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Sous la direction de Gérard IGNASSE

Fonction publique
et

formation continue en Europe

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris - FRANCE

L'Harmattan Ine 55, rue Saint-Jacques Montréal (Qc) - CANADA H2Y lK9

Collection Administration et Aménagement du territoire dirigée par Jean-Claude Néméry

Administrer, aménager le territoire constitue une des missions fondamentales des Etats modernes. Gérer les espaces de quotidienneté et de proximité dans le cadre de la décentralisation et de la démocratie locale, assurer le contrôle administratif et financier de l'action publique, anticiper l' avenir pour assurer un meilleur développement grâce à la prospective sont les objectifs essentiels des pouvoirs publics. Cette collection Administration et Aménagement du territoire doit répondre aux besoins de réflexions scientifiques et de débats sur cet ensemble de sujets.

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Éditions l'Harmattan, 1997
ISBN: 2-7384-5707-X

Sommaire

FONCTION PUBLIQUE ET FORMATION CONTINUE EN EUROPE
sous la direction de Gérard Ignasse

Préface par le Recteur André Legrand, Vice-Président délégué à la formation continue de l'Université Paris X
Systèmes administratifs, statut des personnels et formation continue dans les pays européens par Gérard Ignasse, Maitre de Conférences de Science Politique à Reims, Directeur du Centre de Recherches et d'Intervention de l'Éducation Permanente (Paris X) La formation continue des fonctionnaires en Allemagne par le Dr Friedrich Rorhs, Directeur du Centre d'Information de l'Ambassade d'Allemagne à Paris

La formation continue des fonctionnaires au Royaume-Uni par Annette Morgan, Principal Lecturer and Course Director, Civil Service College, Londres La formation continue des fonctionnaires en Espagne par Alberto Palomar Olmeda, Chef de l'inspection des services du ministère de la Présidence du Gouvernement espagnol, Professeur associé à l'Université Carlos III de Madrid 3

La formation continue des fonctionnaires en Italie par Serena Manzin, chercheur à l'Université catholique de Milan, Professeur de droit public au Libero Istituto Universitario di Castellanza Fonction publique et formation continue en Europe de l'Est: le cas de la fonction publique territoriale par François Saint-Ouen, Chercheur au Centre Européen de la Culture de Genève, Maître de Conférences associé à l'Université de Reims La formation continue des fonctionnaires européens par Daniel Germain, Chef d'Unité chargé de la formation continue, Direction générale IX (Personnel) de la Commission Européenne La formation continue des fonctionnaires français en regard de celle des salariés du secteur privé par Hugues Lenoir, Codirecteur du Centre d'Éducation Permanente de Paris X Prospective pour la formation continue des cadres dans les fonctions publiques en France par Jean-François Pin, Directeur de l'Institut des Études Supérieures de la Fonction Publique TerritOriale

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PRÉFACE

Recherche

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et formation

unIversItaIre

...

par le Recteur André Legrand Vice-Président de l'Université Paris X Nanterre chargé de la formation continue

Pourquoi voulons-nous dans cette université développer l'activité de recherche dans le cadre des structures de formation permanente? Il existe, depuis plusieurs années, à ParisX Nanterre, un centre de recherches sur les problèmes d'éducation permanente, auquel, le Centre d'Education Permanente contribue, en particulier sur le plan matériel de façon importante. Il y a là, par rapport aux autres universités,une particularité qui mérite d'être citée.
Nous avons beaucoup discuté du positionnement de ce centre de recherches et de l'activité qui devait être la sienne. La nécessité nous est apparue de développer, dans le cadre d'une structure de formation permanente universitaire, un centre de recherches dans les mêmes conditions et sur le même

plan que les autres formations de recherche de l'université. La première raison tient au fait que le service de formation continue d'une université, ici le Centre d'Éducation 5

