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Droit et ville en Afrique

De
548 pages
Au-delà de la Côte d'Ivoire, l'étude explore des réalités identiques qu'on peut observer sur le continent africain, où les villes, au carrefour de plusieurs paradoxes, posent la problématique de la pertinence des techniques d'aménagement utilisées et des outils de planification retenus. Comment trouver un juste équilibre entre la modernité nécessaire et l'authenticité africaine indispensable au remodelage du tissu urbain du continent ?
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A la mémoire de mon père ; A ma mère ; A mes sœurs, Carole et Jacqueline ; A ma nièce Ornéla ; A ma famille ; A mes amis ; A mes proches.

REMERCIEMENTS Aux Professeurs Patrick LE LOUARN et Pierre-Claver KOBO, sans lesquels cette étude n’aurait pas vu le jour ; Au Doyen MÉLÈDJE Djedjro, pour son soutien indéfectible et pour m’avoir construit scientifiquement pendant toutes ces années ; Au Professeur François PRIET, pour sa simplicité de cœur et pour ses remarques constructives qui m’ont grandement touché ; Au Professeur Émérite André-Hubert MESNARD, pour l’honneur inestimable qu’il m’a fait de présider le jury de ma thèse et de préfacer l’ouvrage qui en est résulté; Au professeur Muriel FABRE-MAGNAN, pour l’amitié et pour l’appui moral qu’elle m’a constamment manifestés ; A la Communauté Urbaine de Nantes, pour le prix HAMPATE BA qu’elle m’a décerné dans le cadre de cette recherche ; A la Maison des Sciences de l’Homme Ange GUÉPIN, dans l’enceinte de laquelle un cadre de travail satisfaisant m’a été généreusement offert ; Au Gouvernement français, qui m’a attribué une bourse d’excellence destinée à financer cette étude et dont le concours pécuniaire s’est révélé d’une très grande utilité ; A l’Université de Nantes, pour avoir subventionné la publication de cette thèse.

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Cet ouvrage est le fruit d’une thèse de doctorat en droit public, réalisée en cotutelle internationale, présentée et soutenue publiquement le 4 novembre 2008 à la Maison des Sciences de l’Homme Ange Guépin, un Institut de recherche rattaché à l’Université de Nantes. La soutenance s’est déroulée devant un jury présidé par M. André-Hubert MESNARD, Professeur Émérite et Doyen Honoraire de la Faculté de Droit et des Sciences politiques de Nantes, et composé de MM. Djedjro MÉLÈDJE, Doyen de la Faculté de Droit de Cocody, Professeur Titulaire et Rapporteur de la thèse ; François PRIET, Professeur à l’Université d’Orléans et également Rapporteur de la thèse ; Patrick LE LOUARN, Professeur à l’Université de Nantes, Directeur de la thèse ; Pierre-Claver KOBO, Professeur à l’Université de Cocody, Conseiller à Chambre administrative de la Cour suprême de Côte d’Ivoire et Codirecteur de la thèse.

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PRÉFACE

Cette thèse soutenue à Nantes devant un jury franco-ivoirien vient tout à fait à son heure, sur un sujet essentiel pour un pays qui se cherche de nouveaux fondements pour entamer une nouvelle phase de son développement. Elle renouvelle une tradition illustrée en son temps par les enseignements sur ce qui était alors le droit « d’outre mer », sous la direction des professeurs Lampué et Le Gonidec. Elle s’inscrit également dans la continuité des travaux du professeur Kobo, l’un de ses deux directeurs de thèse (l’autre étant le professeur Le Louarn qui a, lui aussi, longuement et très utilement suivi ce travail). Ainsi c’est en bon connaisseur des réalités ivoiriennes et françaises que Monsieur Yapi Mambo a pu réaliser ses recherches. Cette thèse souligne ainsi la fécondité, toujours actuelle, des analyses comparées entre la France et l’Afrique. Bien des choses ont changé des deux côtés, bien évidemment, mais subsistent les questions fondamentales de la spécificité des droits africains par rapport aux règles et politiques publiques de la « vieille Europe ». Peut-on comparer des droits de l’urbanisme applicables à des villes européennes construites autour du droit de propriété, et des prérogatives publiques, et ceux que l’on prétend appliquer à des collectivités africaines ? Les limites de cette démarche apparaissent dans le travail de Monsieur Yapi Mambo, à travers les spécificités du droit foncier, et celles des structures des collectivités, urbaines et rurales, fort différentes en Côte d’Ivoire. De même, peut-on parler de « décentralisation », de « clause générale de compétence », d’Etat central, en Afrique noire comme en Europe ? Les études de terrain s’imposent ici peut-être, plus qu’ailleurs. Pour le professeur Le Louarn, codirecteur de cette thèse, l’étude porte sur le partage d’une ressource essentielle, le sol, qui pourrait être suivie sur d’autres sujets similaires, le partage de l’eau par exemple. Il y a derrière tout cela des mutations culturelles et sociologiques qu’il convient de mettre en évidence pour comprendre et développer des politiques publiques. Pour la délivrance du permis de construire en Côte d’Ivoire on en est encore à l’étape de l’ordre public dans le partage de la ressource... Il faut faire apparaître cette nécessaire réconciliation de l’urbanisme avec les coutumes, à travers la question du permis de 9

construire. Il n’est plus question de mimétisme entre les politiques publiques. C’est le grand mérite de ce travail que de relancer ces réflexions sur des fondements neufs et dans un pays neuf. Il faudra poursuivre ces travaux tout à fait passionnants. André-Hubert Mesnard, Professeur émérite à l’Université de Nantes.

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AVANT-PROPOS

La thèse de Paterne Mambo est le premier exemple d’une coopération de recherche relancée par le doyen de la Faculté de droit de Cocody, le professeur Djedjro Mélèdje et dont l’initiative a été particulièrement bien accueillie par l’équipe de la Faculté de droit de Nantes, principalement celle du CERP3E au sein de l’UMR CNRS 3128 Droit et Changement Social. D’autres cotutelles vont suivre ce premier exemple, notamment dans les divers domaines du droit de l’environnement. Ce qui participe à la fois d’une tradition nantaise d’ouverture aux jeunes pays africains pour la coopération juridique et d’un renouvellement de la recherche qui se fonde sur une véritable indépendance intellectuelle de nos collègues ivoiriens. En effet, si la formation juridique française est très appréciée dans ce pays où elle a une grande influence, nos collègues développent des réflexions autonomes sur les réalités physiques, sociales et culturelles de l’Afrique de l’Ouest qui sont à même de produire un droit original. La pression des événements les y contraint dans la mesure où l’urbanisation africaine est un phénomène de grande ampleur dont les conséquences sont déterminantes pour la société ivoirienne et, dans la mesure encore, où l’utilisation des ressources naturelles dans un projet de développement soutenable suppose une évolution très rapide des esprits, des coutumes, des pratiques et des législations. Ainsi, qu’il s’agisse du sol, de l’eau, des forêts, des ressources minières et maritimes ou du tourisme, le temps d’une imitation servile des modèles européens est dépassé et l’Afrique doit inventer ses propres voies pour se doter d’un droit effectif et efficace. C’est dans cet esprit que Paterne Mambo a travaillé sur cette ressource très particulière de l’espace urbain. Non seulement il propose un tableau très actuel et souvent pertinent du droit de l’urbanisme ivoirien et de sa pratique mais sa thèse nous propose aussi une sorte de critique « en creux » de notre propre droit de l’urbanisme, grand, (trop grand ?) inspirateur du droit ivoirien. Ainsi, il ouvre la voie à des études épistémologiques comparées autant qu’à la proposition de constructions juridiques mieux adaptées aux besoins ivoiriens et africains en général. 11

Ce travail, que le lecteur jugera avec l’intérêt que l’on peut avoir pour les voies ouvertes par les pionniers, a aussi illustré les convergences de vues entre les équipes ivoirienne et nantaise, comme le professeur Kobo et le Doyen Mélèdje l’ont abondamment souligné. Puisse-t-il être annonciateur d’un grand avenir de la coopération des chercheurs de nos deux universités, juristes ivoiriens et français ! Patrick Le Louarn, Professeur de Droit public à l’Université de Rennes 2, Membre du Laboratoire Droit et Changement Social de l’Université de Nantes.

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SIGLES ET ABRÉVIATIONS UTILISÉS A.C.P. : Afrique, Caraïbes, Pacifique. A.D.E.F. : Association des Etudes Foncières. A.E.F. : Afrique Equatoriale Française. A.J.D.A. : Actualité Juridique du Droit Administratif. Al. : Alinéa. A.O.F. : Afrique Occidentale Française. Art. : Article. B.J.D.U. : Bulletin de Jurisprudence de Droit de l’Urbanisme. B.N.E.T.D. : Bureau National d’Etudes Techniques et de Développement. Bull. crim. : Bulletin des arrêts de la Cour de cassation française, chambre criminelle. C.A.F.R.A.D. : Centre Africain de Formation et de Recherche Administratives pour le Développement. C.E. : Conseil d’Etat français. C.E.D.A. : Centre d’Etudes pour le Développement Africain. C.E.R.A.T. : Centre de Recherche sur la Politique, l’Administration, la Ville et le Territoire. Chron. : Chronique. C.I.R.E.J. : Centre Ivoirien de Recherches et d’Etudes Juridiques. C.J.C.E. : Cour de Justice des Communautés Européennes. C.N.D.J. : Centre National [ivoirien] de Documentation Juridique. C.N.R.S. : Centre National [français] de la Recherche Scientifique. Coll. : Collection. Concl. : Conclusions. C.R.E.D.I.L.A. : Centre de Recherche, d’Etude et de Documentation sur les Institutions et les Législations Africaines. D. : Recueil Dalloz (IR : Information Rapide).

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D.A.U.H. : Droit de l’Aménagement, de l’Urbanisme et de l’Habitat, ouvrage réalisé annuellement par le GRIDAUH – Groupement de Recherche sur les Institutions et le Droit de l’Aménagement, de l’Urbanisme et de l’Habitat -. Ed. : Editions. E.D.C.E. : Etudes et Documents du Conseil d’Etat français. G.A.D.U. : Grands Arrêts du Droit de l’Urbanisme. G.R.A.L.E. : Groupement de Recherches sur l’Administration Locale en Europe. Hab. : Habitants. I.D.E.F. : Institut international de Droit d’Expression et d’inspiration Françaises. I.I.A.P. : Institut International d’Administration Publique. I.N.A.D.E.S. : Institut Africain pour le Développement Economique et Social. J.O.R.C.I. : Journal Officiel de la République de Côte d’Ivoire. J.O.R.F. : Journal Officiel de la République Française. Km2 : Kilomètre carré. L.G.D.J. : Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence. Loi SRU : Loi française n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains. M.T.P.T.C.U. : Ministère des Travaux Publics, des Transports, de la Construction et de l’Urbanisme. N.E.A. : Nouvelles Editions Africaines. Obs. : Observations. O.N.G. : Organisation Non Gouvernementale. O.N.U. : Organisation des Nations Unies. O.R.S.T.O.M. : Office de la Recherche Scientifique et Technique Outre-Mer. P.A.D.D. : Projet d’Aménagement et de Développement Durable. P.D. : Plan d’urbanisme de Détail. P et T : Poste et Télécommunication. P.L.U. : Plan Local d’Urbanisme. P.O.S. : Plan d’Occupation du Sol. P.U.D. : Plan d’Urbanisme Directeur. P.U.F. : Presses Universitaires de France. P.V.D. : Pays en Voie de Développement. R.D.P. : Revue du Droit Public. Rec. : Recueil Lebon. 14

Req. : Requête. R.I.S.A. : Revue Internationale de Sciences Administratives. R.J.P.I.C. : Revue Juridique et Politique, Indépendance et Coopération. S.C.E.T. : Société Centrale pour l’Equipement du Territoire. S.C.O.T. : Schéma de Cohérence Territoriale. S.D. : Schéma Directeur. S.D.A.U. : Schéma Directeur d’Aménagement et d’Urbanisme. S.M.U.H. : Secrétariat des Missions d’Urbanisme et d’Habitat. U.N.E.S.C.O. : Organisation des Nations Unies pour l’Education, la Science et la Culture. Vol. : Volume.

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Quelques repères sur la Côte d’Ivoire :
Superficie : 322 460 km2. Population (en 2005) : 18 154 000 habitants. Langues principales : Français (officiel), Baoulé, Dioula, Bété, Sénoufo. Nature de l’Etat : République. Chef de l’Etat : Laurent GBAGBO, président depuis le 26 octobre 2000. Capitale : Yamoussoukro. Mortalité infantile : 118,3 ‰ Espérance de vie : 46 ans. Population urbaine : 45,4 %. Analphabétisme hommes : 39,2 % Analphabétisme femmes : 61, 4 % IDH : 0, 420. Pays limitrophes d’ouest en est : Libéria, Guinée, Mali, Burkina Faso, Ghana. PIB par habitant : 1441 $. Sources : Etat du Monde 2007, La Découverte et Wikipédia.

