DÉCHETS MÉNAGERS : CONTRIBUTION À L'ÉTUDE D'UN PROBLÈME DE SOCIÉTÉ

De
Publié par

Avec la loi du 13 juillet 1992 relative à l'élimination des déchets qui complète et renforce le dispositif mis en place par les lois du 15 juillet 1975 et du 19 juillet 1976, la France s'est donné un délai de 10 ans pour moderniser la gestion de ses déchets ménagers. Pour tendre vers ces objectifs, la loi a prévu l'établissement au niveau départemental ou interdépartemental de plans d'élimination des déchets et assimilés.
Publié le : mardi 1 janvier 2002
Lecture(s) : 269
EAN13 : 9782296278271
Nombre de pages : 271
Voir plus Voir moins
Cette publication est uniquement disponible à l'achat

DECHETS MENAGERS: CONTRIBUTION A L'ETUDE D'UN PROBLÈME DE SOCIÉTÉ
~

~

~

Collection Administration et Aménagement du territoire dirigée par Jean-Claude Némery Professeur à l'Université de Reims Champagne-Ardenne Directeur du Centre de Recherche sur la Décentralisation Territoriale GIS GRALE CNRS

Administrer, aménager le territoire constitue une des missions fondamentales des Etats modernes. Gérer les espaces de quotidienneté et de proximité dans le cadre de la décentralisation et de la démocratie locale, assurer le contrôle administratif et financier de l'action publique, anticiper l'avenir pour assurer un meilleur développement grâce à la prospective sont les objectifs essentiels des pouvoirs publics. Cette collection Administration et Aménagement du territoire doit répondre aux besoins de réflexions scientifiques et de débats sur cet ensemble de sujets.

Déjà parus
Seydou TRAORÉ, Les schémas de cohérence territoriale de la loi SRU du 13 décembre 2000,2001. Jean-Pierre JAMBES, Territoires apprenants. Esquisses pour le développement local du XXle siècle, 2001. Jean-Claude NÉMERY (sous la dir.), Quelle administration territoriale pour le XXle siécle en France dans l'Union Européenne ?, 2001. Jacques BEAUCHARD, Penser l'unité politique entre fondements, turbulences et mondialisation, 2001. Olivier DUPÉRON, Transport aérien, aménagement du territoire et service public, 2001. Laurent DERBOULLES, Quel territoire pour le service public d'incendie et de secours? Réflexion de la départementalisation, 2000. Marc LEROY, La logique financière de l'action publique conventionnelle dans le contrat de plan Etat-région, 2000. Jacques BEAUCHARD, La bataille du territoire, mutation spatiale et aménagement du territoire, 1999. Hervé GROUD (sous la dir.), Mutations du service public et territoires, 1999. Pierre RACICOT, Développement et régionalisation au Québec, 1999. Fabrice THURIOT, Culture et Territoires, les voies de la coopération, 1999. Guy LOINGER et Jean-Claude NÉMERY (sous la dir.), Recomposition et développement des territoires... Enjeux économiques, processus, acteurs, 1998.

Franck ZENTNER

DÉCHETS MÉNAGERS: CONTRIBUTION A L'ÉTUDE
D'UN PROBLEME DE SOCIETE
" ",

",

Préface de Bernard POUJADE Professeur de droitpublic à l'Université de Paris V René Descartes

L'Harmattan Hongrie L'Harmattan Hargita u. 3 5-7, me de l' École- :>olytec1mique 1026 Budapest 75005 P lris HONGRIE Francl:

L'Harmattan Italia Via Bava, 37 10214 Torino ITALIE

@L'Hannattan,2001

ISBN: 2-7475-1944-9

A Lisa, Marine et Catherine

PREFACE

Bernard POUJADE
Professeur agrégé des facultés de droit à l'Université de Paris V René Descartes, Avocat au barreau de Paris

L'ouvrage que Monsieur Franck Zentner nous propose, est consacré à un enjeu majeur de la société française du XXIème siècle, la gestion des déchets ménagers.

l'échéance du 1er juillet 2002 approche et avec elle, théoriquement
la suppression de toutes les décharges sauf celles destinées à recevoir des déchets ultimes. Il est vrai que depuis un certain nombre d'années, les gouvernements ont manifesté avec de plus en plus d'acuité leur préoccupation quant à ce dossier sensible; les collectivités locales et plus particulièrement les communes qui sont en première ligne depuis 1884, et dont le rôle est au cœur de l'ouvrage, ont fait évoluer leurs priorités. Des objectifs nouveaux sont apparus (valorisation, recyclage...) traduisant des concepts nouveaux (la gestion écologiquement rationnelle par exemple). Le grand mérite de l'ouvrage est de décrire simplement et clairement les instruments juridiques et financiers de la gestion des déchets ménagers, de les analyser, mais aussi de les critiquer avec lucidité. Il est aussi de souligner combien la gestion optimale des déchets induit des bouleversements institutionnels et économiques. Car la réponse à ce défi, évoqué précédemment, se trouve dans un renforcement inéluctable de l'intercommunalité, facilité, peutêtre par l'intervention de la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale.

Il arrive à point nommé, si l'on veut bien se souvenir que

On appréciera que l'auteur ait choisi d'illustrer son propos d'exemples qui permettent d'appréhender de façon concrète les difficultés de la mise en place d'une gestion planifiée des déchets ménagers et qui mettent en lumière des situations parfois peu orthodoxes. Monsieur Zentner a su utiliser pour cela le matériau d'une thèse dont on avait salué le sérieux et la sûreté de l'information juridique. Bien sûr, il ne s'agit comme il le dit, lui-même, avec une modestie de bon aloi, que d'une contribution à un débat désormais national. Car tous les aspects de cette délicate question de la gestion des déchets ménagers n'ont pu être traités dans le cadre de cet ouvrage. Mais on peut remercier son auteur de nous avoir éclairé à propos d'un sujet complexe, à un moment où d'aucuns militent en faveur de nouvelles réformes pour contribuer plus encore à ce que l'on appelle désormais le développement durable.

