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Économie Politique de la Ville

De
208 pages
La métropole contemporaine a-t-elle détrôné la ville ? La " ville globale " du XXIè siècle, magma sans lieux ni bornes, a fait craquer l'ordre du territoire. L'auteur de ce livre trace la voie d'une économie politique de la ville qui interroge le devenir de l'espace social urbain à travers les enjeux du renouveau de la cité démocratique, de la responsabilité publique et de la citoyenneté.
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ÉCONOMIE

POLITIQUE

DE LA VILLE

@L'Harmattan, 1998 ISBN: 2-7384-6399-1

Serge Wachter

ÉCONOMIE

POLITIQUE

DE LA VILLE

Les politiques territoriales en question

L 'Harlnattan 5-7. rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris - FRANCE

L'Harmattan Ine 55, rue Saint-Jacques Montréal (Qc) - CANADA H2Y lK9

Du même auteur
- Etat, Décentralisation et territoires, L'Harmattan, Collection Logiques Sociales. 1987,

- Politiques publiques et territoires (dirigé), L'Harmattan, 1989, Collection Logiques Sociales. - Redéveloppement des zones en déclin industriel (dirigé), La Documentation Française, 1992. Entre l'Europe et la décentralisation: les institutions territoriales françaises (dirigé avec J.C. Némery), Editions de l'Aube, 1993.

-

- Les

territoires du futur (dirigé avec Lucien Brams), Editions

de l'Aube, 1993.

- Gouverner les territoires (dirigé avec J.C. Némery), Editions de l'Aube, 1994.

- Les dossiers Prospective et Territoires (collectif), Documentation Française, 1994.

La

- La

Ville contre l'Etat ?, Editions du GIP Reclus, Collection

Géographiques, 1995.

- Les
1996.

régions au futur (avec Yves Paris), Editions de l'Aube,

- Des

villes-architectes (dirigé), Editions de l'Aube, 1997.

Sommaire
Introduction: Vers une économie politique de la ville
L'état du te"itoire, l'Etat et ses territoires

9 Il 16

Les te"itoires de l'action collective
Les voies savantes de la réification du fait urbain

21

I

- Les

politiques

territoriales

en question

29 31 33 39

Les troubles de l'identité des politiques territoriales Art, science ou technique? Une éternelle question La nature politique de l'aménagement

Ordre spatial et ordre moral 45 Des principes fondateurs: le quartier, l'espace rural et la lVation 47 La métropole et l'Europe: de nouvelles références? 54 En avant pour une réforme de l'Etat Un élitisme technocratique au service du changement La politique de la ville et son institutionnalisation Un triomphe de la raison Petite généalogie des politiques territoriales Les deux mamelles de l'urbanisme et de l'aménagement du territoire

60
62 65

72 73 80

II

Les métamorphoses de l'aménagement du territoire
5

-

95

Infrastructure et superstructure de l'aménagement du territoire L'aménagement du territoire et ses publics Les coûts et les avantages de la décentralisation Atouts et ressources de l'aménagement du territoire La formalisation du débat sur l'aménagement du territoire Efficacité ou égalité territoriale? La carrière d'un rapport administratif Les ajustements de l'aménagement du territoire La mobilisation de nouveaux publics Représenter et découper le territoire L'Etat et ses territoires Les réseaux contre le zonage?

96 100 104 108

112 113 117 121 122 128 129 139

BI.. Les vices et les vertus du gouvernement urbain
Les discriminations de la métropolisation Le défi des banlieues Menaces sur le péri-urbain Indomptable métropolisation ? Le nouvel ordre métropolitain Les facteurs de l'intégration métropolitaine La bolte à outils de l'intercommunalité

147 148 149 151 153 154 156 160 163 164 167 172 172 175

Le droit contre la ville? La ville sans l'Etat? La régulation juridique de la ville
Le pouvoir urbain détrôné Vices et vertus du gouvernement urbain Gouvernance ou marchandage généralisé?

6

Manager ou ménager le projet urbain?

