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Décentralisation et intercommunalité en France et en Europe

144 pages
La décentralisation, les progrès de l'intercommunalité et plus globalement la restructuration des institutions en France constituent l'un des piliers des réformes en cours. La réforme constitutionnelle relative à l'organisation décentralisée de la République française attestent de cette volonté de donner un nouveau projet territorial à la France. Voici rassemblées des contributions concernant plusieurs Etats Européens à structure unitaire ou fédérale ( Allemagne / Belgique, France, Grèce, Royaume-Uni).
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DÉCENTRALISATION ET INTERCOMMUNALITÉ EN FRANCE ET EN EUROPE

Collection Administration et Aménagement du territoire dirigée par Jean-Claude Némery Professeurà l'Universitéde Reims Champagne-Ardenne Directeur du Centre de Recherchesur la DécentralisationTerritoriale GIS GRALECNRS Administrer, aménager le territoire constitue une des missions fondamentales des Etats modernes. Gérer les espaces de quotidienneté et de proximité dans le cadre de la décentralisation et de la démocratie locale, assurer le contrôle administratif et financier de l'action publique, anticiper l'avenir pour assurer un meilleur développement grâce à la prospective sont les objectifs essentiels des pouvoirs publics. Cette collection Administration et Aménagement du territoire doit répondre aux besoins de réflexions scientifiques et de débats sur cet ensemble de sujets. Déjà parus
César NOIZET, La coopération décentralisée et le développement local. Les instruments juridiques de coopération, 2003. Attila BADO, La justice hongroise dans le cadre de l'intégration européenne, 2002. Modeste CHOUAÏBOU MFENJOU, L'Afrique à l'épreuve du développement durable, 2002. Christian LEMAIGNAN, Perspectives territoriales pour 2020, 2002. Silvina RODRIGUES-GARCIA, Complexité territoriale et aménagement de l'intercommunalité française au sein de l'Union européenne, 2002. Franck ZENTNER, Déchets ménagers: contribution à l'étude d'un problème de société, 2001. Seydou TRAORÉ, Les schémas de cohérence territoriale de la loi SRU du 13 décembre 2000,2001. Jean-Pierre JAMBES, Territoires apprenants. Esquisses pour le développement local du XXle siècle, 2001. Jean-Claude NÉMERY (sous la dir.), Quelle administration territoriale pour le XXle siècle en France dans l'Union Européenne ?, 2001. Jacques BEAUCHARD, Penser l'unité politique entre fondements,

turbulences et mondialisation, 2001.

Sous la direction de Jean-Claude NÉMERY

DÉCENTRALISA TI ON ET INTERCOMMUNALITÉ EN FRANCE ET EN EUROPE
Préface de Jean-Claude NÉMERY

L'Harmattan 5-7, me de l'École-Polytechnique 75005 Paris FRANCE

L'Harmattan Hongrie Hargita u. 3 1026 Budapest HONGRIE

L'Harmattan Italia Via Bava, 37 10214 Torino ITALIE

LES AUTEURS
Alistair COLE, Professeur de Sciences Politiques Université de Cardiff Hervé GROUD, Maître de conférences, université de Reims Champagne-Ardenne, CRDT Nicolas LAGASSE, Assistant au Centre de Droit public de l'Université Libre de Bruxelles Jean-Claude NEMERY, Professeur de droit public, université de Reims ChampagneArdenne, directeur du CRDT, président du conseil scientifique du

GRALE
Georges STEPHANIDES, Maître de conférences, président de l'association fanco-hellénique, ELGA

(Ç)L'Harmattan, 2003 ISBN: 2-7475-5296-9

PREFACE
Jean-Claude Némery Directeur du Centre de recherche sur la décentralisation territoriale (C.R.D. T ./G.I.S.-G RALE-C.N .R.S.)

