L'arrondissement parisien : entre déconcentration et décentralisation

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Comment qualifier le système administratif de Paris ? Ville capitale, collectivité territoriale duale, à la fois commune et département. Les rapports de pouvoirs entre le maire de Paris et les maires d'arrondissement d'une part, la mairie centrale et les mairies d'arrondissement d'autre part, y ont évolué au gré de la vie politique parisienne et nationale. L'analyse du fonctionnement administratif entraîne la réflexion sur la nécessaire adaptation de ce système à un contexte intercommunal et régional.
Publié le : jeudi 1 novembre 2007
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EAN13 : 9782296184312
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L'arrondissement entre déconcentration

parisien: et décentralisation

(Q L'Harmattan, 2007 5-7, rue de l'Ecole polytechnique;

75005 Paris

http://www.librairieharmattan.com diffusion. harmattan@\vanadoo.fr harmattan 1@wanadoo. fr
ISBN: 978-2-296-04313-8

EAN : 9782296043138

Christelle PAILLOT

L'arrondissement parisien: entre déconcentration et décentralisation

L ' Harmattan

Droit des collectivités territoriales Fondée et dirigée par Bernard POUJADE et Xavier CABANNES Professeur et Maître de conférences à l'Université Paris 5

Collection

Cette collection a pour vocation de publier des travaux juridiques relatifs aux divers aspects du droit des collectivités territoriales: des travaux originaux (actes de colloques, thèses, mémoires) mais aussi des travaux plus classiques (manuels, études plus brèves ou encore recueils de documents).

Introduction « fI est de fait que tous les régimes, qu'il s'agisse de la monarchie, de l'empire ou de la république, ont considéré comme un impératif l'exercice d'un contrôle permanent et souvent étroit sur la collectivité parisienne, que la capitale l'a de tout temps emporté sur la ville et la tutelle de l'Etat sur l'autonomie communale »1. Paris est une commune à part: toujours prompte à défier le pouvoir central dont elle est le siège, elle a souvent été le lieu de mouvements populaires comme lors des journées de février et juin 1848, lors de la Commune de Paris en 1871, ou plus récemment lors des événements de mai 1968. Aussi, toute modification du statut de la ville a-t-elle souvent été guidée par des considérations politiques. Durant une très courte période après la Révolution, le régime de Paris se rapproche du droit communal avec la loi du 21 mai 1790 qui institue une municipalité élue au suffrage universel direct. Mais sous le Directoire, la loi du 19 vendémiaire an IV (Il octobre 1795) supprime la mairie et dote Paris de douze municipalités d'arrondissement placées sous une étroite tutelle gouvernementale. Après le coup d'Etat du 18 brumaire an VIII (9 novembre 1799), la loi du 28 pluviôse an VIII (17 février 1800) confirme la mise sous tutelle étatique de la ville. Le nouveau statut s'articule autour d'un préfet pour l'administration, d'un autre pour la police, d'une assemblée sans pouvoirs réels, de douze arrondissements municipaux, simples divisions administratives et de maires d'arrondissement nommés par le gouvernement. Le nombre d'arrondissements passe de douze à vingt sous le Second Empire, du fait de l'annexion, par la loi du 16 juin 18592 des communes « suburbaines» (Grenelle - Vaugirard - Bercy - Charonne - Belleville - La Chapelle - Passy - Montmartre - Les Batignolles - Auteuil).Ce découpage administratif est demeuré inchangé à quelques délimitations marginales. L'augmentation du nombre d'arrondissements n'en a pas modifié leur structure. Au lendemain du 4 septembre 1870, les mairies d'arrondissement sont maintenues, concurremment à une mairie centrale (Jules FERRY devient maire de Paris). De novembre 1870 au printemps 1871, les maires d'arrondissement sont même élus et chargés de gérer leur
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PEZANT

Jean-Louis,

« Le nouveau

statut de Paris », Notes et Etudes documentaires, de cette loi.