178

IV

- Modeste

prospective
le futur

183 184 186 191 196 197 199

Explorer

normativement

Le cycle de la prospective Mérites et limites de la prospective Modeste prospective Le formalisme prospectif Les démarches concrètes de la prospective

7

INTRODUCTION

Vers une économie politique de la ville

'intelligence du fait urbain a connu, ces dernières années, d'importantes avancées. Domaine prioritaire de l'intervention des autorités publiques, la ville a fait aussi une percée remarquée sur le marché des idées. Ce renouveau tient au rôle de premier plan que jouent aujourd'hui les villes dans l'évolution de la physionomie des territoires et dans les mécanismes de polarisationde la croissance économique. Dans les turbulences de la mondialisation, l'avantage comparatif des Nations est commandé, de façon grandissante, par la puissance de leurs réseaux métropolitains. Les spécialistes de la prospective le confirment: l'Europe compétitive, celle du XXIe siècle, sera celle où rayonneront les grandes concentrations urbaines. Levier de la prospérité économique, la ville reflète aussi les figures les plus aiguës et contemporaines de l'activité humaine et des faits de société. Une telle réalité n'est certes pas nouvelle, mais elle s'est dernièrement dévoilée sous les traits des dérèglements les plus saillants de la vie sociale, conjuguant chômage, exclusion et montée des inégalités. La question sociale est devenue aujourd'hui territoriale, concentrée dans les secteurs fragilisés des ensembles métropolitains. Enfin, expression majeure de l'organisation collective, la ville s'affirme de plus en plus, après la décentralisation, comme le terrain de prédilection des innovations institutionnelles, des changements qui s'accomplissent dans la gestion des affaires publiques. A ce titre, elle interroge aussi les visages d'un Etat en pleine mutation. 9

L

Une telle universalité du phénomène urbain n'a été reconnue, en France, que très récemment. Cela résulte d'une culture politique et administrative - mais aussi nationale - confrontée à un lourd héritage rural dont elle n'a pas encore fait son deuil. Doit-on ajouter qu'un jacobinisme bien enraciné a aussi regardé, avec quelque méfiance, l'essor du fait urbain? Au sein du vaste corpus des sciences sociales qui ont vocation à prendre part à l'élucidation des faits urbains, des essais de synthèse ont-ils vu le jour? Certains progrès ont été accomplis à la croisée de différentes approches disciplinaires. Mais les réflexes de l'homo académicus et le corporatisme qui règne à l'université offrent encore une résistance à la constitution d'un savoir mieux unifié dont la ville pourrait être le dénominateur commun. La ville est un condensé synthétique de la vie collective. Les traits les plus saillants de la coopération sociale y sont emmêlés. Ne fut-elle pas souvent présentée ou rêvée sous la figure de la cité universelle? A l'heure de la mondialisation, n'est-elle pas devenue «globale », centre de commandement des décisions stratégiques et agent privi1 légié de la globalisation ? Cette nature des faits urbains appelle une vision transversale tirant profit des apports des divers domaines de la connaissance concernés. C'est dans une telle direction que peut s'inscrire le projet d'une économie politique de la ville. L'économie politique a été victime d'une infortune académique, fragmentée en de nombreux compartiments ou sous-disciplines se réclamant d'une mère nourricière baptisée pompeusement la science économique. Une telle division a assurément enrichi la compréhension des faits particuliers des domaines analysés, mais elle a déna1

S. Sassen, La ville globale, Descartes & Cie, 1995.

10

turé et appauvri le programme intellectuel que les « pères fondateurs », aux XVIIIe et XIXe siècles,avaient délimité. Sans en faire la célébration, notons que celui-ci avait pour finalité d'offrir une large explication des phénomènes de coopération sociale sans les circonscrire à une approche catégorielle qui n'aurait pu en appréhender que de moindres aspects. Ce que nous nommons aujourd'hui la sociologie, la géographie, la science politique, l'analyse économique voire la psychologie s'y trouvaient assemblées. On aperçoit sans peine comment se rejoignent l'économie politique et la ville. Cette science sociale de l'action collective se prête à l'étude des réalités urbaines. Son échelle d'analyse étendue correspond à la variété des expressions du fait urbain. La perspective ouverte par une telle démarche n'est certes pas une nouveauté. Un éminent théoricien anglosaxon ne réclamait-il pas de ses vœux, il y a quelques années, le développement d'une «économie politique élar-

gie »2. Dans cette voie, plus qu'une approche ou méthode
se revendiquant d'une originalité, l'économie politique de la ville souligne l'interdépendance croissante des différentes dimensions de l'activité humaine dont les sociétés urbaines offrent un des meilleurs échantillons.