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Introduction générale
1. La décentralisation des compétences d’urbanisme constitue, incontestablement, une des thématiques les plus marquantes de notre époque. A l’échelle de la planète, elle s’offre à l’appétit intellectuel des acteurs urbains et se donne comme un territoire fertile à débroussailler. La quantité impressionnante des contributions à cet égard se révèle comme particulièrement symptomatique de l’ampleur du phénomène. L’intérêt suscité par les questions de décentralisation et d’urbanisme n’est guère surprenant quand on examine de près l’urbanisation galopante dans laquelle la société contemporaine s’engage progressivement. Un observateur attentif note pertinemment que le XXe siècle a été marqué par une véritable explosion urbaine1. Avec plus de six milliards d’habitants, la planète a connu l’émergence d’une civilisation urbaine, caractérisée par la constitution de mégapoles. Si ailleurs, l’urbanisation galopante observée mondialement a la vertu d’exciter la doctrine et d’offrir à la recherche un espace d’expression particulièrement dense, justifié par la prolifération des contributions à cet égard, on remarquera en revanche la maigreur des études portant exclusivement sur le continent africain. En effet, l’urbanisme et les questions qu’il pose sont très peu visités par les chercheurs africains et africanistes, notamment d’un point de vue strictement juridique. On se propose donc de combler partiellement cette lacune, dans une étude tournée vers le modèle ivoirien, mais dont les analyses pourraient inspirer utilement les aménageurs africains, fondamentalement confrontés à la problématique de l’urbanisation vertigineuse qui accompagne l’évolution du continent2. 2. La Côte d’Ivoire, pays d’Afrique noire d’expression française, indépendante depuis le 7 août 1960, s’est orientée récemment sur la voie de la décentralisation, dans le domaine de l’aménagement
Voir Thierry PACQUOT, (sous la direction de), Le monde des villes : panorama urbain de la planète, éd. Complexe, Bruxelles, 1996. 2 Voir infra, 1ère partie, Titre 2, Chapitre 2, Section 1, paragraphe 2.
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urbain. Mais, contrairement à ce dessaisissement étatique au sujet d’une matière dont l’importance capitale est éminente, tant elle engage l’avenir même des sociétés contemporaines, on note que la décentralisation en Côte d’Ivoire ne date pas d’une époque récente. Déjà à l’époque coloniale, la création de quelques communes avait consacré l’idée. Sans qu’il y ait lieu d’analyser ou de retracer tout le processus de la municipalisation coloniale, on rappellera qu’elle se caractérisait par la dualité de son régime, si bien que, dans le même Etat, des communes de plein exercice et des communes de moyen exercice ont coexisté administrativement3. « Les premières citées conservent la plénitude d’exercice de leurs compétences et élisent leur organe exécutif, le maire. A l’opposé, dans les communes de moyen exercice, le maire est un fonctionnaire nommé par le pouvoir central. Cette catégorie de communes est soumise à un régime restrictif. Elles se trouvent en période d’apprentissage ou de stage au terme duquel elles atteindront la [plénitude du statut municipal]. »4 3. Si elle ne rejette pas formellement cet héritage, la Côte d’Ivoire indépendante en restreindra grandement la portée. Une mesure de suppression frappera en 1965 la commune de plein exercice de Bassam, instituée en 1955. De même, les six communes de moyen exercice créées en 1956 : Agboville, Daloa, Dimbokro, Abengourou, Man et Gagnoa, localisées dans la zone provinciale du pays, n’atteindront pas le stade supérieur du plein exercice, contrairement aux prescriptions de la charte municipale. En outre, huit autres localités, érigées en communes de moyen exercice en 1958 et 1959, ne seront pas mises en état de fonctionner5.

Cf. Camille HOGUIÉ, « Structure et organisation communales », in R.J.P.I.C., n° 2, 1968, p. 371-378 ; Pierre KOBO, Droit et ville en Afrique noire : Essai sur le droit de l’urbanisme en Côte d’Ivoire, thèse d’Etat, Nice, 1984, p. 279. 4 Pierre KOBO, op. cit., p. 279. 5 Il s’agissait des villes d’Aboisso, Adzopé, Bondoukou, Daloa, Divo, Korhogo, Sassandra et Ferkessédougou. Sur le démantèlement des communes, voir la thèse de Mme Alice DEGNI-SEGUI, consacrée à L’administration locale ivoirienne, Aix Marseille 3, 1982, p. 24-48. Lire également Pierre KOBO, thèse précitée, p. 279.

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Cette phase de démantèlement laissera place à une relance de la décentralisation communale avec la loi du 17 octobre 1980, appelée communément charte municipale6. 4. La décentralisation, dont on retracera brièvement la genèse dans l’Etat de Côte d’Ivoire un peu plus loin, se présente comme une école de la démocratie, selon l’heureuse expression de TOCQUEVILLE, et elle désigne « le procédé technique qui consiste à conférer des pouvoirs de décision à des organes locaux, autonomes, distincts de ceux de l’Etat. Ces organes, appelés autorités décentralisées, règlent les problèmes d’intérêt local, tandis que les autorités centrales prennent en charge ceux présentant un intérêt national »7. La décentralisation appelle l’idée d’autonomie administrative, consistant, selon BOCKEL, à « abandonner à des administrations autonomes la solution des problèmes qui les concernent »8. Cette autonomie se matérialise, on le sait, dans la personnalité juridique reconnue à la collectivité décentralisée et elle implique un transfert de compétences à une personne publique autre que l’Etat et inférieure à celui-ci9. Plus précisément, le mouvement de décentralisation semble participer du mouvement général qui tend à débloquer « le train de la démocratie… stoppé quelque part » pour le remettre « sur les rails »10. La décentralisation revêt deux modalités : la décentralisation territoriale ou horizontale et la décentralisation fonctionnelle appelée

La réforme municipale a été engagée, en réalité, avec la loi n° 78-07 du 9 janvier 1978 qui crée 26 communes de plein exercice. Voir Journal Officiel de la République de Côte d’Ivoire, 1978, p. 348. 7 Cf. René DEGNI-SEGUI, Droit administratif général, Tome I portant sur « L’organisation administrative ivoirienne », éd. CEDA, Abidjan, 2002, p. 57. 8 Cf. Alain BOCKEL, Droit administratif, C.R.E.D.I.L.A., N.E.A., Dakar, Abidjan, 1978, p. 249. 9 Pour une étude critique de la notion, voir Robert HERTZOG, « L’autonomie en droit : Trop de sens, trop peu de signification ? », in Mélanges Paul AMSELEK, éd. Bruylant, Bruxelles, juin 2005, p. 445 à 470. A titre de droit comparé, voir également la thèse considérable de Marc JOYAU, spécialement tournée vers la question De l’autonomie des collectivités territoriales françaises, au sujet de laquelle l’auteur a rédigé précisément un Essai sur la liberté du pouvoir normatif local ; cette thèse éditée à Paris chez L.G.D.J., est publiée depuis février 1998. 10 Voir le quotidien ivoirien Fraternité Matin, vendredi 13 juin 1980, n° 4688, p. 1, cité par le Doyen René DEGNI-SEGUI, in Droit administratif général, Tome I portant sur « L’organisation administrative ivoirienne », éd. CEDA, Abidjan, 2002, p. 225.

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encore décentralisation verticale. Les collectivités locales11 font partie de la première variante, à l’exclusion de la seconde12 qui concerne plus spécialement les établissements publics. La décentralisation se révèle en définitive comme un instrument utilisé pour favoriser et entraîner le développement local. L’urbanisme décentralisé n’est pas indifférent à cette finalité, dans la mesure où l’urbanisme, tout comme la décentralisation, s’intéresse au bien-être de la cité et des populations urbaines. 5. A ce niveau de l’étude, il nous apparaît fondamental de préciser la notion d’urbanisme que nos concitoyens confondent généralement avec celle d’urbanisation. La nécessité de l’approche réside dans le constat que pendant nos enquêtes, il a été particulièrement symptomatique de noter sinon la méconnaissance de ces deux termes, à tout le moins leur confusion totale au point que l’urbanisme et l’urbanisation ont quelquefois été appréhendés comme des notions interchangeables. Il arrive même que des juristes émérites confondent des vocables de cette nature, ce qui paraît naturellement surprenant. On
Les notions de collectivités locales et de collectivités territoriales ont été distinguées par la doctrine pendant longtemps, notamment en France. Le professeur Louis FAVOREU estimait à cet égard que la première notion avait un sens plus large en ce qu’elle englobait, outre la seconde, les établissements publics ; alors que selon une conception moins extensive, les collectivités territoriales ne comprenaient que les communes et les départements, en vertu d’une lecture stricte de la Constitution française, pour citer cet exemple. Aujourd’hui, cette distinction a pratiquement disparu, puisque ces deux notions traduisent la même réalité et ont la même portée juridique. Grâce à la jurisprudence, cette polémique a presque définitivement pris fin ; et ces deux termes sont employés indifféremment suite à une décision du Conseil d’Etat français, qui a annulé un décret du 7 janvier 1977 supprimant le caractère franc antérieurement reconnu au délai - de trois jours - prévu pour la convocation des conseils municipaux, au motif que ce caractère est un attribut du principe de libre administration des collectivités locales, tel que le définit l’article 72 de la Constitution française de 1958. Cf. Conseil d’Etat, Mme Vincent, 3 juin 1983, Recueil Lebon, p. 277. 12 Pour une étude critique des notions de décentralisation, d’autonomie locale et de libre administration des collectivités territoriales, voir respectivement Jacques CAILLOSSE, « Ce que les juristes appellent Décentralisation. Notes sur l’évolution du droit français de la décentralisation à la lumière des travaux de Charles EISENMANN », in La profondeur du droit local, Mélanges en l’honneur de Jean-Claude DOUENCE, DallozSirey, 9 mars 2006, p. 71 et suivantes ; Jean-Bernard AUBY, La décentralisation et le droit, L.G.D.J., Paris, janvier 2006 ; François PRIET, La décentralisation de l’urbanisme : Essai sur la réforme de 1983-1985, thèse de droit, publiée chez L.G.D.J., Paris, 1995, p. 67 et suivantes.
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tentera d’éclairer l’opinion à cet égard pour limiter la portée de cette méprise notionnelle. I. Notions d’urbanisme et d’urbanisation 6. Bien que les notions d’urbanisme et d’urbanisation soient intimement liées, il faut reconnaître qu’elles ne renvoient pas au même champ sémantique. Leurs significations ontologiques se distinguent particulièrement et la confusion générale qu’on constate à ce sujet invite naturellement à l’égarement, si bien qu’une clarification terminologique s’offre comme une voie indispensable à explorer. Il est classique à cet égard de présenter l’urbanisation comme le processus de concentration croissante de la population dans les villes13. Quant à l’urbanisme, il est appréhendé généralement comme la science de l’aménagement des villes, si bien que la notion d’aménagement urbain lui est devenue synonyme. Il apparaît comme un instrument de maîtrise de la croissance urbaine, comme un moyen de canalisation de l’urbanisation. Plus exactement, il consiste en des interventions des pouvoirs publics visant à ordonner l’urbanisation, à faire en sorte que celle-ci se déroule dans un environnement adéquat et préparé. L’urbanisme se caractérise par son objet, celui de combiner des mesures techniques, économiques, sociales, juridiques, qui doivent permettre un développement harmonieux, rationnel et humain, des agglomérations14. L’urbanisme contemporain,

Cf. Pierre KOBO, Droit et ville en Afrique noire : Essai sur le droit de l’urbanisme en Côte d’Ivoire, thèse d’Etat, Nice, 1984, p. 24. Dans le même sens, voir Jean-François DAVIGNON, pour qui de manière très simple, l’urbanisation s’apparente au phénomène de concentration progressive des populations dans les villes. In Droit de l’urbanisme, éd. du Juris-Classeur, Paris, 2004, p. 3. 14 Cette vision est très proche de la définition que la loi camerounaise, retenue ici à titre d’exemple, donne de la notion d’urbanisme. L’article 3 de cette législation dispose en effet, que « L’urbanisme est l’ensemble des mesures législatives, réglementaires, administratives, techniques, économiques, sociales et culturelles, visant le développement harmonieux et cohérent des établissements humains, en favorisant l’utilisation rationnelle des sols, leur mise en valeur et l’amélioration du cadre de vie, ainsi que le développement économique et social ». Cf. Loi n° 2004/003 du 21 avril 2004 régissant l’urbanisme au Cameroun, in http://www.minduh.gov.cm , site officiel du Ministère camerounais du développement urbain et de l’habitat.

