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Conduire une démarche de prospective territoriale

De
147 pages
Face aux incertitudes économiques et sociales liées aux mutations annoncées de l'organisation administrative territoriale, les responsables de nos collectivités locales s'accordent sur la nécessité d'adopter une démarche "d'intelligence collective", destinée à anticiper le changement. Cet ouvrage appréhende dans quelles conditions la démarche d'anticipation se doit d'être promue et décrit les méthodes d'une prospective appliquée.
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SOMMAIRE PREAMBULE........................................................................ 7 QU’EST-CE QUE LA PROSPECTIVE TERRITORIALE ?.. 9 LA DEMARCHE PROSPECTIVE....................................... 41

LA PROSPECTIVE APPLIQUEE......................................... 59 EXEMPLES D’EXERCICES DE PROSPECTIVE............... 69 BIBLIOGRAPHIE.................................................................. 93 NOTES............................................................................ 95 NOTES DE LECTURE POUR ECLAIRER LE SUJET DU COTE DES FUTURS POSSIBLES................................. 101

PREAMBULE La Prospective (La Démarche Prospective) est une discipline née au tournant des années 1950-1960, fondée par des personnes soucieuses d’anticiper sur les mutations qu’elles estimaient profondes et simultanées dans les sociétés, française, européenne et mondiale dans lesquelles elles vivaient. Pendant les années 1960-1970 en France, la Démarche Prospective a surtout été utilisée par des organismes ayant en charge notamment l’aménagement du territoire (DATAR, Commissariat au Plan), et dans des cadres principalement nationaux. Dans la réalité, ce furent très souvent des opérations de Planification plus que de Prospective. Dans le même temps, la Démarche Prospective fut peu utilisée par les entreprises. Depuis les années 1990, outre l’intérêt porté à la discipline par des entreprises – la plupart du temps des Très Grandes Entreprises –, s’est amorcé un mouvement dans les territoires, notamment sous l’influence des Lois ayant fondé les Pays (Pasqua – Voynet) et les Intercommunalités, visant à (re)découvrir l’intérêt et la puissance de la discipline permettant de rendre toute sa légitimité à la décision politique (Charte de Pays, Contrat d’agglomération, Projet de Territoire, Contrat d’objectifs…), et in fine Agenda 21 (Développement Durable) impliquant de se projeter dans le 21e siècle avec l’aide de la Prospective. Le présent Guide poursuit deux objectifs : d’une part, clarifier les choses et montrer que les fondamentaux de la Démarche Prospective sont précis et ne sont pas à confondre avec d’autres approches ; d’autre part, montrer l’intérêt pour les décideurs de disposer de réflexions prospectives libres et authentiques afin de mieux concevoir les réponses qui prennent en compte les faits porteurs d’avenir, qu’ils soient positifs ou négatifs. In fine, montrer que l’examen du long terme est indispensable pour permettre de manière très concrète de prendre de meilleures décisions à court terme. Le lecteur trouvera en dernière partie de l’ouvrage une sélection de NDL (Notes De Lectures) portant sur des publications lui permettant d’approfondir le sujet dans des domaines aussi variés que la démographie, l’occupation spatiale, l’économie générale, l’industrie, la sociologie, la technologie… et la complexité, évidemment. « Du côté des futurs possibles »

QU’EST-CE QUE LA PROSPECTIVE TERRITORIALE ?

