COMPLEXITÉ TERRITORIALE ET AMÉNAGEMENT DE L'INTERCOMMUNALITÉ FRANÇAISE AU SEIN DE L'UNION EUROPÉENNE

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L'auteur conduit une réflexion sur l'aménagement de la coopération entre collectivités qui repose sur deux grands axes : - la recherche d'une optimisation territoriale réalisée par les divers Etats européens avec un éclairage particulier sur le positionnement de la France (dont l'émiettement des structures locales détone dans le paysage communautaire). - l'émergence voire la consécration d'une coopération intégrée des collectivités décentralisées au sein de l'Union européenne.
Publié le : mardi 1 janvier 2002
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EAN13 : 9782296279124
Nombre de pages : 275
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COMPLEXITÉ TERRITORIALE ET AMÉNAGEMENT DE L'INTERCOMMUNALITÉ FRA~ÇAISE AU SEIN DE L'UNION EUROPEENNE

Collection Administration et Aménagement du territoire dirigée par Jean-Claude Némery Professeur à l'Université de Reims Champagne-Ardenne Directeur du Centre de Recherche sur la Décentralisation Territoriale GIS GRALE CNRS

Administrer, aménager le territoire constitue une des missions fondamentales des Etats modernes. Gérer les espaces de quotidienneté et de proximité dans le cadre de la décentralisation et de la démocratie locale, assurer le contrôle administratif et financier de l'action publique, anticiper l'avenir pour assurer un meilleur développement grâce à la prospective sont les objectifs essentiels des pouvoirs publics. Cette collection Administration et Aménagement du territoire doit répondre aux besoins de réflexions scientifiques et de débats sur cet ensemble de sujets.

Déjà parus
Jean-Pierre JAMBES, Territoires apprenants. Esquisses pour le développement local du XXle siècle, 2001. Jean-Claude NÉMERY (sous la dir.), Quelle administration territoriale pour le XXle siècle en France dans l'Union Européenne ?,2001. Jacques BEAUCHARD,Penser l'unité politique entre fondements, turbulences et mondialisation, 2001. Olivier DUPÉRON, Transport aérien, aménagement du territoire et service public, 2001. Laurent DERBOULLES, Quel territoire pour le service public d'incendie et de secours? Réflexion de la départementalisation, 2000. Marc LEROY, La logique financière de l'action publique conventionnelle dans le contrat de plan Etat-région, 2000. Jacques BEAUCHARD, La bataille du territoire, mutation spatiale et aménagement du territoire, 1999. Hervé GROUD (sous la dir.), Mutations du service public et territoires, 1999. Pierre RACICOT,Développement et régionalisation au Québec, 1999. Fabrice THURIOT, Culture et Territoires, les voies de la coopération, 1999. Guy LOINGER et Jean-Claude NÉMERY (sous la dir.), Recomposition et développement des territoires... Enjeux économiques, processus, acteurs, 1998. Guy LOINGER et Jean-Claude NÉMERY (sous la dir.), Construire la dynamique des territoires... Acteurs, institutions, citoyenneté active, 1997.

Silvina RODRIGUES-GARCIA

COMPLEXITÉ TERRITORIALE ET AMÉNAGEMENT DE L'INTER COMMUN ALITÉ FRANÇAISE AU SEIN DE L'UNION EUROPEENNE
~

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris France

L'Harmattan Hongrie Hargita u. 3 1026 Budapest HONGRIE

L'Harmattan Italia Via Bava, 37 10214 Torino ITALIE

cgL'Harmattan, 2002 ISBN: 2-7475-1988-0

A Helder...

Avertissement
Les études sur les réformes des structures d'administration locale sont encore marquées par une vision technique et hexagonale qui ne permet que difficilement de l'enrichir par la confrontation avec d'autres expériences. Afin de tenter de remédier à cet état de fait, nous avons choisi d'aborder cette étude par comparaison avec d'autres pays d'Europe. Il nous a semblé intéressant de comparer l'ordonnancement territorial et institutionnel en France, en Allemagne, en Belgique, en Espagne, en Italie et parfois quelques références nous renvoient à l'étude des pays scandinaves, au Benelux, car dans ces pays, les incidences de l'Union européenne sont quasi similaires, même si, ces Etats ont choisi des processus différents pour aménager leur centralisme. Bien que les structures de coopération intercommunale ne revêtent pas les mêmes caractéristiques et définitions, il est enrichissant d'analyser les diverses réformes de la carte administrative locale des divers pays européens.