8

INTRODUCTION

Ordures, détritus, boues, gadoues, rebuts, résidus..., les formules1 ne manquent pas pour qualifier ce que nous rejetons. Le terme déchet2 est polysémique. Il reçoit des acceptions différentes dans le langage courant3. Ainsi qualifie-t -on, par exemple, les restes de nos repas ou encore les chutes d'une matière que l'on travaille. Très recherchés par les archéologues et par les paléontologues parce qu'ils leur permettent de tirer des conclusions sur les modes de vie de nos ancêtres, les déchets constituent aussi une mine d'information pour les philosophes4 et les sociologues car ils ne sont que le reflet de la société. «L'égout, c'est la conscience de la ville (...) Le tas d'ordures a cela pour lui qu'il n'est pas menteur» déclare Victor HUGO dans Les Misérables. Cette nouvelle science que l'on nomme «garbiology» aux EtatsUnis et «rudologie5 », du latin «rudus» signifiant «décombres », en France consiste à procéder à l'inventaire de nos poubelles et à en tirer des conclusions sociologiques6. La rudologie, «c'est l'étude du déchet, l'étude du rejet, l'étude de l'ombre et finalement, l'étude de l'envers des systèmes» déclarait le professeur GOUHIER, rudologue à l'Institut du Maine au Mans, lors du symposium européen sur les déchets en 19927. «Montre-moi ce que tu jettes, je te dirai qui tu es », pourrait-on résumer.

1 Pour un recueil de citations et de dictons, V. Gérard BERTOLINI, «Les Déchets », p. 210-230 in : Le Déchet, le rebut, le rien, Seyssel: Champ Vallon, 1999. 2 Une recherche étymologique lui donne pour ancêtre un mot du XIIIèmesiècle, le « déchié» (Déchiet au XVemesiècle). On retrouve le préfixe «dé» qui signifie l'éloignement, la séparation dans par exemple «décharge », «dépotoir» ou encore « déchéance». 3 Pour une approche sémantique, lire Cyrille HARPET, « Le Déchet», p. 181-199 in : Le Déchet, le rebut, le rien, Seyssel : Champ Vallon, 1999. 4 V. Cyrille HARPET, Du déchet, Paris: L'Harmattan, 1998. 5 En 1974, le professeur 1. BRISOU baptisait la science du déchet de ce nom. V. Michel MAES, Options déchets, Paris: Johanet, 1992, p. 55. 6 Les inégalités sociales sont autant lisibles dans une poubelle que dans la vie courante. 7 Symposium européen sur les déchets ménagers, hospitaliers et industriels banals, Metz, 20-21 févr. 1992, p. 19.

Convoités par quelques-uns8, honnis par beaucoup d'autres, le rapport de l'individu aux déchets n'est pas neutre. Le déchet ne laisse jamais indifférent et renvoie, le plus souvent, à du dégoût, du mépris. Les déchets peuvent être classés selon leur état (liquides, gazeux, solides) et/ou selon leur provenance (ménagers, hospitaliers, industriels, agricoles). Ces distinctions sont importantes sur le plan de leur collecte ou bien afin de déterminer l'autorité responsable de leur élimination9. Globalement, la France produit chaque année plus de 800 millions de tonnes de déchets, qui se répartissent de la façon suivante: - 9 millions de tonnes de déchets industriels sgéciaux ; - 53 millions de tonnes de résidus urbains dont près de la moitié est générée par les ménages; - 94 millions de tonnes de déchets industriels banals; - 354 millions de tonnes de déchets de chantier; - 375 millions de tonnes de déchets agricoles. Les ordures ménagères stricto sensu constituent la plus grande partie des déchets municipaux à hauteur environ de 28 millions de tonnes, soit un ratio d'un peu plus d' 1 kg par habitant et par jour. Outre ces ordures ménagères, les déchets ménagers comprennent les encombrants (mobilier, matelas...), les déchets liés à l'automobile, les déchets d'entretien des espaces verts, les boues des stations d'épuration et matières de vidange. En France, la production d'ordures ménagères a augmenté de plus de 60 % en 30 ans passant de 220 kg par habitant et par an en 1960 à 360 kg en moyenne en 199011.C'est deux fois moins qu'un

8 Archéologues, sociologues, etc. 9 L'élimination des déchets industriels, hospitaliers et agricoles incombe directement aux producteurs de ces résidus. Quant aux déchets ménagers, leur élimination relève des communes ou de leurs groupements. 10 Ou déchets municipaux. L'expression «résidus urbains» tend à souligner la corrélation qui existe entre l'urbanisation et la production de déchet. Est-elle encore appropriée sachant que la production de déchets n'est plus aujourd'hui forcément liée à l'urbanisme mais plutôt à notre mode de consommation? Il Environ 300 kg par habitant et par an en 1980. 12

américain mais dix fois plus qu'un habitant du tiers-monde12. Des études plus récentes, établies par l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe) en 1995, avancent une production de 434 kg par habitant et par an. Les déchets putrescibles représentent environ 30 % du poids13 humide de nos ordures ménagères, les papiers-cartons 25 %, le verre 13 % et les plastiques Il %. Les emballages (bouteilles, cartons, boîtes de conserve, sacs...) entrent pour 40 % dans la composition de notre poubelle. Les historiens qui ont pris l'habitude de qualifier une époque par rapport aux matériaux dominants - âge de pierre, du bronze, etc. - nous qualifieront-ils demain comme vivant à l'âge du plastique et des emballages? La quantité de déchets produite est relative à un contexte, une conjoncture. Cette notion d'inutilité, que l'on a tendance à retenir pour déterminer un objet de déchet, varie en fonction des lieux et des époques. En période de crise, une guerre par exemple, le volume de déchet se réduit considérablement14. Le «système D» prévaut et règne en maître15. Tout ce qui va pouvoir être récupéré le sera. La production de déchets n'est également pas sans lien avec le niveau de croissance économique d'un pays. Est-ce à dire que les problèmes posés par les déchets ne concernent que les pays industrialisés? Si les déchets touchent toutes les nations et tous les individus, la protection de l'environnement est surtout une préoccupation récente des pays riches. Encore dans beaucoup de pays, les décharges constituent une ressource vitale16,car on en tire profit et peu importe qu'elles provoquent des nuisances. En France, cette prise de conscience ne date que des années 6017 et s'est précisée la décennie suivante avec la création du premier
12 Dans les pays en voie de développement, on estime la production journalière de déchets entre 200 gr et 600 gr, soit, ce que rejetait un parisien vers la fin du
XIXème

siècle.