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observe M. CHAPUISAT, « [vise] l’aménagement de l’espace et [l’adaptation] de cet espace aux exigences sociales qui s’y expriment »15. Le professeur Hubert CHARLES va plus loin dans la définition qu’il donne à la notion d’urbanisme lorsqu’il remarque que celle-ci désigne « la science et la technique de la construction et de l’aménagement des agglomérations, villes et villages »16. L’originalité de sa démarche réside dans l’idée qu’il ne cantonne pas l’objet de l’urbanisme à la ville, contrairement à l’opinion qu’on se fait coutumièrement à cet égard. L’urbanisme dépasserait donc le seul cadre urbain pour s’orienter vers l’espace rural. Cette thèse peut être défendue, mais elle n’a pas une portée scientifique absolue. L’idée qui se dégage de l’approche présentée par M. CHARLES n’en sera que plus critiquable, surtout quand l’urbanisme est perçu uniquement comme une science qui s’occupe de l’aménagement du territoire national, composé à la fois des espaces ruraux et urbains. Notre vision sera plus nuancée : car c’est bien le droit de l’urbanisme qui s’apparente à un instrument d’aménagement du territoire étatique ; l’urbanisme pris isolément concerne plus exactement les villes, et vu sous l’angle de sa dimension scientifique, il dépasse très nettement le cadre particulier du droit. A la suite de M. DAVIGNON, on observera que « l’urbanisation et l’urbanisme sont deux concepts qui renvoient à des réalités de nature bien différente ; des réalités, de surcroît, historiquement dissociées, dans la mesure où l’urbanisation a pu longtemps s’opérer, fréquemment, sans urbanisme, au sens précédemment défini : par anneaux concentriques successifs, à partir de points situés, presque toujours, le long des grands axes de circulation… Dans beaucoup de pays, d’ailleurs, les deux concepts demeurent largement dissociables ; car l’urbanisation continue, parfois, de se réaliser presque sans urbanisme… Tel est le cas de beaucoup de pays en voie de développement et de pays émergents… Dans de tels pays, en effet, les transferts de population – notamment liés à l’exode rural, à la spéculation immobilière et à divers autres facteurs -, ont souvent entraîné la disparition de ce qui faisait la forme et la vie de la "ville"
Jérôme CHAPUISAT, Le droit de l’urbanisme, Que sais-je ?, n° 2130, PUF, Paris, 1983, p. 5. 16 Hubert CHARLES, Droit de l’urbanisme, Presses Universitaires de France, Paris, 1997, p. 3.
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traditionnelle. Le nouveau bâti est souvent réalisé sans réflexion a priori et sans architecture véritablement dignes de tels noms ; sans, non plus, d’infrastructures d’accompagnement véritablement adaptées, si ce n’est celles constituées, à l’origine, par un réseau de chemins et par la proximité d’une conduite d’eau… 7. Chronologiquement et surtout socialement, il faut donc évoquer d’abord la question de l’urbanisation, avant de pouvoir évoquer celle de l’urbanisme17 ; même s’il est vrai qu’on peut faire état d’exemples anciens ou modernes dans lesquels cet ordre fut inversé ; et même si l’origine des deux néologismes, urbanisation et urbanisme, est commune, puisqu’on les doit aux écrits d’Idelfonzo CERDA, [ingénieur catalan], "inventeur" du terme "urbanisation", dans le sens qu’a plutôt celui d’urbanisme, aujourd’hui18. Quant au terme "urbanification", proposé par certains, il n’a jamais réussi à s’imposer vraiment… »19 8. En définitive, l’urbanisme contemporain est à la fois réglementaire et opérationnel. D’une part, il est opérationnel en ce qu’il est instrument d’action, voire de transformation. D’autre part, il est réglementaire par la prise en compte de la règle de droit dans l’action urbanistique, ce qui fait que fatalement on passe de l’urbanisme au droit de l’urbanisme, auquel il importera d’accoler une définition aussi précise que possible, dans un souci de clarté. En effet, le droit de l’urbanisme est un domaine où les définitions foisonnent et se multiplient au point de provoquer la confusion et l’égarement. Les contours de la matière elle-même ne sont pas rigoureusement délimités. M. PRIET, dans sa thèse, a perçu très justement la difficulté, lorsqu’il souligne très exactement le caractère pléthorique des approches touchant à cette notion20. Il note plus précisément que certaines des définitions proposées « sont trop

L’exemple du continent africain à ce sujet est particulièrement caractéristique. Cf. Idelfonzo CERDA, Teoria general de la urbanizacion, 1867. Une version française de cette Théorie générale de l’urbanisation est publiée par les éditions du Seuil depuis 1979. 19 Voir Jean-François DAVIGNON, Droit de l’urbanisme, éd. du Juris-Classeur, Paris, 2004, p. 2 et 3. 20 Voir François PRIET, La décentralisation de l’urbanisme : Essai sur la réforme de 1983-1985, L.G.D.J., Paris, 1995, p. 5-6.
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restrictives21, d’autres s’efforcent d’être plus compréhensives afin d’englober tous les objets possibles de cette discipline, sans toutefois éviter l’écueil d’une trop grande généralité22. C’est que le droit de l’urbanisme a évolué de manière considérable, au fil des nécessités [du moment], à la fois dans ses préoccupations23 et dans son champ d’application territorial24. » A cet égard principalement, on observera avec certains auteurs que, « contrairement à ce que pourrait laisser penser l’étymologie, le droit de l’urbanisme, tel qu’il est appréhendé aujourd’hui, ne s’applique pas seulement dans les espaces urbains. Né des problèmes posés par l’aménagement interne des villes, il couvre maintenant l’ensemble de l’espace national, que celui-ci soit urbain ou rural25 ; il est devenu le
Par exemple, Arlette HEYMANN-DOAT définit le droit de l’urbanisme comme l’ensemble des obligations et des droits concernant l’usage des terrains urbains – planification urbaine, acquisition et aménagement des terrains -, in « Les mutations du droit de l’urbanisme dans les sociétés européennes », Les Annales de la Recherche Urbaine, n° 16, 1982, p. 58 ; pour Jean-Bernard AUBY et Hugues PÉRINETMARQUET, ce que le droit de l’urbanisme décrit, ce sont des règles et des institutions dans et par lesquelles se traduit l’intervention de la puissance publique dans l’utilisation des sols urbains, in Droit de l’urbanisme et de la construction, Montchrestien, 7e éd., coll. Domat, Paris, 2004, p. 31. De telles définitions excluent par conséquent le milieu rural. Sur ces différentes sources, voir François PRIET, opere citato, p. 5, note 11. 22 Ainsi Yves JÉGOUZO et Yves PITTARD définissent le droit de l’urbanisme comme le droit public de l’aménagement et de la construction, in Le droit de l’urbanisme, Masson, Paris, 1980, p. 7. Cité par François PRIET, dans sa thèse, p. 5, note 12. 23 « L’urbanisme est devenu au fil du temps, et en particulier après la seconde guerre mondiale, de plus en plus actif et dirigé, étendant ses préoccupations à la politique foncière et à la protection de l’environnement. C’est cet élargissement permanent de la notion qui en rend la définition délicate », constate François PRIET, dans sa thèse précitée, p. 5 et 6, note 13. 24 Le droit de l’urbanisme, malgré son nom, n’est pas seulement le droit des villes, mais aussi celui des champs. A propos de la loi française du 31 décembre 1975 portant réforme de la politique foncière et de la loi du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature, Jean-Marie AUBY écrivait : « On tend à une globalisation territoriale du droit de l’urbanisme et du droit foncier. Ce droit, dont la dénomination est peut-être en train de devenir inadéquate, s’établit dans une perspective d’aménagement du territoire tout entier », in « Les réformes récentes de l’urbanisme et de la politique foncière », Droit et ville, n° 5, 1978, p. 201 ; dans le même sens, voir Daniel CHABANOL et JeanDenis COMBREXELLE, Droit pratique de l’urbanisme, Economica, Paris, 1988, p. 4. Sur l’analyse et les sources évoquées, cf. François PRIET, opere citato, p. 6, note 14. 25 « Droit et urbanisme en milieu rural », colloque de l’Association Française de Droit de l’Urbanisme, Orléans, 14-15 septembre 1989, in Revue de droit rural, janvier 1990 ; Nicolas CHAUVIN, « Vers un droit de l’urbanisme rural ? », in Revue de droit rural, n°292, avril 2001, p. 211. Note citée par Henri JACQUOT et François PRIET, in Droit de l’urbanisme, Dalloz, 5e éd., Paris, 2004, p. 9.
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droit commun de l’aménagement physique de l’espace »26. L’on aurait tort, en effet, de croire aujourd’hui encore que "le droit de l’urbanisme" est exclusivement le droit des villes : il est également le droit des champs27. 9. Cependant, dans cette étude, on se contentera de polariser uniquement nos analyses sur le contenu et sur la portée des règles appliquées à l’espace urbain, c’est-à-dire en excluant volontairement l’espace rural du champ analytique. C’est pourquoi, en dépit des développements qui précèdent, on optera pour la définition classique que la doctrine dominante retient de la notion de droit de l’urbanisme. A cet égard, une d’entre elles nous paraît la plus complète et la plus contemporaine, indépendamment des réserves qu’on peut y apporter. C’est celle que défend et soutient Bernard DROBENKO, pour qui, tout simplement, le droit de l’urbanisme peut être défini comme l’ensemble des règles, procédures, techniques et institutions juridiques qui contribuent à la réglementation, l’aménagement et au contrôle de l’utilisation du sol et de l’espace, conformément aux exigences de l’intérêt général, tel que les autorités compétentes l’ont déterminé28. Cette définition est complète en raison de ce qu’elle tient compte de la triple dimension de la notion de droit de l’urbanisme : réglementer, aménager, contrôler. En effet, le droit de l’urbanisme, classiquement perçu comme un corps de règles appliquées à la ville, sert à ordonner l’évolution urbaine par une législation adaptée ou appropriée. Il postule, en outre, l’aménagement de l’espace urbain et vise à un contrôle permanent de l’usage que le public et les aménageurs font du domaine foncier, au nom de l’intérêt général. La vision tridimensionnelle vers laquelle M. DROBENKO a orienté la définition du droit de l’urbanisme nous paraît donc suffisamment pertinente. Appliquée particulièrement au contexte africain, elle est surtout très pragmatique et très efficace pour l’étude des modèles observables sur le continent.

Cf. Henri JACQUOT et François PRIET, Droit de l’urbanisme, Dalloz, 5e éd., Paris, 2004, p. 9. 27 Cf. Erwan LE CORNEC, La prise en compte de l’environnement par les règles locales d’urbanisme, thèse de droit, Paris I, 1997, p. 1. 28 Cf. Bernard DROBENKO, Droit de l’urbanisme, Gualino éditeur, 3e éd., Paris, 2006, p. 29. Voir a contrario la formule laconique proposée par Jacqueline MORANDDEVILLER qui définit le droit de l’urbanisme comme l’ensemble des règles concernant l’affectation de l’espace et son aménagement, in Droit de l’urbanisme, Mémentos Dalloz, 7e éd., Paris, 2006, p. 1.