Lexique des principaux sigles et abréviations utilisés
A.J.D.A. : Actualité Juridique - Droit Administratif. C.E. : Conseil d'Etat. C.J.C.E. : Cour de Justice des Communautés européennes. C.D.C.I. :Commission Départementale de Coopération Intercommunale. C.LA.D.T.: Comité Interministériel de l'Aménagement Du Territoire. C.R.A.D.T.: Conférence Régionale d'Aménagement et de Développement du Territoire. D.G.F. : Dotation Globale de Fonctionnement. E.P.C.I. : Etablissement Public de Coopération Inter-communal. E.P.F. : Etablissement Public Foncier. F.C.T.V.A. : Fonds de Compensation de la TVA. G.E.!.E. : Groupement Européen d'Intérêt Economique. G.E.LP. : Groupement Européen d'Intérêt Public. G.I.P. Groupement d'Intérêt Public. L.O.A.D.T.: Loi d'Orientation pour l'Aménagement Du Territoire. L.O.A.D.D.T.: Loi d'Orientation pour l'Aménagement et le Développement Durable du Territoire. L.O.A.T.R.: Loi d'Orientation pour l'Administration du Territoire de la République. P.L.M. : Paris Lyon Marseille. S.R.A.D.T. : Schéma Régional d'Aménagement et de Développement du Territoire. S.I.E.P.: Syndicat Intercommunal d'Etudes et de Programmation. S.D.C.!.: Schéma Départemental de Coopération Intercommunale. S.D.E.C.: Schéma de Développement de l'Espace Communautaire. S.E.M.L. : Société d'Economie Mixte Locale.

INTRODUCTION

République, la France s'ouvre sur l'Europe. A la fin de la IVème Une quarantaine d'années plus tard, la Communauté européenne s'est élargie et tend à unifier les pays qui la composent. Dans ces pays cohabitent des organisations différentes, les circonscriptions administratives étant d'ampleur et de capacité diverses. Il est alors usuel de les comparer ce qui conduit à constater l'importance du nombre de communes en France au regard des cellules de base de nos voisins européens. Ce qui intéresse la construction européenne, c'est moins la quantité des structures de base mais plus la capacité des communes à entretenir des relations avec la Communauté européenne. Par ailleurs, un autre élément d'ampleur internationale ne peut être occulté du fait de ses répercutions au niveau local à savoir la mondialisation de l'économie qui par des restructurations profondes de l'économie, génère de profondes mutations. Ainsi, la perspective européenne de décentralisation doit être inévitablement considérée comme un facteur de restructuration des institutions territoriales internes aux Etats membres de l'Union européenne. Ce phénomène de restructuration connaît diverses manifestations, en effet, dès le début des années soixante-dix, les modifications des structures d'administration au niveau local absorbent la plupart de nos voisins européens. Certains d'entre eux ont même entrepris une recomposition territoriale pour le moins radicale comme l'Allemagne, la Belgique ou les pays scandinaves. Néanmoins, il est primordial de rester prudent lors des analyses comparatives entre les organisations administratives des pays européens, il n'en demeure pas moins que la spécificité française détonne dans le paysage communautaire. Comme le souligne la majorité des politiques et des auteurs, la France compte plus de 36 000 communes, «c'est plus que la totalité des communes des autres pays de la Communauté» 1. Cette situation présente des caractéristiques pittoresques qui n'est pas sans susciter certains inconvénients. Pour J. Caillosse «de la confrontation entre le système français d'administration locale et celui de nos voisins sont tirés les arguments les plus
1

