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CONSTRUIRE LA DYNAMIQUE DES TERRITOIRES

287 pages
Ce livre tente d’apporter des éléments de réponse aux questions de décentralisation, de déconcentration, de citoyenneté et analyse les conditions de mise en oeuvre des politiques publiques. Il s’appuie sur des études émanant d’acteurs de l’aménagement du territoire provenant de secteurs très variés.
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CONSTRUIRE LA DYNAMIQUE DES TERRITOIRES... Acteurs, institutions, citoyenneté active

Collection Administration

et aménagement du territoire

dirigée par Jean-Claude Némery
Professeur à l'Université de Reims Champagne-Ardenne Directeur du Centre de Recherche sur la Décentralisation Territoriale URA-CNRS. D 1479

IGNASSE Gérard (sous la direction formation continue en Europe, 1997.

de), Fonction

publique

et

@ L'Harmattan, 1997 ISBN: 2-7384-5817-3

sous la direction de

Guy Loinger et Jean-Claude Némery

CONSTRUIRE LA DYNAMIQUE DES TERRITOIRES... Acteurs, institutions, citoyenneté active

L'Harmattan
5-7 rue de l'Ecole Polytechnique 75005 Paris France

-

L'Harmattan Inc. 55 rue Saint-Jacques Montréal (Qc) - Canada H2Y IK9

LES AUTEURS
Christine AFRIA T, Chargée de mission au Commissariat Général du Plan Maryse BRIMONT-MACKOWIAK, Enseignant-chercheur au CRDT, Université de Reims Champagne-Ardenne Michèle CASCALES, Chargée de mission au Commissariat Général du Plan Daniel GAXIE, Professeur à l'Université de Paris I Hervé GROUD, Maître de conférences, Université de Reims ChampagneArdenne, Chercheur au CRDT, URA-CNRS D 1479 Jean-Louis GUIGOU, Délégué à l'Aménagement du Territoire et à l'Action Régionale Christian LEFEVRE, Chercheur au LAITS Marc LEROY, Maître de conférences, Université de Reims Champagne-Ardenne, chercheur CRDT, URA-CNRS D 1479 Philippe LIGNEAU, Professeur émérite de l'Université de Poitiers Guy LOINGER, Chargé de cours à l'Université de Paris I, Secrétaire général de l'OIPR Yves LUCHAIRE, Professeur à l' lEP d'Aix en Provence Gérard MARCOU, Professeur de droit public à l'Université de Lille II, CRAPS, URA-CNRS 982 Pierre- Yves MAUGUEN, Chef du Bureau des Etudes du Secrétariat d'Etat au Ministère de l'Enseignement Supérieur et de la Recherche Jean-Claude NEMERY, Professeur à la Faculté de Droit et de Science Politique de Reims Champagne-Ardenne, Directeur du CRDT (URA CNRS D 1479) Jean-Marc OHNET, Directeur général de l'Institut de la Décentralisation Jacques PALARD, Directeur de recherche CNRS Bordeaux, CERVL Serge PUGEAUL T, Maître de conférences, Vice-doyen de la Faculté de droit et de Science politique de l'Université de Reims Champagne-Ardenne, Chercheur CRDT, URA-CNRS D 1479 Nicolas PORTIER, Chargé de Mission à la DATAR Bernard SIMONIN, Directeur de recherches au Centre d'Etudes de l'Emploi Gilles TAVEAU, Responsable de la Mission DSU (Développement Social Urbain) Démocratie Locale-Ville de Dunkerque Fabrice THURIOT, Chercheur CRDT, URA-CNRS D 1479, Université de Reims Champagne-Ardenne

AVERTISSEIvlENT ET REMERCIEMENTS

Ce livre est issu des contributions d'un colloque organisé au Sénat les 28 et 29 avril 1997 par l'Observatoire International de Prospective Régionale et le Centre de Recherche et de documentation administratives sur la Décentralisation Territoriale de l'Université de Reims Champagne-Ardenne (DRA-CNRS, GRALE). Ce colloque était placé sous le parrainage de la Présidence du Sénat, de la Délégation à l'Aménagement du territoire et à l'Action Régionale (DATAR), du Commissariat Général du Plan et d'Electricité de France. Le texte publié a été actualisé lorsque c'était nécessaire. Il n'engage que ses auteurs.

