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Contrats, finances, territoires

De
228 pages
Le contrat constitue un mode d'action pour les collectivités territoriales, qui en font usage aussi bien entre elles qu'avec l'Etat. Dans le contexte de la décentralisation, les enjeux de pouvoir et de légitimation des acteurs du développement local sont questionnés. Le rôle des Régions et des départements et communes, mais aussi des pays et des agglomérations face à l'Etat régulateur de l'aménagement du territoire est étudié et mis en perspective au regard d'expériences étrangères.
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CONTRATS, FINANCES, TERRITOIRES

Collection Administration et Aménagement du territoire dirigée par Jean-Claude Némery

Professeur à l'Université de Reims Champagne-Ardenne Directeur du Centre de Recherche sur la Décentralisation Territoriale GIS GRALE CNRS
Administrer, aménager le territoire constitue une des mISSIOns fondamentales des Etats modernes. Gérer les espaces de quotidienneté et de proximité dans le cadre de la décentralisation et de la démocratie locale, assurer le contrôle administratif et financier de l'action publique, anticiper l'avenir pour assurer un meilleur développement grâce à la prospective sont les objectifs essentiels des pouvoirs publics. Cette collection Administration et Aménagement du territoire doit répondre aux besoins de réflexions scientifiques et de débats sur cet ensemble de sujets. Déjà parus Bernard GUESNIER, Christian LEMAIGNAN, Connaissance, solidarité, création. Le cercle d'or des territoires, 2005. Christiane MARZELIER, Décentralisation Acte II. Chronique des assises des libertés locales, 2004. Jean-Michel BRICAULT, Le sous-préfet d'arrondissement. Elément de modernisation de l'Etat en France, 2004. Laurent DERBOULLES, (sous la dir.), Fonction publique d'Etat et Fonction publique territoriale: comparabilité et recrutements, 2004. Fabrice THURIOT, L'offre artistique et patrimoniale en région. Proximité et rayonnement culturels, 2004. François LEFEBVRE, Aménagement du territoire. Emergence d'un droit ?, 2004. Jean-Claude NEMERY (sous la dir.), Décentralisation et intercommunalité en France et en Europe, 2003. Oladé O. Moïse LALEYE, La décentralisation et le développement des territoires au Bénin, 2003. Jacques BEAUCHARD, Génie du territoire et identité politique, 2003. César NOIZET, La coopération décentralisée et le développement local. Les instruments juridiques de coopération, 2003. Attila BADO, La justice hongroise dans le cadre de l'intégration
européenne, 2002.

Sous la direction de Marc Leroy et Eric Portal

CONTRATS, FINANCES, TERRITOIRES

Préface de Luc Alain Vervisch

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique; FRANCE
L'Harmattan Hongrie Espace L'Harmattan Sc. Sociales, Kinsbasa Pol. et

75005 Paris

Kônyvesbolt Kossuth L. u. 14-16

Fae..des

L'Harmattan Italia Via Degli Artisri, 15 10124 Tonno ITALIE

L'Harmattan Burkina Faso 1200 logements villa 96 12B2260 Ouagadougou 12

Adm. ; BP243, Université

KIN XI - RDC

1053 Budapest

de Kinshasa

www.librairieharmattan.com harmattan 1@wanadoo.fr diffusion.harmattan@wanadoo.fr
tÇ)L'Harmattan, 2006 ISBN: 2-296-00776-7 EAN : 9782296007765

PREFACE
Luc Alain VERVISCH Président de l'AFIGESE-CT

Le présent ouvrage, conçu sous la direction de Marc Leroy, Professeur à l'Université de Reims et directeur des études du Centre de recherche sur la décentralisation territoriale, et d'Eric Portal, directeur général adjoint des services de la Région Centre et vice-président de l'Association Finances-Gestion-Evaluation des collectivités territoriales (AFIGESE-CT), constitue l'heureux et enrichissant prolongement d'une réflexion menée sous leur égide au cours des Assises nationales de la fonction financière, du contrôle de gestion et de l'évaluation des politiques publiques qui rassemblent depuis dix ans praticiens et analystes des trois métiers rassemblés au sein de l'AFIGESE-CT.
La diversité des auteurs que Marc Leroy et Eric Portal ont su réunir d'eux, professionnels impliqués dans l'action territoriale, universitaires à même d'élever le débat, chercheurs d'autres pays apportant en contrepoint leur analyse propre, garantit à la fois la qualité des réflexions mais aussi la réussite d'une ambition: celle du partage des cultures professionnelles que l'AFIGESE-CT a inscrit, depuis sa fondation en février 2000, au cœur des ses préoccupations parce qu'elle constitue l'une des richesses, mais aussi l'une des exigences majeures de la décentralisation.

