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Eléments d'analyse sur le développement territorial

210 pages
Ce manuel aborde différents aspects relatifs à l'économie des territoires, partant du débat théorique pour déboucher sur des analyses plus empiriques. Cet ouvrage retrace la genèse de l'approche territoriale au Maroc, aborde les dispositifs juridico-institutionnels dont disposent les collectivités décentralisées, étudie les concepts et outils du développement rural au Maroc ainsi que du développement de filières industrielles dans une vision territorialisée...
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ÉLÉMENTS D"ANALYSE SUR LE DÉVELOPPEMENT TERRITORIAL:
ASPECTS THÉORIQUES ET EMPIRIQUES

Université Sciences

Pierre

mi
Mendès-France 11 humaines

sociales

L'édition de cet ouvrage a été réalisée avec l'appui du programme TElvfPUSMEDA de la commission européenne, sous la responsabilité de Pierre CROCE, Chargé de mission sur la politique de publication, UPMF, Grenoble. et coordonné par: Jean LAPÈZE, Maître de Conférences, UFR ESE, UPMF, Grenoble;

Nacer KADIRI Enseignant-chercheur à l'Institut National de Statistique et d'Economie Appliquée, Haut Commissariat au Plan et à la FSJES Rabat-Agdal, Nouzha LAMRANI, Coordinatrice du Master « Economie des territoires» Faculté des Sciences Economiques et Juridiques, Université Mohamed V -Agdal, Rabat

~ 2007 - L'Harmattan, 5-7, rue de l'Ecole Polytechnique, 75005 - Paris ~ 2007 - « Économie critique », 1, rue Harnza, Rabat Agdal, Maroc,
http://www.1ibrairieharmattan.com diffusion.harmattan@wanadoo.fr harmattanl@wanadoo.fr

ISBN: 978-2-296-02883-8 EAN : 9782296028838

Ouvrage publié sous la direction de

Jean Lapèze, Nacer El Kadiri, Nouzha Larnrani

Éléments d'analyse sur le développement territorial
Aspects théoriques
et empiriques

L'Harmattan, Paris &
Économie critique, Rabat

« Côté cours»

« Côté cours» est une série de la collection « La éditions L'Harmattan. Elle reçoit des ouvrages distances de l'UPMF. Elle prépare les étudiants de certains Masters de Sciences économiques et

Librairie des Humanités» aux destinés à l'enseignement à du DEUG, de la Licence et de Droit.

La Librairie desHumanités. Collection de l'Université Pierre Mendès France de Grenoble, dirigée par Thierry Ménissier, docteur de l'EHESS, Maître de conférences de philosophie et Pierre Croce, chargé de mission sur la politique de publication de l'UPMF. Elle est destinée à recevoir, dans ses diverses séries, des textes couvrant tout le champ des sciences sociales et humaines, son caractère universitaire lui fait devoir et privilège de promouvoir des travaux de jeunes auteurs autant que de chercheurs chevronnés. Membres du Conseil scientifique de la collection: Thierry Ménissier: Alain Spalanzani: Fanny Coulomb: Jérôme Ferrand: Pierre Kukawka: Jacques Fontanel: Jean-William Dereymez :
Dijà paru Frédéric Jacques dans la série « Côté cours»

Sciencesde l'Homme Gestion Economie Droit Politiqueet Territoire Série« Côté Cours» Série« Les sentiersde la Liberté»
:

CARLUER, Pouvoir économique et espace: Anafyses de la divergmce régionale, 2004. (( FONTANEL, Laglobalisation m anafyse »,2005. SADI, La privatisation des entreprisespubliques en Algérie, 2005.

Nacer-Eddine

Akim A. T AÏROU, anafyse et décisionsfinancières, 2006. Dijà paru: « Economie critique» (Rabat)

Michel HOLLARD Une petite désillusion comment peut-on être cooPérant au Maroc ?, 2006. Claude COURLET (Dir.), Territoire et développement économique au Maroc, 2006. Jean LAPÈZE, Nacer territorial, 2007. EL KADIRI, Noureddine Nouzha LAMRANI, Elémetlts d'anafyse sur le développement Michel HOLLARD (DIR.), Economie des

Mohammed BENSAÏD, organisations,2007.

