines qui contribuent à l'aménagement et au développement durable du territoire. On pense bien évidemment à l'urbanisme, à l'aménagement rural, à la protection des espaces sensibles (littoral, montagne, .. .). Les lois se sont multipliées dépassant le cadre des principes généraux de l'article 34 de la Constitution et réglementant dans le détail des modes de faire qui ont un impact direct sur l'aménagement du territoire. On saura gré à François Lefebvre d'avoir rassemblé et ordonné tous les éléments de ce « puzzle» législatif et réglementaire oh ! combien complexe et mouvant aujourd'hui. On laissera à chacun le soin d'apprécier si cet encadrement juridique foisonnant a favorisé une démarche proactive d'aménagement du territoire ou au contraire a pu risquer de stériliser des initiatives qui auraient donné plus de vigueur au développement régional et auraient à ce titre participé à une meilleure dynamique territoriale nationale.

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A titre personnel, je retiens en tout cas que le temps de conception, de mûrissement et de réalisation des grands projets et même des projets tout courts a été multipliée par deux ou par trois. Est-ce au bénéfice d'une meilleure prise en compte des aspirations de notre société d'aujourd'hui et d'une meilleure protection du patrimoine des générations futures? Sincèrement j'hésite à répondre par une affirmation positive. Reconnaissons au droit d'avoir su traduire le « discours» politique d'un aménagement et d'un développement durable du territoire. Mais sans une pédagogie permanente, sans des actes concrets significatifs, sans ces marques de « volontarisme» territorial, ce droit risque de rester un discours sans les vertus et les résultats de l'action concrète.

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LE SOCLE

NECESSITE D'UN DROIT UNITAIRE DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE
Après quarante années d'efforts

Après quarante années d'efforts pour équiper le territoire, la France est pour l'essentiel aménagée. Un vaste réseau d'universités, de centres de recherche, d'établissements hospitaliers universitaires, de lycées et de collèges, de télécommunication, de production et de distribution de l'énergie, de transports ferroviaires et aériens, de routes et d'autoroutes, de ports maritimes, de voies navigables à grand et petit gabarit, maille aujourd'hui le territoire. Ce réseau met désormais ses diverses parties en relation tant entre elles qu'avec d'autres territoires en Europe et sur l'ensemble des continents. La France s'est ainsi désenclavée à l'intérieur d'elle-même, visà-vis de ses voisins et en direction de toute la planète. C'est l'œuvre d'un Etat attaché au progrès de tous, poursuivant le dessein d'améliorer les conditions de vie de chacun, soucieux de l'égalité des chances sur toutes les parties du territoire. A ce réseau s'en sont ajoutés d'autres. L'un se compose des services territoriaux de l'Etat et des établissements publics qui en dépendent et gravitent autour d'eux. Un autre est formé de villes nouvelles, de métropoles d'équilibre, d'agglomérations urbaines et de villes moyennes, de communautés de villages, de divers établissements publics locaux ramifiés par les collectivités territoriales. Ces trois réseaux ont abouti à distribuer différemment les hommes et leurs activités sur le territoire national. Ils ont offert aux habitants des régions, des départements et des communes, des moyens de s'affranchir des frontières intérieures et de l'influence dominante de la Région lle-de-France. Les politiques successives d'aménagement du territoire ont transformé l'hexagone. Néanmoins, elles n'ont pas toutes atteint les objectifs qui leur furent fixés alors que des problèmes nouveaux apparaissent à côté de ceux qui n'ont pas été résolus.
Assurer la continuité de l'entreprise

Suivant la trajectoire suivie depuis la Libération, des équipements très importants, des grands projets sont encore en débat. L'Etat voudrait construire un troisième aéroport international en