H. OBERDORFF,« Intercommunalité,décentralisationfrançaiseet construction
français, 1.

européenne », Invariance et mutation du modèle communal CAILLOSSE (sous la direction), novembre 1994, p. 131. Il

intimidants. Si longtemps, on a pu se satisfaire de l'émiettement communal français comme d'une sorte de réserve démocratique, l'argument semble frappé de désuétude, dès lors que c'est à l' échelle de l'Europe tout entière qu'est repensée la question des territoires »2 En outre, H. Oberdoff ajoute qu'une « telle singularité risque de devenir une forme de persévérance dans l'erreur »3. Si bien que certains auteurs estiment que «l'organisation administrative française ne semble plus répondre aux exigences de ce siècle» 4. L'Union européenne se poursuit et la Communauté européenne tend à élargir son périmètre. «L'espace européen sans frontière favorise l'émergence d'une Europe décentralisée complémentaire de l'Europe des Etats. Les collectivités territoriales, depuis la réforme des fonds structurels sont des partenaires à part entière de la politique régionale de la Communauté. En effet, la construction européenne reconnaît les collectivités locales et surtout, elle en fait des partenaires de l'élaboration et l'exécution des actions du développement local »5.D'ailleurs la création du Conseil consultatif des autorités locales et régionales en 1989 et du Comité des régions en 1992 confirme ce mouvement. Cela sous-entend que les communes doivent être adaptées à ces nouvelles données territoriales, structurelles et politiques. En effet, l'émiettement communal français paraît difficilement gérable et les communes ne peuvent de ce fait accéder à l'espace européen notamment « afin d'attirer des activités économiques et bénéficier des effets induits du marché intérieur européen »6. Ainsi, seules une centaine de communes françaises peuvent bénéficier des retombées de l'environnement européen et uniquement onze villes ont une taille européenne7. C'est pourquoi les structures de coopération intercommunale peuvent jouer le rôle d'interlocuteur privilégié de la politique de l'Union européenne.

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3 H. OBERDORFF, op. cité, p. 53. 4 Coopération intercommunale, Pouvoirs Locaux, N° 4, p. 131. 5 1. Biancarelli, «La Communauté européenne et les collectivités une double dialectique complexe «, RFAP, N° 60, 1991, p. 5-12. 6 7 DATAR, Les villes «européennes

H. OBERDORFF, op. cité, p. 25.

territoriales:

H. OBERDORFF, op. cité, p. 53.

», RECLUS,

1989, p. 15-23.

12

Mais la réforme de la décentralisation voulait justement relever le défit de l'inertie des structures de gestion locale inadaptée aux mutations du territoire français. Malheureusement, il semble que l'intercommunalité n'est pas produit de territoires alternatifs à l'émiettement institutionnel, d'ailleurs une certaine opacité est apparue suite au foisonnement des structures de coopération. Il est nécessaire de lutter contre la fragmentation accrue des collectivités de base notamment en relançant le mouvement de regroupement communal malgré les résistances des collectivités locales face notamment aux tentatives de fusion. Cependant, les caractéristiques de l'intercommunalité doivent évoluées pour que l'institution de coopération et de partenariat émane d'une volonté locale de gérer en commun et de manière cohérente un territoire déterminé. Les territoires ne peuvent demeurer dominés par des logiques politiques et historiques qui reproduisent l'émiettement institutionnel. Donc, il est nécessaire de chercher à adapter les structures de coopération en les aménageant ou en recourant à de nouvelles formes d'association plus étendues territorialement. Force est d'admettre les défaillances structurelles des formes de coopération traditionnelle des communes. Comme le souligne P. Alliès « l'intercommunalité, fonctionnant à et pour l'économie, ne pouvait et ne saurait produire de la citoyenneté, tant l'efficacité organisationnelle qu'elle est censée produire ne crée pas de lien, ni de lieu politique dans lesquels puisse s'exercer le contrôle, même abstrait des politiques ». Et il poursuit en affirmant que « sauf à considérer la gouvernance locale comme un processus informel de concertation entre groupes d'intérêts, on ne peut admettre que la dynamique de décentralisation suffise à garantir une solidarité entre les collectivités autour d'une légitimité démocratique» 8. Nous pouvons nous interroger sur la pertinence des structures de base dans les divers pays européens du fait de leur diversité. Ce qui explique la nécessité de recourir à une coopération mais quelle structure peut optimiser cette association. L'intercommunalité serait donc une réponse à l'optimisation du territoire face aux enjeux et à la construction européenne, ce qui permettrait d'aboutir à
8

A. ALLIES, «L'émergence
La décentralisation

de nouveaux territoires », in Institut de la
en France, La Découverte, 1996, p. 14.