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II. Ville et droit de l’urbanisme dans le contexte africain 10. S’il est classique de relever dans la doctrine une multiplicité de définitions au sujet de la notion même de droit de l’urbanisme, exclusivement orientées vers la ville et appliquées à l’espace urbain, rares sont les auteurs qui donnent un contour précis, indiscutable, à la notion générique de ville ou qui s’aventurent sur ce champ lexical particulièrement délicat. C’est l’impression qui se dégage clairement des analyses que M. KOBO a consacrées à la question dans sa thèse. Les idées développées par l’auteur sur le sujet méritent d’être reprises pour mieux situer tout l’intérêt du débat né de cette difficulté à fixer définitivement la définition de la notion de ville29. Objet d’étude scientifique, la ville n’a pas échappé en effet aux tentatives doctrinales de lui donner une définition théorique qui puisse valoir universellement. « Mais, si apparemment, comme le remarque M. KOBO, nul n’ignore la ville »30, en donner une signification concise, claire et universellement admise, pourrait se révéler particulièrement problématique. Face à la difficulté, bien des auteurs se sont évertués à déterminer des critères décisifs de la ville. Il en résulte des définitions pléthoriques qui peuvent être classées en trois catégories et qui sont fondées sur des critères fonctionnel, culturel et numérique. - D’après la définition fonctionnelle, la ville serait essentiellement le lieu où la proportion d’emplois non agricoles l’emporterait sur les emplois agricoles. Le paysage urbain ne serait alors que le reflet des activités issues des secteurs secondaires et tertiaires. Cette définition n’est pas satisfaisante. Elle repose essentiellement sur l’histoire des villes européennes, issues de la révolution industrielle, qui nous enseigne que l’urbanisation procédait de l’industrialisation. La corrélation entre l’industrialisation et l’urbanisation n’est plus exacte aujourd’hui. L’exemple des centres miniers installés dans les pays du tiers-monde, et pompeusement qualifiés de "villes industrielles", suffira à marquer les limites de la définition fonctionnelle. En effet, en dépit du nombre élevé des ouvriers dénombrés dans ces
Voir Pierre KOBO, Droit et ville en Afrique noire : Essai sur le droit de l’urbanisme en Côte d’Ivoire, thèse d’Etat, Nice, 1984, p. 11 à 16. 30 Idem, p. 11.
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centres miniers, ceux-ci n’ont rien d’"urbain" et font plutôt penser à des camps de travailleurs à l’intérieur desquels l’existence semble dictée par les compagnies minières, dont la fermeture éventuelle signifierait fatalement la fin de la "ville". De façon générale, en Afrique noire, la ville est moins le produit de préoccupations industrielles que commerciales et administratives, et dans tous les cas, elle renferme indiscutablement une proportion considérable d’agriculteurs31. - Se référant au critère culturel, d’autres auteurs présentent la ville comme "le lieu de diffusion d’un système de valeurs, d’attitudes et de comportements produits par la dimension, la densité et l’hétérogénéité sociale de ce type d’agglomération". Il y aurait par conséquent une culture urbaine qui serait diamétralement opposée à la culture rurale ! On résiste difficilement, devant une telle approche, à la tentation de faire remarquer qu’il est risqué en Afrique noire de prétendre caractériser le mode de vie urbaine. Les migrants et les immigrants hésitent rarement à "transporter leurs comportements" dans les villes, si bien qu’on assiste quelquefois à une forme de "ruralisation de l’espace urbain". Mais cette définition de la ville est inacceptable pour une raison beaucoup plus fondamentale : elle n’est pas scientifique, car "elle raconte l’histoire de l’espèce humaine en fonction d’un parti-pris idéologique". En effet, cette conception se réfère à un système culturel caractéristique de la société industrielle et capitaliste32. Assurément, la thèse d’une culture urbaine, systématisée et défendue, n’est pas neutre, elle trahit et traduit un parti-pris idéologique. Il ne saurait y avoir une culture urbaine qu’on retrouverait invariablement à Paris, Pékin ou Abidjan. Chaque ville ou chaque agglomération a sa particularité. Selon le processus et les déterminants qui fondent son développement, elle produit des usages spécifiques, des pratiques différentes, des façons d’exister propres aux habitants de ces cités urbaines, et le mode de vie des groupes sociaux en confrontation ou en concurrence pour l’accaparement de l’espace citadin, ne coïncident pas nécessairement dans tous les pays. S’il existe bien des
M. KOBO note dans sa thèse que 6 % de la population abidjanaise ont des emplois ruraux. Voir particulièrement la page 12 de son étude précitée, dont la justesse trouve dans notre réalité urbaine contemporaine un écho retentissant. 32 Cf. Manuel CASTELLS, La question urbaine, éd. Maspéro, Paris, 1981, p. 104-117. Cet auteur note que l’historien britannique, Arnold Joseph TOYNBEE, en tirant jusqu’au bout les conséquences de la perspective culturaliste, a proposé l’assimilation pure et simple entre le terme d’urbanisation et celui d’occidentalisation. Note citée par Pierre KOBO, dans sa thèse, p. 12.
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similitudes entre les villes de la planète, on ne peut passer sous silence les particularismes qui les différencient33. - La troisième définition de la ville repose sur un critère numérique d’après lequel il y aurait ville à partir d’un certain seuil statistique de concentration spatiale d’une population. Si une telle définition paraît beaucoup plus objective ou beaucoup plus simple, la diversité des seuils statistiques retenus par les Etats, ouvre quelquefois la porte à la confusion et à quelques imprécisions. Quand on passe d’un pays à l’autre, on se rend compte que le qualificatif "urbain" s’applique à des groupes sociaux qui varient numériquement34. De plus, en Afrique noire, l’état de citadin reste difficile à fixer, soit parce que l’intéressé se livre dans le milieu urbain à une occupation inhabituelle par rapport aux critères occidentaux de "citadinité", soit parce qu’il partage, plus ou moins, son temps entre la ville et le village. En outre, la rareté des recensements officiels, scientifiquement organisés, oblige à se contenter d’estimations et de projections tirées de données antérieures. 11. Les chercheurs africanistes, après avoir rejeté les définitions de la ville au parfum ethnocentrique, suggèrent de présenter la ville comme « un espace autonome qui témoigne des formes et des mécanismes successifs de l’occupation d’un espace donné par un peuple ou un ensemble de peuples ; ou [comme] un espace géographique qui, depuis sa genèse, s’enrichit de génération en génération par des apports nouveaux qui viennent agrandir le premier noyau urbain »35. 12. Ces définitions, si elles ne sont pas inexactes, restent assez vagues dans l’ensemble, si bien qu’elles se révèlent finalement inopérantes en urbanisme, notamment quand on veut établir la liste des villes d’un pays donné, ou faire des comparaisons.

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Sur les similitudes des agglomérations urbaines, on lira avec intérêt Marc DUMONT et Cristina D’ALESSANDRO-SCARPARI, La clé des villes, éd. Le Cavalier bleu, Paris, mars 2007. 34 Quelques exemples de ce seuil légal, retenu par quelques pays : au Danemark : 2 000 habitants ; Suède, Finlande, Grèce : 10 000 ; U.S.A. : 25 000 ; Ghana : 5 000 ; Gabon : 2 000 ; Sénégal : 10 000. Cf. Annuaire démographique des Nations Unies 1979, cité par M. KOBO dans sa thèse, p. 13. 35 Voir Pierre KIPRÉ, Les villes coloniales de Côte d’Ivoire : Economie et société (1893-1940), thèse d’histoire, Paris VII, 1981, p. 8.

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La difficulté d’arriver à une définition universelle et satisfaisante de la ville découle fondamentalement de l’idée que chaque ville est le produit de l’histoire d’une société donnée. La ville est un espace devant lequel le jugement qu’on porte doit être rapporté à des conditions historiques bien définies. Toute définition qui s’en tient exclusivement à une analyse des formes est forcément réductrice, car elle ne rend pas compte de ce qui a donné lieu à cette forme et de la signification de cet espace qu’on nomme la ville36. En conséquence, il paraît particulièrement hasardeux de vouloir enfermer dans une même définition des villes ayant des genèses différentes. Il paraît beaucoup plus scientifique d’observer avec M. GEORGE que « le nom de ville ne recouvre pas des réalités comparables quand on passe du stade de développement économique et social de l’Europe et de l’Amérique du Nord à celui des pays non industriels »37. 13. Si les chercheurs ont abandonné l’idée d’identifier les villes africaines et européennes, abandon justifié par le fait que « l’urbanisation des pays africains par sa jeunesse, par les conditions de développement des villes et par les structures des formes d’utilisation de l’espace, font que les habituels critères valables en Europe se heurtent à une réalité qui ne s’accommode pas de ces cadres préétablis »38, ils n’ont pas pour autant renoncé à caractériser scientifiquement la ville africaine. A défaut de pouvoir donner une définition théorique précise, et universellement admise, ils ont établi des typologies qui permettraient, selon eux, de mieux déterminer ce à quoi se rapporte très exactement la ville africaine ou ivoirienne. Claude LÉVI-STRAUSS, dans La pensée sauvage, a montré ce besoin inaltérable qui pousse naturellement l’homme de science à concevoir des catégories ou à établir des classifications, lorsqu’il est incapable de définir la substance fondamentale d’un phénomène.

Cf. Michel COQUERY, « La notion de mode de composition urbaine, un outil opératoire en urbanisme », in Histoire des villes et des sociétés urbaines en Afrique noire : Les villes précoloniales, Publication du Laboratoire Connaissance du TiersMonde, Université de Paris VII, 1981, p. 47 et suivantes. 37 Cf. Pierre GEORGE, Précis de géographie urbaine, PUF, Paris, 1969, p. 2. 38 Cf. ROCHEFORT, « Typologie fonctionnelle des villes en Afrique noire », Communication au colloque de Talence sur la croissance urbaine en Afrique, publiée par le CNRS en 1972.

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M. ROCHEFORT, dans cet élan, a élaboré une typologie compartimentée ou subdivisée en trois éléments : la grande ville, les villes encadrantes et les autres. Les villes encadrantes seraient les petites villes, réputées pour être des centres d’encadrement administratif pour les campagnes voisines, grâce à leurs équipements socio-économiques, et elles seraient ainsi des relais essentiels entre la capitale et les villages39. Cette typologie pèche par sa prétention à couvrir le continent africain. Si dans certains pays elle est exacte, dans d’autres, au contraire, elle ne rend que très partiellement compte de la réalité sociale étudiée. Mme COTTEN, pour sa part, s’est attachée à établir une typologie des villes ivoiriennes, en se référant à leur fonction40. Et selon elle, la fonction de service serait le caractère principal des villes ivoiriennes, ce qui lui permet en définitive de distinguer entre Abidjan, les centres régionaux et les centres locaux. 14. A l’évidence, les typologies examinées ici s’attachent beaucoup plus à classer, à décrire le réseau et l’armature urbains, tout en insistant sur les particularités des villes ; mais elles n’aident pas à définir réellement la ville et à donner d’elle, une signification convaincante. Nous nous garderons bien, néanmoins, de nous exercer à la production de définitions subtiles et contradictoires que sociologues et idéologues n’hésitent pas à servir. Une nouvelle définition ne manquerait pas d’alimenter assurément des controverses byzantines. Quand on connaît la manière empirique avec laquelle les localités africaines deviennent des "villes", si ce n’est pas généralement par la volonté administrative, on comprend la vanité d’une recherche de définition théorique, et scientifiquement incontestable, de la ville ivoirienne41.

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Ibidem. Anne-Marie COTTEN, « Essai de typologie fonctionnelle », Communication au colloque de Talence précité, p. 455 et suivantes. 41 La Côte d’Ivoire, à la différence de nombreux pays africains qui s’en tiennent à une définition numérique, ne fournit presque jamais de définition légale à l’O.N.U. Il est constant de relever cette lacune à travers l’examen de l’annuaire démographique établi chaque année par les Nations Unies.

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En réalité, sur le continent, les villes sont essentiellement des créations administratives. Une agglomération prend véritablement l’appellation de ville dès lors que l’administration centrale lui confère ce sceau. Pour ce faire, les administrations étudiées dans différents pays semblent privilégier le critère statistique, mais on ne saurait pour autant exagérer la portée de ce critère, car la démarche reste fondamentalement empirique. Ainsi, si en Côte d’Ivoire, le seuil des 4 000 habitants est fréquemment utilisé, on qualifie parfois de villes, des centres d’au moins 2 000 habitants42. 15. Comme si l’unique critère quantitatif leur paraissait insuffisant, les autorités politiques et administratives ivoiriennes ajoutent généralement à la ville, un qualificatif, pour établir une sorte de hiérarchie : elles distinguent la capitale, les villes moyennes, les petites villes et les villages43. Le seul critère numérique sans autre exigence a paru, à beaucoup d’Etats africains, manquer de signification structurale pour définir la ville. Ainsi, le Cameroun s’est-il appuyé sur deux critères cumulatifs de définition des centres urbains : - Un critère démographique, d’après lequel une agglomération doit être constituée au moins de 5 000 habitants ; Et - Un critère économique, fondé sur l’idée que la population agricole doit être nécessairement inférieure à 50 % de la population totale.

Cf. Michel ARNAUD, Cadre général pour une politique urbaine en Côte d’Ivoire, 1979, p. 3-5. Cité par Pierre KOBO, dans sa thèse précitée, p. 15, note 2. Voir également Désiré BONI, Introduction au numéro spécial de la revue Equipements et transports en Côte d’Ivoire, portant sur le bilan et les perspectives de ceux-ci dans une période allant de 1960 à 1980, Publication du Ministère des Travaux Publics, des Transports, de la Construction et de l’Urbanisme, Abidjan, 1981. 43 Cette distinction se fonde essentiellement sur un critère démographique. Les petites villes sont les agglomérations comptant entre 4 000 et 10 000 habitants. Cf. Le ministre Désiré BONI : « Bilan, activités de l’année 1978 et regards sur l’année 1979 », in La revue Equipements et transports en Côte d’Ivoire, n° 3, avril 1979, p. 3-4 ; cf. également le séminaire sur l’aménagement des villes et des villages, organisé par le Ministère des Travaux Publics, des Transports, de la Construction et de l’Urbanisme, Daloa, 16-18 décembre 1981 ; voir enfin ARNAUD et OLAVARRIETTA, « L’aménagement des petites villes », in Equipements et transports en Côte d’Ivoire, n°3, avril 1979.