Permanente, c'est l'université et que la mission de formation permanente est inscrite dans la loi. Lactivité de formation continue est une aCtivitéuniversitairecomme les autres; elleest par conséquent inséparablede l'aCtivitéde recherche: dans le domaine de la formation continue comme dans tout le reste de l'université, il ne peut pas y avoir de décalage entre l'activité de formation et l'activité de recherche.
Il Y a donc nécessité de réfléchir sur les problèmes qui sont liés à la formation permanente à l'intérieur de l'université. Il faut mener une activité de recherche sur les domaines sur lesquels porte la formation permanente: c'est ce qui singularise l'activité de formation permanente universitaire par rapport à la même aCtivitén'importe où ailleurs. Notre formation doit constamment être articulée avec ce que nous pouvons analyser, constater, pressentir des évolutions du milieu environnant. Nous savons tous que les problèmes du travail sont en pleine évolution, que les relations de travail sont en train de se modifier, que la notion même de travail se transforme. Le positionnement de la formation par rapport aux réalités économiques, sociales qui l'entourent est en pleine évolution. Nous avons, en tant qu'universitaires, par rapport aux autres organismes de formation permanente, le devoir d'une approche particulière. Nous devons dans toute la mesure du possible être en avance. Nous devons, les premiers, introduire dans nos activités de formation permanente la prise en compte de toutes ces évolutions. Il Y a donc sur les domaines à propos desquels se développe la formation continue (les relations économiques, les relations sociales, le problème du travail, l'évolution des milieux demandeurs de formation) la nécessite d'une activité de recherche qui est non seulement complémentaire, mais même une condition sine qua non d'une véritable activité de formation continue universitaire. 6

Faire de la formation continue une activité normale de l'université représente un combat quotidien, parfois difficile. L'universitaire moyen considère souvent que son activité de recherche est plus importante que la formation (initiale et a fortiori continue). Si nous souhaitons développer la formation continue, il nous faut réfléchir à ses particularités: la pédagogie d'adulte n'est pas exactement la même qu'en formation initiale, même si de plus en plus l'évolution fera que la séparation entre formation continue et initiale va éclater.
Ce n'est pas la même chose de s'adresser à des personnes déjà au travail et à des jeunes qui viennent chercher à l'université une première formation. Il y a, dans la formation continue, un domaine privilégié pour comprendre qu'on n'apprend pas seulement à l'université ou dans un cadre scolaire: il y a de multiples façons d'apprendre et le rôle de l'université est, dans un certain nombre de cas, de synthétiser, de mettre en ordre, d'organiser des choses qui sont acquises ailleurs (cfles évolutions réglementaires sur les validations d'acquis). C'est un deuxième motif de développer une activité de recherche à l'intérieur de la formation continue: il y a nécessité de développer une activité de recherche pédagogique, sur les méthodes, sur les novations technologiques, les transformations de la pédagogie induites. C'est pour toutes ces raisons que nous souhaitons un développement du Centre de Recherches et d'Intervention de l'Éducation Permanente, le CRIEP. Sur ces domaines de la formation continue et sur la formation générale en tant qu'objet de recherche, on peut espérer que le colloque sur Fonction publique et formation continue en Europe, soit le premier d'une très longue série.

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Systèmes d'administration, statuts des personnels et formation continue en Europe
Gérard Ignasse Maître de Conférences de Science Politique à Reims Directeur du Centre de Recherches et d'Intervention de l'Éducation Permanente de l'Université Paris X

A priori, on pourrait penser que l'analyse de la formation continue dans la fonction publique en Europe relève de chemins bien balisés. Il y a des fonctionnaires dans tous les pays d'Europe et la question de leur formation s'est posée partout. Les difficultés commencent quand on veut établir des éléments de comparaison. Aucun des deux termes (fonction publique et formation continue) n'est entendu de la même manière dans l'ensemble des pays concernés.