Cette richesse et cette exigence se concrétisent dans des réflexions partagées et des échanges de bonnes pratiques: au cœur de nos rencontres annuelles, au sein de nos groupes de travail, au cours de nos journées de formation, à l'occasion des débats nationaux ou

internationaux auxquels participe l' AFIGESE-CT. Et elles se concrétisent ici sous une forme nouvelle, dont je me réjouis profondément qu'elle ait trouvé, avec les éditions L'HARMATTAN, un lieu d'accueil à la fois exigeant et révélateur. Ce livre est le fruit des réflexions entamées au cours d'ateliers où, durant trois années, a été présentée, étudiée, débattue, l'utilisation de la technique contractuelle dans la mise en œuvre des politiques publiques locales, le plus souvent en articulation avec les politiques nationales. Il se situe dans un contexte où, au cadre législatif qui prévoit de plus en plus la coopération des acteurs territoriaux, répond l'implication légitime de chaque collectivité dans tout ce qui concerne, peu ou prou, son territoire. Ainsi l' AFIGESE-CT souhaite-t-elle participer à une meilleure connaissance, mais aussi à une démarche de définition, des outils contractuels mis en œuvre ou à inventer. A un moment où l'avenir des contrats de plan Etat Région, le devenir des schémas territoriaux, l'organisation des délégations de compétences, mettent en cause à la fois la confiance et la responsabilité des acteurs, cette étude de la «gouvernance contractuelle» a pour ambition de participer au débat en apportant un éclairage à la fois théorique et pratique sur ce qui se fait en France et à l'étranger, aussi bien au niveau national que local. Tant il est vrai que la qualité et la pertinence d'une réforme sont souvent le fruit d'une association heureuse entre les semences venues d'ailleurs et le terroir dans lequel elles germent.

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INTRODUCTION

Marc Leroy Professeur à l'Université de Reims Eric Portal Vice-président de l'AFIGESE

Les vingt dernières années ont été caractérisées en France par la multiplication des contrats entre personnes publiques. Le partenariat constitue désormais, de façon structurelle, un mode d'action pour les collectivités territoriales, qui en font usage aussi bien entre elles qu'avec l'Etat. En effet de nombreux services publics passent par la contractualisation des relations financières, des contrats de plan à la conduite des projets de territoires. A ce titre, la contractualisation semble participer au développement des territoires. L'objet de cet ouvrage est précisément de se poser la question du rôle du contrat dans la "territorialisation" du développement. Au-delà de ce dernier, quelle est la logique des acteurs et leurs objectifs respectifs de pouvoir? Leur action est-elle structurée exclusivement par le développement des territoires? A cet égard, le service public rendu à l'usager ne constitue-t-il pas avant tout un moyen de légitimation de certains acteurs? Deux angles de cette problématique seront étudiés dans cet ouvrage. Le contrat de plan participe-t-il réellement au développement des territoires? L'Etat semble être le partenaire dominant. Aussi convient-il d'établir dans quelle condition s'est réalisée la