13109 kg / hab / an. 14 V. Philippe PICHAT, La Gestion des déchets, Paris: Flammarion, 1995. 15 V. par ex. Henry AMOUROUX, La Vie des Français sous l'occupation, Paris: Fayard, rééd. 1992. 16 Ex. à Mexico. 17 A partir du Vème plan (1966-70 ; L 30 novo 1965), la politique de

13

ministère de la Protection de la Nature et de l'Environnement en 1971. 1) La création du ministère de la Protection de la Nature et de l'Environnement et l'adoption de la loi cadre du 15 juillet 1975 relative à l'élimination des déchets et à la récupération des matérIaux L'initiative d'une politique de l'environnement revient à la DATAR, comme l'explique Robert POUJADE dans son ouvrage Le Ministère de l'impossible18: «Les missionnaires de la DATAR19 s'attelèrent à leur programme. Ils voulaient des mesures précises et rapides dans tous les domaines (oo.)Le ministre de l'Aménagement du territoire fut un peu sceptique, puis conquis: « il faut frapper les esprits, leur dit-il, souvenez-vous des cent fleurs », .. . 20 A lnSl naqult les cent mesures» . Les déchets vont être l'occasion, pour ce nouveau ministère, de s'approprier un sujet pas encore conflictuel et de l'ériger en politique gouvernementale. Alors qu'auparavant la politique de gestion des déchets dépendait des différents cabinets en fonction des catégories de résidus, les déchets deviennent alors l'objet d'une politique publique globale. Dès 1971, le ministre de l'Environnement veut s'inspirer de la politique suivie dans le domaine de l'eau et met en place à cet effet un groupe interministériel d'étude pour l'élimination des résidus solides (GEERS)21. Le Il décembre 1973, le Comité interministériel d'action pour la nature et l'environnement va définir les principes de la politigue des déchets solides en s'appuyant sur les travaux du GEERS 2. Tout ce travail aboutit finalement à l'adoption de la loi-cadre 75-633 du 15 juillet 197523dont l'article
l'environnement va progressivement s'intégrer dans le plan national de dévelopflement économique et social. S Robert POUJADE, Le Ministère de l'impossible, Paris: Calmann-Lévy, 1975. 19 Dont Serge ANTOINE, futur secrétaire général du Haut Comité de l'environnement. 20Robert POUJADE, op. cil., p 45. 21 V. Pierre AUBERT, «Naissance de la loi du 15 juillet 1975 et création de l'Agence nationale des déchets », Administration, n° 172, juill.lsept. 1996, p. 20. 22 GEERS, Les Déchets solides. Propositions pour une politique, Paris: La Doc. Fr., 1974. 23 Adoptée le même jour que la directive européenne. V. Patrick GIROD, 14

premier définit24 le déchet comme « tout résidu d'un processus de production, de transformation ou d'utilisation, toute substance, matériau, produit, ou plus généralement tout bien meuble aban, 25 d onne ou que son d etenteur d estzne a l aban don ». "
'" '"

Cette définition renvoie à une conception objective (résidu d'un processus de production, de transformation, d'utilisation) et subjective du déchet (abandon). Selon cette dernière, un bien ne devient un déchet que parce qu'il a été abandonné26. On ne s'attache donc qu'à la volonté du propriétaire de l'objet, sa valeur objective n'étant pas prise en compte. Le déchet appartient alors à la catégorie juridique de la res derelicta. A défaut d'abandon volontaire, il s'agit d'une épave et non plus d'un déchet. Mais abandonner un objet tout en sachant qu'il va être collecté en vue de sa réutilisation, est-ce jeter un déchet? Dans cette hypothèse, l'élément subjectif est absent et selon M. Marc WEBER27, cette substance28 ne saurait recevoir la qualification de déchet29. Selon la conception objective, la volonté du détenteur de l'objet n'a aucune incidence sur la qualification juridique du bien. Peu importe qu'il ait de surcroît une quelcon3ue valeur économique, il reste une nuisance pour l'environnement 0 et doit, en tant que tel, être éliminé. Un bien demeure donc un déchet même s'il peut faire l'objet d'une réutilisation économique. La finalité est alors d'empêcher le détenteur d'un bien de se soustraire à la réglementation sous prétexte de sa valeur économique.
«L'élimination des déchets et la récupération des matériaux », Dalloz 1975, chron., p. 237. 24 Le GEERS proposait la définition suivante: « l'ensemble des biens, matériaux et éléments qui ne possèdent - dans les conditions de lieu et de temps de leur production - ni valeur marchande, ni état suffisant pour une valorisation éventuelle, compte tenu, soit des connaissances technologiques, soit des données économiques du moment ». Cette définition liée aux conditions technologiques et économiques du moment n'est pas sans rappeler celle du déchet ultime. 25Art. L 541-1 II C. env. 26 V. Patrick GIROD, «L'Elimination des déchets et la récupération des matériaux », Dalloz, 1975, p. 237-244. 27 Marc WEBER, La Gestion des déchets industriels et ménagers dans la Communauté européenne, Genève: Droz, 1995, p. 28-29. 28Du vieux papier en l'espèce. 29 V. également Philippe BILLET, «Le Déchet, du label au statut», p. 99-111 in : Le Déchet, le rebut, le rien, Seyssel : Champ Vallon, 1999. 30Ce que conteste le Bureau International de la récupération. 15