n° 4332-4333, La Documentation Française, 1976, p.l. 2 Il faut cependant attendre jusqu'au 3 novembre la promulgation

arrondissement. Mais l'insurrection de la Commune de Paris en 1871 suivie d'une répression radicale pousse la IIIèmeRépublique naissante à tenir Paris à l'écart des grandes lois de décentralisation, la loi du 10 août 1871 puis la Charte communale du 5 avril 1884. La loi du 14 avril 1871 institue un régime particulier remettant une fois de plus Paris entre les mains du gouvernement. En effet, le statut de Paris repose pour l'essentiel sur le préfet de la Seine et le préfet de police. Le premier, en tant qu'autorité décentralisée, est à titre principal l'exécutif de la commune et le second a la compétence exclusive du maintien de l'ordre public. L'assemblée délibérante, le Conseil de Paris, n'a que des compétences d'attribution dont le vote des documents budgétaires, excepté le budget d'investissement approuvé par arrêté conjoint du ministre de l'Intérieur et du ministre des Finances. Le président du Conseil de Paris est élu chaque année et n'a qu'un rôle limité, réduit à la direction des débats de l'assemblée délibérante et à la représentation de la ville. Les vingt arrondissements sont maintenus. Un maire et trois adjoints nommés sur proposition du gouvernement sont chargés des tâches d'état civil, du recensement militaire, de la révision des listes électorales et de l'aide sociale. Ils sont hiérarchiquement subordonnés au préfet de la Seine, les mairies d'arrondissement n'étant que des annexes de la préfecture de la Seine. Ce statut communal «reposant bien plus sur le droit de la déconcentration que sur celui de la décentralisation »3 va perdurer pendant près d'un siècle, malgré la loi n° 64-707 du 10 juillet 1964 portant réorganisation de la région parisienne et créant la Ville de Paris, « collectivité territoriale à statut particulier ayant des compétences de nature communale et départementale» 4. La loi n° 75-1331 du 31 décembre 1975 portant réforme du régime administratif de la ville de Paris va en modifier considérablement le statut. Dès 1974, à peine élu Président de la République, Valéry GISCARD D'ESTAING exprime sa volonté de libéraliser l'administration de la capitale. Cela s'inscrit dans le débat déjà engagé à l'époque et matérialisé par les huit propositions de lois, de toutes tendances politiques confondues, déposées sur la période 1972-1973. La volonté de tous est clairement l'alignement de Paris sur le droit commun. Il est mis fin à la collectivité à statut particulier pour rétablir
3

GOHIN Olivier, Institutions administratives, 4ème édition, Collection Manuel, L.G.OJ,
du 10 juillet 1964 portant réorganisation de la région

2002, p. 413. + Article 2 de la loi n° 64-707

parisienne.

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la commune de Paris avec un maire élu dans les mêmes conditions que les autres maires. Les élections municipales de mars 1977 pour l'élection du premier maire de Paris du XXème siècle ont pris un caractère des plus politiques. Plusieurs hommes de stature nationale se sont affrontés, notamment au sein de la majorité parlementaire, entre gaullistes et républicains indépendants proches du Président de la République. Cette «Bataille de Paris» verra l'élection de Jacques CHIRAC, Premier ministre démissionnaire et tout juste chef d'un nouveau parti politique. Il était opposé initialement à cette réforme et il n'avait d'ailleurs pas manqué de faire remarquer au Président de la République qu'en créant ce poste prestigieux de maire de Paris, il prenait le risque de faire élire un adversaire et de créer ainsi un bastion. Jacques CHIRAC fera de l'Hôtel de Ville une véritable machine qui lui permet de mettre en pratique ses choix politiques. En outre, la loi met fin à la confusion administrative entre la ville et le département de Paris, le même territoire servant de cadre géographique à deux collectivités distinctes, aux budgets séparés, bien que leurs affaires soient réglées par les délibérations d'une même assemblée dénommée Conseil de Paris. Mais ce qui guide véritablement la réforme, c'est la volonté de replacer l'arrondissement au cœur de la vie locale, véritable lieu de réflexion et de gestion du cadre de vie. La loi va doublement modifier le régime de l'arrondissement. D'une part elle supprime les maires d'arrondissement, les fonctions d'officiers d'état civil étant confiées à des officiers municipaux nommés par le maire de la commune et aux conseillers d'arrondissement élus dans l'arrondissement. D'autre part, elle crée des commissions d'arrondissement composées de conseillers d'arrondissement élus, d'officiers municipaux et de personnalités représentatives des secteurs de la vie locale, élues par le Conseil de Paris. Leur composition les rend cependant très dépendantes du maire de Paris et elles n'ont qu'un caractère consultatif restreint ce qui limite leur influence. «Sans décentralisation véritable, au niveau de l'arrondissement, l'administration se rapproche peut être des administrés mais le problème des rapports entre les citoyens et l'administration demeure entier. C'est ce problème qu'ont tenté de résoudre les lois décentralisatrices du 31 décembre 1982 »5.