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Pour la direction de la statistique de ce pays, une ville serait une agglomération ayant un minimum de 5 000 habitants, dont 50 % au moins ont une activité principale non agricole44. Devant les incertitudes qui se dégagent des définitions scientifiques, bien des chercheurs se rallient particulièrement au critère administratif, en dépit des insuffisances qu’il présente. Selon ce critère, l’appellation de villes doit être reconnue exclusivement aux agglomérations érigées en chef-lieu de circonscription administrative. Une telle démarche a l’inconvénient de faire de la ville, le siège d’une autorité administrative. Mais, il paraît présenter moins d’inconvénients que les autres. 16. Au demeurant, on peut s’interroger sur l’intérêt de faire précéder cette étude, d’une définition abstraite de la notion de ville. L’intérêt d’une telle définition n’est pas évident pour le juriste de l’urbanisme, dans la mesure où chaque règle d’urbanisme se trouve circonscrite dans un espace donné, qu’il suffit de préciser chaque fois que cela est nécessaire. C’est aujourd’hui une lapalissade de noter que le droit de l’urbanisme ne repose pas sur une définition de la ville, même s’il vise à régir principalement l’espace urbain. Comme le remarque pertinemment Mme BOSQUET, peu importe qu’il ne soit pas possible de donner une définition théorique satisfaisante de la ville, car « chaque emplacement se trouve soumis à l’urbanisme de façon plus ou moins poussée en fonction du total des mesures qui le visent »45. Pour l’urbaniste, précisent MM. DANAN et JACQUIGNON, la notion de ville serait synonyme d’agglomération, celle-ci étant conçue comme un groupement de constructions présentant une certaine continuité et essentiellement destinée à l’habitation, au travail et aux échanges sociaux46. 17. Au-delà de ces précisions terminologiques, il importe de souligner, à la suite de M. KOBO (qui a consacré des développements

Cf. BIYONG, ancien directeur de la statistique et de la comptabilité nationale du Cameroun, communication au colloque de Talence, déjà cité, p. 346 et suivantes. Etude rapportée par Pierre KOBO, dans sa thèse précitée, p. 15, note 4. 45 Cf. BOSQUET (C.), Les procédés réglementaires de planification urbains, thèse, Paris, 1966, p. 4-5. 46 Cf. Yves Maxime DANAN, Louis JACQUIGNON et Georges LIET-VEAUX, Le droit de l’urbanisme, éd. Eyrolles, 1978, p. 2-3.

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importants de sa thèse à cette question47), que les villes ivoiriennes sont issues de la colonisation, comme la plupart des villes africaines. Elles furent créées par le colonisateur pour servir de base à son entreprise. S’il existe une filiation directe, indiscutable, entre la venue, l’installation des Européens en Afrique et l’urbanisation, cela ne signifie pas pour autant que la ville ou le fait urbain, comme on a trop facilement tendance à le penser, soit en Afrique noire, une création européenne. L’Afrique, contrairement à une certaine imagerie stéréotypée, n’a jamais été ce continent exclusivement rural et pastoral. L’existence de villes importantes et prospères sur le continent est fort antérieure à la période coloniale48. L’histoire urbaine africaine, que des auteurs plus avertis ont déjà explorée magistralement49, révèle en effet qu’il n’est pas indispensable de remonter jusqu’à l’antiquité50 pour souligner l’antériorité du fait urbain en Afrique, par rapport à l’arrivée plus contemporaine des

Nous reprenons ici, de façon relativement succincte cependant, les analyses que l’auteur a personnellement consacrées à l’approche historique du fait urbain sur le continent. Mais, pour une étude plus approfondie et plus complète, lire l’introduction générale de sa thèse, principalement les pages 3 et suivantes. 48 Cf. Pierre VENNETIER, Les villes d’Afrique tropicale, Masson, 1991. 49 Pour une étude détaillée de l’approche historique du fait urbain en Côte d’Ivoire et en Afrique noire, voir Pierre KOBO, thèse précédemment citée, p. 3-11 ; Joseph KIZERBO, Histoire de l’Afrique noire, Hatier, Paris, 1972 ; Camille CAMARA, « Une ville précoloniale au Nigeria, Ondo », in Cahiers d’études africaines, n° 51, 1973 ; Pierre KIPRÉ, Les villes coloniales de Côte d’Ivoire : Economie et société (1893-1940), thèse d’histoire, Paris VII, 1981; Histoire des villes et des sociétés urbaines en Afrique noire : Les villes précoloniales, Publication du Laboratoire Connaissance du TiersMonde, Université de Paris VII, 1981 ; Jean-François TRIBILLON, Urbanisation, colonisation et développement au Sénégal : Contribution à l’étude des conditions générales d’une politique ouest-africaine en matière d’urbanisation, thèse de droit, Paris, 1969 ; Anne-Marie COTTEN et Yves MARGUERAT, « Deux réseaux urbains africains : Cameroun et Côte d’Ivoire », in Les cahiers d’outre-mer, n° 116, octobredécembre 1976, p. 348-385 ; Roger CHEMAIN, La ville dans le roman africain, L’Harmattan, Paris, mai 2000 ; Pierre EKANZA, Colonisation et sociétés traditionnelles : un quart de siècle de dégradation du monde ivoirien (1893-1920), thèse d’histoire, Aix Marseille 1, 1972. 50 Aux pages 862 et suivantes de son ouvrage consacré à l’Histoire de l’Afrique noire, et précédemment cité, le professeur KI-ZERBO rapporte l’existence de villes antiques sur le continent. Ainsi, la ville de Napota aurait été la capitale du royaume nubien de Moroe, au Nord de l’Afrique.

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Européens. L’évocation de quelques noms devrait suffire : Zimbabwe, Gao, Tombouctou, Ifé, Bénin, Koubi-Saleh…51 Cependant, si l’on fait abstraction du pays yoruba où s’est créé tout un réseau urbain, l’histoire enseigne que l’urbanisation précoloniale africaine fut un phénomène ponctuel, les villes se relayant les unes après les autres au gré des vicissitudes du moment. M. Pierre GEORGE remarque que, partout, l’établissement d’un réseau urbain est le résultat d’un processus historique requérant continuité. L’auteur explique qu’en Afrique, « plusieurs fois interrompu par les guerres et les grandes catastrophes, le dispositif urbain se reconstituait tant bien que mal et après un temps plus ou moins long… L’époque moderne, caractérisée par des contacts entre les divers continents, a pu s’ouvrir, dans certains pays, sur une phase d’intermède entre deux cycles d’urbanisation »52. Quoi qu’il en soit, dans l’Afrique précoloniale, comme partout, les villes ayant pour fonction et pour raison d’être de répondre à un certain nombre de besoins de la vie collective, leur création est liée par conséquent à l’intensité des besoins de cette vie collective. Il est clair que dans les sociétés où la vie collective est réduite à une forme d’autarcie développée par les communautés de structure patriarcale, où il ne s’est pas constitué d’organisation politique au-dessus des tribus, la création de villes n’a pas été jugée indispensable par les groupes sociaux constitués. Ce n’est pas un hasard si les principales villes précoloniales étaient des capitales de royaumes ou d’empires. Il existe ainsi, une relation étroite entre l’organisation politique et la création urbaine. En interaction avec l’organisation politique, l’activité, les rapports de voisinage des sociétés qui y vivaient, l’Afrique précoloniale offrait une multiplicité de types d’organisation de l’espace, allant du campement jusqu’à la grande ville en passant par un cortège de villages.

Bien évidemment, certaines règles d’urbanisme précises présidaient à l’agencement géographique et matériel de ces villes. Autant qu’à des préoccupations économiques, la structure des agglomérations précoloniales répondait à toutes sortes de préoccupations : géographiques, politiques, sociales, culturelles. La ville précoloniale reflétait, sans sa structure, l’organisation politico-sociale. 52 Cf. Pierre GEORGE, « Matériaux et réflexions pour une politique urbaine rationnelle dans les pays en voie de développement », in Tiers-Monde, n° 11, septembre 1962, pages 339 et 340.

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Si la plupart des villes précoloniales de l’Afrique occidentale se localisent dans la zone soudano-sahélienne qui a vu naître les empires du Ghana, du Mali, du Songhaï, en Côte d’Ivoire, la ville n’était pas inconnue pour autant. Dans le Nord du pays particulièrement, il s’est développé quelques agglomérations qui, par leur taille, leurs fonctions, la complexité des relations personnelles et l’originalité des rapports qu’elles entretenaient avec leur environnement, méritent bien l’appellation de ville, constate M. KIPRÉ53. Cet historien ivoirien note qu’avant le déferlement colonial, en considérant les formes d’organisation des habitants, ce qui deviendra la Côte d’Ivoire se compartimentait en trois grandes subdivisions territoriales54 : - La zone septentrionale, marquée par les influences soudanaises et caractérisée par la présence de trois catégories d’agglomérations : les villages de culture, les villages-étapes et les cités marchandes55 ; - Les savanes baoulé et la grande zone forestière, caractérisées par les villages de culture, entretenant des relations souvent informelles avec leurs voisins, et les villages du même type, mais qui sont plus ou moins intégrés à des courants d’échanges commerciaux et qui sont bien souvent des carrefours commerciaux ; - La zone littorale et lagunaire, caractérisée par une ligne de villages côtiers ou lagunaires de tailles inégales, très souvent sans lien organique entre eux et qui privilégient soit des activités spécifiques (les villages de pêcheurs notamment), soit les échanges atlantiques et les activités de courtage avec l’arrière-pays. Il apparaît ainsi que le sud et le centre de la Côte d’Ivoire n’ont pas connu de concentration urbaine avant l’arrivée coloniale. Les sociétés qui vivaient dans ces zones étaient organisées en de multiples petites agglomérations, excédant rarement quelques centaines d’habitants : ce qui leur a valu l’appellation de villages. Ceux-ci étaient propres à chaque clan, tribu ou famille et ne comptaient presque pas de membres étrangers
Pierre KIPRÉ, Les villes coloniales de Côte d’Ivoire : Economie et société (18931940), thèse d’histoire, Paris VII, 1981, p. 8. 54 Pierre KIPRÉ, thèse précitée, p. 50 et suivantes. 55 Les villages-marchés les plus connus étaient Tingrela, Odienné, Korhogo. Les habitants étaient installés selon leurs affinités familiales, individuelles ou ethniques. La cité marchande la plus célèbre de la Côte d’Ivoire reste Kong qui, selon le Gouverneur BINGER, aurait compté jusqu’à 15 000 habitants en 1888.
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à l’ethnie du groupe considéré56. Seule la région du nord de la Côte d’Ivoire, intégrée dans le monde soudano-sahélien, a vu se développer de grandes agglomérations pluriethniques qui étaient des capitales politiques de royaumes ou des centres économiques. L’expansion, voire la création de ces villes précoloniales, sont dues, pour une part importante, à l’existence de courants commerciaux entre régions à production complémentaire. Ces villes se définissent surtout comme des marchés, des zones intermédiaires où s’effectuent les échanges de produits des zones forestières et ceux de la zone septentrionale. L’arrivée des Européens sur les côtes et le commerce qu’ils développèrent, auront pour conséquence de détourner, au profit des zones maritimes, les courants d’échanges orientés jusque-là vers le Nord. Les villes précoloniales qui s’y trouvaient, privées de contacts, se mirent à s’étioler et à disparaître pour la plupart, alors que sur la côte émergeait une nouvelle génération de villes, marquées de l’estampille coloniale… La ville coloniale était principalement destinée à asseoir la domination du colonisateur sur le colonisé, aux lendemains de la conférence de Berlin (tenue entre le 15 novembre 1884 et le 26 février 1885), qui a favorisé le saucissonnage du continent africain. Elle devait contribuer à l’administration et à l’exploitation du territoire par les puissances coloniales. La colonie de Côte d’Ivoire n’a pas échappé à cette réalité historique. De façon succincte, on relèvera le caractère bipolaire de la ville coloniale ivoirienne, caractérisée par une ségrégation raciale et géographique. Il existait une séparation très nette entre les quartiers européens et les quartiers africains, si bien que la planification urbaine de l’époque obéissait généralement à cette exigence57… 18. Le droit de l’urbanisme ivoirien a une origine coloniale. La colonisation urbaine, qui est à la fois la domination du territoire par la ville et la domination de la ville par le colonisateur, a engendré un urbanisme particulier, une façon spécifique de faire la ville, et bien sûr des procédures juridico-administratives de mise en œuvre de cet
Cf. Histoire des villes et des sociétés urbaines en Afrique noire : Les villes précoloniales, Publication du Laboratoire Connaissance du Tiers-Monde, Université de Paris VII, 1981. 57 Sur la création et l’évolution des villes coloniales africaines ou ivoiriennes, voir Pierre KOBO, thèse précitée, p. 6 à 11.
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urbanisme. Sur le continent africain, pour donner une idée plus générale de la question, on observera que le droit de l’urbanisme est en réalité un droit de l’aménagement foncier au sens le plus moderne qu’il prend aujourd’hui. Mais, il apparaît comme tel assez tardivement. Jusqu’à la fin de la Deuxième Guerre, c’est le droit domanial qui tient lieu de droit de l’urbanisme58, selon Jean-François TRIBILLON, pour qui la volonté de planifier l’extraordinaire développement urbain de l’après-guerre oblige à l’utilisation des outils de planification urbains que sont les plans d’urbanisme59… 19. On se contentera d’insérer cette recherche dans un cadre contemporain qui nous apparaît plus fécond et plus profitable aux sociétés africaines. Mais l’approfondissement des analyses ultérieures, nécessite tout d’abord un minimum de précisions sur les motivations qui nous ont conduit au choix du sujet et sur la délimitation du champ de l’étude.