EL AOUFI,

LISTE

DES

AUTEURS

Directeur

ALOUI Omar d'Agroconcept,

Rabat

Enseignant-Chercheur,

DONSIMONI PEPSE-IREGE,

Myriam Université

de Savoie, Chambéry

ESTEBAN Marisol Enseignant-Chercheur, Université du Pays Basque, Bilbao

JOYE Jean-François Maître de Conférences de droit public, Université de Savoie, Chambéry KADIRI Nacer Enseignant-Chercheur à l'Institut National de Statistique et d'Economie Appliquée, Haut Commissariat au Plan et à la FS]ES Rabat-Agdal LAPÈZE Jean Maître de Conférences, Université Pierre Mendés France, Grenoble PEYRACHE-GADEAU Véronique Maître de Conférences, EDYTEM, Campus scientifique, Université de Savoie, Chambéry PLAUCHU Vincent Maître de Conférences, UFR Economie Stratégies Entreprise, Université Pierre Mendés France, Grenoble SOUISSI Mohamed Ecole Mohammadia d'Ingénieurs, Université Mohamed V Rabat-Agdal
ZOUAOUI Mekki Enseignant-Chercheur, Université Mohamed

V Rabat-Agdal

PLAN
Introduction
par Jean LapèZe

DE

L'OUVRAGE

9

I. Nacer El Kadiri
Genèse et développement de l'approche territoriale au Maroc.. . .. .. .. .. . . . .. 15

II. Jean-François Jf!Ye La production des politiques de développement territorial et le droit administratif: Regard sur les moyens d'action des collectivités
décentralisées françaises. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 29

III. OmarAloui
Développement Territorial Rural: concept et outils. . . . . . .. . . . . . ... . . . .. .. . . . .. 59

IV. Vincent Plauchu Filière de production et développement territorial, concept, utilité,
méthode d'étude. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 85

V. Jean Lapèze
Animation du territoire et collectivités territoriales:
fonctions et tâches. .................................................................... 99

VI. Mekki Zouaoui
Irrigation et dynamiques agricoles régionales au Maroc.
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

115

VII. Mohamed Souissi Société civile et projets de développement local: exemples pratiques VIII. Myriam Donsimoni De l'espace-montagne au système productif local,
l'exemple des stations de sports d'hiver.. .. .. .. . .. . .. .. .. .. .. . .. . .. .. .. .. ..

137

155

IX. Véronique Pryrache-Gadeau Approche des dynamiques et des vulnérabilités territoriales: analyse des destinations touristiques à partir des notions de Systèmes Productifs Localisés et de milieux innovateurs

169

X. Manso! Esteban L'évaluation: un outil pour l'amélioration de la gestion publique
Table analytique des matières

187
205

Introduction
Jean Lapèze

et ouvrage marque un des résultats importants de la coopération entre la Faculté des Sciences Juridiques, Economiques et Sociales de Rabat (Université Mohammed V-Agdal), I(UFR « Economie, Stratégie, Entreprise (Université Pierre Mendès France, Grenoble), l'Université de Savoie (Chambéry) et l'Université du Pays Basque (Bilbao). Cette coopération a donné lieu à de nombreux échanges et travaux communs entre enseignants réalisés grâce au soutien du programme « TEMPUS MEDA» de la Commission Européenne (2003-2007) et qui a débouché sur la mise en œuvre d'un Master spécialisé « Economie des tmitoires », accrédité par le Ministère de l'Education Nationale du Maroc. À usage des étudiants ayant à effectuer le passage entre enseignement académique et insertion professionnelle, ces contributions touchent à différents aspects relatifs à l'économie des territoires, partant du débat théorique pour déboucher sur des analyses empiriques et s'appuyant pour cela sur des exemples d'actions concrètes de développement permettant de mieux valoriser les théories et les outils enseignés. Construit en dix chapitres, il retrace la genèse de l'approche territoriale au Maroc avant d'aborder les moyens juridico-institutionnels dont disposent les collectivités décentralisées pour produire des politiques de développement territorial. Il apporte ensuite un éclairage sur les concepts et outils du développement rural au Maroc ainsi que du développement des filières dans une vision territorialisée, avant d'aborder la problématique du territoire à travers l'animation des collectivités locales répondant à une vision d'aménagement du territoire. Dans ce prolongement, il analyse les dynamiques agricoles régionales marocaines consécutives au développement de l'irrigation et apporte deux exemples d'actions de développement local menées par la société civile en milieu rural. Deux autres exemples, français cette fois-ci, montrent clairement la relation entre théories et pratiques par la transformation d'espaces ruraux (montagne) en systèmes productifs localisés et milieux innovateurs. Enfin, il retrace les moyens et méthodes utilisés pour évaluer l'action et notamment la gestion publique du développement.