Le présent ouvrage collectif est le fruit de contributions scientifiques portant sur la question de la décentralisation et du développement de l'intercommunalité dans plusieurs Etats européens à structure unitaire ou fédérale (Allemagne, Belgique, France, Grèce, Royaume-Uni). Les contributions réunies dans cette publication sont issues des travaux du colloque international organisé en 2002 à Châlons-en-Champagne à l'initiative du Conseil général de la Marne avec l'appui de l'Université de Reims Champagne-Ardenne et plus particulièrement du Centre de recherche sur la décentralisation territoriale (CRDT). Elles portent sur le développement de l'intercommunalité et sur la restructuration des institutions territoriales locales dans plusieurs pays. La contribution concernant la France a été entièrement refondue pour tenir compte des réformes engagées par le gouvernement français à partir de l'automne 2002. Il s'agit essentiellement de rendre compte des «Assises des libertés locales» organisées dans chaque région française d'octobre 2002 à février 2003 et de la réforme constitutionnelle relative à l'organisation décentralisée de la République française adoptée le 17 mars 2003 par le Parlement réuni en congrès. La publication de cet ouvrage collectif s'inscrit dans une série de publications collectives initiée depuis 1997 par le Centre de recherche sur la décentralisation territoriale de l'Université de Reims. Le premier ouvrage a réuni des contributions sur le thème «Construire la dynamique des territoires... acteurs, institutions, citoyenneté active» 1. Le second a porté sur le thème « Recomposition et développement des territoires. Enjeux économiques, processus, acteurs »2. Le troisième ouvrage a été

1

G. Loinger, J.-C. Némery, dir. L'Harmattan, Coll. Administration, aménagement
1998, 381 pp.

du territoire, 1997, 287 pp. 2 G. Loinger, J.-C. Némery, dir. L'Harmattan,

consacré à l~ question suivante « Quelle administration territoriale pour le XXlemesiècle en France et dans l'Union européenne? »3. Avec la publication du présent ouvrage c'est plus d'une centaine de contributions scientifiques consacrées au thème de la décentralisation et de restructuration des institutions en France, en Europe qui est mise à la disposition des chercheurs, scientifiques, hommes politiques, citoyens. . .

3

I.-C. Némery, dir. L'Harmattan, 2001, 311 pp. 8

LA NOUVELLE ORGANISATION DECENTRALISEE DE LA REPUBLIQUE FRANÇAISE Jean-Claude Némery Professeur à l'université de Reims Champagne-Ardenne Directeur du Centre de recherche sur la décentralisation territoriale
(C.R.D. T ./G .I.S.-G RALEC.N .R.S.)

Le parlement français réuni en congrès le 17 mars 2003 a approuvé la loi constitutionnelle relative à l'organisation décentralisée de la République voulue par le gouvernement issu des élections présidentielles puis législatives du printemps 20024. Dans son discours de politique générale du 3 juillet 2002, le Premier ministre avait annoncé la volonté du gouvernement de renforcer la démocratie locale et de préparer un projet de loi constitutionnelle tendant à inscrire la région dans la constitution, à autoriser l'expérimentation locale, à favoriser la coopération entre collectivités et à autoriser la mise en œuvre de référendums locaux. De nouveaux transferts de compétences accompagneront cette réforme. Trois grandes orientations ont animé la révision constitutionnelle : - consacrer dans la constitution les grands principes de la décentralisation et de la libre administration des collectivités locales; - accorder aux collectivités locales plus de souplesse pour la mise en œuvre de leurs compétences; - favoriser l'expression de la population au plan local. Préalablement à cette révision constitutionnelle et à l' élaboration d'un grand projet de loi de décentralisation51e gouvernement a décidé d'organiser des « assises des libertés locales» destinées à
4 Cf. Y. Luchaire et F. Luchaire « Décentralisation et constitution », commentaire
de la loi constitutionnelle relative à l'organisation décentralisée de la République. Economica Paris 2003 ; cf. voir aussi « La République décentralisée» travaux du colloque organisé le 17 juin 2003 par le Centre de recherche en droit administratif, Université de Paris II. 5 Un projet de loi de décentralisation comprenant 125 articles a été transmis à tous les préfets le 30 mai 2003.