France. Il projette de promouvoir une liaison Rhin-Rhône intermodale substituée à la liaison fluviale abandonnée. Il est pressé de multiplier et de moderniser les traversées transalpines et transpyrénéennes, d'en créer d'autres ailleurs. Des littoraux sont à libérer et à sauvegarder, d'autres frontières sont à ouvrir, d'autres distances sont à réduire. Des universités supplémentaires et différentes sont nécessaires. Enfin des centres de recherche doivent être multipliés et s'intégrer aux entreprises, s'associer à tous les organismes confrontés à l'innovation technologique. Même si l'Ile-de-France reste la plus puissante et la plus attractive des régions, elle change de substance et de rôle. Déjà, elle ne monopolise plus autant l'innovation ni le commandement économique et social de la nation. L'Ile-de-France reste vouée pour longtemps à apporter à la société et à l'économie françaises le concours puissant et irremplaçable de son dynamisme et de sa créativité. Elle tient ses forces de sa situation géographique unique, d'un passé exceptionnel et de la volonté des hommes qui la gouvernent et l'habitent de la développer quoi qu'il en coûte. Elle permet à la France de s'insérer dans la mondialisation de l'économie. Bien que les grandes agglomérations françaises à l'exception de Rhône-Alpes, n'aient pas encore atteint un développement tel qu'elles peuvent relayer Paris, certaines régions disputent néanmoins à l'Ile-de-France son influence en France, en Europe et dans le monde. Se révèlent aussi nécessaires d'autres transversales aériennes, routières, autoroutières, ferroviaires, des trains plus rapides sur davantage de relations. Chacun attend l'entrée des télécommunications dans son foyer. Chaque entreprise, chaque collectivité publique entend faire appel aux nouvelles technologies de la communication. Si celles-ci aident à éliminer des barrières naturelles et administratives, elles ne suppriment pas la nécessité de développer les grands réseaux de transport et de communication classiques. Les accidents survenus dans l'Eurotunnel, les tunnels du Mont Blanc et du Saint Gothard montrent que les ouvrages existants s'approchent de leur saturation. Ils deviennent vulnérables et insuffisants. Ces réalisations s'imposent pour assurer la continuité de l'effort, répondre aux sollicitations de la nature et aux aspirations des habitants, pour diffuser sur tout le territoire national les biens produits