C

10

ÉLÉ~!ENTS

D';\;,\,v_YSE

SUR LE DÉVELOPPEMENT

TERRITORl1V_

Venant en complément des enseignements dispensés dans le Master « Economie des territoires », il constitue un ouvrage de référence pour les étudiants et doit leur permettre de mieux apprécier les différentes pistes de réflexion sur les processus de développement territorial. Aujourd'hui, au Maroc, pour lutter contre les déficits sociaux et la pauvreté, mais aussi pour affronter les besoins de territorialiser les politiques nationales, l'échelle locale apparaît de plus en plus, aussi bien à travers l'Initiative Nationale pour le Développement Humain (INDH) qu'à travers le Schéma National d'Aménagement du Territoire (SNA T) et les schémas régionaux correspondants, comme le point d'appui privilégié des démarches de développement. Cependant, si l'idée que les solutions aux problèmes rencontrés sont à trouver dans la relation entre le global et le local, il devient indispensable de renforcer rapidement l'appareil institutionnel qui favorise cette relation et de palier aux faiblesses des moyens humains et matériels des collectivités locales qui empêchent une coordination efficace des acteurs politiques, institutionnels, économiques, sociaux et culturels. Ces deux aspects devraient trouver des éléments de correction à travers la mise en œuvre du SNAT, mettant en relation les potentiels des divers territoires, les ressources humaines émergentes et les grandes orientations nationales. À cet effet, il est important de s'inspirer d'expériences plus anciennes en matière de décentralisation. On peut alors s'interroger sur le lien existant entre le droit administratif et le développement territorial. L'exemple de la France oÙ de nombreux moyens d'action sur le plan juridique et institutionnel ont permis aux collectivités décentralisées de participer activement aux conditions de développement local, est ici pertinent. Comment le droit administratif français permet-il de générer des politiques publiques de développement local dans le but de renforcer l'attractivité économique des territoires? Quels sont les différents mécanismes juridiques destinés à rationaliser la production des politiques de développement local, diverses et parfois contradictoires, menées par une pluralité d'acteurs, afin d'en éviter les effets contre-productifs en terme de gaspillage de moyens financiers ou d'opposition de stratégies? Enjeu particulièrement important pour le développement territorial, il ne doit pas faire oublier pour autant que pour en arriver là, il faut que l'ensemble des agents impliqués dans ce processus maîtrisent un certain nombre de concepts et d'outils aussi bien pour l'approche du développement territorial en milieu rural, si important au Maroc, que pour une approche intégrée des filières de production. Il faut donc, dans un premier temps, rappeler les principaux concepts et outils nécessaires pour l'approche du développement territorial en milieu rural en connaissant l'évolution progressive qu'a connue cette approche ainsi que les principaux facteurs à l'origine de cette évolution. Par ailleurs, face au manque d'information territorialisée permettant une meilleure connaissance du territoire, mais aussi face à la jeunesse du concept de participation, il est important de présenter des

INTRODUCTION

Il

outils à caractère transversal qui permettent de définir des stratégies territoriales en milieu rural. À titre d'illustration, l'outil SWOT (Strenghts, Lf/'eakness, Opportunities and Threats), si souvent utilisé, reposant sur l'identification des Forces, Faiblesses, Opportunités et Menaces est ici présenté, puis appliqué dans la commune rurale marocaine de Tissaf, province de Boulemane. De la même manière, sont aussi présentés des outils à caractère transversal tels que la Chaîne de Valeur Territoriale (CVT) ou filière, appliqués au cas de l'olivier dans la même commune de Tissa£. Considérant l'importance de ce dernier outil, il faut en présenter ses diverses formes (secteur, branche, filière, système productif localisé - SPL -) en mettant plus particulièrement l'accent sur le concept de SPL regroupant l'ensemble des acteurs localisés impliqués dans une production spécifique, c'est-à-dire dans la mise en valeur d'une ressource locale. Quelques exemples viennent renforcer ces notions montrant ainsi l'intérêt du concept de filière pour le développement territorial. Ainsi, il permet une meilleure valorisation d'une ressource locale (naturelle, agricole, forestière, touristique, ...) en identifiant les chaînons manquant ou les goulets d'étranglements dans la filière et éclaire les acteurs de la filière ou les acteurs locaux sur les enjeux, les positions de force, les effets de domination et les effets d'entraînement. Il leur permet également d'élaborer leurs stratégies, d'améliorer leurs positions, de nouer des coopérations; et enfin, de mettre en lumière des dépendances et des potentialités et d'identifier les points d'action dans l'élaboration d'un projet de développement territorial. Cet ensemble relevant tant de l'élaboration de politiques de valorisation des ressources locales que de leur intégration nationale et internationale, il est important de rappeler ici les outils nécessaires à l'analyse et à la mise en œuvre de ces deux processus. L'outil par excellence qui en découle repose sur l'animation du territoire dans une vision d'aménagement du territoire. Différente de la vision du développement rural stricto sensu, et répondant à d'autres besoins, cette animation ne peut être efficace que sur la base d'une conception claire du territoire et des principes de gouvernance qui en découlent. Alors que les projets de territoire sont toujours initiés sur des zones géographiques données, leur succès dépend de la capacité des acteurs à construire des mécanismes de coordination qui permettent de les réunir autour d'un objectif général et à long terme, commun à tous, tout en satisfaisant aux intérêts spécifiques de chacun. Ce territoire « construit» peut alors devenir l'objet de stratégies de développement intégré, ce qui requiert une démarche spécifique de construction du territoire qui ne s'applique plus à une seule commune (comme dans la démarche montrée dans le cadre du développement rural) mais à un ensemble cohérent dont le caractère innovant (coordination d'acteurs) assure la mise en valeur des ressources locales ainsi que l'affirmation des collectivités locales appuyées par les organismes d'Etat, si importante dans tout processus de décentralisation. Issu des travaux de préparation du SNA T au début des années 2000, un exemple de cet appui permettant aux collectivités de développer leurs propres poli-