Au niveau communautaire, la définition du déchet fait également référence aux éléments objectifs et subjectifs. L'article premier de la première directive cadre n° 75/442 du 15 juillet 197531 définissait le déchet comme toute substance ou objet dont le détenteur se défait ou al' obligation de se défaire en vertu des dispositions nationales en vigueur. Il s'agissait d'une définition très large renvoyant expressément au droit national. Aucune raison objective n'était cependant énumérée, ce qui pouvait induire des divergences entre les Etats membres sur ce qui devait être qualifié de déchet. Pour y remédier, la Commission proposa en 198932de modifier cette définition en se référant à une liste en annexe. La proposition adoptée en 199133définit dorénavant le déchet comme toute substance ou tout objet qui relève des catégories figurant à l'annexe I, dont le détenteur se défait ou dont il al' intention ou l'obligation de se défaire. Ces définitions posent le problème des matières premières dites secondaires, ou de deuxième cycle, destinées à rejoindre de nouveaux circuits de fabrication34. Pour le Conseil d'Etat35, ces matériaux sont considérés comme des déchets tant qu'ils n'ont pas subi de traitement, alors même que leur détenteur avait l'intention de les vendre et non de les abandonner. La cession à un tiers ne saurait les faire échapper à la qualification de déchet. La Cour de cassation36 a adopté la même position concernant les mâchefers issus d'une usine d'incinération et utilisés comme des remblais pour les routes. Un résidu produit dans une filière de fabrication et réutilisé ensuite dans une autre filière reste un déchet tant qu'il n'a pas été réintroduit dans cette nouvelle filière37.
31JOCE n° L 194 du 25 juill. 1975, p.39. 32JOCE n° C 326 du 30 déco 1989, p. 6. 33V. art. 1er, lettre a), al. 1er, dir. 75 / 442 modifiée par la dir. 91 / 156/ CEE du 18 mars 1991, JOCE n° L 78 du 26 mars 1991, p. 2. 34 Suite aux risques liés à l'encéphalopathie spongiforme subaigüe, l'arrêté du 28 juin 1996, pris à titre de précaution, interdit la transformation des cadavres d'animaux en farines animales. Ce qui était une matière première (!) est devenu un déchet. 35 CE, Ass. 13 mai 1983, S.A. René Moline, Rec., p.191. Il s'agissait d'huiles usagées. 36Casso Crim., 14 mai 1991, Lorban, Bull. crim. n° 205, p.527. 37 Jean-Bernard LEROY, Les Déchets et leur traitement, les déchets solides industriels et ménagers, Paris: PUF, 1994, p. 6. Tout en prenant l'exemple de la 16

Mais, quel est le premier élément qui caractérise la réintroduction ? S'agit-il du transport de cette substance vers la nouvelle chaîne de production ou bien doit-on également l'en exclure? En excluant cette phase, on reste dans le champ d'application de la législation très contraignante du transport de déchets. L'acte premier par lequel le déchet perd cette qualification peu envieuse au profit de celle de matière première secondaire semble donc être le traitement sur la nouvelle chaîne de production. Tant qu'elles n'ont pas fait l'objet d'un traitement, les matières premières secondaires obéissent à une réglementation différente des ., ., . 38
matIeres premIeres vIerges.

La Cour de justice des Communautés européennes a jugé « incompatible avec la directive une réglementation qui exclurait de la définition lé~ale des déchets une substance usée susceptible de valorisation »3 . Interdiction est donc faite aux Etats membres d'exclure de la catégorie juridique des déchets les objets qui peuvent être recyclés. Le simple fait qu'une substance soit intégrée, directement ou indirectement, dans un processus de production industrielle ne l'exclut pas de la notion de déchet au sens de l'article 1er point a) de la directive40. La définition du déchet, au sens du droit communautaire, englobe ainsi les substances ou matières ayant encore une valeur transactionnelle41. La législation allemande qui excluait les déchets recyclables de son champ

graisse d'oie destinée à des amis pour des réutilisations culinaires, M. LEROY ~ose le problème des risques liés à la circulation des déchets. 8 Dans un arrêt du 23 mai 2001, Assoc. pour la défense de l'environnement du pays Arédien et du Limousin, n° 201 938, le CE a considéré que ne sont pas des déchets les matériaux issus d'un processus de production et susceptibles par un traitement ultérieur d'être intégrés dans ce même processus pour produire un produit identique à celui issu du premier processus de production. Cette récente décision semble assouplir la définition du déchet. Voir « Lettre du Juris-Classeur de l'environnement ». Août-septembre 2001. Voir également Pascale STEICHEN, «Etre ou ne pas être un déchet... », Droit de l'environnement, n091, sept. 2001, ~.213. 9 CJCE, 28 mars 1990, Vessozo et Zanetti, aff. jointes, C - 206 et 207/88, Rec. 1990, p. 1- 1461 et Zanetti, aff. C - 359/88, Rec. 1990, p. 1-1509. 40 CJCE du 18 déco 1997, Inter-Environnement Wallonie ASBL cI Région Wallonne, Aff. n° C-129/96. Bull. CPEN, 15 févr. 1998. Droit de l'environnement n° 57, avril 1998. 41 CJCE 25 juin 1997, aff. C-304/94, C-330/94, C-342/94 et C-224/95, Euro Tombesi et Adino Tombesi e.a. 17