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AVANT-PROPOS
Guy Loinger Jean-Claude Némery

A mesure que les lames de fond engendrées par les processus économiques de mondialisation, par la diffusion des nouvelles technologies d'information et de communication, par les mécanismes de dérégulation dans les services publics et la suppression des obstacles à la circulation des capitaux et des ressources humaines produisent leurs effets, les territoires locaux et régionaux sont déstabilisés, certains cadres j uridico-administratifs et institutionnels traditionnels sont contestés. L'empilement des systèmes administratifs territoriaux témoigne de la difficulté de trouver la bonne adéquation entre les "processus" et les "institutions" ; ces dernières semblent trop lourdes, trop compliquées, souvent en retard par rapport aux processus de recomposition socio-économique. Dans ce contexte et de façon paradoxale, le local/régional, c'est-à-dire les territoires de proximité de vie quotidienne de la population, ont à jouer un rôle croissant d'intermédiaire entre d'une part les habitants eux-mêmes et, d'autre part, entre les ressources humaines accumulées en un lieu déterminé et le reste du monde. D'espaces "pauvres" et dépendants du bon vouloir de pouvoirs externes, les territoires locaux et régionaux sont amenés à se doter progressivement de toute une série de compétences, de savoirfaire, de capacités d'intelligence du monde, de capacités d'autodécision, de façon à faire face, à prendre des initiatives, à riposter, à "construire les dynamiques" de la croissance, à se donner une ilnage collective vis-à-vis du reste du monde, une capacité d'attractivité et de rayonnement, elles cherchent à s'imposer sur des nie-hes d'activités originales, à mobiliser de la ressource spécifique. Les autorités publiques, l'Etat et les différents gouvernements qui se sont succédé en France depuis une quinzaine d'années ont, sous la pression de la construction européenne et des acteurs locaux, fait néanmoins de grands pas en avant en s'efforçant de 7

concilier les acquis républicains du passé, acquis auxquels correspond toute une stratification de jeux d'acteurs et des pouvoirs, tout en ouvrant de nouvelles pistes, de nouvelles perspectives, en créant les cadres permettant aux femmes et aux hommes des espaces de proximité de s'approprier leur devenir. C'est dans ce contexte que l'on doit analyser la problématique dite des "pays" qui constitue la dernière tentative pour engager la dynamique locale. En effet, il est essentiel de reconstruire l' aménagement du territoire, en partant de la base: partir des lieux de vie des habitants, de la population et concentrer le maximum de pouvoir de décision au plus près des citoyens -et selon un mode compatible avec les principes d'équité territoriale et de juste équilibre dans la répartition des ressources publiques sur le territoire. Mais nous sommes encore éloignés d'un cadre local adapté à la mise en œuvre d'une logique du développement local, à l'expression pleine et entière de ce qu'il est convenu d'appeler la démocratie active, participative et citoyenne, et la subsidiarité active. Rien ne permet de dire que dans un pays comme la France, le législateur a trouvé les moyens d'optimiser la nécessaire équité dans la répartition des ressources et des compétences sur le territoire, avec le non moins nécessaire besoin de concentrer les moyens, notamment en équipements collectifs et en ressources humaines, de façon à atteindre des seuils d'efficacité et de compétitivité. A cet égard, la richesse des communications présentes dans cet ouvrage a permis de poser clairement les problèmes pour mieux saisir les enjeux d'avenir.

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Gérard Larcher Vice-Président du Sénat