12

ÉLÉlI!ENTS

D'Al'\JrV~YSE SUR LE DÈVELOPPElIIENT

TERRITORIrV_

tiques d'aménagement est celui de l'analyse des dynamiques agricoles régionales associées à l'irrigation. Quels sont les facteurs à l'origine de cette dynamique agricole régionale? Du coup, quelle appréciation porter sur la mise en valeur des ressources hydriques servant à l'irrigation et quel est le rôle des différents acteurs impliqués dans ce processus qui a eu des impacts significatifs en termes d'accroissement des revenus de la population rurale, mais aussi en termes de désenclavement des territoires et d'amélioration de l'accès des poptùations aux services de base tels que l'électrification ou l'eau potable? Véritables pôles de développement, les zones irriguées contribuent fortement à la fixation des populations et à entretenir un équilibre entre les zones rurales et urbaines. Malgré tout, si ce mouvement a d'abord été marqué par une intervention forte de l'Etat pour appuyer le développement des territoires, d'autres exemples montrent aussi comment des populations se trouvent impliquées, à travers le mouvement associatif, dans la mise en valeur des ressources locales induisant la création d'emplois et d'activités nouvelles. Il est vrai que le rôle des associations, coopératives et ONG, devient de plus en plus important que ce soit au niveau local que régional ou national, ce qui traduit des modèles d'engagement volontariste des populations et permet l'expression d'intérêts ou de revendications communes à plusieurs catégories d'acteurs. Face au besoin de renforcement institutionnel évoqué supra, la fonction principale de la participation associative est de servir de lien entre l'individu et l'Etat pour répondre à des besoins partagés, ce qui justifie la dynamique associative réunie autour d'une demande, d'un objectif et d'un projet, contribuant à la vie et à l'affirmation des collectivités locales. Cette affirmation peut s'illustrer par l'exemple de l'aménagement de stations de sport d'hiver en France. La question est de savoir si on peut transformer un espace en territoire grâce à une coordination d'acteurs (milieu créatif et innovant) qui permet de transformer la croissance en développement? Il faut pour cela bien expliquer la vision économique de l'espace et les différences d'approche entre l'économie spatiale qui traite du phénomène d'agglomération et l'économie régionale qui cherche à montrer la convergence entre diverses politiques sans oublier la cohésion de l'ensemble du territoire d'une région basée sur la mise en valeur des spécificités, c'est-à-dire aussi des divergences. Les politiques d'aménagement du territoire sont intervenues justement pour équilibrer les processus de croissance et mettre en place les conditions nécessaires au développement local. Ainsi, un des exemples le plus parlant est celui des stations de sport d'hiver dans les Alpes françaises où trois types de régulation se conjuguent dans l'histoire du développement local de la montagne: la régulation par la concurrence dans une première étape, la régulation par la complémentarité ensuite avec l'appropriation du processus par l'Etat et la création de toutes pièces de stations ex nihilo et la régulation par la spécificité avec la réappropriation du système par les populations locales et la recherche d'une identité à travers la construction d'un territoire. Dans la logique du système productif local, le territoire est l'axe d'articulation de l'agglomération. Il en constitue la raison d'être, la

INTRODUCTION

13

richesse, la force et la spécificité. C'est lui qui motive les activités et les hommes en reposant sur le mélange de marché, d'organisation et de relations informelles qui permet d'assurer une forte compétitivité au territoire. Ce dernier point nous amène naturellement à une considération nomie territoriale qui s'organise autour de deux postulats: sur l'éco-

-

celui de la construction territoriale: « les phénomènes de territorialisation sont l'expression de dynamiques d'acteurs et renvoient à des intentionnalités plus ou moins' largement partagées (formes de coordination et de gouvernance susceptibles de concourir à la construction territoriale). »
peifor171ance

- et celui de la

spécifiqueaux organisationsterritorialessoulignant
en termes de filières, de réseaux

« l'intérêt de croiser les problématiques avec celle des territoires ».