ouvrir un débat national sur l'évolution des missions des collectivités et du rôle de l'Etat. Ces assises se sont tenues à partir du 18 octobre 2002 dans chaque région française. Des assises nationales des libertés locales ont permis de faire une synthèse des résultats des assises régionales6. Ce processus de mise en place d'une République décentralisée qu'il est convenu d'appeler «l'acte II de la décentralisation» a été précédé d'une longue série de travaux, d'études, de rapports, de réformes législatives préalables qu'il convient de mettre en perspective pour bien analyser toute la portée de cette réforme fondamentale 7. Refonder une République décentralisée appelle plusieurs considérations : Depuis plus de deux siècles la décentralisation est perçue en règle générale comme un système de dévolution du pouvoir par le centre (l'Etat) vers la périphérie (les collectivités et leur territoire). Propagée par un système administratif centralisé et par la stratégie des grands corps de l'Etat, cette conception, plaçant l'Etat comme centre de gravité de la société, doit être revue car elle est historiquement inexacte et actuellement un handicap dans les processus d'évolution aux plans européen et mondial. - Réhabiliter le grand compromis fondateur de 1789, et le lien entre pouvoir et territoire: A la révolution, les fondements de l'idée républicaine reposent sur un vaste compromis entre le rationalisme institutionnel inspiré par le courant des physiocrates et la reconnaissance des entités sociologiques locales autour de la commune obtenue par Mirabeau au sein de la commission Thouret. Ce compromis est l'acceptation d'une conception contradictoire de l'organisation de la France; on rationalise à partir de l'Etat mais on reconnaît les pouvoirs locaux fondés sur l'identité et sur la diversité. Ces principes fondateurs constituent une très forte vision politique du pays. Notre histoire est donc celle d'un compromis entre la volonté d'une uniformité territoriale, d'un découpage abstrait et la reconnaissance de
6 Les assises nationales ont été réunies le 28 février 2003 à Rouen. 7 Cf. ministère de l'Equipement, D.R.A.S.T. Notes du CPVS n° «Décentralisation et évolution du ministère de l'Equipement» novo 2002. 10

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communautés constituant avant tout des groupes humains, des entités sociologiques organisés plus qu'institués. Ces entités apparaissent comme un élément de la Nation plus que comme un élément de l'Etat. Elles en constituent les terminaisons nerveuses. - Réactiver les terminaisons nerveuses de la Nation: La France a "les extrémités froides" avait constaté un juriste (G. JEZE). Dans une Europe en conflit, l'Etat crispé, soumis aux pressions diverses a mis à mal le compromis fondateur de notre République. Dans une Europe apaisée, un nouveau compromis juridicoconstitutionnel est possible et souhaitable. Avec l'émergence de l'Union européenne, les données changent. La pression extérieure n'est plus la même. Apparaît une concurrence des territoires qui suppose projets, autonomie, identité, mise en avant des atouts valeurs locales.

- Décentraliser c'est réformer l'Etat Décentraliser c'est assurer une meilleure harmonie dans les territoires entre «l'être» (origine politique et sociologique du pouvoir) et le « faire» (gérer avec efficacité les territoires). Trop de communautés se contentent de « l'être». L'Etat s'empare trop facilement du «faire ». Dans une république territoriale décentralisée l'Etat doit abandonner ses tâches territoriales généralistes pour se concentrer sur des fonctions de régulation, de respect du droit, de protection des catégories défavorisées et des espaces fragiles. Sa mission essentielle doit consister à promouvoir le développement des territoires en partant des lieux de vie de la population, en concentrant le maximum de pouvoir de décision au plus prés des citoyens et selon un mode compatible avec les principes d'équité territoriale et de juste équilibre dans la répartition des ressources publiques sur le territoire. En somme, il revient à l'Etat d'animer la mosaïque des territoires et les «êtres collectifs» qui la composent sans se substituer à leur pouvoir d'action, en veillant à l'expression pleine et entière de ce qu'il est convenu d'appeler la démocratie active, participative et citoyenne.
Trois grandes étapes apparaissent dans cette marche vers une République décentralisée.

Il

Des travaux préparatoires importants ont été engagés par le gouvernement et le Sénat sur le bilan et les perspectives de la décentralisation (I). Deux importants rapports, l'un commandé par le gouvernement (rapport Mauroy), l'autre par le Sénat (rapport Delevoye-Mercier) ouvrent par un ensemble de propositions large et diversifié le débat national sur l'approfondissement de la décentralisation à l'échéance 2010-2020. Dans le court terme, un large train de réformes législatives engagées depuis 1999 (II) conduit à réviser en profondeur l'architecture organisationnelle du territoire français. L'ampleur de la mise en œuvre de ces réformes en grande partie volontaristes, est une première mesure du potentiel d'évolution de la décentralisation. Le vote par le parlement en février 2002 de la loi sur la démocratie de proximité témoigne de l'activité législative du processus de décentralisation. III. L'établissement de la République décentralisée A la suite des élections présidentielles et législatives de 2002, le gouvernement a organisé les assises des libertés locales, révisé la constitution et préparé un nouveau train de réformes législatives concernant la décentralisation. I. LES PREMISSES DE LA REFORME

A ce titre, il convient d'évoquer à la fois les grands rapports administratifs et parlementaires mais aussi les efforts législatifs en vue de développer l'intercommunalité. 1/ Les perspectives décentralisatrices "Mauroy" et "Delevoye-Mercier" dans les rapports