L'état du te"itoire, l'Etat et ses territoires
Un réflexe républicain bien implanté conduit-il, en abordant le sujet de la ville, à traiter préalablement de celui de l'Etat? Une telle préséance serait artificielle si elle ne renvoyait pas à une question d'une vive actualité
2

Œ. A O. Hirschmann,

L'économie

politique

élargie, Editions

de

Minuit, 1986.

Il

portant sur la qualification des réalités territoriales. A n'en pas douter, celles-ci enregistrent, depuis quelques années, d'importantes transformations. D'ordinaire, cet enjeu cognitif suscite de bonnes volontés qui réclament une amélioration des outils d'observation existants, un perfectionnement des catégories statistiques aptes à mieux appréhender les dynamiques spatiales et urbaines. Concepts et instruments d'analyse doivent être actualisés. Face aux poussées de la métropolisation, les statisticiens de l'INSEE n'ont-ils pas, dernièrement, concocté un «zonage en aires urbaines» réputé décrire, sur le territoire national, la déformation géographique des espaces urbains3? Une telle œuvre est assurément utile car elle

apaise, sous un label de «neutralité scientifique», les
troubles de la visibilité des faits territoriaux qui ont assailli nombre d'observateurs attentifs dans un passé récent (Chapitre I). Une telle déstabilisation trouve ses origines, aux yeux d'experts bien en vue, dans la poussée de la mondialisation et autres phénomènes de « globalisation» qui font subir, à nos douces campagnes, de puissantes mutations. Cela est incontestable, mais une autre cause de nature politique a parasité et parasite encore les repères géographiques définissant les représentations de l'ordre du territoire. Voici un terrain où l'économie politique de la ville et des territoires a vocation à apporter, modestement, quelques éclairages. Le sujet délicat de la représentation du territoire a pour arrière fond celui de l'existence de cadres cognitifs ou intellectuels fournissant le moyen d'en décrire les attributs, les différents traits saillants. Depuis plusieurs années, ceux-ci sont mis à rude épreuve en raison de
3 Thomas le Jeannie, « Une nouvelle approche territoriale de ]a ville, le zonage en aires urbaines », Economie et statistiques, n° 294-295, juin 1996.

12

l'accélération des mutations géographiques qui façonnent l'anatomie des villes et des régions. Des universitaires de renom interrogent: le triomphe de l'urbain a-t-il disqualifié, ou mieux, tué la ville? Sous les assauts de la métropolisation, l'espace rural peutil encore dignement porter ce nom? Si oui, où est il ? Sur les plateaux du Larzac où broutent les moutons ou à la périphérie des agglomérations? Les régions françaises jouissent-elles d'une taille ou d'un gabarit optimal pour affronter l'Europe et la mondialisation? De telles questions tracassent la communauté scientifique comme les autorités politiques dans leur quête de la mise à jour d'espaces pertinents. A quoi doit-on un tel embarras, voire un tel malaise face à des réalités territoriales offrant pareille résistance à la conceptualisation? D'aucuns affirment qu'afin de remédier à cette carence, il suffit d'actualiser tout en les perfectionnant les techniques d'observation ou les catégories mentales issues des sciences sociales. Cela représente une œuvre utile, mais il faut s'aviser que les dérèglements de la rationalisation des évolutions spatiales proviennent, de façon tout aussi sensible, de changements politiques et administratifs. Avant d'être un sujet d'observation lequel se penchent les sciences sociales, le territoire est un objet d'intervention. Cette vérité se vérifie tout particulièrement dans notre monarchie républicaine où le haut degré de centralisation de nos institutions a conféré à l'Etat, au moins jusqu'à la décentralisation, le monopole des politiques territoriales. Une telle hégémonie s'est exercée, cela va de soi, à travers l'instauration et le maintien des circonscriptions administratives qui restent toujours, à l'heure actuelle, une des références principales des nomenclatures statistico-géographiques. Mais les politiques spatiales, menées au moins depuis les débuts de la Ve République, ont découpé et défini les zones pertinen13