négociation pour les contrats de plan de la IV ème génération (20002006) signés au premier semestre 2000. Les actions financées bénéficient-elles à un acteur plutôt qu'à un autre? Dans la perspective du principe constitutionnel d'autonomie des collectivités territoriales, le contrat participe-t-il au développement local ou à la territorialisation des compétences de l'Etat? De ce point de vue, préserve-t-il suffisamment l'autonomie des différents acteurs dans la production de services publics? L'Etat n'en profitet-il pas pour pérenniser sa situation dominante? In fine l'usager a-til le sentiment que le service public est rendu par l'Etat ou par les collectivités? A plus long terme quel avenir pour les contrats de plan? Parallèlement, les partenariats dans la conduite des projets de territoires se multiplient. Leur développement s'accélère encore après le vote de la loi du 25 juin 1999, dite loi Voynet. D'autant que leur concrétisation par la signature de contrats de pays ou d'agglomération devrait permettre de financer de nombreuses actions dans le cadre du volet territorial des contrats de plan. Ils pourraient, dans certaines régions, si ce n'est se substituer à la contractualisation mise en place par celles-ci, du moins l'encadrer. Dans cet environnement en profonde mutation, les régions, en poussant à l'intercommunalité, s'imposeront-elles comme des acteurs structurants du développement des territoires au détriment des départements? En sera-t-il de même pour les communautés vis-à-vis des communes? L'Etat, partenaire des contrats de pays ou d'agglomérations de la loi Voynet, réussira-t-il à créer un cadre homogène au niveau national? Tels sont les enjeux de pouvoir et de légitimation des acteurs. Annoncent-ils une nouvelle décentralisation? L'enjeu institutionnel sous-jacent est fondamental. Il s'agit de savoir si les champs de compétences du niveau central (l'Etat) et ceux des niveaux locaux (communes et intercommunalités, départements et régions en France) ne sont pas en quelque sorte corrigés par la contractualisation. C'est tout le débat des domaines de compétences qui a priori suppose que tout un chacun intervienne dans son domaine de compétences sans interférer dans celui d'un autre niveau administratif. Comme on le verra plus loin cette problématique est aussi mise en évidence à l'étranger. Ainsi dans l'exemple allemand il existe un débat important sur les 8

«taches communes », sortes de compétences partagées entre l'Etat fédéral et les Hinders. Ces différentes problématiques sont abordées dans cet ouvrage. Il regroupe les contributions de praticiens et d'universitaires réunis par l'Association FInances GEStion Evaluation des collectivités territoriales (AFIGESE) dans le cadre de ses assises annuelles et par le Centre de Recherche sur la Décentralisation Territoriale (CRDT). Il est mis en perspective au travers de quelques exemples étrangers. Il cherche à décloisonner les frontières de différentes sciences sociales en faisant se confronter les sciences juridique, politique, économique, du management public et de la sociologie. Il se veut donc interdisciplinaire. Le présent ouvrage est structuré en trois parties. L'ordre de présentation des différentes contributions cherche à décrire dans un premier temps l'exemple des contrats de plan en France dont l'initiative revient à l'Etat central. Dans un second temps, des contributions sont réunies afin de décrire des contrats de territoires dont un certain nombre sont le fruit d'initiatives locales. Dans un troisième temps sont présentées des contributions relatives soit à un exemple de coopération transfrontalière, soit à des exemples étrangers qui, permettent d'observer que les problématiques diagnostiquées en France trouvent un écho à l'étranger, en dépit du fait qu'elles sont forcément marquées par les spécificités nationales et institutionnelles. Dans la première partie les contrats de plan font l'objet de deux contributions. Marc Leroy, professeur de sociologie et directeur des études du CRDT, modélise la régulation financière de l'action publique conventionnelle dans le contrat de plan Etat-région. Il met en exergue, par l'étude de la négociation et du contenu des contrats de plan, le fait que la région s'affirme face à l'Etat régulateur. La deuxième contribution a été rédigée par Jean Marie Berthet qui a pour caractéristique d'avoir été conseiller à la DATAR lors de la négociation des contrats de plan 2000-2006 et qui au titre de ses fonctions actuelles de sous-préfet est amené à exécuter dans la quotidienneté le contrat de plan, coté Etat. Son témoignage décrit les conditions de la négociation de ces contrats et, au titre de leur exécution, il milite pour une véritable déconcentration en faveur des sous-préfets. 9