d'application (au seul fin d'une libre circulation) a ainsi été déclarée incompatible avec la directive cadre de 1975 modifiée42. Les termes «sous-produits », «matières premières secondaires» n'ont pour le moment pas de définition juridique. La jurisprudence tant française43 qu'européenne44 ne les considère que comme des déchets alors même qu'ils sont destinés à être recyclés. A ce titre, des travaux terminologiques ont été engagés au niveau national45, européen et intemational46 afin de pouvoir distinguer un produit d'un déchet. Car aujourd'hui, la logique est binaire47. Ce qui n'est pas un déchet est un produit et vice versa. Le rapport d'information relatif à la gestion des déchets, présenté en 1991 par M. Jean-Marie BOCKEL n'a pas manqué de relever l'ambiguïté de cette définition du déchet au sein de laquelle l'élément <<psycholo~iquel'emporte sur une conception purement objective du déchet» 8.Et de rajouter« La notion juridique d'abandon s'avère à la fois trop restrictive et en contradiction avec les impératifs de récupération ou de réutilisation économique des déchets, pourtant énoncés à l'article 2, alinéa 2 de la loi du 15 juillet 1975 ». La loi du 13 juillet 199249 n'a cependant pas
42 CJCE, 10 mai 1995, Corn. des Communautés europ. cI République fédérale d'Allemagne, aff. C - 422/92. 43 Voir cependant la précision apportée par le CE dans son arrêt du 23 mai 2001, cit. 21'. Voir CJCE, 15 juin 2000, affaire C 418/97 (ARCO) et 419/97 (EPON) : dans cette décision, la CJCE propose une méthodologie de qualification laissant la liberté de choix aux juridictions nationales: Pascale STEICHEN, op. cit. p. 214. 45 Une Commission de terminologie de l'environnement a été créée en 1993 avec pour missions de relever les lacunes du vocabulaire français dans le domaine de l'environnement, de collecter et d'harmoniser les données terminologiques, de proposer les termes adéquates et d'en favoriser la diffusion. Notons également les travaux de l'AFNOR qui a mis en place une commission chargée de préciser la signification de vocables techniques dans le domaine de l'environnement. 46 Notamment l'OCDE. V. Rép. Min. JO S Q 13 novo 1997. Après quatre années de discussions, les experts de l'OCDE ont approuvé un document qui ne permet pas de résoudre ces difficultés: Caroline LONDON, «Déchet I Non déchet, »Les Petites Affiches n° 85, 17 juill. 1998, p. 4. 47 Catherine OUALLET, Les Déchets. Définitions juridiques et conséquences, Paris: AFNOR, 1997. 48 Jean-Marie BOCKEL, Rapport d'information sur la gestion des déchets, Doc. AN n° 2275, oct. 1991, p.59. 49 V. Christian HUGLO, Alain T.G. MAFOUA-BADINGA, «La Loi 92-646 du 13 juillet 1992 relative à l'élimination des déchets ainsi qu'aux installations 18

supprimé cette référence à la notion d'abandon50 pourtant contraire à l'impératif de valorisation et de recyclage. Avec la loi de 1975, l'élimination des déchets des ménages devient une responsabilité communale. Chaque commune doit donc organiser son service d'élimination, ou bien le confier à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI)51. Ajoutons, pour être complet, que depuis la publication de la loi du 12 juillet 1999 relative à la simplification et au renforcement de la coopération intercommunale52, l'article L 2224-13 du CGCT est complété par un deuxième alinéa qui dispose qu'« à la demande des communes et des EPCI qui le souhaitent, le département peut se voir confier la responsabilité du traitement, de la mise en décharge des déchets ultimes et des opérations de transport, de tri ou de stockage qui s 'y rapportent. Le département et la commune ou l' EPCI déterminent par conventions les modalités, notamment financières, de transfert des biens nécessaires à l'exercice de la . . partle d u servlce conifie au d epartement» 53. ' ' Dès la fin des années 80, cette politique54 atteint ses limites. Si des progrès sont réalisés55, les déchets restent surtout enfouis et sont peu valorisés. De nombreux dépôts sauvages sont recensés et la production de résidus ne cesse de croître. Le «tourisme» des déchets conforte par ailleurs la méfiance de l'opinion publique, ce
classées pour la protection de l'environnement », Les Petites Affiches, n° 131,30 oct. 1992, p. 12. - Raphaël ROMI, «La Gestion des déchets », Les Petites Affiches, n° 134,6 novo 1992, p. 17. 50 Le rapport BOCKEL (p. 93) préconisait de lui substituer le «concept de ~roduits non valorisables par le producteur lui-même» . 1 Art. L 2224-13 CGCT: «les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale assurent, éventuellement en liaison avec les départements et les régions, l'élimination des déchets des ménages ». 52Dite «Loi Chevènement » ; JO 13 juill. 1999, p. 10 361. 53Cet alinéa tend surtout à encourager une solidarité au niveau départemental. 54Par ailleurs, l'administration a toujours adopté une vision restrictive de cette loi en considérant que la loi du 16 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l'environnement était capable de résoudre tous les problèmes posés par les déchets. Selon Marie-José LITTMANN-MARTIN l'actualisation de cette loi «infirme» devient dès lors indispensable: «Le Droit pénal des déchets en France », RIDC, n° 1, 1992, p. 183. 55 Généralisation de la collecte; on estime que 94 % des ordures ménagères sont traitées dans des installations classées autorisées au titre de la loi sur les installations classées. 19

qui rend l'ouverture de tout centre de traitement périlleuse voire impossible. A partir du début des années 1990, la politique de gestion des déchets va être l'objet de multiples rapports, études et colloques. Pour ne s'en tenir qu'aux déchets ménagers et sans être complet, on peut retenir le Plan national pour l'environnement de juin 1990, le colloque de Lassay de mars 1991, le rapport d'information de la Commission de production et des échanges de l'Assemblée nationale présenté par Jean-Marie BOCKEL sur la gestion des déchets d'octobre 199156, les rapports RIDOUD et BEFFA sur les emballages de juin et octobre 1991 - qui donneront naissance à Eco-Emballages57. Citons encore le rapport de Michel DESTOT de mai 1992 sur le projet de loi relatif à l'élimination des déchets ainsi qu'aux installations classées pour la protection de l'environnement58. Les travaux préparatoires à la loi du 13 juillet 1992 sont ainsi nombreux. 2) Une loi novatrice, la loi 92-646 du 13 juillet 1992 relative à l'élimination des déchets ainsi ~u'aux installations classées pour la protection de l'environnement5 . Rétablir la confiance du public en permettant une réelle transparence, provoquer la modernisation des conditions d'exploitation en renforçant la responsabilité des exploitants et des collectivités locales et en créant de nouveaux moyens financiers, tels sont les ambitieux défis qu'entend relever le projet de loi60 présenté par Ségolène ROYAL quelques mois après la loi sur l'eau. Discuté dans le cadre d'une déclaration d'urgence61, ce texte compliqué62, long63et lourd de conséquences pour les collectivités s'ordonne autour de quatre objectifs principaux64 :
56Doc. AN n° 2275, 16 oct. 1991. 57 V. le décret 92-377 du 1er avril 1992 sur les emballages, JO 3 avr. 1992, p. 5003. 58Doc AN n° 2745, 27 mai 1992. 59JO, 14 juill. 1992, p. 9 461. 60Doc. AN n° 2677,5 mai 1992. 61 Ce qui provoquera le mécontentement de quelques parlementaires: JO Déb. AN, séance 30 juin 1992, p. 3 017. 62 «D'un simple point de vue formel, cette loi est illisible en tant que telle» Christian HUGLO et A.T.G. MAFOUA-BADINGA,«La Loi 92-646 du 13 juillet 1992 relative à l'élimination des déchets ainsi qu'aux installations classées 20