Décentralisation,

13

une taille critique de la coopération. Ainsi, la question centrale porte sur l'introduction d'un échelon intermédiaire dans le dispositif institutionnel. Donc afin d'étudier les distorsions entre le maillage administratif et les espaces de gestion de la ville ou des territoires ruraux, nous examinerons dans une première partie la recherche d'optimisation territoriale réalisée par les divers Etats européens avec un éclairage particulier sur le positionnement de la France. Dans une seconde partie, nous observerons l'émergence voire la consécration d'une coopération intégrée des collectivités décentralisées au sein de l'Union européenne.

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-PREMIÈRE

PARTIE-

D'UNE ORGANISATION OPTIMALE DU TERRITOIRE EUROPEEN ...

Face aux mutations inhérentes à la construction européenne, les Etats membres et en particulier les collectivités territoriales sont soumises à un certain nombre de changements. En effet, sous l'impulsion d'une restructuration territoriale pertinente et optimale, l'Europe induit certains effets en ce qui concerne l' ordonnancement territorial des divers Etats membres. Il sera intéressant d'observer la volonté communautaire, officiellement inavouée, d'agencement de la carte administrative locale, notamment en recourant à des théories difficilement applicables sur l'ensemble de l'espace européen et en particulier en France du fait de la singularité de ses institutions. Dans une optique d'optimisation du territoire, les divers Etats ont tenté de corriger les déséquilibres de leurs cartes administratives locales respectives en procédant à des groupements de collectivités de base. Divers procédés ont été utilisés en fonction de l'histoire politico-administrative des pays européens dans une perspective de restructuration des territoires. Ainsi, les Etats membres de l'Union européenne ont tenté de concrétiser et parfois de consacrer les pratiques de coopération intercommunale qui se sont multipliées depuis quelques décennies.

17

TITRE 1.
RIALE

- D'UNE

RECHERCHE

D'OPTIMISATION

TERRITO-

Sous l'impulsion de l'Europe, la France a entrepris dès 1982 une politique de décentralisation qui préconisait une modernisation de l'organisation administrative actuelle. En réalité, l' objectif était de concrétiser et consacrer le principe constitutionnel de libre administration des collectivités et surtout de mettre la France en adéquation avec ses voisins européens. Bien évidemment, le législateur souhaitait combler le retard que la France connaissait en matière de décentralisation vis-à-vis de ses partenaires européens et en particulier à l'égard de l'Allemagne. Néanmoins, la restructuration de la carte administrative locale devait demeurer une réforme applicable en France et donc la singularité française en matière d'organisation territoriale resurgissait par la même. Les impératifs de la construction européenne ont périodiquement amené la France à adapter ou à changer le système institutionnel des collectivités décentralisées. Ainsi, nous pouvons nous interroger sur le positionnement de la coopération intercommunale face aux exigences communautaires et aux tendances décentralisatrices de la France. Il semble difficile de répondre d'emblée à une telle question car l'Europe n'a pas consacré un modèle d'administration publique bien que les mutations structurelles ont été incitées par la Communauté telle la recherche d'une optimisation du territoire notamment afin d'enrayer le morcellement du territoire communal. Face à l'impossibilité du législateur français de recourir à des restructurations radicales à l'instar de nos voisins européens (Allemagne.. .), il fallut recourir à de nouvelles formes de regroupement des communes fondées sur le volontariat pour à terme consacrer une véritable intercommunalité.
CHAPITRE 1 : UN NOUVEL AGENCEMENT TERRITORIAL: L'AMENAGEMENT DE L'ESPACE EUROPEEN

La construction européenne se poursuit et intéresse progressivement un grand nombre des politiques publiques des Etats membres. Ainsi, l'intégration européenne a un impact certain sur le système institutionnel et surtout à tous les niveaux de l'administration (centrale, décentralisée ou déconcentrée). 19