Dans une seconde partie, les contrats de territoires font l' objet de trois contributions. La première d'entre elles, rédigée par Eric Portal, directeur général adjoint des services de la région Centre et vice président de l' AFIGESE, décrit les acteurs et les enjeux de la gouvernance contractuelle des territoires. Elle fait le lien entre les contrats de plan et les contrats de territoires. Au-delà de l'application (ou non) des textes fondateurs, cet auteur met en scène les stratégies des acteurs nationaux et locaux afin de se situer au cœur du système de décision sur les avenirs possibles. Ainsi le jeu des acteurs consiste à promouvoir leurs objectifs de développement des territoires, tout en défendant les intérêts de leurs institutions. La logique de pouvoir qui en découle, se traduit par un souhait de se situer au centre de ce système. Les deux contributions suivantes ont pour objet de décrire des expériences locales riches d'enseignements. Maurice François a été directeur général des services de la communauté d'agglomération «Rennes Métropole» et est actuellement directeur général adjoint de Nantes-Métropole. C'est au titre de son parcours professionnel qu'il décrit deux types de contrats, l'un signé entre l'agglomération de Rennes et l'Etat et l'autre, infracommunautaire, entre la communauté urbaine de Nantes et les communes membres. Au titre du premier, l'auteur décrit les spécificités de l'environnement politique local Rennais, qui malgré l'ancienneté de la démarche du projet d'agglomération, n'ont débouché que tardivement sur la signature d'un contrat d'agglomération. S'agissant des contrats de co-développement réunissant la communauté urbaine de Nantes et chacune des communes membres, ils doivent permettre d'afficher la cohérence des intentions des contractants sur le territoire de la commune concernée. L'auteur démontre aussi que l'usager est au centre des préoccupations de ces contrats. Pour la dernière contribution de cette partie, Charles Isola, directeur du syndicat mixte de développement du Pays Berry Saint-Amandois décrit ce pays et le contrat signé avec la région Centre qui a une longue tradition de politique contractuelle avec ses territoires. Devant la multiplicité des outils de financement auquel il est fait appel par le pays (programmes européens, nationaux, départementaux...) dont certains sont contractualisés et le contrat de pays signé avec la région Centre, l'auteur s'interroge sur le risque que la conduite de projet par type d'outil se fasse au détriment du suivi global du projet de territoire. 10

Dans la troisième partie, les modes de contractualisation transfrontaliers et les exemples étrangers font l'objet de trois contributions. Elles permettent de mettre en perspective le débat sur le partage des compétences entre le niveau national et les échelons régionaux et locaux. Jean Philippe Bras, professeur de droit public et Gérald Orange, professeur de sciences de gestion décrivent les risques d'un montage contractuel complexe dans l'exemple de coopération transfrontalière de la ligne Transmanche Dieppe-Newhaven. Dans une double perspective, gestionnaire et économique d'une part, juridique d'autre part, ils décrivent le risque économique d'une telle opération et les enjeux qu'elle représente au regard du partage de compétences en matière d'interventionnisme économique entre l'Etat, le niveau local et des acteurs étrangers. Puis deux contributions étrangères sont présentées. L'exemple allemand est décrit par Thomas Schomerus, professeur de droit à l'université de Lüneburg. Il analyse le débat institutionnel allemand et prend position, sur le système des «taches communes» à l'Etat fédéral et aux landers. L'auteur milite pour l'application stricte du principe de séparation des taches (c'est-à-dire des compétences) entre la Fédération et les landers. Ils propose de redistribuer les actuelles tâches communes consacrées par la loi fondamentale à l'un de ces deux niveaux, tout en reconnaissant que l'aide financière de la Fédération pourrait être sollicitée, éventuellement par voie contractuelle, pour les compétences relevant ainsi nouvellement, à titre exclusif, des landers. Enfin, Davide Barella, professeur de science politique à l'université de Turin et Muriel Gigli, analyste des politiques publiques à la société Alea-Action-Learning et à l'institut économique et social de la région du Piémont étudient, dans le contexte institutionnel de l'Italie, des outils de planification négociée qui s'apparentent à certains égards aux contrats de plan français. Les auteurs se centrent sur les « Ententes institutionnelles de programmes» à vocation stratégique et leurs outils de mise en œuvre dénommés «Accords de programmes cadres ». Ces outils sont marqués par la prégnance du rôle du gouvernement national, mais aussi s'agissant des seconds, par l'intervention du secteur privé. Les auteurs s'appuient sur le cas de la région du Piémont.