La problématique retenue pour cet ouvrage "Construire la dynamique des territoires" est au coeur des préoccupations du Sénat, représentant constitutionnel des collectivités territoriales et qui, de ce fait, entend jouer un rôle privilégié dans le développement équilibré des territoires de la République. Conscient du rôle décisif que les collectivités locales ont à jouer dans cette dynamique, il est aussi le gardien attentif de la décentralisation. Le Sénat a engagé depuis plusieurs années une réflexion approfondie sur la politique d'aménagement du territoire. Il a constitué à cet effet trois missions d'information successives à partir de 1990. Ses propositions ont ainsi pu nourrir le débat et apporter quelques belles pierres à l'édifice de la Loi d'orientation du 4 février 1995. Faisant écho aux orientations qui étaient celles du législateur en 1995, le gouvernement a montré sa détermination à faire avancer les différents chantiers qu'avait ouverts la Loi Pasqua et à suivre les pistes qu'elle avait tracées. C'est ainsi qu'au cours des 26 derniers mois, ont été pris pour son application 34 décrets, 7 arrêtés et 26 circulaires. Le gouvernement s'est aussi attaqué avec ardeur au dossier de la Ville. Le Pacte de relance concrétisé dans la Loi du 14 novembre 1996 et ses décrets d'application s'est accompagné d'un effort de l'Etat qui devrait s'élever à 70 milliards de francs. Le Comité Interministériel d'Aménagement du Territoire, qui s'est tenu à Auch le 10 avril dernier, a marqué aussi une étape importante avec la mobilisation de l'ensemble des membres du gouvernement. La contribution de ce CIAT à la politique d'aménagement du territoire est substantielle, avec la présentation du Plan pour l'avenir du monde rural qui devrait être définitivement adopté à l'été 1997, la création à la grande satisfaction du Sénat du Fonds National de Développement des Entreprises, doté d'un milliard de francs sur deux ans et le lancement du débat sur l'avant-projet de schéma national d'aménagement et de développement du territoire. 9

Il est regrettable que ce schéma n'ait pas été arrêté dans le délai que prescrivait cette loi. Al' évidence, les difficultés de l'exercice ont été sous-estimées. Il convient de saluer le pragmatisme qui a inspiré le gouvernement en décidant de soumettre l'avant-projet de schéma à la consultation des acteurs locaux dans les régions avant d'en saisir le Parlement. Cet ouvrage vient à point nommé car il ouvre la réflexion en préfiguration du débat et des discussions qui auront lieu sur le terrain dans les prochains mois. Il met en relief, à juste titre, le lien existant entre la décentralisation et la dynamique territoriale. Dans un monde en concurrence, un territoire même bien aménagé ne peut suffire si les entreprises, l'Etat, les organismes consulaires et surtout les élus locaux ne cherchent à le développer. Ces derniers sont déterminants, ils sont les véritables "entrepreneurs du territoire". Ils ont un rôle privilégié à jouer dans la recomposition du tissu économique et l'adaptation de la modernité, en encourageant l'implantation d'entreprises innovantes et le développement des nouvelles technologies sur tous les points du territoire. La constatation de l'importance des élus locaux pour le développement du territoire souligne le caractère crucial des "périmètres géographiques" dans lesquels ils exercent leur influence. Si ces périmètres sont adaptés aux exigences des défis d'aujourd'hui et de demain, ils sont un facteur de force. S'ils ne le sont plus, ils sont un facteur de faiblesse. Les travaux de l'une des commissions du Sénat invitent à juste titre ,à approfondir la réflexion en ce domaine. Sur ce point, rien ne saurait s'envisager hors des circonscriptions territoriales léguées par 1'histoire, en particulier les communes constituant un fin maillage du territoire national. Toutefois, il ne faut pas rester figé dans des structures d'un autre âge à I'heure de la mondialisation. Il convient de s'interroger sur le fait de savoir si, en définitive, le pays n'est pas l'avenir de l'espace rural et si l'agglomération n'est pas l'avenir des zones urbaines. Le territoire est une notion moderne. Dans un monde où tout bouge, les capitaux, les hommes, les marchandises, les usines, les emplois et les hommes, la compétition entre les Etats se jouera sur ce qui bouge le moins: le territoire et les systèmes de solidarité dont dépend la qualité du tissu social. Là sera la force des nations du XXI ème siècle. 10