- Prévenir ou réduire la production et la nocivité des déchets, notamment en agissant sur la fabrication et sur la distribution des produits; - Organiser le transport des déchets et le limiter en distance et en volume; - Valoriser les déchets par réemploi, recyclage ou toute action visant à obtenir à partir des déchets, des matériaux réutilisables ou de l'énergie; - Assurer l'information du public sur les effets pour l'environnement et la santé publique des opérations de production et d'élimination des déchets, sous réserve des règles de confidentialité prévues par la loi, ainsi que sur les mesures destinées à en prévenir ou à en compenser les effets préjudiciables. La loi complète l'article premier de la loi de 1975 en introduisant la notion de déchet ultime65. «Est ultime au sens de la présente loi un déchet, résultant ou non du traitement d'un déchet, qui n'est plus susceptible d'être traité dans les conditions techniques et économiques du moment, notamment par extraction de la part valorisable ou par réduction de son caractère polluant ou dangereux ». «A compter du 1er juillet 2002, les installations d'élimination des déchets par stockage ne seront autorisées à accueillir que des déchets ultimes ». Délibérément, la loi ne donne pas une définition précise de ce concept. La consultation des débats préparatoires montre clairement que celui ci se devait d'être relativement flou. Ainsi dans son rapport66 relatif à l'élimination des déchets ainsi qu'aux installations classées pour la protection de l'environnement, M. Michel
DESTOT précise: « la notion de déchets ultimes est évolutive. Elle dépend de l'état des techniques de traitement, des besoins économiques (un déchet considéré aujourd'hui comme ultime peut s'avérer valorisable dans le futur) ou de la situation économique (...) Si la définition est trop précise, le législateur nierait le caractère évolutif de la notion. Celle-ci ne doit donc pas reposer sur une définition des modes de traitement permettant d'obtenir un déchet ultime ».
Eour la protection de l'environnement », LPA, n° 131,30 oct. 1992, p. 12. 3 14 articles; 4 p. au JO. 64Art. L 541-1 Ie. env. 65Art. L 541-1 III C. env. 66AN, n° 2745, 27 mai 1992, p. 34. 21

Cette notion qui revêt simultanément une obligation de moyen (conditions technigues et économiques du moment) et une obligation de résultat67 (protection de l'environnement) n'est donc pas claire, non seulement pour le juriste, mais également pour les élus qui auront à l'appliquer et laisse augurer de grands débats dans son application au quotidien. Pour preuve, les nombreuses questions parlementaires qui ont été posées sur ce sujet. Qu'entend-on par déchet ultime68 ? Quelle est la teneur du déchet ultime? S'agit-il uniquement des résidus issus de l'incinération des déchets ou bien peut-on y ranger les refus de tri et de compostage? Après avoir dans un premier temps affirmé que seuls les résidus issus de l'incinération pourraient être considérés comme ultimes69, la ministre de l'Environnement, Corinne LEPAGE, est revenue sur cette vision beaucoup trop réductrice et admet finalement, dans une circulaire en date du 24 février 1997 relative aux plans départementaux d'élimination des déchets ménagers et assimilés que «de façon certainement trop systématique, le déchet ultime a été assimilé aux seuls résidus d'incinération de déchets, incinération qui deviendrait alors un traitement obligé avant mise en décharge. Il est pourtant certain que le tri, la valorisation ou le compostage ne peuvent traiter la totalité des déchets. La définition du déchet ultime repose sur des critères multiples, complexes et imbriqués (...) et il conviendra de mieux les préciser7o. Mais, en tout état de cause, il est clair que des décharges resteront indispensables ».
67 Christian HUGLO, «Le Traitement et l'élimination des déchets ultimes », Les Petites Affiches, n° 25, 27 févr. 1995, p.6. 68 Pour une approche anthropologique du déchet ultime, Elvire BERNARDETVAN STAËVEL, «De la monstruosité du déchet ultime », p. 112-122 in : Du déchet, du rebut, du rien, op. cit. 69Dans une lettre adressée au président du conseil général de l'Indre (citée dans le rapport d'Ambroise GUELLEC, Déchets ménagers: pour un retour à la raison, Doc AN n° 3380, 25 févr. 1997, p. 40.) puis transmise aux préfets en janvier 1996, Corinne LEPAGE, ministre de l'Environnement, écrit «Je ne crois pas que l'on pourra considérer les refus de tri-compostage comme des déchets ultimes le 1er juillet 2002 (...) l'incinération avec récupération d'énergie semble néanmoins incontournable pour la valorisation d'une fraction des déchets et pour s'assurer, a priori, du plus grand respect de l'environnement lors du stockage des déchets ultimes ». Position confirmée quelques mois plus tard au cours d'une séance des ~uestions parlementaires: JO AN Déb., 29 juill. 1996, p 4146-4147. Dans la continuité de ces propos, Mme LEPAGE a demandé à M. PELISSARD, député, de constituer un groupe de travail pour déterminer «de manière 22