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et les services à rendre, permettre au plus grand nombre de saisir les opportunités de développement. Des problèmes nouveaux et complexes Les problèmes nouveaux qui surgissent témoignent de l'ampleur et de la profondeur de la transformation de la nation depuis les grandes épreuves de la révolution industrielle, des affrontements guerriers des peuples en Europe et dans le monde, de l'émergence de nouvelles puissances continentales qui démembrent les empires d'autrefois. Malgré l'aménagement réalisé et plusieurs réformes administratives territoriales et sociales presque partout persistent, grandissent ou surgissent des "mal-vivre", des troubles, des conflits, des déviances, des ruptures affectives et morales. L'Etat n'en a ni prévu l'apparition ni analysé les conséquences ni prévenu leur développement. Ils sont les nouveaux ennemis de la cohésion nationale et de l'essor collectif. Ils surgissent brutalement sur certains territoires, les fragmentent, les dégradent, obligeant l'Etat et les collectivités publiques territoriales à intervenir en faisant à chaque fois appel à des procédés spécifiques qu'il faut inventer sans avoir pu les expérimenter. Les entreprises, de leur côté, se concentrent sur des sites pri vilégiés sans prendre en compte le sort et le destin de ceux qu'elles emploient ni a fortiori celui de la cité qui les héberge. Les campagnes sont bouleversées par la concentration massive d'entreprises agricoles qui ne forment plus le substrat de la ruralité française. Elles n'entretiennent plus le paysage, n'animent plus la vie des villages. Bien rares seront ceux qui viendront les y relever. Des quartiers entiers de villes et d'agglomérations sont le lieu de ségrégations sociales et ethniques perturbantes, de fractures culturelles que la répression, l'argent et l'assistance ne réduisent pas. Le chômage, la délinquance et la drogue, des formes nouvelles de désespoir et d'aliénation y sévissent. Ils sont les fruits de migrations vers les villes et d'une immigration allogène improvisée sans projet, conduite sans accompagnement culturel et social, sans perspecti ve politique précise et acceptée. Les modèles d'urbanisme suivis sont subis par les habitants et rejetés par les jeunes qui y sont nés. Ces modèles n'ont pas réussi à faire que quartiers et agglomérations soient d'authentiques villes conviviales, intégrantes et stimulantes comme autrefois les vieilles
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cités édifiées pierre par pierre, de siècle en siècle, de générations en générations solidaires les unes des autres à travers le temps et à l'abri de leurs remparts. De vastes territoires faiblement urbanisés ou situés à distance de la trame principale des communications, de la recherche et des transports, sont en récession. Les entreprises qui y sont implantées hésitent à y rester et celles qui veulent s'y reconvertir n'y parviennent que très difficilement. Quant aux nouvelles, il est exceptionnel qu'elles s'y installent de plein gré. Paris heureusement demeure mais si la capitale n'est plus entourée d'un désert, elle-même subit la pression grandissante des banlieues inorganisées qui l'enserrent. Elle est ceinturée par un tissu urbain qui ne lui ressemble pas et qu'elle ne peut par ellemême humaniser et transformer. La capitale subit aussi des transformations d'activités qui lui furent traditionnelles. Une prise de conscience hésitante De plus en plus de personnes sont conscientes des changements opérés, des tensions qu'ils engendrent, des incertitudes qui s'accumulent. Elles sont habitées par le sentiment que le recours à l'Etat a des limites et qu'elles sont atteintes dans plusieurs domaines essentiels: la justice, la sécurité, la défense, l'éducation, le sort des biens produits et acquis qu'il faut partager sans les voler ni les aliéner injustement. Sont tous concernés par les changements et les affrontements les responsables et salariés des entreprises, les actifs du monde rural, les dirigeants et les agents des collectivités territoriales. A la base, citoyens, habitants des agglomérations, usagers des transports publics, militants des associations s'efforcent de découvrir, comprendre et assumer les enjeux nouveaux, redoutables et déconcertants. Chacun prend conscience de ce que tous les actes quotidiens dépendent de l'organisation du territoire en même temps qu'ils ont un impact sur celui-ci, que ces impacts doivent être évalués et optimisés par une science administrative nouvelle parce que sans elle ils ne peuvent que nuire et détruire. A l'origine de cette prise de conscience, des contraintes, des inconforts et des souffrances de plus en plus ressentis sur des territoires déterminés. Ils sont subis et considérés comme irréversibles. Mais là où ils surgissent, ils diffèrent les uns des autres d'un

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territoire à l'autre sans unité de temps, de lieux, de résultats et de causes. Le territoire se dissocie et se subdivise sous l'impact des tensions et des problèmes. Les solutions à leur apporter ne peuvent être uniformes bien que procédant des mêmes fins et obéissant aux mêmes principes. Elles paraissent ne plus pouvoir être conçues ni imposées par un pouvoir central cependant monopoleur du pouvoir normatif de la loi. Force et faiblesse du droit de l'aménagement du territoire

Ce constat invite à la réflexion et conduit à s'interroger sur la justice et l'efficacité des lois et règlements de l'Etat et de l'Union européenne. A l'origine de chacune des grandes crises qui affligent la communauté nationale, l'analyste et le prospectiviste trouvent un appareil législatif complexe, fragmentaire et dispersé dans plusieurs textes. Leur caractéristique commune est qu'ils sont des éléments constitutifs d'un droit hétérogène de l'aménagement du telTitoire qui n'existe pas en tant que tel mais qui cependant s'impose aux acteurs de l'aménagement et du développement au fur et à mesure de la préparation et de la mise en œuvre de leurs projets. Ce droit n'a jamais bénéficié d'une ossature homogène et harmonieuse de finalités et principes. La crise du monde rural est caractérisée par plusieurs phénomènes contradictoires et enchevêtrés dont l'origine se trouve dans des politiques publiques particulières et sectorielles ignorantes de celles convergeant sur un même territoire. L'apparition des friches agricoles, le dépeuplement des villages, la disparition de services collectifs et celle conséquente de la vie économique et sociale sont des signes accumulés de dévitalisation et de tarissement du renouvellement démographique rural induits par des politiques publiques nationales et européennes. Il en va de même de l'explosion du tertiaire qui a suscité un urbanisme de bureaux ou de commerces. Organisé par la loi, il bouleverse la ville et sa périphérie. Les reconversions industrielles liées à la disparition progressive d'activités du passé (sidérurgie, charbon) n'ont pas fait l'objet d'une prise en charge qui aurait permis de remplacer à temps les activités du futur cependant stimulées par les innovations technologiques et les aides de l'Etat.