5 DURANTIN Jean- François, 9 mars 1990, p. 19.

« L'organisation

administrative

de Paris », L.P.A. n030,

7

Il va s'agir d'appliquer à Paris les lois de décentralisation des 2 mars et 22 juillet 1982 supprimant les tutelles administrative et financière. Le projet du nouveau statut de Paris, présenté lors d'une communication en Conseil des ministres le 30 juin 1982, organisait, autour d'une municipalité de plein exercice par arrondissement, une communauté urbaine. Ce projet est très mal accueilli par l'opposition et ressenti par elle comme une opération dirigée contre le maire de Paris, principal opposant politique national du gouvernement en place. Les commentateurs politiques observaient même «qu'il serait regrettable qu'au besoin légitime de changer les choses pour amener au progrès se substitue la seule préoccupation de changer les hommes en place» 6. Durant le courant de l'été, les discussions souvent âpres, ont pris parfois une tournure passionnelle. La solution politiquement habile retenue par le Gouvernement pour faire face à cette crise fut d'appliquer à Lyon et Marseille le dispositif envisagé, permettant ainsi un traitement identique des trois plus grandes villes de France. Cependant, soumis au Conseil d'Etat, le texte reçut un avis négatif. La concertation avec les maires intéressés fut inefficace. Enfin, « la discussion au Parlement devait se poursuivre sous forme de dialogue de sourds »7, le Sénat rejetant en bloc le texte en deuxième lecture. Le projet, finalement adopté organise un statut dans le cadre du droit commun avec des exceptions expressément prévues qui visent les dispositions relatives aux conseils et maires d'arrondissement. La loi est promulguée le 3 1 décembre 19828. Le nouveau régime électoral défini par la loi n° 82-1170 du 3 1 décembre 19829 est fondé sur le découpage de la ville en circonscriptions électorales dénommées secteurs, qui à Paris correspondent aux arrondissements. Dans chaque secteur sont élus en même temps, selon le système de liste majoritaire proportionnalisé à deux tours, les membres du Conseil de Paris, au nombre de 163, et les conseillers d'arrondissement, 354 à Paris, non compris les conseillers de Paris. Les sièges sont attribués dans l'ordre de présentation des listes
6

NIVET Philippe, COMBEAU Yvan, Histoire politique de Paris au XXème siècle, PUF,
p. 292.

2000,
7

DE SOTO Jean, « L'arrondissement de Paris », R.D.P., n05, 1984, p. 1303. 8 Loi n° 82-1169 du 31 décembre 1982 relative à l'organisation administrative de Paris, Marseille, Lyon et des établissements publics de coopération intercommunale, lO.R.F du 1er janvier 1983. 9 Loi n° 82-1170 du 31 décembre 1982 portant modification de certaines dispositions du code électoral relatives à l'élection des membres du conseil de Paris et des conseils municipaux de Lyon et Marseille, lO.R.F. du 1er janvier 1983.