Cette interprétation restrictive qui n'a fait qu'encourager le développement de l'incinération dans les plans départementaux ne correspondait pas à la réalité des choses, certains plans départementaux comme celui de l'Aude ou de la Lozère ne prévoyant aucun système d'incinération, alors que d'autres indiquent qu'en période d'arrêt de l'incinérateur, les déchets seront entreposés en décharge. L'incinération ne pouvant être une filière unique commune à tous les départements, en conséquence, la composition des déchets ultimes sera variable d'un département à l'autre. Pour certains, il s'agira de ne stocker que des résidus issus de l' incinération7!, pour d'autres les refus du compostage72, des collectes sélectives, etc. Les possibilités sont multiples et dépendent des solutions adoptées par les plans départementaux. Le changement de gouvernement intervenu en juin 1997 va confirmer le retour à une vision plus réaliste du déchet ultime. Au cours de la discussion parlementaire relative à l'adoption du budget du ministère de l'Environnement pour 1998, la ministre de l'Environnement, Dominique VOYNET, précisa: «Je souhaite que ponctuellement, on admette l'idée que des déchets puissent être mis en décharge après les premières phases du cycle, sans incinération. Cela devrait être intéressant pour certains cantons isolés qui font voyager leur déchets sur des dizaines et des centaines de kilomètres à travers des départements ». Et de rajouter à l'occasion des questions parlementaires qu'« il n'y a pas de définition standard du déchet ultime (...) La mise en décharge des déchets non récupérables est donc une option ouverte dans la
pragmatique et sans toucher à la loi ou au règlement ce qui est ultime et ce qui ne l'est pas» JO CR S séance du 15 avril 1997. Ce groupe de travail a été reconduit ~ar D. VOYNET. 1 Il s'agit là de la conception majoritaire du déchet ultime. V. Ademe, Bilan des ~lans départementaux d'élimination des déchets, op. cil. 2 «Les refus de compostage, débarrassés de leur matière organique et des matériaux recyclables récupérables, seront mis en balles et enfouis sur un site attenant (...) Le faible tonnage des déchets résiduels d'ordures ménagères après compostage, la réduction des nuisances par retrait de la fraction organique et la valorisation matière par le tri des matériaux recyclables sont les éléments concrets qui ont conduit la commission à considérer comme déchets ultimes les refus de compostage », plan d'élimination des déchets ménagers de la Lozère. Position rejetée par le plan de la Haute-Saône, selon lequel «les déchets issus du tricompostage ne sont pas des déchets ultimes et ne pourront pas être mis en centre de stockage (...) car encore valorisables sous forme énergétique ». 23

mesure, évidemment, où les conditions de l'arrêté du 9 septembre 1997 relatif. au stockage des déchets ménagers et assimilés sont respectées »73.Allant dans le même sens, une récente étude de la Direction de la prévision du ministère de l'Economie, précise que pour les départements dont la densité de population est inférieure à un seuil critique de 50 habitants au km2, il apparaît plus opportun de maintenir la mise en décharge pour une partie des déchets considérés comme ultimes, compte tenu des conditions techniques et économiques du moment74. Aux termes de la circulaire du 28 avril 199875,le déchet ultime pouvant être mis en décharge se définit comme la fraction non récupérable des déchets et non plus seulement comme le résidu de l'incinération76. « Cependant deux conditions doivent être préalablement remplies: - la décharge sera conforme aux dispositions de l'arrêté ministériel du 9 septembre 1997 relatif au stockage de déchets . . 77 ,. menagers et aSSlml les
/ /

- la décharge ne recevra pas de déchets bruts, c'est-à-dire de déchets non issus de collectes séparatives et n'ayant subi aucun tri pour extraire: des matériaux en vue de leur recyclage, comme le verre, papier-carton, plastique, etc. ,. de leur fraction fermentescible ou biodégradable en vue de leur traitement biologique ou de l'épandage agricole,. des produits usagés faisant l'objet d'une élimination dédiée, comme les véhicules hors d'usage, huiles de vidange, vêtements, piles et accumulateurs, etc. ».

Le déchet ultime est-il synonyme de zéro pollution78 ? Ne serat-il pas un problème posé aux générations futures?
73

74JO AN Q Il mai 1998, p. 2649-2650. 75Annexe, point n° 6. 76En ce sens, JO AN Q 30 mars 1998, p. 1780. 77L'annexe II portant définition des catégories de déchets admissibles précise que «ces déchets (les déchets ménagers et assimilés bruts) ne sont en général pas ultimes, notamment parce que leur caractère polluant peut encore être réduit ». 78 La Cour administrative d'appel de Nantes a considéré que l'ouverture d'une décharge de déchets ultimes dans les limites d'un parc naturel régional peut être autorisée, estimant qu'il n'est pas établi que les déchets ultimes, non liquides, mis en balles et provenant essentiellement d'ordures ménagères ou de déchets assimilables à ces dernières risquent de porter atteinte au milieu environnant par 24

JO AN Q, 9 mars 1998, p. 1333.

Sur ces points, la définition du déchet ultime n'est pas acceptable selon M. Michel PELCHAT79, car «si les déchets stockés possèdent encore des potentialités d'évolution, un événement fâcheux sera toujours redouté ». Aussi, préconise-t-il afin de retrouver la confiance de la population, de remplacer la notion de déchet ultime par celle de déchet inerte 80, plus proche du zéro pollution. Le passage du stade de déchet à celui de déchet ultime est donc évolutif au gré des conditions techniques et économiques du moment qu'il convient de définir localement. C'est l'ensemble du système d'élimination qui détermine ce qui est ultime et ce qui ne l'est pas. N'aurait-il pas été préférable, comme dans certains pays européens81, d'interdire de mise en décharge certains types de déchets plutôt que de se fonder sur un concept évolutif? Et selon M. ROMI82 : «Il eut été bien plus radical d'interdire la mise en décharge de tout matériau recyclable, quitte à préciser et relativiser le qualificatif enfonction des contingences techniques et à laisser le juge le soin de faire le reste », car cette référence aux conditions techniques et économiques du moment va rendre difficile tout contrôle de la part du juge administratif3.