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Malgré le code de l'urbanisme et d'autres textes organisant l'appropriation du sol, la maîtrise du développement urbain reste problématique: entrées de villes désordonnées et incompréhensibles, marginalisation de certains quartiers, essaimage des habitants à la périphérie sans infrastructure ni vie sociale possible. Il en est de même de l'inégalité grandissante des accès aux réseaux de transport rapide: autoroutes, TGV, aéroports internationaux etc. dessinent une France à deux réseaux, à petite et à grande vites se. Toutes ces crises ont pour cause profonde des politiques publiques qui retombent en pluie sur le territoire et dépossèdent les pouvoirs locaux de la responsabilité de l'analyse des situations et des évolutions. Une politique aux sources multiples Aujourd'hui et pour demain, l'aménagement du territoire n'est plus lié au choix régalien d'un seul, à la seule volonté univoque d'un aménageur, national ou local, mais à l'association dans un processus concerté de tous les partenaires, aménageurs publics et privés, grands acteurs économiques et agents du quotidien. Ce processus les identifie, développe la pédagogie et l'explication mutuelle des enjeux et des attentes. Médiation, arbitrage, concertation sont les maîtres mots des processus aujourd'hui efficaces. C'est à le structurer et à l'organiser que le législateur s'est attaché à l'initiative de la DATAR, épicentre de la réflexion et de l'innovation dans l'organisation territoriale. Elle a engagé le législateur dans une voie nouvelle celle qui consiste à encadrer l'action publique par l'élaboration et la mise en œuvre d'un droit unitaire et autonome de l'aménagement, du développement et de l'utilisation du territoire. Il est destiné à se substituer à des droits hétérogènes et dispersés entre de multiples textes ajoutés les uns aux autres au cours des ans. Aux administrations spécialisées, particulièrement à celles qui ne sont pas en charge des missions régaliennes de l'Etat mais plutôt des politiques publiques interventionnistes, il faut un projet d'aménagement et de développement du et des territoires fondé sur des concepts législatifs et des règles de droit claires et cohérentes. C'est à cette condition que le projet d'aménager, organiser et développer le territoire pourra transcender des conceptions particulières à chaque administration et intégrer leurs interventions univoques

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dans la vie des communautés humaines locales, telles qu'elles se défont et se recomposent sur le territoire national. Les grandes administrations centrales spécialisées et séparées les unes des autres ne peuvent ni les imaginer ni les réaliser isolément sur le terrain. Elles accepteront la présence et l'influence d'un "ingénieur national en organisation du territoire", rôle que tiendrait une DATAR mandatée et organisée à cet effet. On lui doit d'avoir introduit dans la législation des concepts nouveaux, dans la vie administrative des outils et des procédures innovants. Elle a entrepris d'organiser le territoire pour mieux répondre aux défis du temps et saisir les occasions de progresser ensemble. A la continuité de cette entreprise, il faut désormais un corps de concepts, de principes et de règles appropriées.