III. Justification du choix du sujet et délimitation du champ d’étude 20. La rareté des études juridiques portant sur l’urbanisme ivoirien a pesé essentiellement dans le choix du sujet que nous nous proposons d’examiner à l’occasion de cette recherche. Objectivement, aucune étude actuelle n’a été consacrée pendant ces dix dernières années au droit de l’urbanisme dans notre pays. Ce vide doctrinal, que nous voulons modestement combler, a conduit inévitablement au choix du sujet de cette étude. En outre, on note qu’aucune recherche antérieure n’a porté spécifiquement sur la question de la décentralisation des compétences d’urbanisme dans la République ivoirienne. Si, dans l’Hexagone, M. PRIET a éloquemment exploré le sujet au point de

Sur la notion d’urbanisme domanial et pour un approfondissement du droit colonial dans l’espace géographique ivoirien, voir Pierre KOBO, Droit et ville en Afrique noire : Essai sur le droit de l’urbanisme en Côte d’Ivoire, thèse d’Etat, Nice, octobre 1984, pages 26 à 34. 59 Cf. Jean-François TRIBILLON, « Genèse et développement du droit de l’urbanisme », in Encyclopédie juridique de l’Afrique, Tome V, parue chez NEA, Abidjan, Dakar, Lomé, 1982, p. 301.

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l’avoir totalement "asséché"60, en Côte d’Ivoire, en revanche, on remarque une certaine désaffection des juristes à l’égard de cette question. Cette lacune, à laquelle on a voulu "réagir", justifie fondamentalement notre choix et le besoin de consacrer une étude à un phénomène contemporain qui interpelle les sociétés humaines et urbaines, particulièrement en Afrique noire et dans la République ivoirienne. 21. Divers intérêts s’attachent au sujet analysé.

Un des intérêts du sujet résulte de son actualité. Il est classique de souligner que les collectivités locales sont devenues des acteurs essentiels (de et) dans la société contemporaine. Leur activité s’étend aujourd’hui à de multiples secteurs de la vie collective et à des domaines aussi variés que l’aménagement du territoire, la lutte contre l’exclusion, l’enseignement, les transports, la culture… Il apparaît donc indispensable d’éclairer nos concitoyens, d’ouvrir le débat sur les Institutions locales ivoiriennes et sur les différents champs d’activités dans lesquels celles-ci exercent un certain nombre de compétences. Avec l’évolution des sociétés urbaines, les collectivités territoriales sont apparues comme des personnes morales incontournables, et il n’est pas excessif de les percevoir comme des passerelles modernes vers le développement urbain local et national. L’exercice par elles de compétences diverses et variées, dont celles qui se rapportent à l’organisation et à la structuration de l’espace géographique dans lequel elles sont positionnées, devient dès lors une question essentielle sur laquelle la recherche trouve toujours l’occasion de se bonifier, de s’étoffer, de s’enrichir d’éclairages nouveaux et actualisés.
M. François PRIET, qui est aujourd’hui professeur à l’université d’Orléans, a produit à l’époque une thèse récompensée par deux prix prestigieux : un Prix de thèse de l’Association Française de Droit de l’Urbanisme et de la Société Française pour le Droit de l’Environnement ; auquel s’est ajouté un Prix de thèse sur les collectivités locales du G.R.A.L.E. Cette thèse aborde la question de La décentralisation de l’urbanisme en France et elle a conduit à la rédaction d’un Essai sur la réforme de 1983-1985 entreprise par ce pays. Publiée chez L.G.D.J. en 1995, cette étude, unanimement saluée par la doctrine et honorée d’une subvention du Ministère français de l’intérieur, se révèle comme une œuvre majeure et incontournable pour quiconque veut examiner de près la question de l’aménagement urbain dans les collectivités territoriales, indépendamment du fait que la société française elle-même a évolué et que certaines analyses ont nécessairement besoin d’être remaniées pour tenir compte de cette évolution.
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Au-delà de cette évidence, on soulignera que les intérêts du sujet sont essentiellement théoriques et pratiques. Au plan théorique, on peut remarquer que toute étude consacrée à la ville et à l’urbain, a l’avantage d’enrichir le monde universitaire de travaux actualisés, lorsqu’ils portent particulièrement sur une question peu explorée par les chercheurs africains en général, et ivoiriens en particulier. Au surplus, le sujet tel que libellé, en mettant en évidence deux matières juridiques importantes – le droit de la décentralisation et le droit de l’urbanisme -, ne peut manquer d’intéresser la recherche scientifique. On n’ignore pas que les deux disciplines précitées sont essentielles en droit ; on insistera, particulièrement, sur l’importance du droit de l’urbanisme, qui se révèle comme une "discipline carrefour" dont un des atouts est de "briser" les cloisons étanches entre le droit public et le droit privé, puisqu’il puise à la "source" de ces deux branches juridiques fondamentales61. Les règles qui président à l’organisation et à l’utilisation des sols urbains, c’est-à-dire le droit de l’urbanisme, empruntent aussi bien au droit privé - droit civil, droit pénal, droit commercial…- qu’au droit public - droit administratif, droit constitutionnel, droit international public…-, sans dénier à la discipline son autonomie de plus en plus affirmée. Il en va de même avec les autres sciences humaines et sociales : le juriste urbaniste s’intéresse à la statistique, aux sciences économiques, à la géographie, à l’histoire, à l’anthropologie, à la sociologie… Le droit de l’urbanisme se révèle donc comme une discipline juridique dotée d’un champ d’étude pluridisciplinaire. Au plan de la pratique, l’intérêt de cette recherche réside au niveau de l’éclairage qu’il importe d’apporter aux praticiens, notamment aux urbanistes et aux architectes qui sont amenés à concevoir et à réaliser l’aménagement des agglomérations urbaines. Mais cette étude s’adresse surtout aux élus locaux, particulièrement aux autorités municipales, qui doivent exercer un nombre limité de compétences portant sur, et tournées vers, une question aussi fondamentale que la croissance des villes en Afrique, continent où se réduit presque quotidiennement le pourcentage des personnes qui vivent en dehors des cités urbaines, comme on le verra. Certes, cela est connu : nulle part au monde, le droit ne fait la ville.
S’il est classique d’établir une distinction orthodoxe, rigide et figée entre le droit public et le droit privé, on admet de plus en plus aujourd’hui, que cette distinction n’a plus une portée absolue.
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Cependant, il n’est pas excessif de noter que la connaissance du droit peut aider à l’organisation cohérente de la ville. Nous pensons que cette étude y contribuera utilement, et que l’idée de la consacrer à l’aménagement des collectivités locales, vise un objectif subjectif, celui de faire de cette recherche un instrument utile au service des autorités de ces collectivités62. 22. Il existe une variété de collectivités territoriales dans la République ivoirienne. C’est pourquoi, à ce stade de l’analyse, il importe de délimiter géographiquement le cadre territorial sur lequel va porter cette étude. Aux termes de la Constitution ivoirienne du 1er août 2000, les collectivités territoriales sont les régions et les communes63. Mais, loin de limiter la décentralisation à l’institution de ces deux entités, elle laisse le soin à la loi de créer – et de supprimer – les autres collectivités territoriales64. Ainsi, la loi n° 2001-476 du 9 août 2001, dite loi d’orientation sur l’organisation générale de l’administration territoriale, institue trois collectivités territoriales supplémentaires, qui s’ajoutent aux deux collectivités locales prévues par la loi fondamentale. Plus exactement, il s’agit du département, de la ville et du district, dont l’existence législative porte à cinq le nombre de collectivités locales instituées formellement65. En pratique, seulement trois d’entre elles fonctionnent effectivement comme telles. Les deux autres, c’est-à-dire la région et la ville, ne sont pas encore ou ne sont plus, en réalité, des collectivités locales. La région est restée au stade de circonscription administrative privée de la personnalité morale, d’organes propres distincts de ceux de l’Etat, ainsi que d’affaires purement locales. Il n’existe pas encore au sein de la région un conseil régional, comme il existe au sein de la commune
A peine est-il nécessaire de souligner que l’étude s’adresse également au législateur en tant que géniteur de la norme, notamment dans un souci de perfectionnement, de solidification et d’efficacité de l’ordonnancement juridique ivoirien dans le domaine de l’urbanisme ! 63 Cf. Constitution de la République de Côte d’Ivoire, Titre XII, article 120, in http://ivoirediaspora.loccidental.net/livres/constitution_ivoirienne.pdf . 64 Ibidem, article 121. 65 Voir la loi n° 2001-476 du 9 août 2001, dite loi d’orientation sur l’organisation générale de l’administration territoriale, Titre II, in Journal Officiel de la République de Côte d’Ivoire, 6 septembre 2001, p. 748-750.
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une assemblée délibérante appelée conseil municipal. On constate, à partir de ces données, que les lois portant sur la région, qui datent de 1998, n’ont pas connu d’application concrète. Par ailleurs, avec "la disparition formelle" de la ville d’Abidjan devenue district66, il n’existe plus de ville ivoirienne, au sens du droit des collectivités locales67. Par conséquent, en tant que collectivités locales, seuls le département, le district et la commune existent et fonctionnent effectivement. 23. Mais cette observation ne saurait faire illusion. En effet, les deux premières collectivités territoriales précitées n’apparaissent pas comme jouant un rôle comparable à celui de la commune. En réalité, selon la formule du professeur KOBO, « dans cet ensemble, il faut faire une place à part à la commune »68 pour des raisons tenant essentiellement à son antériorité historique, mais également en raison de ce que, considérée comme la collectivité territoriale de base, la commune est indiscutablement l’administration locale la plus proche des administrés. Or, l’on sait que l’objectif principal de la décentralisation est de rapprocher ceux-ci de l’administration. 24. Cette étude se polarisera donc sur la commune ivoirienne, mais cela ne signifie pas qu’aucune référence aux autres collectivités territoriales ne sera faite. A la vérité, nos analyses seront à titre principal, mais pas exclusivement, tournées vers l’examen des compétences de la commune ivoirienne en matière de planification, d’aménagement et de gestion du sol urbain. Les raisons de ce choix trouvent dans la pensée du professeur Franck MODERNE un écho favorable. En effet, selon cet auteur, « en matière d’urbanisme l’instance locale la plus proche du citoyen est la commune ou le groupement de communes… [Et] l’on voit mal comment décentraliser sans aller jusqu’à l’échelon communal ou intercommunal »69.
Cf. Loi n° 2001-478 du 9 août 2001 portant statut du district d’Abidjan, in J.O.R.C.I., 16 août 2001, p. 670 et suivantes. 67 Cependant, dans un souci de clarté, on utilisera la notion de ville pour désigner principalement tout ce qui fait penser à l’espace urbain dans le langage populaire. 68 Cf. Pierre KOBO, Droit administratif général, éd. ABC, Abidjan, mars 2004, p. 75. 69 Cf. Franck MODERNE, in Décentralisation et urbanisme, étude publiée par l’Association Française de Droit de l’Urbanisme, Paris, 1983, p. 32-33.
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La commune constitue donc un siège d’exercice du pouvoir local, elle apparaît comme la plus adéquate des collectivités locales connues, lorsqu’il s’agit de saisir la portée des compétences d’aménagement urbain décentralisées. Elle dispose de la légitimité démocratique, bénéficiant du coup de la présomption selon laquelle elle est plus apte à remplir auprès des populations urbaines, des fonctions de médiation entre celles-ci et l’administration centrale. En fait, dans la République ivoirienne, le district et le département sont devenus des collectivités locales depuis une époque récente, c’est-à-dire depuis seulement 2001. Les examiner au même titre que la commune, dans le cadre de cette étude, apparaîtrait donc inapproprié et insusceptible de conduire à des résultats dignes d’intérêt. De plus, il serait hasardeux de vouloir polariser cette étude sur l’ensemble des collectivités locales ivoiriennes. C’est de cette façon qu’on aboutit maladroitement à des conclusions hâtives et à des généralisations abusives, qui ne manqueraient pas de compromettre le caractère opératoire d’une recherche qui se veut pragmatique et porteuse de réformes applicables. La commune sera donc notre modèle d’étude administrative. A partir de cette collectivité locale de base, on ambitionne de jeter les bases d’un modèle de politique urbaine africaine décentralisée, faisant une large part au droit de l’urbanisme, qui aurait pour but de canaliser le phénomène inquiétant de l’urbanisation galopante que subissent les villes du continent. On espère contribuer, par ce procédé, au développement général des communes africaines, dont on verra qu’elles ont besoin de réformes dans le domaine de l’urbanisme pour évoluer urbanistiquement. 25. Pour autant, le choix de la commune comme paradigme d’analyse ne doit pas occulter quelques précisions fondamentales pour une claire compréhension de cette étude. A cet égard, il est significatif de souligner que l’examen des compétences de la commune en matière d’urbanisme ne doit pas aboutir à la pensée que cette collectivité locale renvoie à une uniformité administrative et géographique. En réalité, l’homogénéité communale fait défaut dans le contexte sociologique ivoirien, comme dans la plupart des pays. Abordant la question à l’échelle de la France, M. PRIET remarque pertinemment au contraire, qu’ « au sein des communes règne la plus grande diversité quant à la taille, la richesse, la situation géographique, ainsi qu’à la personnalité