Il est vrai que la philosophie de la construction européenne tend vers une réorganisation territoriale qui privilégie l'émergence d'une Europe décentralisée complémentaire de l'Europe des Etats. Ainsi, nous pouvons observer que bon nombre de collectivités locales ou de regroupements de communes se proclament européens. Ils désirent s'intégrer parfaitement à l'espace européen tout en bénéficiant d'une nouvelle image. Cependant, la France se distingue par ses particularismes notamment en matière d'ordonnancement du territoire. TIest alors question de« l'exception française» bien qu'ayant subi des atténuations, elle persiste à maintenir la carte administrative locale française dans une situation singulière. Ceci se traduit par un morcellement communal qui apparaît progressivement comme un inconvénient à l'heure de l'intégration des autres pays européens. Section 1. Une hétérogénéité des structures de base au sein de l'Union européenne Une des particularités en matière d'organisation territoriale réside dans la diversité des structures d'administration locale instituées dans les divers pays européens. En effet, les pays de l'Union européenne ont construit un modèle étatique et surtout décentralisé voire fédéraliste très particulier en fonction de leurs histoires politico-administratives. Pour accéder à une harmonisation des administrations locales en Europe, l'idéal serait l'émergence d'une administration locale européenne c'est-à-dire transposable de manière homogène sur l'ensemble de l'espace européen. Mais il semble que cela relève du «rêve» car les particularismes nationaux sont plus importants que nous pourrions le croire dans un premier temps (19). Cependant, il semble primordial de dépasser ces singularités institutionnelles et structurelles pour faire émerger un espace cohérent et pertinent d'action publique en optimisant toutes les spécificités territoriales des divers Etats membres (29). 1 ~ Le mythique modèle européen d'administration lique pub-

La construction européenne est une réalité juridique et institutionnelle cependant, de nombreux « mythes» sont véhiculés. Il est habituel de lui reprocher toutes les difficultés qui surgissent en 20

Europe. En matière d'organisation institutionnelle et en particulier dans le domaine de la décentralisation, une conception mythique est souvent exposée à savoir l'existence ou non d'un modèle d'administration publique européen (A). Ce qui conduit à nous interroger sur le positionnement des institutions locales françaises (B). A. Un modèle institutionnel européen inexistant Force est de constater, lors de l'observation des structures de base des Etats membres de l'Union européenne, l'inexistence d'un modèle institutionnel d'administration locale européen prédéfini. Nous pouvons également remarquer qu'il n'existe pas a priori de norme européenne concernant la décentralisation. Cependant, nous pouvons tout de même observer quelques convergences intéressantes. La principale caractéristique des collectivités décentralisées de l'Union européenne réside dans une grande diversité des structures institutionnelles. En effet, il est aisé de constater que chaque Etat dispose d'une organisation administrative locale spécifique. Comme le souligne Alain Delcamp9, il semble extrêmement difficile d'aboutir à une classification adéquate des administrations locales, collectivités ou entités auxquelles est reconnue une existence juridique autonome par les divers pays européens. En effet, l'analyse comparative est délicate dans la mesure où les structures locales se caractérisent par une pluralité de vocables parfois désignant des entités similaires ou quasi similaires tel que commune, municipalité, bourg, district urbain, ville, kreis, province, communauté... De nombreuses nuances sont à relever des Etats fédéraux allemand ou belge à la décentralisation française sans oublier l'Etat autonome espagnol pour ne citer que ces quelques pays européens. La diversité rencontrée quant à la dénomination des structures de base est révélatrice d'une perception différente de la décentralisation en fonction de l'approche historique et institutionnelle des Etats au sein de l'Union européenne. Historiquement, bien que la France constitua un modèle pour nos voisins européens notamment par l'influence du modèle
9

A. DELCAMP,

Les institutions

locales en Europe, PUF, 1990.