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en commençant par ceux de membre du Conseil de Paris puis ceux de membre de conseil d'arrondissement. La loi n082-1169 du 3 1 décembre 1982 relative à l'organisation administrative de Paris, Marseille et Lyon dite loi «PLM» est la confirmation du statut institué en 1975, conférant au Conseil de Paris un dédoublement fonctionnel puisqu'il siège tantôt en formation de conseil municipal, tantôt en formation de conseil général. D'un point de vue juridique, le Conseil de Paris s'analyse d'abord et surtout comme une assemblée communale et non comme une assemblée départementale. Le Conseil d'Etat a en effet tranché la question lors de l'examen du cas de Jacques CHIRAC au regard de l'article L. 208 du Code électoral qui interdit à quiconque d'être membre de deux conseils généraux différents: le juge administratif a admis l'exercice cumulatif des fonctions de conseiller de Paris et de conseiller général de la Corrèze, considérant que « le Conseil de Paris, même s'il se présente comme une assemblée délibérante de nature particulière, est en réalité le conseil municipal de la commune de Paris qui sert de conseil général au département de Paris »10,même si la procédure de dissolution de l'assemblée délibérante est celle des conseils généraux (CGCT, art. L. 2512-4 al. 1er). En outre, le Conseil de Paris est présidé par le « maire de Paris» alors même qu'il siège en tant que conseil général. La compétence du Conseil de Paris est une compétence générale (CGCT, art. L. 2511-2 al. 1er) de sorte que cette assemblée règle par ses délibérations les affaires de la commune ainsi que les affaires du département. Ainsi, il vote deux budgets distincts: celui de la commune et celui du département. La loi n02002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité 11 a mis fin au contrôle particulier des comptes et de l'apurement des dépenses de fonctionnement du Conseil de Paris qui était confié à une commission de vérification 12. Le maire de Paris, exécutif de la commune est élu pour six ans au sein du Conseil de Paris qu'il préside. Il s'agit donc d'une désignation
10

Conseil

d'Etat,

14 mars 1980, Elections

au Conseil de Paris, Rec. 150, A.J.D.A.,

1980

p. 531.
La loi n02002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, lÜ.R.F. du 28 février 2002. 12 La loi n086-1308 du 29 décembre 1986 a rétabli un régime spécifique de gestion des dépenses de fonctionnement des assemblées parisiennes abrogé en 1982, où les dépenses étaient préparées par la questure et arrêtées par une commission présidée par un président de chambre à la Cour des Comptes. L'apurement des comptes était réalisé par une commission de vérification composée d'élus.
Il

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indirecte, sorte de 3èmetour où l'élection du maire de Paris ne résulte pas d'un duel entre deux candidats mais de vingt confrontations locales dans vingt arrondissements différents. La compétence du maire de Paris n'est pas celle des autres maires dans la mesure où ses pouvoirs sont limités par ceux des maires d'arrondissement et du préfet de Police. En effet, le préfet de police, est l'autorité déconcentrée de l'Etat en matière de police d'Etat et l'autorité administrative décentralisée pour l'essentiel de la police municipale, et ce depuis l'arrêté du 12 Messidor an VIII (lerjuillet 1800). Les aménagements de la loi 27 février 2002 précitée attribuent au maire de Paris, en dehors des attributions courantes la police de la circulation et du stationnement, la police municipale en trois domaines: la salubrité sur la voie publique, les bruits de voisinage et le bon ordre sur les foires et marchés. Enfin, la loi institue au sein des arrondissements des conseils et maires d'arrondissement aux compétences limitativement énumérées. Le Conseil constitutionnel, saisi par les députés et sénateurs de l'opposition parlementaire sur la conformité à la Constitution de ce projet de loi adopté devait répondre notamment à trois questions. La première portait sur la rupture de l'unité communale par la création des arrondissements. La deuxième portait sur la remise en cause du principe de libre administration par l'octroi de pouvoirs propres aux organes de l'arrondissement. La troisième portait également sur la remise en cause de ce même principe du fait de la définition au titre des dépenses obligatoires de la dotation aux arrondissements et de l'intervention du représentant de l'Etat pour trancher les litiges liés à l' étab lissement de l'inventaire des équipements de proximité. Sur le premier point, le « Conseil constitutionnel n'a pas littéralement tranché le fait de savoir si le principe de l'unité communale existe, il a seulement refusé de compter parmi les principes ou règles à valeur constitutionnelle cette donnée qu'est l'uniformité de l'organisation communale» 13. La commune n'est plus symbolisée par un conseil municipal élu et un maire élu, elle peut posséder d'autres organes institués par voie législative. Sur le second point, la réponse paraît évidente puisque la loi de décentralisation du 2 mars 1982 dans son article Il dispose clairement: «ne sont obligatoires pour les communes que [...] les dépenses pour lesquelles la loi l'a expressément décidé» 14. Sur le
13