“L’avenir n’est pas seulement ce qui peut arriver ou ce qui a le plus de chance de se produire. Il est aussi, dans une proportion qui ne cesse de croître, ce que nous aurons voulu qu’il soit » Gaston BERGER Propos introductifs Cette citation de référence nous permet de mieux saisir le sens de la démarche Prospective. Celle-ci n’a pas, en effet, pour objet de découvrir « ce qui serait caché » mais doit conduire, tout décideur, dans un réel souci d’anticipation, à faire et à bâtir l’avenir1. Dans cet esprit, Hugues DE JOUVENEL démontre, à juste titre, que la Prospective constitue, en soi, une véritable rupture avec les philosophies du passé renvoyant au principe d’un système social régulé (par Dieu ?) au sein duquel l’homme ne serait qu’un simple sujet. Tout au contraire, la Démarche Prospective place celui-là comme un véritable acteur, tendant à devenir « maître de son propre destin ». La Prospective s’appuie, de ce point de vue, sur les valeurs dites de « l’individualisme, subordonnant l’ordre des choses aux désirs, aux besoins, à la raison ou à la volonté des individus »2. Sans vouloir, ici s’engager - hors du propos de cette contribution - dans les débats qui agitent les différentes écoles de sociologie autour de cette « notion d’individualisme », sujet à controverses (d’Auguste Comte à Emile Durkheim, en passant par Max Weber), nous conviendrons que l’individu de notre siècle peut en quelque sorte « dépasser » certains déterminismes sociaux et assumer, en toute conscience, « une grande partie » de ses propres actes. Sur un autre plan, nous pourrions affirmer, à l’instar de Jacques DE COURSON, que « penser l’avenir est utile »3. Comme l’énonce cet auteur, tous les « puissants » de ce monde aspirent, en effet, à appréhender les enjeux de demain. Pour l’homme politique, il s’agira, parmi d’autres objectifs, de se donner les moyens, au travers d’une méthodologie éprouvée, de passer « du rêve en projet réalisable ». Nous rappellerons, à ce stade, que ce « savoir » ne s’apparente pas pour autant à une véritable science, au sens strict du terme, mais à une « discipline intellectuelle » - Pierre Massé précisait « indiscipline intellectuelle »-4 ayant pour but d’éclairer les décisions publiques ou privées et d’engager des stratégies d’action adaptées. A ce titre, tout exercice de Prospective5 véritable arme « anti-fatalité » -, constitue le fruit d’une démarche collective destinée à « dessiner » les contours du futur, sur la base 11

de cinq questionnements successifs : « Qui sommes-nous ? » ; « Que peut-il advenir ? » - (et non « que va-t-il advenir ? » ; interrogation relevant de la prévision)- ; et enfin, « Que peut-on faire ? Qu’allons-nous faire ? – (et plus encore, « que voulonsnous ? »)- « Comment le faire ? ». En ce sens, La Démarche Prospective envisage le futur à la fois comme une possibilité (« échappant », dans une certaine mesure, aux acteurs) et une décision (engageant ces mêmes acteurs) 6. Plus globalement et en reprenant les « postulats fondamentaux », la recherche sur le futur représente : - un domaine de liberté : l’avenir n’étant pas, par définition, pré-déterminé, - un domaine de pouvoir : incitant, au travers de stratégies d’anticipation, à faire face à l’avenir et à ses incertitudes, - un domaine de volonté : savoir affirmer les contours d’un projet, « donnant du sens » aux politiques choisies. A l’échelle de nos territoires…7 Face aux incertitudes économiques et sociales liées aux impacts de l’actuelle crise mondiale, à l’affirmation du processus de décentralisation - et de déconcentration des services de l’Etat mais aussi au regard des mutations annoncées de l’organisation administrative territoriale8, les responsables de nos collectivités locales, en charge du développement territorial, s’accordent aujourd’hui sur la nécessité d’adopter, parce que soucieux de mieux préparer l’avenir, de nouvelles démarches dites « d’anticipation », visant à soutenir la mise en œuvre d’interventions publiques. La « Lettre du développement local » de janvier-février 2008, publiée par « Entreprises, Territoires et Développement » (ETD), consacrait précisément un dossier à la « démarche prospective » et à son utilisation au sein des collectivités territoriales - que ce soit dans les régions, les départements ou dans les aires urbaines. La rédaction d’ETD insistait, à juste titre, sur l’essor, certes récent, des pratiques prospectivistes dans les territoires, au travers, notamment, de la mobilisation des Agences d’Urbanisme et de l’engagement « citoyen » des Conseils de Développement. La Prospective peut être alors communément considérée comme un outil « d’intelligence collective » facilitant le renouvellement, à l’échelle d’un territoire donné, des démarches de