21

napoléonien d'administration, l'hétérogénéité de l'organisation administrative locale européenne est depuis longtemps de mise. Cette diversité est transcrite en termes de niveaux d'administration locale ou régionale. En effet, la formation des Etats modernes a suivi des voies et s'est effectuée selon des cheminements fortement diversifiés. Ainsi, la forme et l'organisation interne des Etats sont pour une large part le fruit de la sédimentation historique mais également des luttes politiques externes et internes comme en Italie. Ainsi, tous les Etats, qu'ils soient fédéraux ou centralisés, sont confrontés à un réseau complexe d'institutions plus ou moins autonomes et soumis à la contrainte du «gouvernement de la fragmentation» pour reprendre l'expression suggestive de Bruno DentelO. La classification des Etats est possible en fonction du nombre de niveaux d'administration locale ou régionale. Ainsi, les Etats à un seul niveau d'administration locale attribuent uniquement à la commune une réelle autonomie tel est le cas du Luxembourg, de la Grèce et du Portugal. Ensuite, les Etats à deux niveaux distinguent la commune ou le district du comté ou de la province. Il s'agit d'Etats marqués par l'influence anglo-saxonne et ce groupe compte le Royaume-Uni, l'Irlande, le Danemark et les Pays Bas. Enfin, la caractéristique commune aux Etats à trois niveaux d'administration locale réside dans la valorisation faite de l'échelon régional. Dans cette hypothèse, il peut s'agir de pays avec un régime unitaire, fédéral ou régionalisé comme la France, l'Allemagne, la Belgique, l'Espagne et l'Italie. Ainsi, la coopération entre collectivités territoriales est influencée par cette diversité de niveaux ce qui fera l'objet de cette étude. L'hétérogénéité se rencontre également en Europe au niveau communal. Cette diversité concerne aussi bien le nombre que la taille des entités communales. En effet, comme le souligne Jacques Ziller, le régime juridique et institutionnel des autorités de base est loin d'être identiquell. En outre, l'aspect uniforme cher au régime municipal à la française constitue également une exception dans la mesure où nos partenaires européens ne partagent pas forcément cette conception d'unité sauf en ce qui concerne certains pays
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Il J. ZILLER, «L'administration territoriale en Europe », Administration, N° 169, octobre - décembre 1995, p. 75-77. 22

B. DENTE,L'efficaciadei poteri locali,Bologna,Mulino, 1991

comme la Belgique, le Danemark, les Pays Bas et l'Italie. C'est ainsi que d'autres pays admettent les spécificités territoriales dans leurs organisations institutionnelles et dans le domaine de l'autonomie locale. Ainsi, nous ne pouvons que constater l'inexistence d'un modèle d'administration locale en Europe, néanmoins nous pouvons observer quelques tendances similaires. D'une part, une philosophie est commune aux divers Etats à savoir la réalisation et l'affirmation de la démocratie locale. Pour ce faire, le principe de l'autonomie locale est quasi toujours affirmé dans les constitutions des divers Etats membres de l'Union européenne12.

Allemagne Danemark Espagne Finlande France Grèce Italie Luxemboug Norvè e Pays-Bas

Art 28-2 de la Loi fondamentale du 23 mai 1949 Art. 82 de la Constitution du Royaume du Danemark du 5 'uin 1953 Art 140 de la Constitution du Royaume d'Espagne du 27 décembre 1978 . Art. 51 de la Ré ubli ue finlandaise du 17 uillet 1919 Art. 72 de la Constitution République française du 5 octobre 1958 Art. 102 de la Constitution de la République hellénique du 9 'uin 1975 Art. 128 de la Constitution de la République italienne du 27 décembre 1947 Art. 107 de la Constitution du Grand-duché du Luxembour du 17 octobre 1868 Loi de 1956 de re rou ement des munici alités Art. 124 de la Constitution du Royaume des Pays Bas du 17 février 1983

12En France avec le célèbre article 72, en Allemagne avec l'article 28 - 2 de la Loi fondamentale de 1949 qui énonce qu'aux «communes doit être garanti le droit de régler, sous leur propre responsabilité, toutes les affaires de la communauté locale, dans le cadre de la loi », au Danemark, l'article 82 de la Constitution du royaume de 1953 reconnaît «le droit des communes à s'administrer librement », en Espagne, l'article 140 de la Constitution de 1978, en Finlande avec l'article 51 du texte constitutionnel de 1919, en Grèce dans l'article 102 de la Constitution de 1975, en Italie avec l'article 128 de la Constitution de 1947, au Luxembourg dans l'article 107 et aux Pays-Bas avec l'article 124 in Les constitutions de l'Europe des Douze, H. OBERDORFF, La Documentation française, 1999,511 p. 23