MOREAU Jacques, « L'organisation administrative de Paris, Marseille, Lyon et le
février 1983, p. 119.

mode d'élection de leurs conseillers », A.J.D.A., l'' MOREAU Jacques, op. cil. p. 119. 10

troisième point, le Conseil constitutionnel a refusé d'admettre qu'il y ait une atteinte au principe de la libre administration des collectivités territoriales. Il justifie sa décision en considérant qu'il « appartient au législateur de prévoir l'intervention du gouvernement pour pourvoir, sous le contrôle dujuge, à certaines difficultés administratives résultant de l'absence de décision de la part des autorités décentralisées normalement compétentes lorsque cette absence de décision risque de compromettre le fonctionnement des services publics et l'application des lois »15. L'intervention du représentant de l'Etat a pu cependant apparaître comme une résurgence de la tutelle même si le Conseil constitutionnel, en encadrant le contrôle du représentant de l'Etat réduit considérablement la portée de cette disposition. Les avis sur cette réforme ont été partagés. Interrogés, Eric GlUlL Y, ancien Directeur général des collectivités locales au ministère de l'Intérieur et Pierre JOXE, ancien ministre de l'Intérieur et de la Décentralisation ont souligné qu'il s'agissait «d'une loi de circonstance partant d'un principe affiché: les municipalités de quartiers », mais qui en fait constituait une « manoeuvre politique », « un mauvais compromis ». Pierre JOXE a précisé qu'elle « a eu quand même des vertus introduire l'idée de ces municipalités d'arrondissement». Eric GlUlL Y, quant à lui, a cependant rappelé la volonté du législateur « d'avoir avec l'arrondissement une instance dont il était clair qu'elle était consultative et non pas décisionnelle, et qui, à de très rares exceptions, était un relais important et un facteur de présence »16. Cependant, l'octroi de pouvoirs à des conseils d'arrondissement élus et non plus désignés, dont les réunions sont désormais publiques contrairement aux commissions d'arrondissement où les débats restaient confidentiels constitue une réforme démocratique importante consacrant la renaissance politique de l'arrondissement. Bien que l'ensemble de ces dispositions législatives s'appliquent également à Marseille et Lyon, le champ de cet ouvrage est limité à Paris, le poids historique propre à chacune de ces villes, l'appartenance de Marseille et de Lyon à une structure intercommunale et l'application différente de la loi au sein de ces trois villes rendant l'analyse trop vaste pour être traitée dans ce cadre. Par ailleurs, pour appréhender la pratique au-delà des textes et des affichages politiques, des entretiens
Décision 82-149-DC du 28 décembre 1982, R.D.P., 1983, p. 375. 16 Entretiens retranscrits en annexe de l'avis adopté par le Conseil économique et social au cours de sa séance du 21 juin 2000 sur la question de la décentralisation et du citoyen.
15