ruissellement ou infiltration. Cette position nous semble pour le moins contestable compte tenu que dans le même temps elle relève une insuffisance de l'étude d'impact, celle ci n'ayant pas examiné le devenir des déchets: CAA Nantes, 4 févr. 1998, Synd. mixte du Point Fort cI min. de l'Env., req. n° 96 NT 01418 et 96 NT 01446. 79 Rapport sur les problèmes posés par les déchets ménagers, AN n° 3246, 18 ~anv. 1993, p.67 s. o La proposition de directive du Conseil des Communautés européennes de mai 1997 visant à aligner l'ensemble du droit des décharges ou centre de stockage donne une définition des déchets inertes. Ce sont des déchets qui, une fois entreposés dans une décharge, ne subissent aucune modification physique, chimique, biologique importante. Ils ne se décomposent pas, ne brûlent pas, ne sont pas biodégradables et ne produisent aucun effet néfaste sur les matières avec lesquelles ils sont en contact. S'agissant des dispositions nationales relatives aux déchets ultimes, le ministre de l'Environnement a indiqué qu'elles étaient en harmonie avec cette proposition: JO AN Q n° 16231, 18 janv. 1999, p. 326. 81Ex. du Danemark, des Pays-Bas (qui interdisent la mise en décharge de déchets incinérables) de la Norvège (interdiction de mise en décharge des déchets organiques). 82Raphaël RaMI, Droit et administration de l'environnement, Paris: Montchrestien, 1994, p. 415. 83V. Christian HUGLO, op. cit., p. 7.
25

De même, les conditions du moment affranchissent-elles les industriels du déchet de reprendre leurs résidus en cas de développement de nouvelles méthodes de traitement ou d'inertage qui repousseraient l'ultime84 ? Avec la loi du 13 juillet 1992, la France se donne ainsi un délai de 10ans pour moderniser la gestion de ses déchets et complète ainsi la loi de 1975 par un volet « récupération des matériaux ». Pour mettre en œuvre cette nouvelle politique, la loi a prévu d'une part, la création du Fonds de modernisation de la gestion des déchets85 (FMGD) alimenté par la taxe sur le traitement et le stockage des déchets et d'autre part, l'élaboration à plusieurs niveaux territoriaux de plans d'élimination des déchets: Au niveau national86 pour certaines catégories de déchets présentant des caractéristiques dangereuses; au niveau régiona187pour les déchets industriels; enfin, au niveau départemental8 ou interdépartemental pour les déchets ménagers et assimilés. Chaque département doit être couvert, dans un délai de trois ans à compter de la publication du décret prévu à l'article 10-3 de la loi89,par un plan d'élimination des déchets ménagers et assimilés. Ces plans ont pour fonction principale d'assurer l'élimination des déchets ménagers ainsi que tous déchets, quel qu'en soit le mode de collecte, qui par leur nature peuvent être traités dans les mêmes installations sans conditions techniques particulières90.

84 En ce sens, Philippe BILLET, «Le Déchet, du label au statut », op. cit. p. 105. 85 Ce dispositif a été remis en question avec la création par l'article 45 de la loi de finances pour 1999 de la Taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) en 1999. Cf. infra. V. également le décret n° 2000-161 du 23 févr. 2000 (JO du 27) réorganisant l' Ademe en créant notamment des commissions nationales des aides ~ui abroge le décret 93-745 du 29 mars 1993 relatif au FMGD. Art. L 541-11 C. env. 87 Art. L 541-13 C. env. 88 Art. L 541-14 C. env. 89 Décret 93-139 du 3 févr. 1993, JO 4 févr. 1993, p. 1874. 90 Ce sont tous les déchets qui sont admissibles en centre d'enfouissement technique de classe 2.

26

Ce mouvement de planification91 ne surgit pas du néant et fait penser à la formule déjà retenue pour l'urbanisme ou en matière d'eau. Déj à retenue dans une circulaire du 17 novembre 1969 demandant aux préfets d'établir des schémas départementaux de collecte, cette démarche n'avait alors pas rencontré de réel succès. La principale raison réside dans le fait que le schéma n'avait aucun caractère contraignant. La loi de 1992 apporte ainsi l'occasion de généraliser la planification en la rendant obligatoire. Le plan est différent du schéma car il constitue un cadre d'action pour les services de l'Etat dans le domaine des déchets et il s'impose aux personnes morales de droit public et à leurs concessionnaires en vertu du principe de compatibilité92. Le plan est ainsi doté d'une force juridique contraignante. Le plan d'élimination des déchets est un instrument juridique devant permettre d'atteindre les objectifs fixés par la loi du 13 juillet 1992, en particulier, celui de prévenir ou réduire la production et la nocivité des déchets et celui de valoriser les déchets par réemploi et recyclage. Pour atteindre ces objectifs, il : - dresse l'inventaire des types, des quantités et des origines de déchets à éliminer et des installations existantes ou en cours de montage;

91 On la rencontre dans la plupart des pays qui ont mis en place une politique de gestion des déchets. Par exemple, aux Etats-Unis où la législation fédérale qui demande aux Etats de prendre en charge les résidus urbains, les encourage à développer des plans de gestion des déchets solides: Loi sur la conservation et la récupération des déchets (Resource Conservation and Recovery Act - RCRA-) de 1976. Sous l'impulsion de l'Union européenne, ce principe de planification s'est généralisé dans tous les pays membres: en Allemagne où la législation prévoit que chaque Land doit établir des plans d'élimination; en Italie où l'élaboration de plans d'organisation des services de traitement incombe aux régions; aux PaysBas pour la gestion des déchets ménagers, des épaves automobiles et des déchets d'entreprises; en Suède où les communes ont l'entière responsabilité des ordures ménagères et sont tenues d'établir un plan de gestion pour tous les déchets se trouvant sur leur territoire y compris ceux dont elles n'ont pas la responsabilité.
92 Art. L 541-15 C. env.

27

Soyez le premier à déposer un commentaire !

17/1000 caractères maximum.