C'est en cela que le service public se révèle être également une notion moderne, consubstantielle des politiques de développement du territoire. Il est porteur d'une valeur républicaine très forte, l'égalité entre les citoyens. Ainsi, chacun a droit, par son appartenance à la communauté nationale, à un certain nombre de prestations matérielles quel que soit son lieu d'installation sur le territoire. Or, la mondialisation des économies sonne le glas des monopoles dans le cadre desquels les services publics marchands exercent leurs missions. Le poids financier de celles-ci est te] que si on le reporte seulement sur l'Etat et les collectivités locales, il est à craindre qu'à terme le niveau des prestations assurées de manière égalitaire sur l'ensemble du territoire ne diminue fortement. Les replis identitaires sont illusoires. Des solutions existent à l'image de celles inventées dans le domaine aérien et surtout dans les télécommunications. Il est possible de concilier service public et concurrence en imposant à cette dernière le financement de celui-ci. La préservation de l'essentiel est possible, en particulier parce qu'une définition européenne du service universelle permet. L'Europe ne nous a pas jusqu'à présent amené à renoncer à nos services publics. Toutefois, il faut prendre garde à ce que la soumission aux seules lois du marché ne devienne pas l'unique référence de la politique de l'Union. Il nous appartient de défendre au niveau européen nos valeurs de solidarité collective. Ceci constitue un autre aspect essentiel du développement du territoire national.

Il

PREFACE
LE PARADOXE: Mondialisation - Territorialisation
Jean-Louis GUIGOU Délégué à l'Aménagement du Territoire et à l'Action Régionale

L'aménagement du territoire n'est pas une fin en soi. C'est un ensemble de moyens. Actuellement, l'objectif central de toutes les politiques publiques consiste à résoudre les trois défis auxquels la France est durablement confrontée: la réduction du chômage, la réduction des déficits publics, le développement durable... Pour cela, il convient d'utiliser les tendances lourdes et les forces qui sont à l'oeuvre. Dans le contexte de la mondialisation et de la libéralisation croissante des échanges, les politiques keynésiennes de régulation nationale "par en haut" demeurent inopérantes. Il faut chercher ailleurs des points d'appui. C'est la méso-économie, qui s'inscrit entre la macro et la micro-économie. C'est l'économie de l'organisation des territoires locaux et celle des systèmes productifs localisés. A ce sujet, la France est confrontée à un terrible paradoxe: la mondialisation et l'hégémonie redonne de la valeur au développement local; mais, si la mondialisation s'impose à nous, la territorialisation dépend de nous; - or le tissu local est, en France, particulièrement disloqué; - d'où l'impérieuse nécessité de recomposer le niveau local.

-

I. La mondialisation et l'hégémonie de l'économie redonnent de la valeur au développement local La montée en puissance de la mondialisation et la globalisation de l'économie entraînent une territorialisation accrue des compor-

I

Ces réflexions

prospectives

n'engagent

pas la DATAR.

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tements des acteurs. Dans un rapport dialectique de forces, la sphère du mondial valorise par contrecoup, la sphère du local: - la mobilité qui caractérise l'économie mondiale suscite, en retour, le besoin de sédentarité;

- l'éphémère

engendre le besoin de repérer;

en puissance des régionalismes; - la mondialisation des marchés redonne une valeur accrue aux produits locaux ; - etc. La mondialisation et la territorialisation constituent des tendances lourdes qui se développent dans tous les pays. La mondialisation pousse les chefs d'entreprise (économies externes, productivité collective), les citoyens (identité, communautarisme) et l'Etat (services publics, déficits à réduire) à repenser leurs relations aux territoires locaux. II. Mais si la mondialisation s'impose rialisation ne dépend que de nous. à nous, la territo-

- l'homogène entraîne le besoin de différences; - la perte d'identité nationale suscite la montée

Plus l'économie se mondialise, plus ce qui bouge (entreprises, capitaux...) met en concurrence ce qui ne bouge pas (institutions, fiscalité, paix sociale...). Si, à titre d'exemple, nous ne pouvons -en tant qu'Etat souverain- maîtriser les taux d'intérêt -ou de moins en moins; si nous ne pouvons pas maîtriser les taux de change de l'Euro, du dollar et du yen; si nous pouvons difficilement lutter seul contre la dérégulation et le vent mondial de libéralisme, nous pouvons exercer notre totale souveraineté sur l'organisation de nos institutions locales (communes, départements, régions). Nous -à travers !'Etat- sommes responsables de la formation, du partenariat local ou de son absence, des modes d'élection, de l'exercice ou non de la démocratie locale, etc. En somme, la performance des territoires locaux est un élément de notre souveraineté qui n'a pas été entamé. Tous les pays du nord de l'Europe, en particulier, accordent un intérêt croissant à l'organisation des territoires locaux, pour adapter le système de formation, la création d'emploi et la préservation de l'environnement.