tes qui se sont offertes comme sujets privilégiés au savoir scientifique (chapitre II). Des métropoles d'équilibre aux villes moyennes et petites, en passant par les espaces ruraux «sensibles» et les zones de reconversion industrielle, les territoires .de l'Etat ont capté «l'énergie analytique» de la communauté scientifique qui les a hissés au rang de topiques favoris des ratiocinations académiques et des programmes de recherche. La géographie prioritaire du pouvoir central a largement nourri - au sens propre et au sens figuré - l'homo académicus et son intuition créatrice. Un tel processus est il en voie d'extinction? Nullement si l'on évoque les zones prioritaires de la politique de la ville ou le dernier «must» archéo-moderniste de l'aménagement du territoire incarné par le «pays». Comme les précédents qui ont été cités, ces territoires de l'Etat éveillent les passions scientifiques qui bouillonnent dans des laboratoires universitaires. Remarquons le: la tutelle du pouvoir central s'est aussi concrétisée par une tutelle du savoir central objectivant les espaces pertinents de la pensée scientifique. Le monopole de l'Etat sur la représentation de l'ordre territorial s'est fissuré ces dernières années. D'un côté la décentralisation, de l'autre la montée de l'Europe n'ont pas seulement conduit le pouvoir central à partager ses ressources d'autorité et d'intervention au profit de nouveaux pôles d'influence et de responsabilité. A présent, les collectivités locales comme les bureaucraties communautaires produisent, en accompagnement des politiques dont elles ont la charge, des images, des artefacts, des constructions ou conceptualisations géographiques qui parasitent celles confectionnées par l'Etat. Avec une sophistication sans précédent, n'a-t-on pas vu prospérer, ces dernières années, nombre de zonages à différentes échelles géographiques issus de la politique régionale 14

européenne et accréditant de nouvelles représentations des territoires? Parallèlement, les délires géographiques des collectivités locales prétendant occuper des positions de centralité, de carrefour dans l'espace communautaire n'ont-ils pas jeté quelques troubles dans la cartographie officielle de l'Etat? De telles perturbations symboliques sont synonymes d'un nouveau pluralisme dans la qualification des réalités spatiales. En outre, ces réalités soulignent, s'il en était besoin, la nécessaire concomitance entre l'élaboration et la mise en œuvre des politiques territoriales et la production comme la diffusion des représentations qui s'y rapportent. Ce nouveau pluralisme a déstabilisé les cadres cognitifs de la qualification des faits territoriaux. Bien plus que les secousses causées par la globalisation, le train à grande vitesse ou les nouvelles technologies de la communication, les troubles de la perception de l'espace national résultent d'un nouvel état de concurrence pour caractériser les propriétés des villes, des régions et plus largement de l'ordre territorial (Chapitre III). Une telle tendance préfigure-t-elle la mort annoncée des territoires de l'Etat ou, avec plus d'élégance, «la fin du territoire jacobin »4? Tout au moins, pareille situation invite-t-elle l'Etat à inscrire en bonne place, sur le volumineux agenda de sa modernisation, une mise à jour de la représentation de ses espaces d'intervention.

4

a.

J.P. Balligand, D. Maquart, La fin du territoire jacobin, Albin

Michel, 1991.