Ici, l'observation particulière d'organisations productives spécialisées dans les activités touristiques pose deux questions: d'une part, « comment appréhender ces économies touristiques localisées, en tant que constructions territoriales, qu'organisations productives dotées de leurs propres capacités dynamiques» et, d'autre part, « qu'est-ce qui fonde l'ancrage territorial des activités touristiques? ». Il s'agit bien là de mettre en évidence les capacités des collectivités locales à « prendre la mesure de leurs potentialités de réponse face à des difficultés de tous ordres, à estimer leurs fragilités, et donc à produire de l'innovation en identifiant leur cadre de contraintes» ou leurs « marges de manœuvre spécifiques ». Ces divers exemples montrent clairement quelle est la participation de chacun dans la relation déconcentration/décentralisation, mais aussi les besoins permanents de mesurer à la fois l'impact de l'action accomplie comme les erreurs commises, lesquelles ont minimisé cet impact. Ce dernier point relève des systèmes d'évaluation qui se mettent progressivement en place aussi bien dans les services de l'Etat que dans les collectivités locales mais dont l'efficacité dépend en grande partie de la façon dont les acteurs responsables seront impliqués dans le processus d'évaluation. Souvent l'évaluation peut-être perçue comme un facteur de contrôle ou de perte éventuelle de « privilèges », alors que, comprise de façon positive c'està-dire avec une prise de conscience des responsabilités de chacun, elle constitue l'instrument indispensable à l'affirmation progressive des politiques mises en œuvre, élément d'autant plus important que les orientations correspondantes sont jeunes, ce qui est le cas du Maroc.

&bat, le 17janvier 2007

I
GENÈSE ET DÉVELOPPEMENT DE L'APPROCHE TERRITORlALE AU MAROC
N acer El Karliri

Actuellement, le Maroc semble être à la recherche d'une nouvelle stratégie de développement. En effet, l'application des mesures du Programme d'Ajustement Structurel durant la période 1983-1993 a eu des effets néfastes sur le plan social et ont imposé aux pouvoirs publics la promulgation de plusieurs mesures, aux niveaux institutionnel et économique, destinés d'une part, à corriger certains dis fonctionnements constatés et d'autre part, à accompagner les nombreuses initiatives locales visant à remédier aux déficits sociaux accumulés. Plus récemment, la nécessité d'élaborer des stratégies plus territorialisées est apparu évidente suite notamment à l'adoption du premier Schéma National sur l'Aménagement du Territoire (SNAT). La création de nouvelles institutions de développement (Agences de développement régionales, Agence de Développement social, Fonds Hassan II, ...) correspond également à une volonté de déconcentration de l'action publique, même si à ce niveau, les institutions nouvellement créées exercent des prérogatives qui sont du ressort des collectivités territoriales. L'échelle locale (ou territoriale) apparaît donc, a pri0l7, et de plus en plus, comme un point d'appui privilégié des démarches de développement, même si, entre le local et le global, les articulations restent encore largement à construire. En fait, la genèse de la démarche de développement local au Maroc a débuté avec la politique de décentralisation amorcée dans les années 1970 et qui s'est accélérée dans les années 1980. L'Etat a en effet mis en place des procédures pour l'organisation institutionnelle du développement local, que la décentralisation a progressivement confié aux collectivités locales. Ce processus connaît cependant certaines difficultés d'application sur le terrain, lesquelles sont liées aux insuffisances institutionnelles et au manque patent, au niveau local, de moyens humains et matériels, surtout dans le milieu rural.

16

ÉLÉMENTS D'ANALYSE SUR LE DÉVELOPPE~IENT TERRITORl,V_

Le recours à certaines mesures puisées dans les politiques de développement local, comme la mise en place de pays d'accueil touristique ou de pépinières d'entreprises, etc. vient ensuite comme une tentative de réponse à l'aggravation du phénomène de la pauvreté, notamment dans le monde rural, et à l'accroissement du chômage et du sous emploi, surtout parmi les jeunes, en milieu urbain. Plus récemment, le débat a été engagé autour de l'Initiative Nationale pour le Développement Humain (INDH) et des actions d'envergure sont entreprises pour une « mise à niveaux» des communes rurales et des quartiers urbains les plus pauvres Affirmer qu'il s'agit d'une démarche porteuse de solutions réelles de développement économique et social serait prématuré. En tous cas, elle vient renforcer l'idée que les solutions aux problèmes rencontrés sont à trouver dans la relation dialectique entre le global et le local, tenant compte des spécificités des territoires concernés et de leurs ressources propres, et que les politiques mises en œuvre pour corriger les grands déséquilibres géographiques et socio-économiques ne peuvent trouver leur pleine efficacité qu'en s'appuyant sur une organisation des volontés locales. Les dispositions prises au cours des dix dernières années donnent quelques indications sur les mutations en cours: - Le transfert progressif de certaines missions de service public au secteur privé (la distribution d'eau et d'électricité, l'assainissement et le transport public), à travers la politique de concession et de délégation; de plusieurs programmes destinés essentiellement aux - Le lancement populations rurales comme le BA], programme des priorités sociales, le PAGER pour l'alimentation en eau potable, le PNER pour l'électrification des villages et le programme de construction de routes et de pistes rurales; agences gouvernementales! - La création de nouvelles grande autonomie pour la réalisation de projets de développement; jouissant d'une

dans le but de pro- Le lancement de Centres Régionaux d'Investissement mouvoir l'investissement et de faciliter les démarches administratives aux investisseurs nationaux et étrangers;

solidarité;