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La performance des territoires locaux constitue un avantage incontestable pour entrer dans le XXle siècle. III. Or, après deux siècles de centralisation, est, en France, disloqué et inadapté. le territoire local

D'une part, la France souffre d'être à la fois trop concentrée, (géographiquement, économiquement, financièrement) et d'avoir un tissu local émietté, fracturé, disloqué... La concentration géographique, économique, culturelle et financière d'un côté a suscité et maintenu l'émiettement des 36 000 communes de l'autre. La concurrence entre les collectivités locales, l'absence de partenariat privé/public et le peu de démocratie locale malgré les apparences, condamne le tissu local à de faibles performances. A cela s'ajoute la multiplicité des zonages fonctionnels qui a encore accru, ces dernières années, la dislocation du tissu local. C'est-àdire combien à travers le double mécanisme de la concentration nationale d'un côté et l'émiettement local de l'autre, l'un vivant de l'autre et réciproquement, notre pays n'a pas une configuration locale adéquate pour aborder le XXle siècle. D'autre part, nos découpages locaux, en communes, cantons, arrondissements, départements ont été conçus dans une perspective de contrôle administratif, de régulation entre le centre et la périphérie, puis de représentation politique mais jamais dans une perspective de développement local. Pour ces deux motifs, le niveau local c'est le lieu de la confusion: plus personne ne sait qui fait quoi. Or, c'est désormais la première des urgences: trouver des espaces pertinents susceptibles d'engendrer et de soutenir le développement endogène durable et de promouvoir la démocratie locale participative. IV. Voilà pourquoi, il est urgent d'engager des politiques de recomposition du tissu local. Une région, un "pays", une agglomération... c'est un ensemble de problèmes liés: l'emploi, la formation, l'environnement, la démocratie, le cadre de vie... Toutes ces questions forment un tout au niveau local. L'interdépendance des éléments et des acteurs, qui façonnent le tissu local, constitue le principe fondateur: élus, citoyens, entreprises, fonctionnaires, universités et lycées doivent, 15

au nIveau local, retrouver les chemins du dialogue, de la prospective et de la modernité. Le décloisonnement est une nécessité. La recomposition du tissu local devrait emprunter trois cheminements: - (communauté, citoyenneté, démocratie participative...), - recomposition géographique (en bassin de vie, en bassin d'emploi et en bassin de peuplement interrégional), - recomposition économico-institutionnelle (400 Pays, 100 agglomérations, 5 à 7 grandes interrégions). Cela prendra du temps (2015). C'est pourquoi il faut commencer au plus tôt. La performance globale de l'espace est à rechercher dans l'adéquation de ces trois types de territoires. De cette adéquation naissent les territoires pertinents tant sur le plan économique, que politique, que sociétal.

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INTRODUCTION

LA NOUVELLE IDENTITE DE LA FRANCE
Jean-Claude Némery

Construire la dynamique des territoires suppose en préalable que l'on prenne la mesure des forces qui travaillent la France dans sa chair profonde, à savoir la recomposition interne par la décentralisation, l'intégration plus poussée dans une Union européenne plus large et de plus en plus interventio~niste, la mondialisation de l'économie qui impose performance et compétitivité des territoires. Plus grave, la fracture sociale, la montée des intégrismes religieux, la dérive urbaine, l'exclusion sous toutes ses formes, nous contraignent à trouver des réponses, à innover, à bousculer les cadres établis avec une difficulté supplémentaire; désormais, nous ne nous organisons plus pour nous-mêmes, mais pour nousmêmes au sein des autres. Nous devons être parfaitement conscients que la France doit se forger une nouvelle identité. Que faut-il entendre par nouvelle identité de la France? L'identité de la France est le résultat de l'accumulation d'un modèle d'organisation issu de 1'histoire, de la géographie, de l'anthropologie, de la démographie, de la science politique, de l'économie et des relations internationales. Ce cocktail est à la fois stable et instable; stable dans la permanence des soubassements institutionnels; instable dans le fait que l'identité suppose une prise en main de la France par elle-même et donc une remise en cause permanente. Cette prise en main, cette appropriation de l'avenir, ce "vouloirvivre collectif' comme l'écrivait RENAN c'est la Nation. Pour F. BRAUDEL, une nation ne peut être qu'au prix de se chercher elle-même sans fin, de se transformer dans le sens de son évolution logique, de s'opposer à autrui sans défaillance, de s'identifier au meilleur! I Aujourd'hui nous devons admettre que nous nous cherchons. La France est une nation qui est en train de se refaire. Nous ne
I F. BRAUDEL, L'identité de la France, Arthaud Flammarion 1986, p. 17.