Il faut donc chercher à comprendre comment l'organisation des systèmesd'administration, comment le statut des personnels concernés conditionnent la prise en charge de la formation de ces personnels. On s'aperçoit alors que la distinction entre formation initiale, formation préparatoire et formation continue n'est pas évidente et qu'en tout cas la situation de l'un de cestypes de formation influe sur l'autre. 9

Les personnels des administrations publiques en Europe représentent entre 5 et 8 % de la population. On se gardera de faire des comparaisons trop précises, car les systèmes de comptage ne correspondent pas : pour prendre un exemple, le million d'employés de l'administration du système de santé britannique (National Health Service)correspond aux 650.000 employés de la fonction publique hospitalièrefrançaise, mais aussi à ceux des caissesde sécurité sociale françaises qui ne sont pas considérés comme des administrations publiques (seules les caisses nationales sont des établissements publics, les caisses locales relèvent du droit privé). En revanche, on peut, pour chaque pays, partir de la notion d'agent de l'administration et voir à quel type d'administration ces agents appartiennent. Deux situations extrêmes apparaissent: en Grèce, 87 % des agents de l'administration sont agents de l'État; au Royaume Uni, seulement 16% travaillent directement pour l'État. L'Espagne (56 %), la France (59 %) et l'Italie (62 %) donnent une place importante aux agents de l'État, précédés même par le Portugal (79 %), tandis que l'Allemagne (28 %) et la Belgique parce qu'elle sont des Etats fédéraux, mais aussi le Danemark et l'Irlande (26 %) ou encore les Pays-Bas (25 %) réduisent la part des agents de l'État dans l'ensemble des administrations publiques. On peut constater, puisque le critère du fédéralisme ne peut fonctionner pour la plupart des cas étudiés, qu'on a plutôt un modèle d'Europe du Nord et un modèle d'Europe du Sud. En fait ce qui est en cause, c'est la place des administrations locales et d'autres administrations spéci6ques. Des traditions différentes existent. En France, si, depuis la décentralisation des années 80, le nombre de fonctionnaires locaux a considérablement augmenté, ceux-ci ne représentent que 27% du total des agents des administrations, alors qu'ils sont 61 % en Grande-Bretagne et même 74% au Danemark.

Des situations intermédiaires existent en Belgique et en Espagne où le passage au fédéralisme dans le premier cas, 10

l'importance prise par les communautés autonomes dans le
deuxième aIS a remis en cause la place de l'État. Il est évident

que le fait d'appartenir à de grandes administrations étatiques ou à des administrations localesplus ou moins importantes implique non seulement une culture d'administration différente mais aussi des problèmes de formation différents.
Si l'on ajoute à cela le cas des administrations spécifiques (santé et éducation en Irlande, éducation aux Pays-Bas, santé au Royaume-Uni et fonction publique hospitalière française), on comprend que la particularité du statut, souvent lié à la spécificité même de l'activité concernée, implique, au moins sur le plan technique, une prise en charge adaptée des questions de formation. Les conditions d'accès à la fonction publique et les prérequis en matière de formation initiale ont des implications sur la formation continue. Au Royaume-Uni la fonction publique est recrutée parmi des étudiants venant de toutes les disciplines. Il n'y a pas d'équivalent de l'École Nationale d'Administration française par exemple. Certes, le fait de sortir d'Oxford ou Cambridge est valorisé, mais les anglais ont été les premiers à faire la distinction entre "education" et "training", c'est à dire entre l'enseignement général et la formation directe à l'emploi. Au nom de quoi, ils ont mis en œuvre (de même que les irlandais) des formes d"'induction training" qui sont des formations immédiatement postérieures au recrutement. Cette formule a été reprise, par exemple, dans la fonction publique territoriale française où l'on parle de "formation initiale" pour les fonctionnaires territoriaux qui viennent d'être nommés. La confusion des termes manifeste, en fait, que la distinction entre formation initiale et continue est loin d'être évidente. Dans le cas des administrations publiques, il faudrait plutôt distinguer ce qui est préalable au recrutement, ce qui est contemporain du recru-