15

Les territoires de l'action collective
La montée de la dispersion péri-urbaine, qui a triomphé dans les pays anglo-saxons, a-t-elle pris le pas sur le modèle de la «cité européenne» que chérissent encore nombre de nos concitoyens? D'après des experts autorisés, la décennie 1980 restera dans l'histoire comme le moment d'un basculement irréversible où l'étalement périphérique qui prédomine outre-atlantique l'a emporté

sur l'organisation traditionnelle de la ville française 5.Un
tel destin invite-t-il, pour endiguer cette tendance, à «refaire la ville sur la ville» comme le proclament des nostalgiques de la grandeur des centres historiques de nos cités? (chapitre IV) Si la marée pavillonnaire ordonnée autour des zones d'activités et des centres commerciaux incarne, pour l'avant-garde moderniste, une nouvelle poésie de la ville et de l'architecture, comme le visage du fait urbain

qui prédominera dans le futur 6, elle soulève aussi le sujet

sensible de la gestion collective d'ensembles métropolitains dont le poids et la surface géographiques se développent à un rythme sans précédent. La maîtrise de l'essor des agglomérations est un enjeu qui titille l'acuité analytique des spécialistes de la «gouvernance urbaine ». Conscients du rôle de premier plan que joue dorénavant la ville comme terrain privilégié des ajustements de l'action publique, ces derniers explorent toutes les finesses des nouvelles règles du jeu auxquelles s'ajustent les divers protagonistes de l'espace social urbain. Comment remédier à la fragmentation des divers pôles d'influence dont les décisions et stratégies
5
6

J.P. Lacaze, Diagonal, décembre 1996.

Cf. G. Dubois-Taine, Y. Chalas, La ville émergente, Editions de

l'Aube, 1997.

16

façonnent aujourd'hui le visage des métropoles? Quelles voies se présentent pour manœuvrer habilement en vue de propager l'esprit et l'exercice du «partenariat publicprivé» ? Derrière pareils enjeux de la régulation des coopérations et concurrences des acteurs de la scène urbaine, rejaillit la délicate question du territoire pertinent où doit s'accomplir cette coordination (Chapitre III). Le paysage organisationnel des métropoles offre assurément, aujourd'hui, une physionomie bigarrée. Un des attributs de cette diversité provient du nombre grandissant de communes incorporées dans l'aire d'influence d'ensembles urbains déjà agglomérés qui élargissent leur aire de rayonnement. Les limites géographiques des métropoles sont désormais «introuvables» car celles-ci étendent toujours plus loin leur domination. Ce mouvement a popularisé l'image d'une ville «éclatée », magma en fusion qui obéit à d'autres règles de fonctionnement que celles organisant l'interdépendance habituelle entre un centre et ses périphéries. Untel dérèglement met à jour, sous les feux de l'actualité, le vieux sujet du divorce entre les territoires fonctionnels et les territoires administratifs, les frontières de ces derniers ayant depuis longtemps craqué sous la poussée des mutations géoéconomiques. Pour des observateurs soucieux de performances, cette situation appelle un révision de la carte administrative. La multiplication des «issues aéras », des territoires à même de se prêter efficacement au développement économique ou à une gestion des services collectifs, rend nécessaire la création d'entités nouvelles mieux aptes à affronter la modernité internationalisée du territoire français. Tout spécialement, eu égard au rôle prépondérant des grandes agglomérations pour la compétitivité du territoire, celles-ci doivent discipliner leur essor dans un cadre organisationnel fixant limites géographiques et pouvoirs 17

de décision nouveaux. Cette rationalisation pourra alors abaisser les coflts et les externalités de leur « éclatement» ou de leur dispersion. Face à un tel enjeu, convient-il de choisir une voie autoritaire en édictant, pour toute une liste de métropoles, la création obligatoire d'institutions d'agglomérations? Une telle option, déjà expérimentée il y a plus de trente ans avec la mise en place des communautés urbaines, est envisagée avec sérieux par le Schéma National d'Aménagement et de Développement du Territoire, morceau de choix de la loi Pasqua votée en 1995, et toujours en cours d'élaboration. Le volontarisme républicain, discrédité dans bien des domaines de la gestion des affaires publiques, est-il capable, dans un ultime sursaut, de dessiner et d'instaurer les nouveaux territoires de l'action collective? Trouverat-il un sérum de jeunesse à l'occasion d'un pareil «coup de force» institutionnel? Au risque de décevoir les adeptes des solutions constructivistes, deux raisons soulignent les limites - les errements? - de ce projet. En premier lieu, celui-ci est intoxiqué par une fiction, celle de l'optimum dimensionnel. Selon celle-ci, des espaces géographiques aux contours biens balisés pourraient se prêter à une gestion efficace des affaires collectives et à un développement territorial équilibré et solidaire. Une telle hypothèse a sans doute une certaine valeur et une portée opérationnelle pour les espaces les moins densément peuplés où des polarisations stables s'exercent autour de petits centres économiques et de services à la population. Affectés à un rythme lent par les variations géo-économiques, ceux-ci peuvent être durablement organisés dans des périmètres aux frontières peu sujettes à des fluctuations. Ce constat conduit-il jusqu'à affirmer que cette rationalisation institutionnelle n'est 18