- Le rapport de la Commission Mauroy
Le rapport «Refonder l'action publique locale» établi par la Commission pour l'avenir de la décentralisation présidée par M. Pierre Mauroy, fait partie de la lignée des rapports importants qui

12

ont précédé et jalonné la ffilse en œuvre des réformes décentralisatrices8. Il faut citer le rapport « Peyrefitte» en 19759, le rapport « Vivre ensemble» en 1976 de la Commission présidée par O. Guichardlo et le rapport «Auber» en 1978 faisant suite à la consultation des Maires de Francell. De nombreux autres rapports, souvent d'origine parlementaire, ont été publiés à partir de 1982. Mais il faut attendre l'année 2000 pour voir produire le grand rapport d'orientation de la Commission Mauroy. C'est par une lettre de mission datée du 19 octobre 1999 que le Premier ministre, Lionel Jospin a confié à M. Pierre Mauroy, ancien Premier ministre, alors sénateur-maire de Lille, le soin de débattre «des perspectives nouvelles d'évolution de la décentralisation ». Le Premier ministre rappelle dans sa lettre les acquis législatifs de la décentralisation en évoquant les lois de 1982-1983 présentées par Gaston Defferre et les lois toutes récentes sur, d'une part, « l'aménagement et le développement durable du territoire» du 25 juin 1999 (Loi Voynet) et, d'autre part, sur «le renforcement de la coopération intercommunale» du 12 juillet 1999 présentée par le ministre de l'Intérieur M. Jean-Pierre Chevènement. Plus qu'un aboutissement, le Premier ministre souligne que ces nouveaux textes législatifs doivent inciter la Nation à relever les défis concernant autant les collectivités locales que l'Etat. Dans cette perspective, il a donc décidé d'instituer une commission pluraliste chargée dans un premier temps d'établir un bilan de la décentralisation réalisée par les lois de 1982-1983 et dans un second temps de formuler des propositions pour rendre la décentralisation «plus légitime, plus efficace, plus solidaire », ce qui implique pour le Premier ministre une participation accrue
8 Rapport au Premier ministre de la Commission Pierre MAUROY «Refonder l'action publique locale », Doc. Fr., novembre 2000. 9 Rapports d'enquêtes de MM Crozier, Thœnig, O. Gélinier, E. Sultan présentés pour A. Peyrefitte «Décentralisation des responsabilités, pourquoi, comment? », Doc Fr., 1976. 10Rapport « Vivre ensemble» de la Commission Guichard, Doc. Fr., 1976. Il Sur l'analyse de ces rapports cf. lC. NEMERY «De la liberté des communes dans l'aménagement du territoire », LGDJ, Bibliothèque de droit public, 1981, 384 p. 13

des citoyens à la démocratie locale, une plus grande responsabilité des collectivités locales en matière fiscale, une clarification des relations contractuelles entre l'Etat et les collectivités locales, le renforcement des coopérations, la mise en place de mécanisme de péréquation pour éviter que la décentralisation ne conduise à un développement inégal des territoires12. La composition de la Commission traduit la volonté du Premier ministre d'associer tous les courants politiques, toutes les principales associations d'élus locaux et toutes les personnalités spécialisées sur les questions de la décentralisation. Le rapporteur général, M. Rémy Schwartz, maître des requêtes au Conseil d'Etat, a été chargé de la synthèse des travaux de la Commission. Les travaux de la Commission ont conduit à l'audition de nombreuses personnalités. Le rapport a été adopté par la Commission le Il octobre 2000 dans le respect du calendrier fixé par le Premier ministre. Il comprend une liste de 154 propositions regroupées autour de deux axes fondamentaux: 1. Réorganiser les territoires et les compétences au profit des citoyens; 2. Assurer la qualité et la transparence de la décision locale. Cet ensemble de propositions a suscité un important débat sur une deuxième grande phase de décentralisation à engager à partir de 2001 et sur la redéfinition de l'organisation territoriale de la France.

- Le rapport "Delevoye-Mercier"
Moins connu que rapport d'information décentralisation rédigé Jean-Paul Delevoye le rapport de la Commission Mauroy, le du Sénat chargé de dresser le bilan de la par une mission d'information présidée par comprend, sous la plume de son

12 La loi du 28 février 2002 relative à la démocratie de proximité a rempli le premier objectif d'une participation accrue du citoyen à la démocratie locale. Cf. lC. Hélin et R. Hostiou, Participation, décentralisation et déconcentration: une nouvelle donne en matière de grands projets. AIDA, avril 2002, p. 291 et s. 14