D'ailleurs, cette généralisation du principe de démocratie locale a été impulsée par le Conseil de l'Europe à travers l'institution de la Conférence permanente des pouvoirs locaux et régionaux; mais également par la mise en place d'un instrument juridique au service de la démocratie et de l'autonomie locale à savoir la Charte européenne de l'autonomie locale de 1985. Il ressort de cette charte que «l'existence des collectivités locales investies de responsabilités effectives permet une administration à la fois efficace et proche des citoyens» et que «la défense et le renforcement de l'autonomie locale dans les différents pays d'Europe représentent une contribution importante à la construction de l'Europe »13. Outre le principe de l'autonomie des administrations locales, des préoccupations convergentes se sont manifestées dans les divers pays européens. En effet, de nombreuses réflexions furent menées dans le domaine du regroupement communal ou tout au moins dans l'institutionnalisation de la coopération intercommunale. Puis la question récurrente des années soixante-dix est celle de la régionalisation. Ensuite, l'attention des pays européens s'est tournée vers l'aménagement de l'espace européen, l'ordonnancement du territoire dans les années quatre-vingts. Concummittement, nous constatons l'émergence de l'Europe décentralisée bien que les Etats conservent leurs spécificités en matière d'administration locale et régionale. B. L'impact de l'Europe communautaire territoriales sur les collectivités

L'influence de la construction européenne peut sembler paradoxale dans la mesure où les Traités constitutifs et en particulier le Traité de l'Union européenne ne mentionne pas de modèle européen d'administration publique locale car les objectifs de ces traités ne s'attachent pas aux préoccupations émergentes des collectivités infra-étatiques. Néanmoins, la construction européenne a une portée certaine sur l'organisation interne des Etats membres et en particulier au niveau subnational conduisant ainsi à une mutation ou une modernisation des collectivités territoriales.

13 Charte européenne de l'autonomie locale du 15 octobre 1985, Document du Conseil de l'Europe, rapport explicatif, 1986. 24

L'autonomie institutionnelle est primordiale en Europe car à l'évidence la construction européenne n'a pas une vocation d'ordonnancement territorial des Etats membres, libres d'aménager et surtout d'organiser leurs institutions locales. Dans cette optique, les recours introduits auprès de la Cour de Justice des Communautés Européennes le précisent clairement, puisque «chaque Etat membre est libre de répartir comme il le juge opportun les compétences sur le plan interne et de mettre en œuvre une directive au moyen de mesures prises par les autorités régionales ou locales» (CJCE, 25 Mai 1982, Commission contre Pays Bas, aff 97/81, Rec. 1833). L'autonomie accordée aux Etats membres est en parfaite concordance avec le principe selon lequel l'identité nationale des pays doit être respectée en dépit des engagements conclus auprès de l'Union européenne au sens de l'article F du Traité de Maastricht. Force est de constater qu'aucun concept européen d'administration publique locale n'existe, laissant ainsi les Etats membres libres d'organiser les institutions locales de leur pays. Il est certain qu'une volonté de l'Union européenne se dessine en matière de rapprochement des citoyens et de l'administration en d'autres termes une volonté de décentraliser administrativement. En effet, l'article A du Traité dispose que «le présent traité marque une nouvelle étape dans le processus créant une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l'Europe, dans laquelle les décisions sont prises le plus près possible des citoyens ». Ainsi, se dégage le principe de subsidiarité qui ne se limite pas uniquement aux rapports entre la Communauté européenne et les Etats membres mais également au niveau interne des pays européens influençant les relations des autorités étatiques et de leurs collectivités territoriales (article 3B). Il semble que la décentralisation constitue un mode privilégié d'administration publique proche des citoyens. Dépassant l'aspect théorique de la construction européenne, il est important de s'interroger sur l'influence exercée par l'Union européenne sur les collectivités territoriales et surtout comment l'intégration européenne incite à la modernisation d'entités administratives locales? Force est de constater le rôle d'unification que joue le droit communautaire mais administrativement, l'uniformité est loin d'être une obligation. Une tendance au rapprochement des collectivités infra-étatiques est à noter dans l'application du droit et des normes communautaires, notamment dans les domaines des 25