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PREMIERE PARTIE

LES CONTRATS DE PLAN

La régulation financière de l'action publique conventionnelle

Marc LEROY Professeur de sociologie à l'Université de Reims Directeur des études du centre de recherche sur la décentralisation territoriale

Le contrat de plan Etat-région se définit comme un accord pluriannuel de programmation financière d'actions considérées comme prioritaires pour l'aménagement et le développement du territoire régional. Instauré par la loi du 29 juillet 1982 portant réforme de la planification, dans le contexte de l'acte I de la décentralisation, il sert aussi de contrepartie nationale aux fonds européens. Après quatre générations portant sur les périodes 19841988, 1989-1993, 1994-1999, 2000-2006, la pérennisation du contrat de plan pourrait être remise en cause par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales qui implique, dans le cadre de l'acte II de la décentralisation, des transferts de compétences importants de l'Etat vers les collectivités territoriales. De même l'impact de l'élargissement de l'Europe sur une réorientation en 2007 (au moins partielle) des fonds structurels régionaux vers les nouveaux Etats membres est à prendre en compte. Le contrat de plan français est un processus central de l'action publique conventionnelle qui questionne la relation entre la contractualisation, les logiques de financement, et la territorialisation des politiques publiques. Comme mode de gestion des problèmes et des services publics, le contrat de plan est souvent présenté, en contrepoint de la perte de centralité de l'Etat dans le 15

contexte multipolaire de la décentralisation et de la construction européenne, comme un cas exemplaire de mutation de l'action publique devenue globale, transversale, partenariale et territorialisée. Le contrat de plan suscite aussi de fortes critiques récurrentes relatives à l'étatisation de la procédure, à la dispersion des crédits, au manque de sélectivité et de stratépie territoriale, à l'absence de fiabilité du suivi et de l'évaluation. Mes différents travaux de recherche permettent de trancher entre ces visions contradictoires en proposant un modèle général de l'action publique centré sur la logique de régulation financière qui bouscule la logique de référence du contrat de plan: alors que cette dernière suppose de mettre en cohérence de manière concertée et prospective les priorités territoriales des partenaires, il est ainsi démontré, par l'étude de la négociation et du contenu du contrat de plan, que la Région s'affirme face à l'Etat régulateur. 1. LA REGULA TI ON CONTRACTUELLE DE LA
NEGOCIATION

Le modèle de la négociation de l'action publique conventionnelle suppose de comprendre la logique de référence de la territorialisation du contrat de plan et le rôle de l'Etat régulateur. a) La logique de référence de la territorialisation du contrat de plan L'analyse des documents2 et nos enquêtes de terrain attestent la réalité du « référentiel »3 (Jobert, Muller, 1987) de la contractualisation. La représentation de référence enchaîne de manière linéaire et pertinente les différentes étapes conduisant à la conclusion du contrat de plan pour constituer sa logi~ue de base à la fois sur la méthode d'élaboration et les finalités: à des fins
1 Cf. par exemple, l'avis de l'Association des Régions de France du 1janvier 2005 sur l'avenir des contrats de plan Etat-Régions (www.datar.gouv.fr) : «l'ARF souhaite enfin la mise en place (...) d'un véritable dispositif national de suivi financier et d'évaluation des politiques contractuelles» (p.19). 2 Documents contractuels, bilans et rapports publics, documents prospectifs, circulaires, etc. 3 La notion heuristique de référentiel se définit pour moi comme un raisonnement d'action publique convaincant au sens de la rationalité cognitive: cf. Leroy, 1998. 4 Cette logique de référence du contrat de plan rompt avec le référentiel ancien de la planification « par le haut» du territoire et part de la loi du 29 juillet 1982 qui introduit la contractualisation de la planification stratégique de l'aménagement du