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projet en anticipant sur certains changements socio-économiques locaux ; et donc à accompagner les décideurs publics dans la gestion et le management des politiques locales, afin d’éviter d’agir, de façon systématique, dans l’urgence, face aux évolutions pressenties de l’environnement territorial. Dans un contexte d’interdépendance affirmée des niveaux décisionnels locaux et de diminution globale des ressources financières, nous tenterons ici de promouvoir la cause de « la prospective territoriale » et ses méthodes d’analyse, susceptibles de doter nos politiques publiques locales d’une cohérence stratégique. Notre propos considèrera alors la Prospective comme une véritable démarche d’aide à la décision dans la conduite de politiques « territorialisées », permettant tout à la fois : de réhabiliter la fonction politique au travers de sa dimension stratégique, d’explorer les « avenirs possibles » afin d’appréhender le « champ des souhaitables », de mieux répondre aux nouveaux défis d’avenir. Réhabiliter la « fonction politique » Nous partirons du principe que pour les acteurs des collectivités locales la Prospective visera en tout premier lieu : • à aider concrètement à la décision publique dans le choix de stratégies de développement de moyen et de long terme, • à provoquer l’éventuelle révision des politiques locales en cours, en vue d’adapter celles-ci aux nouveaux enjeux qui se feront jour dans un avenir proche ou éloigné. A cet égard et selon la définition proposée par Michel GODET9 Prospective et stratégie sont des termes, certes, distincts, mais indissociables : d’où l’expression de « prospective stratégique ». La mobilisation de « l’intelligence collective » passe en effet par ce « mariage » de la Prospective (dotée d’intentions stratégiques pour concevoir les futurs) et de la stratégie (nécessairement prospective pour définir les moyens à mobiliser). En résumé, la notion de « prospective stratégique » renvoie à une action de recherche prospective pourvue d’ambitions et de finalités stratégiques pour toute collectivité publique ou entreprise privée qui l’entreprend. Il s’agit bien, en effet, d’utiliser la dimension prospective dans cette fonction stratégique, permettant de rassembler les acteurs locaux - et les énergies - autour d’objectifs partagés. A cet égard, 13

l’introduction (ou la réintroduction) d’une telle approche conduit effectivement à « réhabiliter la politique dans sa fonction la plus noble qui est d’être porteuse d’un projet mobilisateur pour un territoire »10. A ce stade, notons que si Michel GODET et Philippe DURANCE11 font remarquer que ces exercices de Prospective conduits par les différents niveaux de collectivités, intégrant une démarche de « co-construction », se distinguent de ceux menés par l’Etat, plus préoccupé, par le biais de réflexions stratégiques, « d’augmenter une capacité de dialogue avec les acteurs locaux », ils notent, dans le même temps, que ces frontières tendent aujourd’hui à s’estomper, au nom de la recherche d’une cohérence globale dans l’application des décisions publiques. En 2008, certains experts plaidaient, en effet, très ouvertement, dans le cadre de la « Révision Générale des Politiques Publiques » (RGPP), pour « un management public non technocratique », permettant « aux agents de l’Etat de mobiliser leurs capacités au service du bien commun, dans le respect des spécificités du service public et pour la plus grande satisfaction de tous… »12!! Cette préoccupation, ainsi récemment réaffirmée, fait du reste directement écho à des objectifs poursuivis, dès les années 60, par les initiateurs de la prospective territoriale - issus du Commissariat au Plan et des services de la Délégation à l’Aménagement du Territoire et à l’Action Régionale (ex-DATAR, depuis devenue DIACT - Délégation Interministérielle à l’Aménagement et à la Compétitivité des Territoires -, à l’origine de la création des séminaires actuels « Prospective Info »). Nous retiendrons parmi ces initiatives fondatrices : la contribution de Pierre MASSE, Commissaire au Plan, en 1962, aux « Réflexions pour 1985 », toute première étude prospective ayant l’ambition, au-delà des projections économiques habituelles, de dégager « les faits porteurs d’avenir » (distinguer un horizon intelligible, appelé à aider à la décision)13 , la création, en 1963, de la DATAR, chargée de coordonner les réflexions stratégiques conduites par les différents ministères intéressés par l’aménagement du territoire ; et ceci au travers d’une démarche « géo-prospective » visant à rendre compte de la réalité des territoires, de leur organisation et de leur devenir et de la mise en œuvre par le Plan et la DATAR, à la fin de l’année 1968, du système d’études baptisé « Sésame » (Système d’études du schéma d’aménagement), conçu comme un « ensemble de

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