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de leurs élus »70. Et que, dans cette diversité communale se dégagent des tendances communes, des convergences significatives, des similitudes éprouvées. On s’attachera à les marquer pour ce qui touche la Côte d’Ivoire. On soulignera tout autant les paradoxes visibles, les contrastes sous-jacents et les divergences représentatives propres à notre pays. 26. Mais plus que toutes ces subtilités qui se dégageront d’un examen attentif du phénomène de municipalisation des compétences d’urbanisme, c’est bien l’institution communale ivoirienne qu’il importe de présenter depuis la genèse de celle-ci jusques à la récente décentralisation des compétences d’aménagement urbain. Le Doyen René DEGNI-SEGUI fait une présentation complète de l’institution communale, qu’il n’est pas inutile de rappeler71. L’auteur note à cet égard que l’institution communale, contrairement à l’institution départementale, a été introduite très tôt en Côte d’Ivoire par le législateur colonial. Elle intervient précisément sous la forme hybride de commune mixte instituée par un décret du 15 mai 191272. La loi n° 55-1489 du 18 novembre 1955 introduit, avec quelques modifications, la charte municipale métropolitaine du 5 avril 1884, en A.O.F, en A.E.F., au Togo, au Cameroun et à Madagascar. Cette loi, qui est restée en vigueur jusqu’en 1980, a été remplacée par des lois nouvelles dont celle n° 80-1180 du 17 octobre 1980 relative à l’organisation municipale. Cette loi a été successivement modifiée par les lois n° 85-578 du 29 juillet 1985, 95-608 du 3 août 1995 et 95-609 du 3 août 1995 déterminant le régime particulier des villes. Elle a été complétée par d’autres lois, dont la loi n° 2001-478 du 9 août 2001 portant orientation sur l’organisation générale de l’administration territoriale.

Cf. François PRIET, La décentralisation de l’urbanisme : Essai sur la réforme de 1983-1985, L.G.D.J., Paris, 1995, p. 6. 71 Cf. René DEGNI-SEGUI, Droit administratif général, Tome I portant sur « L’organisation administrative ivoirienne », éd. CEDA, Abidjan, 2002, p. 221-261. 72 Grand-Bassam, la capitale, fut la première ville en Côte d’Ivoire à être érigée en commune en 1914, suivie en cela par Abidjan en 1915 et enfin Bouaké en 1952. La commune mixte coloniale possédait certes des organes propres, mais ceux-ci étaient nommés par l’administration coloniale. Ce sont : un exécutif, l’administrateur- maire, et une assemblée délibérante, la commission municipale.

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Ces différentes lois prévoient un cadre territorial, la municipalisation, dans le ressort duquel les organes municipaux exercent leurs compétences. La notion de municipalisation rend compte de l’idée que la commune en Afrique, au contraire de la France, n’est pas une communauté naturelle, mais une pure création administrative et politique de l’Etat. Elle traduit surtout l’idée d’un mouvement tendant à la promotion progressive des communautés urbaines en communes. Ce mouvement, très faible sous la législation coloniale de 1955, a été relativement étendu par la nouvelle législation. A. La faible municipalisation issue de la loi de 1955 27. La loi du 18 novembre 1955, comme nous l’avons indiqué précédemment, procédait à une distinction fondamentale entre les communes de moyen exercice et les communes de plein exercice dont l’application a été très limitée. 1. La distinction des communes de plein exercice et des communes de moyen exercice La distinction, qui se réfère à un critère, se trouve justifiée par la différence de régime. a. Le critère 28. Le critère auquel se réfère la distinction entre les deux types de commune, c’est le niveau de développement. En ce sens, le centre urbain qui justifiera d’un développement suffisant sera promu au rang de commune de plein exercice et jouira, par conséquent, de la plénitude de ses compétences. La commune de plein exercice paraît donc plus développée que celle de moyen exercice. Cette distinction s’appuie sur l’idée de stage qui domine l’institution coloniale. La commune de moyen exercice est, en effet, appréhendée comme une mineure, une stagiaire, qui attend de faire ses preuves de bonne gestion administrative et financière sous la direction et le contrôle de l’administration coloniale pour accéder au stade supérieur, 44

étant promue à la plénitude de ses compétences. Aux termes de l’article 52 de la loi de 1955, le stage dure deux ans. Mais cette différence de degré de développement, différence quantitative, est si ténue qu’elle laisse au pouvoir central une marge de discrétion assez large. Celui-ci en a largement usé, voire abusé, pour n’ériger en commune de plein exercice que les localités où résidaient des Européens. b. La différence de régime juridique 29. Les deux types de communes présentent quelques traits communs : dotés tous les deux de la personnalité juridique (article 48), leur création doit être justifiée par « un développement suffisant pour [qu’ils puissent] disposer de ressources propres nécessaires à l’équilibre de [leur] budget » (articles 2 et 49). Mais leur distinction est commandée par les différences de régime juridique qui sont essentiellement au nombre de deux, visant leur création et le mode d’élection de leur exécutif. La différence de régime de leur création vise l’autorité compétente et la procédure de vote. L’autorité compétente pour créer les communes de plein exercice est le gouvernement de la métropole et les communes de moyen exercice sont créées par le chef du territoire, c’est-à-dire le lieutenant-gouverneur. Mais cette différence a été effacée en 1960 par l’article 68 de l’ancienne Constitution ivoirienne73 qui donne compétence à l’Assemblée nationale pour créer les collectivités locales. En réalité cependant, on ne fait que transposer la méthode coloniale. Alors qu’en France la Constitution permet au législateur de créer des catégories de collectivités territoriales, Gaston DEFERRE avait rejeté l’idée d’un stage pour permettre aux petites communes d’accéder à la décentralisation plénière, parce que la commune est une entité quasi-biologique du pays. Pour la procédure de vote, l’Assemblée territoriale doit se prononcer à une majorité qualifiée pour la municipalité plénière et à une
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Il s’agit de la Constitution du 3 novembre 1960 remplacée par une nouvelle Constitution, promulguée le 1er août 2000.

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majorité simple pour la moyenne. Cette différence s’est également effacée, la disposition étant devenue sans objet. Le mode de désignation de l’exécutif au sein des deux types de communes est différent. Le maire de la municipalité plénière est élu par le conseil municipal, tandis que l’administrateur-maire de la moyenne municipalité est nommé par le pouvoir central. Une loi de 1961 sur le département a substitué à l’administrateur-maire, le préfet ou le souspréfet maire. Ce qui constitue une régression par rapport à la législation coloniale. Malheureusement, la pratique, du reste illégale, a accentué cette régression : les maires et même les conseillers municipaux sortants n’ont plus jamais sollicité l’investiture du corps électoral et cela jusqu’en 1980. Leur maintien sans investiture par le pouvoir central, à la tête des rares communes de plein exercice, vidait l’Institution de sa substance. 2. L’application de la distinction Cette distinction a été appliquée par le législateur colonial luimême. Et cette application très restrictive n’a pas varié jusqu’en 1980. Jusqu’à cette date, la Côte d’Ivoire ne comptait que deux communes de plein exercice et six communes de moyen exercice. a. Les deux communes de plein exercice 30. Initialement les communes de plein exercice étaient au nombre de trois : Abidjan, Bouaké et Grand-Bassam, créées par la loi de 1955 elle-même. Mais, dès 1965, la commune de Grand-Bassam a été supprimée par une loi du 5 août 1965 pour des raisons financières et politiques, réduisant ainsi le nombre des communes à deux. b. Les six communes de moyen exercice 31. Il s’agit des communes d’Abengourou, Agboville, Daloa, Dimbokro, Gagnoa et Man. Daloa n’était plus, strictum jus, une commune de moyen exercice à partir de 1964. Son conseil municipal ayant été dissout, il fut remplacé 46

par une délégation spéciale. Celle-ci remplit les fonctions de celui-là jusqu’en 1980, alors que la durée légale prévue par l’article 45 de la loi de 1955 est de deux mois à compter de la dissolution74 et que ses pouvoirs « sont limités aux actes de pure administration conservatoire et urgente »75. B. La relative extension de la municipalisation par la législation nouvelle 32. On a déjà souligné que le mouvement de décentralisation ou plus précisément de municipalisation semble participer du mouvement général qui tend à débloquer le train de la démocratie, stoppé quelque part, pour le remettre sur les rails. Il précède même ce mouvement, puisque c’est une loi du 9 janvier 1978 qui érige certaines localités en communes. Elle est complétée par une autre loi du 17 octobre 1980. Ces textes érigent certains centres urbains en communes de plein exercice et accroissent ainsi le nombre des communes en Côte d’Ivoire. L’érection de centres urbains en "communes de plein exercice" 33. L’innovation fondamentale de la nouvelle législation, c’est la suppression des communes de moyen exercice, les centres urbains choisis étant tous promus au rang de "commune de plein exercice". La loi utilise d’ailleurs les expressions "plein exercice", alors que sa devancière n’y avait recours que par opposition à celles de "moyen exercice" et que le terme "commune" eût été largement suffisant. On passe ainsi de la dualité à l’unité de régime des communes ivoiriennes. Le problème qui se pose ici est celui de savoir quels sont les motifs de cette érection et les critères qui ont présidé au choix des localités.

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« A moins que l’on ne se trouve dans les trois mois qui précèdent le renouvellement général des conseils municipaux », ce qui n’était pas le cas. 75 L’article 44 énonce qu’ « en aucun cas il ne lui est permis d’engager les finances municipales au-delà des ressources disponibles de l’exercice courant. Elle ne peut ni préparer le budget municipal, ni recevoir les comptes du maire ou du receveur ».