Il

ont été réalisés avec des fonctionnaires et des élus de toute tendance politique des mairies d'arrondissement, mais également des personnels affectés en mairie centrale à Paris. L'arrondissement obéit à une double dimension étatique et communale, c'est « un élément ancien de l'administration de l'Etat à Paris et de déconcentration de l'administration parisienne» 17.La déconcentration, comme la décentralisation est une technique de gestion administrative. « En matière d'administration locale, il est traditionnel de différencier la déconcentration et la décentralisation. La Jère est la forme d'administration par laquelle la compétence de prendre des décisions appartient à des autorités nommées par le pouvoir central et qui lui sont hiérarchiquement soumis. La 2nde existe lorsque ces mêmes décisions sont prises par des organes élus de la collectivité mais l'application de la décentralisation peut être plus ou moins poussée» 18. Pour Annie GRUBER, «la différence essentielle entre les deux systèmes est d'ordre politique et tient au statut des organes qui bénéficient de la redistribution du pouvoir: dans le cadre de la déconcentration, ces organes sont le reflet fidèle et l'instrument docile du pouvoir central,. dans celui de la décentralisation, ils ont leur identité propre et jouissent de plus d'autonomie »19. Pour le Conseil constitutionnel, il n'y a pas de doute sur le cadre de l'organisation parisienne: l'arrondissement n'est qu'une « division administrative de la commune »20, il ne possède ni personnalité morale, ni patrimoine propre puisque la loi ne l'érige pas en collectivité territoriale. L'arrondissement parisien ne serait alors qu'un troisième organe déconcentré de l'administration communale? Pourtant en 1982, le législateur a doté l'arrondissement de limites précises et protégées, d'organes propres aux compétences de gestion et de décision. En outre, l'arrondissement correspond à une population définie puisqu'il forme une circonscription électorale; cette réalité sociologique et les attributions qui lui sont confiées dessinent l'esquisse d'une nouvelle forme d'administration locale et rapproche l'arrondissement d'une collectivité locale. Et « sans être sujet de droit, il possède des fragments de personnalité juridique »21 comme la
GOHIN Olivier, op.cit. p. 419. 18PEZANT Jean-Louis, « Le nouveau statut de Paris », op. cit., p.16. 19 GRUBER Annie, La décentralisation et les institutions administratives, refondue, Armand Colin, 1996, p.18.
10
11 17

2ème édition

Décision n° 82-149 DC du 28 décembre 1982, op.cit.
MOREAU Jacques, Ibid. p. 119.

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capacité juridique de contester par la voie du recours pour excès de pouvoir la légalité des actes administratifs susceptibles de porter atteinte à l'exercice des attributions qui lui sont reconnues22. Alors, l'arrondissement parisien serait-il un instrument de décentralisation du pouvoir parisien? Dès lors, il paraît intéressant de s'interroger sur l'équilibre et le subtil dosage entre déconcentration et décentralisation au sein de la collectivité parisienne, en analysant la loi du 31 décembre 1982 modifiée en 2002 et ses implications. En effet, cette organisation de la collectivité communale parisienne et sa gestion revêtent une déconcentration poussée dans les arrondissements qu'il est néanmoins difficile de qualifier de décentralisation au sens juridique du terme. L'application pratique de ce dispositif pose un certain nombre de difficultés. Les modalités d'un dialogue renforcé, sa formalisation, les cas de blocages institutionnels et les solutions apportées sous couvert de négociations politiques sont autant de points sur lesquels il convient de revenir. Tel est l'objet de la présente réflexion qui portera dans une première partie sur l'arrondissement en tant qu'entité administrative déconcentrée de la commune, dont les attributions sont encadrées et les moyens de fonctionnement mesurés. Dans une deuxième partie, l'analyse portera sur la pratique décentralisatrice des dix dernières années qui a conduit à un développement des pouvoirs de l'arrondissement, faisant du politique le mode de régulation des pouvoirs entre mairie centrale et arrondissements.

22

Tribunal

administratif

de Paris, 25 avril

1997, Conseil

du loème arrondissement

de

Paris, Rec. CE 1997, p.718. Tel était le cas d'un arrêté du Préfet de Paris désignant certains équipements visés à l'article L 2511-16 du Code général des collectivités territoriales comme relevant du Conseil de Paris. 13

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