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d'aménagement et de développement du territoire, l'Etat et la Région s'appuient sur une concertation et des études prospectives pour élaborer leur document de planification dans lesquels sont sélectionnées, après une nouvelle concertation, les priorités communes qui font l'objet d'un engagement financier pluriannuel dans le contrat de plan. Ce mode cognitif d'élaboration du contrat de plan autour de quelques propositions de base justifie l'idée d'une mise en cohérence légitime des enjeux et priorités des partenaires compétents sur le territoire régional. Comme le montre le schéma 1, la logique de base rend opératoire la combinaison des trois principes formels de contractualisation, de planification et de territorialisation. Le principe de contractualisation, impliquant l'égalité politique des parties au contrat (consensualisme), est concrétisé par le fait que l'Etat et la Région sélectionnent dans leur document de planification les priorités communes et s'accordent sur leur engagement financier. Le principe de planification reprend l'idée ancienne d'une programmation pluriannuelle d'actions définies au terme d'un double processus de réflexion prospective et de concertation nationale et régionale. Le principe de territorialisation synthétise, dans une version renouvelée et consensuelle, la fonction d'aména¥ement du territoire qui était dans les années 60 l'apanage de l'Etat et la fonction plus récente de développement local.

territoire entre l'Etat et la Région comme réponse aux modifications institutionnelles (décentralisation) et économiques (déclin du plan à partir de la crise des années 1970). 5 Cf. la création de la Datar. 17

Schéma nOl : La logique de base du contrat de plan
Aménagement Développ~ment

ETAT

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du terntOlre

Concertation

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CONTRAT DE PLAN

La logique de la représentation de base se veut rationnellement convaincante: les conflits d'intérêts ou les contradictions d'objectifs sont occultés, ou au moins doivent trouver une solution négociée, puisque l'accord des deux parties est prévu; les compromis réalisés portent sur des priorités pertinentes pour le territoire régional car elles sont sélectionnées « scientifiquement» par la prospective et « démocratiquement» par la concertation; les engagements financiers ne sont pas problématiques puisqu'ils s'ajustent aux priorités sélectionnées. La sélectivité des priorités est donc valorisée dans le cadre d'une conception harmonieuse de l'aménagement et du développement du territoire. Dans cette perspective cognitiviste (Boudon, 1989, 1997), le référentiel contractuel constitue bien une représentation légitime de l'action publique qui est ensuite déformée par l'Etat qui tente de contraindre la négociation.

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b) L'Etat régulateur de l'aménagement

du territoire

Le schéma 2 figure les opérations qui conduisent à la conclusion du contrat de plan dans l'optique de l'Etat. A des fins d'aménagement du territoire, la stratégie de l'Etat en région est définie par le préfet (règle de la déconcentration) en s'appuyant sur des travaux de prospective, tandis qu'est posé le principe d'une péréquation de l'enveloppe de l'Etat en fonction de la richesse des régions. Document relativement bref (10 pages en moyenne), la stratégie de l'Etat en région a un caractère prospectif plutôt correct6, même si les dimensions européennes et interrégionales restent encore trop négligées. Elle concrétise assez bien l'idée d'un contrat d'objectifs et s'appuie sur les notions spécialisées de l'aménagement du territoire7. Elle part du diagnostic des forces et faiblesses de la région pour proposer des priorités (non chiffrées à ce stade) sectorielles et territoriales. La stratégie de l'Etat en région ne diffère pas sensiblement des analyses de prospective conduites par la Région, notamment pour le diagnostic, ce qui traduit un réel progrès de la réflexion prospective sur le territoire. Notre enquête montre que la concertation, notamment avec les partenaires du Conseil régional, a été limitée pour la définition de la stratégie de l'Etat en région qui reste un exercice interne à l'Etat. Enfin il faut rappeler que, contrairement à la loi du 29 juillet 1982, le lien avec le plan national n'est plus assuré depuis le XI Plan qui a été préparé, mais n'a pas été mis en œuvre.

6 Elle s'appuie sur des études prospectives au niveau national (DATAR par exemple) et déconcentré. 7 Réseau de communications structurant, désenclavement, armature urbaine, équilibres du territoire, zones prioritaires, polarisation, conversion industrielle...