La mise en place d'un département

dédié au développement

social et à la

aux collectivités locales d'importantes missions dans le - L'attribution secteur économique, culturel et social et la promotion d'une nouvelle approche en matière de gouvernance locale qui fait une large place au concept de partenariat. - L'encouragement projets de développement; des associations locales et leur implication dans les

I

Il s'agit notamment
et de l'Agence

des trois agences de développement
social.

des provinces du Nord, du Sud et de

l'Oriental

de développement

GÉNÈSE ET DÉVELOPPEMENT DE L'APPROCHE TERRITORIALE AU MAROC

17

- Le lancement de l'initiative nationale pour le développement humain destinée à remédier aux insuffisances relevées dans les communes et quartiers les plus pauvres du pays, etc. En fait, un retour sur l'histoire récente du Maroc et une analyse rapide des dynamiques locales permet de distinguer trois phases principales: - Au cours de la première phase, le Maroc a connu une déstructuration des structures sociales communautaires, notamment dans le monde rural. Ce dernier était devenu par conséquent, à l'indépendance, le champ d'application privilégié des premières mesures en matière de développement local; - La seconde phase a débuté suite à l'accélération des phénomènes d'urbanisation et d'exode rural, et à l'apparition de poches de pauvreté à la périphérie des grandes villes; - La troisième phase, en cours, correspond à une volonté de s'attaquer à la fois aux déséquilibres spatiaux et aux retards socio-économiques des zones marginalisées les plus pauvres, dans les campagnes et dans les grands centres urbains. L'aménagement du territoire - et le développement territorial - est devenu dés lors une préoccupation affichée des pouvoirs publics.

I. Pouvoirs locaux et développement
Partant du fait que le développement local est un processus participatif et dynamique basé sur le mobilisation et la responsabilisation d'une communauté organisée, l'approche territoriale repose principalement sur l'implication de la communauté dans l'identification et la satisfaction des besoins essentiels de son développement d'une part, et l'amélioration et l'organisation de l'intervention des différents acteurs et de leurs partenaires dans le développement global de la communauté d'autre part. Comme le souligne Claude Courlet2 « le développement local est l'expression d'une solidarité créatrice de nouvelles relations sociales et de la volonté des habitants d'un territoire de valoriser les richesses locales (au sens large) en faveur du développement économique, social et culturel ». Or, l'histoire du Maroc nous renseigne sur les modes de gestion communautaire et les us et coutumes qui prévalaient avant la période coloniale. Les pratiques d'alors témoignent d'une tradition forte de coopération et de solidarité communautaire. Les exemples sont nombreux et concernent aussi bien les communautés rurales (les travaux communs d'intérêt général: Touiza) que les communautés citadines (l'organisation des métiers dans l'artisanat). À ces modes de fonctionnement ances-

2 COURLET

c.,

Régions

et territoires.

Les grands

oubliés

du développement

éCOIlOmique, Paris,

l'Harmattan,

133 poo

18

ÉLÉI\!ENTS

D'ANALYSE

SUR LE Dl~VELOPPEI\!ENT

TERRITORIAL

traux se sont peu à peu substitués des pratiques et des institutions initiées par l'Etat central (chambre consulaires...) s'appuyant sur des délimitations administratives sans rapport avec le contexte local. et sans ancrage territorial réel. Dès lors, et partant du principe affirmé par Claude CourIet3 que le développement ne peut se réaliser que dans « ... un territoire correspondant à un espace de solidarité, dans lequel les habitants ont une histoire commune à laquelle ils sont attachés individuellement et collectivement, et dans lequel ils ont envie de construire un avenir », on comprend aujourd'hui la difficulté qu'éprouvent les acteurs locaux à monter ensemble des projets et à mutualiser leurs efforts pour une utilisation optimale de leurs ressources.