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a. Les motifs de cette érection 34. Les motifs invoqués sont d’ordre politique et administratif. Au plan politique, on observe que l’obstacle majeur à la décentralisation est, jusqu’à 1978, le souci de développement économique et la sauvegarde de l’unité nationale. Mais, au stade actuel de notre "développement", les pouvoirs publics estiment que les Ivoiriens ont acquis une maturité politique leur permettant de faire l’apprentissage de la démocratie, tant politique que municipale76. Au niveau administratif et technique, il est significatif de noter que les raisons autrefois avancées pour refuser la décentralisation ne semblent plus fondées : absences de cadres, de locaux, de moyens techniques et de ressources financières locales… A la vérité, le mouvement dit de démocratisation est une conquête des populations laborieuses et une concession limitée des pouvoirs publics. b. Les critères du choix des centres 35. Les critères, retenus par la loi de 1980 (article 3) et repris par celles de 1985 et 1995, sont en principe au nombre de deux : l’un est démographique et l’autre économique. Le premier postule que le centre urbain ait une population suffisante, tandis que le second exige qu’il ait "un niveau de développement permettant de dégager les ressources nécessaires à l’équilibre de [son] budget"77. Dans la pratique, ces critères, du reste assez vagues, n’ont pas été toujours respectés et des considérations politiques ont présidé au choix de
L’article 41 de la loi n° 95-892 du 27 octobre 1995 dite loi d’orientation sur l’organisation générale de l’administration territoriale, énonce à cet égard que les communes sont créées en vue d’assurer la participation des populations à la gestion des affaires locales. Cette volonté politique, juridiquement formulée, n’a pas eu l’impact souhaité et les attentes qu’elle a suscitées dans le corps social restent encore largement en deçà des perspectives envisagées. En clair, la participation du public aux affaires locales est encore faible, voire marginale, si bien que les administrés apparaissent aujourd’hui comme des figurants sur la scène administrative ivoirienne, comme on le verra un peu plus loin. 77 Cf. Loi n° 95-892 du 27 octobre 1995 dite loi d’orientation sur l’organisation générale de l’administration territoriale, article 42, in J.O.R.C.I., 21 décembre 1995, p. 1071.
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certains centres. C’est ainsi qu’à la suite de manœuvres politiques, 34 centres supplémentaires ont été ajoutés aux 64 initialement prévus par le projet gouvernemental, pour donner un total de 98 communes instituées par la loi du 18 octobre 1985. Alice DEGNI-SEGUI précise que le gouvernement a cherché à justifier « a posteriori le choix opéré en dégageant de nouveaux critères tels que le niveau des équipements en place, le développement des activités économiques, le dynamisme et les initiatives des populations, la localisation par rapport aux centres administratifs existants »78. Ces critères ont permis d’ériger en communes, divers centres urbains et ruraux. Jusqu’à une époque récente, on totalisait 199 communes sur le territoire ivoirien. Ce chiffre a littéralement explosé à la faveur d’un conseil des ministres tenu à Abidjan le 6 octobre 2005 sous la présidence du chef de l’Etat. Un émiettement municipal porte désormais à 520 le nombre des communes ivoiriennes, ce qui marque une volonté certaine de redynamiser le processus de décentralisation à l’échelle du pays79. Malheureusement, les communes ivoiriennes restent fortement marquées par une tutelle toujours pesante qui invite naturellement au scepticisme quant à leur capacité réelle d’être pleinement autonomes. C. La tutelle sur les communes ivoiriennes 36. La tutelle, prévue par le chapitre II du titre premier de la charte municipale, comporte deux fonctions, aux termes de l’article 11 : une fonction d’assistance et une fonction de contrôle. La seconde fonction est exercée par le ministre de l’intérieur qui a reçu, par le décret n° 82-140 du 27 janvier 1982, « délégation des pouvoirs et attributions de l’autorité de tutelle à l’égard des communes et de la ville d’Abidjan ».
Cf. Alice DEGNI-SEGUI, « L’évolution du processus de décentralisation en Côte d’Ivoire », in Les actes du colloque sur la décentralisation en France et en Côte d’Ivoire (législations comparées), publiés par le Centre de Valorisation de la Recherche, Abidjan, mai 1988, p. 28. 79 Sur la répartition géographique des 520 communes ivoiriennes dénombrées à ce jour, cf. Fraternité Matin, n° 12280, 13 octobre 2005, p. 2 et 3. Il importe de souligner que le chiffre avancé a été confirmé par un récent conseil des ministres qui s’est réuni le 5 mars 2008 sous la présidence du chef de l’Etat. Cf. à cet égard le décret n° 2008-115 du 6 mars 2008 modifiant et complétant le décret n° 2005-314 du 6 octobre 2005 portant création de 520 communes, in http://news.abidjan.net/h/286205.html .
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Ce contrôle s’exerce à la fois sur les organes et sur leurs actes. 1. La tutelle sur les organes municipaux 37. La tutelle s’exerce sur les membres du conseil municipal, soit individuellement, soit collectivement. La tutelle individuelle qui pèse sur les membres du conseil peut aboutir à la démission de ceux-ci, alors que la tutelle collective ou collégiale peut déboucher sur la suspension ou la dissolution du conseil. S’agissant de la démission, on en distingue deux types : la démission d’office et la démission volontaire. La démission d’office d’un conseiller municipal est prononcée par l’autorité de tutelle dans deux cas et sous certaines conditions. En effet, cette démission d’office intervient en cas de manquement « sans motifs légitimes reconnus par le conseil », à plus de la moitié des séances tenues dans l’année ; ou, dans une deuxième hypothèse, elle est provoquée par le refus de remplir une des fonctions prévues par la charte municipale, « sans excuse valable ». Le refus peut résulter soit d’une déclaration écrite ou rendue publique par son auteur, soit d’une abstention persistante après avertissement de l’autorité de tutelle80. A ces deux hypothèses de démission d’office prévues légalement, sont arrimées trois conditions communes à celles-ci, qui doivent être satisfaites avant la mise en mouvement éventuelle de la sanction. Plus exactement, l’intéressé doit avoir été mis en mesure de présenter ses explications ; le conseil municipal doit avoir pu en apprécier la légitimité ; et l’intéressé ne doit pas avoir exercé de recours devant la juridiction compétente. Quant aux démissions volontaires, adressées à l’autorité de tutelle, elles ne sont définitives qu’à compter de la réception par l’intéressé de son accusé de réception un mois après un nouvel envoi de la démission constatée par lettre recommandée. S’agissant de la suspension du conseil municipal, on note qu’elle peut être autorisée par le conseil des ministres, sur communication de l’autorité de tutelle. Celle-ci doit rendre compte d’une dissension grave entre le maire et le conseil municipal, mettant en péril le fonctionnement

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Voir l’article 44 de la loi n° 80-1180 du 17 octobre 1980, relative à l’organisation municipale, in J.O.R.C.I., numéro spécial, 28 octobre 1980, p. 1101.

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normal et la gestion de la commune. La suspension ne peut durer plus de trois mois81. La dissolution du conseil municipal ne peut être prononcée que par décret en conseil des ministres. Elle entraîne quelques conséquences. En cas de dissolution du conseil municipal ou de démission de tous ses membres, l’autorité de tutelle désigne dans les quinze jours qui suivent une délégation spéciale composée de sept à quinze membres. L’autorité de tutelle désigne également le président et le vice-président qui font respectivement office de maire et d’adjoint au maire. La délégation spéciale est une instance temporaire à pouvoirs limités. Elle est temporaire, car elle est juste destinée à gérer les affaires courantes, en attendant le renouvellement du conseil dans les trois mois qui suivent sa nomination. Toutefois, ce délai peut être prorogé dans deux cas. D’abord, lorsque la dissolution intervient moins d’un an avant le renouvellement général des conseils municipaux, elle peut être maintenue en fonction jusqu’à ce renouvellement. Ensuite, dans tous les autres cas, le ministre de tutelle peut proroger le délai de trois mois pour une période de trois mois renouvelable trois fois82. Mais, si le conseil municipal ne peut être renouvelé à l’expiration de ces prorogations, pour des raisons d’ordre public, la commune est placée sous l’administration directe de l’Etat par décret en conseil des ministres jusqu’aux élections générales dans les communes. A cet effet, il est nommé par l’autorité de tutelle, une commission de dix personnes dont le préfet du département dans le ressort duquel se situe la commune et le sous-préfet de la localité ; ils assurent respectivement la présidence et la vice-présidence de cette commission. En cette qualité, ces deux autorités jouent le rôle de maire pour la première et d’adjoint au maire pour la seconde. Dès lors, elles bénéficient
Voir l’article 47 nouveau de la loi n° 85-578 du 29 juillet 1985, portant modification de la loi n° 80-1180 du 17 octobre 1980, relative à l’organisation municipale, in J.O.R.C.I., 15 août 1985, p. 369. 82 Voir l’article 49 nouveau, alinéa 1, de la loi n° 95-608 du 3 août 1995 portant modification de la loi n° 80-1180 du 17 octobre 1980, relative à l’organisation municipale, in J.O.R.C.I., 17 août 1995, p. 626.
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des indemnités attachées à l’exercice de ces fonctions. La commission assume les attributions du conseil municipal83. En définitive, la tutelle sur les organes municipaux n’est qu’une étape du contrôle exercé par l’Etat au niveau des communes. Un pas supplémentaire est franchi à travers la tutelle qui pèse sur les actes des autorités municipales. 2. La tutelle sur les actes des autorités municipales La tutelle comporte trois séries de mesures ou de sanctions susceptibles de frapper les actes du conseil municipal. Ce sont : a. L’approbation de certaines délibérations : il y a cependant lieu de distinguer le principe, du fait. 38. Le principe qui prévaut, c’est l’absence d’approbation ou d’autorisation préalable, car les délibérations du conseil deviennent exécutoires quinze jours après leur transmission à l’autorité de tutelle84. Celle-ci peut abréger ce délai par arrêté. L’article 13 de la charte municipale précise même que les actes des autorités municipales ne sont soumis à approbation ou à autorisation préalable que dans les cas formellement prévus par la loi. C’est le cas notamment de l’article 27 de cette charte qui dresse une liste kilométrique des délibérations soumises à l’approbation de l’autorité de tutelle. 39. En fait, c’est la règle inverse qui prévaut, à en juger de par la longueur de la liste non limitative des délibérations à soumettre, qui comprend manifestement les décisions les plus importantes : création, modification ou suppression des marchés et des foires ; budget communal et modifications de celui-ci en cours d’exercice ; création et suppression des services publics communaux, concessions et affermages… Rien ne semble échapper à la tutelle. On pourrait donc poser qu’en fait, la règle, c’est l’approbation préalable et l’exception, l’absence d’approbation.

Voir les alinéas 2 et 3 de l’article 49 précité. Comme en France, l’autonomie des décisions locales est un principe de la décentralisation ivoirienne ; mais la tutelle demeure en contradiction avec ce principe même.
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L’approbation préalable est expresse en principe, mais elle peut être tacite, résultant du silence gardé par l’autorité de tutelle pendant trente jours après la réception de l’acte délivré. En cas de refus d’approbation par le ministre de l’intérieur, le conseil municipal peut, dans les deux mois qui suivent, exercer un certain nombre de recours, c’est-à-dire un recours administratif préalable et un recours pour excès de pouvoir. b. L’annulation ou la suspension de certaines délibérations peut être prononcée par l’autorité de tutelle, soit d’office, soit à la requête de tout intéressé. Les actes incriminés sont ceux qui, aux termes de l’article 16 de la charte municipale, présentent un intérêt personnel pour l’autorité ayant participé à leur adoption. Il n’y a donc pas de mécanisme de déféré préfectoral au juge, comme c’est le cas dans le système français. 40. La suspension a une durée maximum de 30 jours. La requête en annulation doit être adressée dans les 15 jours qui suivent la publication de l’acte, à l’autorité de tutelle, qui dispose d’un mois pour statuer, à compter de la date de signature par elle de l’accusé de réception. La nullité de plein droit frappe les délibérations prises en dehors des attributions du conseil ou par un conseil irrégulièrement réuni et constitué ; elle frappe également les délibérations qui sont contraires à la légalité. Cette nullité, qui peut être invoquée par tout intéressé, est imprescriptible. Elle est constatée par l’autorité de tutelle et notifiée au maire qui en informe le conseil à sa première réunion. c. L’inspection et la substitution closent la série de mesures ou de sanctions susceptibles de frapper les actes du conseil municipal. 41. L’inspection, effectuée par l’autorité de tutelle, a lieu au moins une fois par an. Les autorités municipales doivent en être informées. La substitution de l’autorité de tutelle aux autorités municipales intervient en cas d’inexécution des mesures prescrites par les lois et les règlements ou en vertu de ceux-ci, après une mise en demeure. Au-delà de ces précisons importantes sur le système municipal ivoirien, il convient de s’intéresser également à l’administration municipale.

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D. L’administration municipale ivoirienne L’administration municipale se compose essentiellement du maire et de ses adjoints, aux termes de l’article 51 de la charte municipale. Ces deux catégories d’agents ont un statut commun, mais des attributions différentes. 1. Un statut commun au maire et à ses adjoints 42. Le statut du maire et de ses adjoints est le même quant au mode de leur désignation et de la durée du mandat pour lequel ils ont été élus. On note à cet égard que le maire et ses adjoints sont des conseillers municipaux, élus par le conseil, en son sein, à sa première séance. L’élection a lieu au scrutin uninominal secret, à la majorité absolue aux deux premiers tours, et à la majorité relative au troisième tour. En cas d’égalité, c’est le plus âgé des candidats qui est déclaré élu. C’est généralement la tête de liste qui devient maire. Mais, un tel principe, préconisé par certains élus locaux à la suite de quelques surprises, certes rares, mais marquantes et frustrantes85, n’a pas été consacré par la charte municipale. Et si juridiquement le maire procède du conseil municipal, en fait il est celui de qui les conseillers tiennent leur élection. Il s’ensuit un véritable présidentialisme local. Le nombre des adjoints varie en fonction de l’importance démographique de la commune, entre deux et six. Les conditions d’éligibilité sont fixées par les articles 56, 58 et 59 de la charte. Elles ne diffèrent pas fondamentalement de celles des autres collectivités territoriales : résider sur le territoire national, avoir son domicile dans la commune, n’avoir pas été révoqué, n’être pas employé, ni agent de l’administration financière de la commune. La durée du mandat des adjoints et du maire lui-même est fixée à 5 ans. Elle est donc identique à celle du conseil municipal. Mais l’équipe municipale doit être renouvelée en cas de décès ou de démission du maire, comme l’indique l’article 55 de la charte municipale.

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L’exemple de la commune de Port-Bouët, située dans la périphérie abidjanaise, est généralement cité.

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