marchés publics14, des services publics et de la fonction publique. Il en est de même concernant le droit matériel communautaire qui génère des effets induits sur l'activité des collectivités locales qui constituent une véritable puissance économique et financière15. De plus, les répercussions de la politique régionale menée par l'Union européenne sont notables à l'échelle des collectivités certes régionale mais également au niveau local. Ainsi, depuis la réforme des fonds structurels des années 1988 - 1989, le principe de partenariat est très important et instaure une concertation entre la Commission européenne, les Etats membres et les autorités régionales et locales. Bien évidement, cette nouvelle dimension partenariale est perçue différemment selon les Etats. Cette évolution s'est traduite concrètement par l'instauration par le Traité de l'Union européenne du Comité des régions. Cet organe permet ainsi l'institutionnalisation de la consultation des collectivités territoriales dans le domaine de la politique communautaire et pas uniquement des entités régionales car la dénomination de cet organe peut parfois porter à confusion. 2 ~ Une entrave à l'heure européenne: l'exception française la permanence de

Comme le souligne certains auteurs, il semble que la France fasse de la résistance quant à la modernisation de son administration locale contrairement aux autres démocraties européennes. Les réformes décentralisatrices marquent le pas vers une modernisation à la fois politique et administrative conduisant à « des changements significatifs de l'exercice du pouvoir »16. Il reste néanmoins que des préoccupations désormais récurrentes n'ont pas été abordées, c'est notamment le cas du morcellement du paysage local français. Les lois de décentralisation ont non seulement permis l'apparition d'une «République des fiefs »17 mais également une persistance de l'exception française.
14Voir sur ce sujet l'étude réalisée par R. PERNOT et S. RODRIGUES, L'impact de la politique des marchés de travaux publics sur les Etats européens, l'exemple de la France, de l'Italie et du Portugal, Mémoire de Maîtrise de Droit Public, 1998, 110 p. 15 Comme le souligne le numéro consacré à «l'administration territoriale en Europe », Revue Française d'Administration Publique, N° 60, 1991. 161. V. THOENIG, La décentralisation, dix ans après, Pouvoirs, N° 60, p. 16. 17Y. MENY, Administrations comparées, les systèmes politico-administratifs de l'Europe des douze, Montchrestien, 1993. 26

A. L'émiettement communal, une originalité française?
Une des caractéristiques de notre administration publique réside dans le morcellement du paysage local constituant simultanément un handicap et une richesse notamment avec plus de 500 000 élus locaux. Lors d'approches comparatives, il est classique de relever que la France, avec ses 36 627 communes18, compte plus de cellules de base que l'ensemble des pays de la Communauté européenne. Néanmoins, cette spécificité française doit être atténuée dans la mesure où depuis la réunification allemande19, le nombre des communes est approximativement équivalent20. Face à cette réalité numérique, il est fortement tentant de parler d'exception française21 mais dans cette hypothèse, il semblerait logique également d'y adjoindre le cas de la Grande Bretagne patrie du «local gouvemment» avec ses 129 040 collectivités.

18Chiffres de A. DELCAMP (dir.), «Les collectivités décentralisées de l'Union européenne », C.N.F.P.T., La Documentation française, 1994. 197565 communes des Lander de l'Est furent intégrées lors de la réunification. 20 Allemagne compte 16157 communes; Belgique avec 589 communes; Danemark, 275 communes, Espagne, 8150 communes; Grande-Bretagne, 481 districts; Grèce, 5711 communes; Irlande, 88 communes; Italie, 8000 communes; Luxembourg, 118 communes; Pays Bas, 700 communes; Portugal, 305 communes. 21 La commission sur l'avenir de la décentralisation affirme «que contrairement aux idées reçues, la question du nombre de niveaux de collectivités ne doit être identifiée comme une spécificité française », La Gazette des communes, N°40 1570, du 23 octobre 2000, p. 190. 27

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