A- Genèse de l'approche temtoriale au Maroc
Aujourd'hui au Maroc, l'échelle locale (ou territoriale) apparaît, a priori,
comme un point d'appui privilégié des démarches de développement. La prolifération d'initiatives diverses et variées témoigne d'une prise de conscience générale de la nécessité d'agir à l'échelle locale. Ces initiatives sont nées dans un premier temps de la volonté de quelques acteurs, notamment les associations, de répondre aux attentes de la population, dans divers domaines. Dans un second temps, les autres acteurs (élus, organisations professionnelles, administrations, bailleurs de fonds...) vont progressivement essayer d'apporter des solutions aux problèmes de la pauvreté, de la marginalisation et du chômage, en engageant des actions de promotion d'activités. On a vu se développer alors des stratégies visant l'intégration de la femme dans le développement, le développement du tourisme rural, la création de pépinières d'entreprises, la valorisation de produits agricoles de terroir etc. En fait, le Maroc possède une tradition ancienne d'auto-gouvernement des communautés tribales par elles-mêmes. On sait notamment que plusieurs communautés possédaient une capacité endogène de gestion de tous les aspects de la vie collective: gestion de l'eau et des pâturages, organisation des corps de métiers.... Ces pratiques ont presque totalement disparu avec l'arrivée de la colonisation. La mise en place de nouvelles institutions à l'indépendance ne suffira pas à retrouver les équilibres perdus.
1. LA GESTION LOCALE: VERS UN RETOUR AUX SOURCES

Au niveau local, la société était structurée aussi bien (confréries), social (tribus, confédérations de tribus), politique que (corporations). En effet, « les collectivités étaient organisées (. . .) et la J emaâ (...) constituait une institution représentative ratif chargé de gérer, librement, les affaires de la collectivité contrôle du gouvernement (...)>>

sur le plan religieux Gemaâ) qu'économisur une base tribale et un organe délibésans être soumis au

3 Idem.

GI~NÈSE ET DÉVELOPPEMENT DE L'APPROCHE TERRITORIALE AU MAROC

19

La politique coloniale visait à dominer le territoire dans son intégralité, en soumettant les populations au contrôle direct de l'Etat. Plusieurs textes furent promulgués qui vidèrent les institutions locales de leurs attributions. La centralité du pouvoir va donc être instituée durant la période du protectorat. La région va être conçue et gérée comme un territoire d'administration et de contrôle de la population et non en tant que cadre de conception et d'exercice de la planification du développement. À l'indépendance, la préoccupation première a été de reconstruire les institutions et d'élaborer une stratégie de développement économique et social basée sur un interventionnisme fort de l'Etat. Avec la Charte de 1960 qui amorce le processus de décentralisation, des représentativités territoriales sont créées. Les conseils communaux mis en place possèdent des prérogatives limitées en matière de gestion économique et sociale, et la tutelle pesante des autorités réduit fortement le pouvoir des élus locaux. Cette situation va se prolonger jusqu'à la fin des années 1970, malgré la création de sept régions économiques dans une optique de planification économique d'une part, et d'aménagement du territoire et de rééquilibrage spatial d'autre part. En 1976 la loi donne au conseil communal le droit de «définir le plan de développement économique et social de la commune conformément aux orientations et objectifs retenus par le plan national... ». Cependant, les effets de cette décentralisation sur le développement économique et social et la lutte contre les disparités régionales sont demeurés fortement limités, du fait, d'une part, de l'absence d'un échelon intermédiaire fonctionnel et efficace entre le niveau local et le niveau national et, d'autre part, du faible niveau de déconcentration de l'administration.
2. UN PROCESSUS PROGRESSIF DE RENFORCEMENT DES POUVOIRS LOCAUX

Le discours royal de 1984 annonce la refonte du statut de la Région, en créant des structures «avec des compétences législatives, financières et administratives» avec une référence au modèle des « Landers» allemands. Mais ce n'est qu'en 1992 que la Constitution érigera la Région au rang de collectivité locale, rôle confirmé par la Constitution de 1996. En 1997, la loi fixe le cadre institutionnel, structurel et juridique en découpant le territoire national en seize régions, dotées de la personnalité morale et de l'autonomie financière, ainsi que de substantielles prérogatives susceptibles d'en faire un instrument efficient de développement régional et de développement local. Son action effective reste néanmoins assez limitée pour des raisons inhérentes au fonctionnement de ces structures restées dépendantes de la tutelle du ministère de l'Intérieur. En 2002, une nouvelle charte communale est promulguée qui allège le dispositif de tutelle exercé par le ministère de l'Intérieur et élargit le champ d'autonomie des communes en matière de développement économique et social, tout en instaurant un dispositif de contrôle externe (Cours Régionales des Comptes).