- I - UN PUISSANT

APPEL A LA LOI

Les modifications considérables intervenues au cours du siècle dernier dans la répartition des hommes et des activités sur le territoire national, la transformation des modes de vie, de production et d'échange, l'ouverture des communications et des marchés aux dimensions du monde, ont incité, depuis les années 1990, les pouvoirs publics à analyser les conséquences et à rechercher les causes de ces transformations. Les études engagées entre 1990 et 1995 à cet effet par la DATAR ont convaincu les gouvernants que ces changements tendaient à dissocier les uns des autres les représentants politiques et les habitants, à modifier l'organisation des territoires, à subordonner les citoyens aux intérêts des entreprises. Les hommes politiques ont perçu que l'enchevêtrement des institutions territoriales, la confusion, l'imprécision de certains principes fondamentaux d'administration locale, l'accumulation des lois suscitaient des difficultés particulières, des revendications nouvelles et des troubles sur tout ou partie du territoire. Le sens de l'entreprise du législateur

Dans la mesure où la politique d'aménagement et de développement du territoire paraissait pouvoir résoudre certains problèmes, le temps sembla venu de la repenser, de l'intégrer à la réforme de l'Etat, de l'insérer dans le développement de la démocratie tant nationale que locale par une décentralisation appropriée.

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Le législateur a fait appel à la loi pour donner à la politique d'aménagement du territoire des principes législatifs et des objectifs économiques et sociaux fondamentaux, clairs, durables, adaptables aux réalités locales et capables d'apporter des réponses aux nécessités de l'heure, aux exigences du pacte républicain. Le législateur a entrepris de concevoir et de formaliser un droit unitaire, exhaustif et autonome de l'aménagement du territoire reposant sur des concepts clairs et des principes fondamentaux cohérents, susceptibles d'être traduits en actes d'administration, compréhensibles par les citoyens. Il a commencé par expurger du droit en vigueur des concepts approximatifs, des imprécisions et des abstractions législatives originelles, fragmentaires, encore véhiculées dans plusieurs textes antérieurs. Elaborer un droit autonome et unitaire Depuis les années 1990, le législateur tente d'élaborer ce droit. Il est destiné à régir la vie d'une France nouvelle, pressée par des enjeux, confrontée à des choix et à des impératifs très différents de ceux assumés dans le passé et que les lois en vigueur ne permirent pas d'appréhender à temps. L'entreprise se développe dans un contexte complexe d'évolutions politiques, juridiques et économiques, de mutations sociales, de fractures idéologiques et culturelles creusées par des incertitudes morales et spirituelles sans précédent dans notre histoire. L'Etat pressent qu'il ne doit pas seulement élaborer un droit unitaire et autonome auquel se conformeraient en tous lieux et circonstances les actes d'aménagement du territoire, il veut que le cadre juridique en voie de construction se prête à des innovations dans la conception et la conduite des politiques publiques, qu'il les ordonne les unes par rapport aux autres sur le et les territoires. L'appel à la loi se double en la circonstance de la recherche

d'une réforme de la loi, de ses rapports avec les citoyens et entre les
citoyens tels qu'ils sont et où ils vivent. Une telle entreprise est appelée à changer en profondeur la substance et la forme de la loi, le rôle et la nature de la représentation politique territoriale, les relations avec les citoyens, les conditions de la territorialisation des politiques publiques nationales et locales, l'appropriation collective du territoire.