adaptée que pour «l'espace rural profond »? Oui, si l'on considère le processus continu de déformation de la surface des agglomérations. Marquées par un mouvement continu d'étalement et incorporées dans le tourbillon exponentiel des déplacements, celles-ci repoussent sans cesse leurs limites et ne sauraient être enserrés dans des carcans géographiques «optimaux» où la résolution des problèmes collectifs trouveraient leurs meilleures solutions. Dès lors, un telle réalité milite plus pour des voies visant à approfondir les coopérations entre les entités communales concernées par ces évolutions que par la création d'une structure supra communale couvrant un périmètre réputé optimal. Pour parler comme les économistes, il vaut miser sur la coordination hiérarchie. que sur la

Une telle préférence pour la souplesse ou la flexibilité des solutions se justifie, en second lieu, au regard des diversités et facilités offertes par les différentes modalités de regroupement intercommunal que le droit français propose aujourd'hui. Celles-ci, assurément complexes, gagneraient à être simplifiées. Dans l'attente d'une réforme annoncée depuis au moins vingt ans, la boîte à outils à la française de l'intercommunalité ne manque pas d'atouts et d'intérêt. Riche d'une large palette de solutions d'intégration, elle rejoint en cela la variété des formules de concession de la gestion des services collectifs aux opérateurs publics ou privés auxquelles peuvent recourir les communes ou leur groupement (Chapitre III). L'intercommunalité s'est enrichie, dernièrement, de deux dispositifs nouveaux, dont l'un, la communauté de communes, a enregistré un vif succès. On dénombre, à ce jour, environ 500 fédérations de ce genre dont une bonne partie a opté pour un régime de solidarité fiscale à travers la péréquation de la taxe professionnelle. Quels sont les mérites de ces systèmes de coopération? 19

Tout d'abord, leur flexibilité territoriale. Celle-ci peut dessiner des aires d'association aux limites mouvantes aptes à répondre aux diverses nécessités de la gestion publique locale. Eau, déchets, transports, élaboration de documents de planification, politique de l'habitat ou projets de développement peuvent trouver des structures de gestion et d'animation selon des aires géographiques à géométrie variable en fonction de données techniques ou des compromis politiques locaux. Ensuite, cette capacité d'adaptation est reproduite s'agissant des compétences exercées par les différents établissements publics de coopération: des choix unitaires ou des paquets de compétences assortis de sélections correspondantes de formules fiscales et financières permettent aux élus d'opter pour des degrés variables d'intégration. Ces dispositifs de coopération méritent l'attention: confectionnés pragmatiquement, ils maintiennent l'unité communale comme cellule de base de la démocratie locale; ils offrent des occasions ouvertes de partenariat pour gérer des services, planifier le territoire et entreprendre des actions d'aménagement et de développement. De fai~ ils constituent un ensemble de moyens 0 rganisationnels mobilisables selon des configurations variables, un stock de ressources maniables de façon dynamique en fonction d'opportunités et d'enjeux particuliers. On peut déplorer les mélanges de compétences et illusions fiscales qui troublent la bonne visibilité de ces systèmes de coopération. Mais une parfaite architecture at-elle jamais existé? Du reste, les spécialistes des politiques institutionnelles le confirment: en matière de coopération communale, y compris à l'échelle des agglomé-

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