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tement (et qui a tendance à se développer un peu partout) et la formation qui se déroule pendant toute la carrière de l'agent. Et que dire du système français et espagnol, avec l'École Nationale d'Administration française et l'Institut National d'Administration Publique espagnol (d'ailleurs largement calqué sur l'ENA). Ici, c'est la formation préalable des hauts fonctionnaires qui non seulement conditionne leur recrutement, mais moule ceux-ci dans un modèle unique de culture administrative. En France, environ 4700 personnes ont été formés par l'ENA depuis 1945. Ce sont ces 4700 personnes qui ont tenu et continuent à tenir l'État, et même bien plus que l'État du fait du "pantouflage" dans le privé. Dans ce cadre, l'effet de la formation préalable des hauts fonctionnaires ne se fait pas seulement sentir pendant toute leur carrière mais implique une manière de penser qui s'impose à toutes les administrations qùils sont amenés à diriger, voire au delà. Dans tous les pays de la Communauté européenne (sauf au Danemark), les fonctionnaires jouissent d'une garantie de l'emploi plus grande que dans le secteur privé. Une première restriction tient au fait que cette situation ne concerne que les fonctionnaires au sens strict et non tous les agents des administrations. On peut d'ailleurs noter partout une augmentation de la proportion d'agents contractuels dans la dernière décennie. Or, on a constaté, un peu partout que les non-fonctionnaires recevaient, en droit et/ou en fait, moins de formation que les fonctionnaires. D'autre part, l'étendue de la garantie d'emploi pour les fonctionnaires est assez variable. Aux Pays-Bas, les garanties sont grandes aussi bien dans le public que dans le privé; en Grande-Bretagne, le droit théorique de licenciement est identique dans le public et le privé mais c'est la pratique qui diffère au bénéfice des fonctionnaires. Il va de soi que les fonctionnaires ne peuvent être soumis à des licenciements 12

économiques puisque les administrations publiques, à la différence des entreprises privées, ne peuvent pas faire faillite. Ce qui signifie, dans un contexte d'évolution rapide des administrations et des politiques publiques, et dans le cadre de la réduction des budgets publics, qu'une des conditions de la garantie de l'emploi (ou plus exactement du traitement) est constituée par la capacité d'adaptation des fonctionnaires. Cet élément est fondamental pour comprendre la place que doit avoir la formation continue des fonctionnaires: s'ily a stabilitédu personnel,il doit y avoirencoreplus de formation continue pour permettre à ce personnel de faire face aux tâches nouvelles.
La mobilité est également rendue nécessaire par l'évolution des choses. On peut même penser qu'entre secteurs, entre niveaux de compétence et entre situations géographiques, elle devient une exigence forte des sociétés postmodernes. La stabilité de l'emploi dans la plupart des fonctions publiques permet de concevoir cette mobilité autrement que comme des coupes sombres dans le personnel avec licenciements à l'appui, comme cela se pratique très souvent dans le privé, mais au contraire comme une adaptation rendue possible par la formation continue. Le secteur public peut alors servir de laboratoire social au lieu d'apparaître seulement comme une structure figée.
Car l'exigence de modernisation est apparue dans toutes les administrations européennes dans les vingt dernières années. Pour résumer, on peut dire qu'on passe des manches de luStrine (caricature du fonctionnaire fi-ançais) au cyberespace avec toute

la place donnée à l'informatique. Toutes les administrations européennes (et au delà évidemment) ont été confrontées à la question de l'informatisation dans les dernières années. Cela a profondément modifié l'organisation du travail administrati£ Non seulement, il a fallu former des personnels spécialisés dans la gestion informatique mais tous les emplois ont du prendre en compte la dimension informatique. 13