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Une tenace adhésion au passé Les gouvernants, davantage encore les administrations, éprouvent des difficultés pour se distancer du legs de l'histoire. Ils craignent de le renier ou de le perdre alors qu'il s'agit de l'enrichir à nouveau. A chaque fois qu'ils tentèrent de le faire, la crainte de l'innovation et du changement les retint éloignés des ruptures. De la même manière que l'orfèvre dessertit le diamant pour mieux en contempler l'éclat, il faut prendre désormais notre histoire entre nos mains pour vérifier la pureté de ses faces et la régularité de ses ciselures. Certes, chacun s'émerveille encore devant la pierre taillée au cours des siècles. Ses arêtes vives et ses facettes symétriques éclairent ceux qui la contemplent. Chacun y reconnaît les symboles lumineux et transparents de la nation: l'hexagone et l'Etat soudés l'un à l'autre, la loi issue d'une seule source et déclinée par voie d'autorité, l'administration hiérarchisée et distribuée de façon identique sur le territoire, les institutions locales uniformes et encadrées de la même manière, la langue unifiée par décret, la pédagogie définie souverainement par l'Etat, les techniques validées par les ingénieurs publics, les arts octroyés au gré des préférences des puissants, les soins et la santé authentifiés par l'administration. Ce sont ces images que nous renvoie notre histoire. Elles nous paraissent d'autant plus admirables qu'elles reposent sur l'écrin légendaire de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen. Chacune des facettes de cette pierre si précieuse veut encore éclairer la vie des Français et celle des autres nations du monde. D'une certaine manière, c'est un chef-d'œuvre durement façonné et auquel la Constitution de la Vème République a voulu donner son expression textuelle, sa sculpture et protéger ses plus belles images par un vernis inaltérable. L' œuvre nous fascine, nous soude et retient notre regard sur les éclats du passé. Nous ne percevons pas que déjà la pierre se raye, que sous le vernis à peine séché, le glacis se fissure, l'image s'obscurcit. Les facettes ne rayonnent plus chacune autant. Nous découvrons avec peine que notre histoire a changé de cours. L' œuvre unificatrice et centralisatrice des capétiens achevée, sacralisée par trois révolutions, consolidée par treize constitutions, nous nous acheminons désormais vers un point du temps historique et planétaire imprécis, différent, incertain. D'autres peuples s'y acheminent, hésitants comme nous, alors que beaucoup ne s'y engagent que depuis peu et qu'il est encore interdit à d'autres de le 19

tenter. Nous ne sommes pas les seuls à hésiter devant la béance du futur mais une nation consciente d'elle-même et en mesure de choisir ne doit pas l'appréhender. Le chef-d' œuvre est fragile et il est contesté. Il est de plus menacé parce qu'il engendre insidieusement sa propre métamorphose. Une métamorphose sans projet

La métamorphose de la nation s'accomplit sous l'effet de diverses forces et contraintes que le pouvoir politique peine à identifier et maîtriser. Mais alors que la chrysalide en se déchirant livre à la vie un être organisé dont le destin est scellé par la nature, la nation se trouve confrontée dans tous les domaines de son existence à des alternatives nouvelles et indéterminées. Chacune d'elles affecte les rapports des personnes, des familles, des entreprises, des organisations collectives entre elles et avec le territoire. Dans un tel contexte, l'émergence d'un droit autonome et spécifique de l'aménagement du territoire ne vise plus seulement à rationaliser l'utilisation du sol et l'organisation du territoire selon les vues d'administrations centrales techniciennes. L'enjeu est plus vaste. Le droit nouveau doit répondre aux aspirations réelles des citoyens, atténuer leurs souffrances, optimiser leurs forces et leurs rapports tant entre eux qu'avec leur territoire. Cette relation prend aujourd'hui une place primordiale dans la mesure où l'action humaine apporte à l'environnement, aux ressources naturelles, aux paysages, aux terres, des bouleversements et des ruptures d'équilibre considérables. Dans cette optique, le territoire n'est plus res nulius, un socle minéral inerte, un support indifférencié de l'action publique, un fonds servant passivement offert aux urbanises, aux ingénieurs des travaux publics et de l'agronomie, il devient une composante vivante de la communauté nationale et des communautés locales intrinsèquement soudées les unes aux autres par le territoire, la loi et le droit. La remise en cause de l'administration nation territoriale de la

C'est l'organisation territoriale de la nation qui est ainsi remise en cause et appelée à changer. La Vème République est depuis son 20