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devons pas avoir peur de cette évolution, mais nous devons travailler pour réussir les transformations notamment dans l'organisation des territoires. Notre patrimoine institutionnel est bien connu: nos 36 000 communes et nos 90 départements portant le sceau de la Révolution, notre vingtaine de régions estampillées Vème République. Les communes font partie de notre patrimoine génétique institutionnel. La conception du cadre communal français est bien particulière et ne ressemble en rien aux modèles étrangers. Elle constitue un des fondements de l'idée républicaine. Ces entités apparaissent plus comme un élément de la Nation que comme un élément de l'Etat. 2 En conséquence, toute tentative de soumettre les collectivités de base à la vérité de l'optimum dimensionnel a échoué. La France est rétive à une conception utilitariste de ses institutions territoriales. Pourtant, depuis quelques années, tout bouge. En France, on parle d'organiser 400 pays, 100 agglomérations, 5 à 7 grandes interrégions ; on cherche à redéfinir l'intercommunalité autour de communautés à fiscalité propre (3000, projet Perben). L'Europe quant à elle nous transmet le principe de subsidiarité. Doit-on l'intégrer dans notre construction juridique interne aux lieu et place de la décentralisation et du principe de libre administration des collectivités locales? Dans le programme d'initiative communautaire LEADER II, il est prévu d'inciter à la création de "groupes d'action locale" (GAL) destinés à forger un partenariat local.3 Comment intégrer les GAL dans notre existant? Les projets du Conseil de l'Europe nous poussent à réfléchir sur les fondements mêmes de notre architecture juridicoinstitutionnelle. Le Conseil de l'Europe, fort de l'adhésion des nouveaux Etats d'Europe centrale et orientale et de la Russie elle-même, veut dépasser la charte européenne de l'autonomie locale adoptée en 1985 fixant les grands principes de l'autonomie pour proposer aux Etats membres une nouvelle Charte européenne de l'autonomie régionale dont le projet a été arrêté en 1996.
2

3 Cf. P. BOUTELET, La politique communautaire d'incitation aux partenariats: l'exemple de l'initiative communautaire LEADER II, communication au colloque de Dijon sur la territorialisation du Service public, Février 1997. 20

Cf. F. BURDEAU,Liberté,Libertéslocaleschéries,Cujas 1983.

Ce projet de charte est actuellement en discussion. Une fois adopté par le Conseil de l'Europe, le texte de cette charte sera soumis à signature et à ratification des Etats membres. Ce projet de charte européenne représente non seulement un objectif interne au Conseil de l'Europe mais aussi une condition indispensable de la progression démocratique de l'Europe. Les débats concernant la rédaction des dispositions de la charte montrent notre relatif isolement sur certaines questions fondamentales pour lesquelles nos conceptions paraissent intangibles. Par exemple, dans plusieurs Etats unitaires ou fédéraux, il est souhaité que les "Régions" deviennent des organismes stratégiques avec un pouvoir législatif et une possibilité de participer au circuit de décision communautaire. En France, la loi est l'expression de la souveraineté nationale incarnée par le Parlement. Notre conception est-elle à tout jamais
intangi b le ?

Doit-on réfléchir à l'opportunité de doter certaines structures territoriales de bases normatives fortes partant du constat que l'auto-organisation des territoires est un élément dynamique fondamental du développement local? Face à toutes ces questions iconoclastes, nous constatons que deux tendances lourdes sont à l'oeuvre: - la France est une Nation en train de se refaire, - la dynamique des territoires est une dialectique en marche. Portons le regard successivement sur ces deux tendances. I. La France, une Nation en train de se refaire N'ayons pas peur des mots, la France est une Nation en train de se refaire. En quinze ans, nous avons jeté deux masses de granit: En 1982, avec la loi du 2 mars sur les droits et libertés des communes, des départements et des régions, nous avons rompu avec le centralisme étatique et engagé un meilleur partage du pouvoir au plan territorial. En 1995, avec la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 Février, la France s'est donnée les moyens de contrôler son destin4.
4

Cf J-L. GUIGOU, une ambition pour le territoire, éd. De l' Aube DATAR,

1995.