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Schéma n02 : Le rôle de l'Etat régulateur dans le contrat de plan

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I

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Plan d'action chiffré

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dur (1ère enveloppe)

Noyau

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Sélection des Priorités Etat

CONTRAT DE PLAN

Les priorités de l'Etat définies dans son document de stratégie en région sont supposées être traduites financièrement dans un autre document appelé plan d'action chiffré, En réalité, la relation entre les deux documents est tronquée du fait du poids des enveloppes ministérielles dans la définition des priorités. Invoquant son rôle régulateur de l'aménagement du territoire, l'Etat fixe au préalable le montant de sa dotation de crédits sur des priorités qu'il présente comme non négociables, notamment en matière d'infrastructures routières et d'enseignement supérieur qui relèvent de sa compétence: pour la génération 1994-1999, le « noyau dur» 20

annoncé représentait 75 % de l'enveloppe de départ de l'Etat; pour la génération 2000-2006, la « première enveloppe» annoncée par l'Etat représentait 90 % de la dotation de départ8. En outre, la péréquation des crédits de l'Etat est fixée pour chaque région en fonction des trois critères économiques du potentiel fiscal, du taux de chômage et de la variation de l'emploi. Ici une « crise» au sens de Dobry (1992) apparaît au regard de la transformation de la logique de référence du contrat de plan. Comme le montre le schéma 2 où les flèches noires traduisent les relations surdéterminantes entre les priorités à financer et les logiques sectorielles des ministères, ce glissement significatif caractérise les velléités de l'Etat régulateur et justifie le débat sur le transfert de charges vers les collectivités territoriales. Pourtant, la manipulation du cadre de référence par l'Etat régulateur se heurte à la résistance active des Régions et des élus locaux et à leur capacité institutionnelle, politique et technique de négociation financière: elle s'avère insuffisante à empêcher l'ouverture d'une véritable négociation avec les Régions qui s'opposent efficacement, parfois avec l'aide (à contre rôle) du préfet, aux prétentions de l'Etat régulateur. Toutes les Régions obtiennent ainsi des rallonges financières et discutent pied à pied les actions à financer. De même, pour le contrat de plan 2000-2006, le contenu du volet territorial (traité plus loin), pourtant à l'initiative de l'Etat, est marqué du sceau des politiques de développement territorial menées par les Régions. Ce point important est souvent mal compris par la plupart des commentateurs du contrat de plan: sans doute influencés par la mise en scène politique des notables régionaux qui dénoncent l'étatisation de la procédure, ils négligent ainsi l'impact réel du processus de régulation financière fondé sur les marchandages financiers qui touchent même le noyau dur des compétences de l'Etat.

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95 milliards (M) pour la 1ère enveloppe (Ciadt, comité interministériel

d'aménagement et de développement du territoire, du 23/07/1999), la seconde annoncée pour 10 milliards sera en réalité de 25 M (Ciadt du 22/11/99). 21

c) La régulation financière au centre de l'action publique conventionnelle Aux trois principes formels de la contractualisation de la planification du territoire régional se rattachent deux régulations de l'action publique conventionnelle: la régulation référentielle et la régulation financière. La notion de régulation se définit à la fois comme une mise en compatibilité des enjeux et des intérêts en présence et comme une succession de glissements des principes formels vers des règles opératoires d'action publique. La régulation référentielle est construite à partir de la norme de sélectivité qui est un enjeu fondamental de la logique de base du contrat de plan et de la norme de péréquation de l'Etat aménageur du territoire, garant de la répartition équilibrée des activités entre les régions. La régulation financière9, peu visible, est déterminante pour la négociation contractuelle. La régulation financière cristallise des normes de cofinancement, d'engagement financier et de préservation des crédits. Ces normes de la négociation engendrent des règles précises de négociation détaillées dans le schéma n03 à partir du matériel empirique recueilli (Leroy, 1999,2000,2001). A la logique normative de la sélectivité des projets contractuels, se rattache d'abord la règle du noyau dur ou de la I ere enveloppe (RI) de l'Etat qui consiste pour l'Etat à annoncer ses priorités non négociables. Cette règle, qui ne constitue qu'une des 5 règles de la sélectivité des actions territoriales, est contestée par les régions et les autres collectivités territoriales au nom de la décentralisation qui légitime leur liberté de définir des choix stratégiques de développement territorial. Des parades ont été trouvées pour contourner le noyau dur, d'abord par l'augmentation de l'enveloppe initiale de l'Etat dans chaque région, mais aussi selon les cas, par des affichages financiers (cf. plus loin), la définition d'un mandat de priorités non négociables de la Région, l'inscription d'actions peu prioritaires dans le noyau dur...

9

Qui est ici utilisée.

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