origine confrontée à une telle échéance. Les initiatives pour y faire face n'ont pas manqué. A l'expérience elles s'avérèrent insuffisantes. Toutes ont buté sur des obstacles institutionnels que la Constitution n'éliminait pas. Le législateur et le gouvernement peuvent en effet soit donner au territoire une organisation différente de celle issue de la Révolution, soit conserver celle-ci avec des accommodements, soit organiser la juxtaposition des deux formes existantes. Cette perspective apporte-t-elle les bonnes réponses aux nécessités administratives de l'heure, aux enjeux de l'aménagement et du développement durable du territoire? Quels risques ne recèle-telle pas? A côté de l'ordonnancement du territoire hérité de la Révolution et du Consulat et façonné par les grandes lois de la République intervenues depuis, se développent d'autres organisations suscitées par les transformations de la géographie humaine et politique de la France. Ces organisations se juxtaposent à l'ancienne et tendent à s'y substituer. Les politiques de réforme administrative ont essayé de rationaliser cette évolution dans un souci de clarté, de simplification et d'efficacité. Beaucoup doutent qu'elles y soient parvenues. Il vient naturellement à l'esprit que manquèrent aux diverses initiatives prises depuis la Libération en ce sens une rénovation substantielle des concepts, des moyens, du cadre institutionnel et juridique présidant à la mise en œuvre de la politique d'aménagement du territoire en tant que politique d'organisation de la République. De tels problèmes prennent les citoyens au dépourvu. Les évolutions en cours effacent leurs repères traditionnels, les obligent à modifier leurs comportements, à imaginer et à exprimer des aspirations et des attentes encore réprimées par les institutions. Ils sont invités à les introduire dans le débat politique, de préférence local, même si elles diffèrent de celles qu'ont identifiées et tenues pour vraies les administrations centrales, les élus politiques et le chœur innombrable des médias. Les responsables politiques partagent la même perplexité que leurs concitoyens et aspirent à la même transparence des débats et des réflexions, à la clarté et à la transparence du droit. Il s'avère que sa complexité, le caractère dogmatique de nombreux concepts antérieurs opposent des obstacles à la formulation des choix durables et à leur réalisation dans les séquences de temps où les hommes politiques disposent du pouvoir.

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L'acte d'aménager procède de deux sources juridiques différentes Les actes qui inscrivent dans le sol l'aménagement et le développement du territoire procèdent du droit public et du droit commun des personnes et des biens. Une part importante des normes issues du droit civil a été transférée dans le droit public sur l'initiative des administrations hiérarchisées et uniformes. Nourri de jurisprudences locales, de pratiques contractuelles et de procédures empiriques, le droit originel régissant les relations avec le sol, le territoire, a été absorbé par le droit public. Il a pris des caractères régaliens affirmés dans le droit de l'urbanisme. L'entreprise initiée par le législateur tend à inverser le cours des choses. Renouant avec l'origine et la conception romaines du droit, source du droit du sol et organisateur de la vie en commun dans l'''urbs'' comme dans les campagnes, le droit de l'aménagement et du développement en émergence tend à effacer la dichotomie entre le droit public et le droit dit privé, ce qui est une révolution. Elle procède d'une attitude de la société civile qui se sent légitime à contester les normes qui lui sont imposées, à imaginer le droit auquel elle aspire, à l'expérimenter, à préserver les libertés et droits individuels, à organiser leur mise en œuvre collective. Le législateur en a pris pragmatiquement le parti en modifiant profondément la substance et la structure de ses lois. Beaucoup, en effet, ne sont plus d'application stricte et immédiate mais des principes et des dispositions concrètes. Bien des lois donnent en matière d'aménagement et de développement du territoire des objectifs, des orientations à l'action des administrations, des citoyens, des entreprises, des collectivités locales sans toujours savoir qui de ces partenaires doit en assurer exclusivement l'exécution. Ces lois ne se suffisent pas à elles-mêmes et pour être efficaces doivent pénétrer dans la conscience des acteurs de l'aménagement du territoire, la nourrir par l'intériorisation d'une démarche inspirée du principe de subsidiarité. Si les lois de l'espèce soumettent la société civile au Droit et à l'ordre de l'Etat, elles impliquent aussi que l'Etat et ses satellites se conforment à des principes supérieurs, à des normes communes. Les récentes lois d'orientation, parce qu'elles ne se suffisent pas à elles-mêmes, parce qu'elles s'écrivent comme un discours, lancent à la société un appel de l'Etat et de ses partenaires à l'innovation sociale et juridique soit par l'introduction de réformes immédiates soit par l'invitation à user différemment de leurs droits. 22