D'autre part, le contexte de l'actuelle modernisation est très différent des évolutions antérieures des administrations publiques en Europe. Le temps n'est plus à l'augmentation des moyens et des effectifs.La crise économique prolongée, le déficit des budgets publics, tout cela conduit à limiter les recrutements et à demander plus et mieux aux fonctionnaires en poste.
Les termes de productivité, de management sont apparus dans la gestion des administrations. Il faut donc des personnels plus compétents et mieux formés. Encore une fois le développement de la formation en cours d'emploi est particulièrement nécessaire. L'apparition de nouveaux types d'administration (l'environnement par exemple) n'a pas vraiment compensé en nombre les limitations apparues dans les secteurs plus traditionnels et en tout cas exige des personnels particulièrement compétents, donc formés. Dans le secteur privé, on considère que, pour le prochain millénaire, les cas de personnes ayant pratiqué un seul métier dans leur vie seront rarissimes: on pense que chacun changera deux ou trois fois de métier (ce qui va plus loin que le changement d'emploi) au cours de sa carrière professionnelle. Pour les administrations publiques, cela pourrait se traduire par un renoncement aux statuts spécifiques des fonctionnaires pour accroître la mobilité. Mais, outre que cette conception pourrait provoquer des réactions justifiées des personnels concernés, elle n'est pas partagée par toutes les forces politiques en Europe, et elle ne peut, de toutes façons, se réaliser que sur une longue période. On en revient donc à l'exigence d'adaptation rendue possible par la formation continue. Pour désigner les mutations profondes que connaissent les administrations publiques en Europe depuis une vingtaine d'années on a pu parler de "révolution administrative". Cette révolution n'en sera vraiment une que si elle prend en compte la dimension de la formation continue.

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La formation continue des fonctionnaires en Allemagne
Friedrich Roehrs, directeur du Centre d'Information de l'Ambassade de la R. F. d'Allemagne à Paris

I. Cimportance actuelle de la formation continue Quiconque apprend un métier se donne par là, normalement, les atouts déterminants pour un emploi sûr, un travail satisfaisant et un bon salaire.
Mais les mutations technologiques, économiques et sociales sont permanentes et nul ne peut plus se permettre, aujourd'hui, de se contenter de connaissances acquises une fois pour toutes, ni les travailleurs et employés du secteur privé ni les fonctionnaires travaillant au sein des institutions de l'État. Ceci explique que la formation continue soit devenue un secteur qui a de plus en plus d'importance en tant que
« quatrième

pilier» dans le système éducatif avec l'école,

l'éducation professionnelle et l'enseignement supérieur. Apprendre durant sa vie entière est le seul moyen de garantir les capacités d'innovation de la société et de l'économie.

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La formation continue est donc un préalable élémentaire aussi pour quiconque veut participer au progrès et s'adapter au rythme d'une concurrence toujours plus internationale. En Allemagne, ceci n'est désormais plus mis en question par personne. Le nombre d'individus en âge d'exercer une profession qui ont mis à profit les possibilités offertes par les mesures de formation n'a cessé d'augmenter au fil des années. En 1994, plus de 42 % des adultes - 20 millions de personnes en ont profité. C'est un chiffre record. La formation permanente a plus de succès que jamais en Allemagne. Ceci est vrai également pour la formation continue des fonctionnaires allemands. « Les Allemands ont apparemment compris qu'une remise à jour permanente des connaissances est une condition importante de la réussite professionnelle et de la compétitivité de leur pays », a constaté le ministre chargé de la Formation, Jürgen Rüttgers.

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II. Les fondements juridiques de la formation continue

En Allemagne, le recrutement et la formation des fonctionnaires relèvent du droit de la fonction publique. Mais quand on parle de la fonction publique, il faut prendre en considération la structure fédéralede l'Allemagne.Cela veut dire que vous trouvez des agents de la fonction publique à plusieurs niveaux: la Fédération (Bund), les États fédérés (les Lander) et les collectivités locales. En conséquence, il n'y pas qu'une seule loi réglementant la fonction publique, il existe différentes lois et règlements. La Fédération et les Lander sont investis de pouvoirs législatifspour divers secteurs de la formation continue. La Fédération est compétente pour la formation professionnelle continue extra-scolaire. Les compétences des Lander concernent essentiellement la formation professionnelle continue donnée à l'école, la formation continue non pro16