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La loi sur la décentralisation, malgré ses insuffisances, est une refondation du système politico-administratif français qui porte en son sein, tant une réforme des collectivités locales qu'une réforme de l'Etat. Souvenons-nous de la situation passée, si bien analysée en 1964 dans une étude du centre de sociologie des organisations publiée dans la revue sociologie du travail: "Le Préfet et ses notables". Souvenons-nous du colloque organisé par L. SFEZ en 1975 sur l'objet locals: "Faut-il renoncer au mythe du local: ce petit territoire où la plupart de nos contemporains cherchent encore leurs racines ?... Existe-t-il encore un pouvoir local? Et, question plus troublante: existe-t-il même un objet local ?" Tels sont les sujets proposés par les organisateurs. Nous mesurons aujourd'hui le chemin parcouru. Les instances décentralisées se sont accaparées, non seulement les compétences prévues, mais aussi des domaines nouveaux: la coopération décentralisée, les nouvelles technologies de la communication... Les capacités d'intervention dans le domaine économique ont été un véritable laboratoire d'échanges entre le secteur public et le secteur privé. Comme l'établit un intéressant rapport de l'Institut de la décentralisation sur "l'emploi et les collectivités locales", cette première étape dite de l'intervention économique des collectivités locales doit être dépassée. Il n'en reste pas moins qu'elle a constitué une initiation rapide des acteurs publics territoriaux à la question économique. Désormais, nous savons qu'il faut travailler à développer dans le secteur économique le partenariat public-privé: "La France, habituée au dualisme des secteurs privé, public à la différence d'autres grands pays modemes6 n'a pas encore une expérience suffisante pour promouvoir le partenariat". Les travaux réalisés sous l'impulsion de la DATAR par le groupe d'ingéniérie de développement des territoires (ANTIDE) tendant à favoriser au plan territorial l'émergence de projet fédérateur économique et éducatif est une bonne approche qu'il faudrait généraliser.
5
6

L'objet local, colloque dirigé par L. SFEZ, colI. 10.18. 1977.

P. BlRETTE-BERNARD, Le partenariat public-privé dans le système américain,
J-P. DELEVOYE, "L'emploi et les

in rapport de l'Institut de la décentralisation; collectivités locales", 1996.

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Cette première masse de granit de 1982 a laissé de côté des questions fondamentales qui resurgissent aujourd'hui: comment dépasser une démocratie de délégation pour associer plus étroitement le citoyen à la vie démocratique locale? Peut-on faire l'économie d'une réflexion en profondeur sur l'optimum dimensionnel des collectivités locales?.. La loi de 1995 sur l'aménagement et le développement du territoire a redonné aux Français le pouvoir de définir leur destin. Participer à la gestion des problèmes quotidiens et de proximité c'est bien; se projeter dans l'avenir, préparer des projets, développer des stratégies, tenter de résoudre les contradictions de l'aménagement du territoire est une nécessité absolue pour une démocratie moderne. La mise en sommeil de la loi de 1982 sur la planification nationale avait laissé l'Etat et les collectivités locales sans instrument de navigation. La loi de 1995, en organisant la réflexion autour d'un schéma national d'aménagement du territoire et de schémas régionaux, répond en théorie à cette nécessité. Plus en profondeur encore, au-delà des projections politiques dans le temps et dans l'espace, c'est la mise en mouvement de la dynamique des territoires qui constitue la seconde tendance lourde dans laquelle s'engage la France. II. La dynamique des territoires, une dialectique en marche Le texte fondateur de 1995 réorganisant l'aménagement du territoire et le développement local a introduit la notion nouvelle de "pays" pour précipiter l'évolution du système politicoadministratif français. La grande loi du 6 février 1992 sur l'administration territoriale de la République avait, trois ans auparavant, bouleversé les conceptions classiques de l' intercommunalité en introduisant l'intercommunalité de projet avec les communautés de villes et les communautés de communes. Ce texte a levé le tabou de l'intangibilité des divisions administratives territoriales, en abordant de façon souple et volontaire la recomposition des territoires autour d'une dynamique de projets. Face à l'Europe, il a permis aux acteurs du développement de réfléchir sur l'optimum dimensionnel du territoire local à réorga-