20

ÉLÉl\IENTS

D',\NALYSE

SUR LE DÉVELOPPEl\IENT

TERRITORlAL

En 1999, la formulation d'un «nouveau concept de l'autorité» pour la gestion des affaires locales élargit le champ d'action des autorités désignées (Wali et Gouverneurs) à l'action sociale et à la protection de l'environnement et impulse le partenariat avec la société civile. Dans le discours politique, les questions de l'investissement et de l'emploi deviennent des préoccupations centrales. L'importance accordée à la problématique de l'investissement vise la relance de la machine économique et la résorption des déficits sociaux. La création de nouvelles agences gouvernementales de développement jouissant d'une grande autonomie dans les domaines réservés auparavant aux administrations centrales de l'Etat, va dans ce sens. C'est le cas notamment des agence de développement des provinces du Nord, du Sud, et plus récemment de l'Agence de l'Oriental, qui disposent de larges prérogatives et peuvent intervenir directement ou indirectement dans la réalisation de projets d'infrastructures en partenariat avec les ministères et les collectivités locales. C'est le cas également de l'Agence de Développement Social qui est destinée à appuyer les initiatives locales génératrices de revenus, notamment dans le milieu rural. La mise en place de Centre Régionaux d'Investissement (CRI) auprès des gouverneurs va également dans le sens de la déconcentration des services chargés de l'accueil et de la promotion des investissements. Aujourd'hui, la situation en matière de gestion des affaires locales peut être résumée en quatre points: - Sur le plan institutionnel, la politique territoriale s'appuie sur un système formé par trois entités distinctes: la commune, la province et la région. - C'est l'instance communale qui, politiquement, juridiquement et même financièrement, porte l'ensemble de l'édifice. - Quant au niveau intermédiaire, le Conseil Provincial, bien qu'élu, est placé sous le contrôle de l'Etat, si bien qu'il est difficile de parler d'une véritable décentralisation. - Le cadre régional est théoriquement moins soumis au contrôle de l'Etat central, mais reste néanmoins fortement dépendant de la tutelle administrative. La notion de Région est intimement liée à celle de développement économique et social mais le poids de la tutelle représente encore un frein à l'implication effective des collectivités locales à ce développement.

B. Les principaux

acteurs du développement Local
institutions publique lui confère le

Les actions entreprises au niveau territorial relèvent de plusieurs ques et privées. Chacune d'entre elles possède des prérogatives législateur et qu'elle exerce avec plus ou moins d'efficacité. Sur le territoire nous trouvons:

-

des acteurs politiques (élus ou désignés) ; (chambres professionnelles, - des acteurs institutionnels trés...) ;

services déconcen-

GÉNÈSE ET DI~VELOPPEMENT DE L'APPROCHE TERRITORIALE AU i\L\ROC

21 d'agricul-

- des acteurs économiques teurs, coopératives. . .) ;

(entreprises,

coopératives,

groupement

- des acteurs sociaux et culturels (ONG...). Les acteurspolitiques Au niveau local, deux types d'acteurs politiques interviennent dans le champ économique et social. D'une part, les élus locaux, représentés au sein des conseils élus (Conseils Communaux, Assemblées provinciales et préfectorales, Conseils Régionaux). Ils disposent de larges prérogatives en matière de développement économique et social. D'autre part les acteurs politiques désignés, walis et Gouverneurs, lesquels exercent la tutelle sur les conseils élus et représentent l'Etat au niveau territorial. Le Conseil Communal a pour mission, « .. .dans le respect des attributions dévolues aux autres collectivités locales, de contribuer au développement économique, social et culturel de la collectivité régionale, le cas échéant, en collaboration avec l'État et lesdites collectivités ».(article 1 de la charte communale 2002) Par ailleurs, la commune:

-

« décide économique,

des mesures à prendre pour assurer social et culturel de la commune. » et vote le plan de développement

le développement et social de la

- « examine commune»

économique

- « initie toute action propre à favoriser de l'économie locale et de l'emploi»

et à promouvoir

le développement

Il prend notamment «... toutes mesures de nature à contribuer à la valorisation de son potentiel économique notamment agricole, industriel, artisanal, touristique ou de services; et à l'encouragement - et « engage les actions nécessaires à la promotion des investissements privés, notamment la réalisation des infrastructures et des équipements, l'implantation de zones d'activités économiques et l'améliora-tion de l'environnement de l'entreprise» En fait, la commune reste soumise à une tutelle pesante du ministère de l'Intérieur, souffre de la faiblesse des compétences humaines et des ressources financières, et ne dispose pas d'aucune autonomie pour élaborer ces programmes de développement. Enfin, les Provinces et les Préfectures, sont également des collectivités locales, mais qui ont cette particularité d'être également des circonscriptions territoriales administratives dirigées par un Gouverneur, en tant que délégué du gouvernement. À ce titre, les assemblées provinciales ou préfectorales détiennent théoriquement des prérogatives très importantes, lesquelles sont en fait exercées par le Gouverneur, du fait du rôle que le législateur lui a attribué.