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niser et sur l'espace réel de vIe à structurer politiquement et juridiquement. Timide dans ses premiers résultats, ce texte a eu pour conséquences la création d'entités nouvelles de regroupement et la mise en mouvement des formules traditionnelles (districts). En 1992, on recensait 262 institutions de regroupement à fiscalité propre. En 1996, ce chiffre est passé à 1447 englobant 16200 communes, 31 millions d'habitants (source DGCL). La taxe professionnelle d'agglomération, autre innovation de la loi de 1992, a eu un succès plus mitigé, 65 groupements l'ont retenue. Cette dynamique a débouché sur un projet de réforme de l'intercommunalité présenté par le Ministre PERBEN. Le projet comprend trois volets: Simplifier le paysage de l'intercommunalité autour de 2 types de structures: les structures à fiscalité propre (communauté de communes) et les structures intercommunales classiques de gestion; Donner les instruments d'une taxe professionnelle d'agglomération ; . Mieux répartir la dotation globale de fonctionnement. Dans un même temps et parallèlement, la DATAR a engagé autour des travaux d'élaboration du schéma national d'aménagement et de développement du territoire (SNADT), une recomposition des territoires à partir des Pays et des agglomérations. L'idée est d'identifier des espaces pertinents (espace de vie quotidienne, espace de production) et de les faire coïncider à terme avec les espaces d'administration et les espaces de représentation politique. Ceci conduit à identifier: A la base les bassins de vie quotidienne (3500). Les bassins d'emplois: 500 pays, 100 agglomérations. . Les bassins interrégionaux de peuplement. Le pays est la pierre angulaire de ce schéma. L'entité a été expérimentée dans une quarantaine de territoires tests, ce qui a permis à la DATAR d'affiner le concept. L'objectif est de faire émerger des territoires pertinents qui ne doivent pas être confondus avec l' intercommunalité. Le pays doit être un référentiel commun entre les différents acteurs du développement local. C'est un territoire à cohérence sociologique organisé sur la base d'un partenariat de tous les

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acteurs tant publics que privés. Une charte doit concrétiser un projet de développement commun. Ils seront pris en considération dans les contrats de plan Etat/Région. Ils devraient être animés par une instance de développement souple, voire un syndicat mixte. La démarche "pays" tend à faire émerger de nouvelles identités. Seront-ils pour autant à terme de nouvelles collectivités? C'est ici qu'apparaissent les divergences profondes sur la meilleure façon de procéder à la recomposition des territoires et de favoriser le développement local. La réforme voulue de l' intercommunalité est-elle concurrente de la recomposition des territoires esquissée par le projet de schéma ou bien est-elle complémentaire? Est-ce un contrefeu ou le résultat logique d'une dialectique positive en matière de dynamique? Quel est le meilleur intérêt pour la France? - Organiser solidement les territoires pour favoriser le développement de l'économie en assurant des économies externes pour les entreprises et en mettant en œuvre un partenariat réel entre tous les acteurs. - Il faut, dans une Europe nouvelle, rendre plus performante nos institutions territoriales pour qu'elles soient plus compétitives et que l'on puisse exporter notre savoir-faire. - Faut-il privilégier le soubassement politique démocratique et historique des collectivités existantes et s'orienter vers l' intercommunalité de projet? - Nous devons combler le déficit démocratique existant et à venir du fait des mécanismes de représentation des populations par élection au second degré. - Comment passer d'un système de relations hiérarchiques verticales à un système de relations partenariales horizontales? La dynamique et la recomposition des territoires sont engagées. Il nous reste à clarifier nos choix et à dépasser nos contradictions.

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PREMIERE PARTIE
L'ARTICULATION DES POLITIQUES PUBLIQUES NATIONALE ET EUROPEENNE AU NIVEAU LOCAL ET REGIONAL ET LE DEVENIR DU COUPLE DECONCENTRA TION-DECENTRALISA TION