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L'INSERTION LOCALE DE LA JUSTICE PÉNALE

De
368 pages
Face à la délinquance dite urbaine, soucieuse de répondre à un sentiment d’insécurité devenu envahissant, mais également de revaloriser une image ternie, l’institution judiciaire s’est mise à l’heure de la « justice de proximité ». L’ouvrage analyse les origines de ce mouvement. Au début des années 90, c’est « l’insertion locale de la justice pénale » qui est à l’ordre du jour. Au carrefour de la nouvelle politique de prévention de la délinquance et de la modernisation de l’institution judiciaire, la justice pénale, en France, est invitée à s’ouvrir sur son environnement local.
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L'INSERTION LOCALE DE LA JUSTICE PÉNALE

AUX ORIGINES

DE LA JUSTICE

DE PROXIMITÉ

Collection "Logiques Sociales" dirigée par Bruno Péquignot Série Déviance dirigée par Philippe Robert
La série Déviance et les délinquances. a pour vocation de regrouper Elle réunit trois ensembles: des publications sur les normes, les déviances

Déviance et Société qui poursuit une collection d'ouvrages sous l'égide du comité de la revue du même nom; Déviance-CESDIP qui publie les travaux du Centre de recherches sociologiques sur le droit et les institutions pénales; Déviance-GERN, enfin, qui est destinée à accueillir des publications du Groupe européen de recherches sur les normativités. éditorial DEVIANCE ET SOCIETE

Déj à parus:
Robert Ph., Lambert Lascoumes Th., Faugeron C., Image du viol collectif et reconstruction d'objets, 1976.

P., Prévention

et contrôle social, les contradictions

du travail social, 1977. le crime, 1978. sociales du système de

Robert Ph., Godefroy Robert pénal, Ph., Faugeron 1978.

Th., Le coût du crime ou l'économie poursuivant C., La justice sociaux et son public: et resocialisation.

les représentations Diversité

Lopez M. L., Handicapés leurs effets, 1979. Debuyst 1981. Montandon l'enfermement, C., Crettaz 1981.

des pratiques

et ambiguïté

Ch. (sous la direction

de), Dangerosité

et justice

pénale.

Ambiguïté

d'une pratique,

B., Paroles

de gardiens,

paroles

de détenus, 1984. 1987.

bruits

et silences

de

Petit, J .-G. (sous la direction

de), La prison,

le bagne et l'histoire,

Lévy R., Du suspect au coupable: Digneffe Bordeaux Walgrave Laberge, F., Ethique et délinquance. M., Hazo B., Lorvellec L., Délinquance D., Marginaux

le travail de police judiciaire, La délinquance

comme gestion de sa vie, 1989.

S., Qualifié viol, 1990. des jeunes et vulnérabilité sociétale, 1992. 1996. Les Etats-Unis aux XVIIlème et XIXème siècles,

systématisée et marginalité.

@ L'Harmattan,

1997

ISBN:

2-7384-5135-7

Anne WYVEKENS

L'INSERTION

LOCALE DE LA JUSTICE PENALE

AUX ORIGINES DE LA JUSTICE DE PROXIMITE

L'Harmattan 5-7, rue de l'École Polytechnique 75005 Paris - FRANCE

L 'Harmattan Inc. 55, rue Saint-Jacques Montréal (Qc) - CANADi\ H2I~ lK9

Remerciements Cet ouvrage a pour origine une recherche réalisée pour le ministère français de la Justice, qui a servi elle-même de point d'appui à une thèse de doctorat. Que soient remerciés tous ceux qui en ont accompagné les différentes étapes. Christine Lazerges qui a dirigé les travaux, et permis leur accomplissement. Rémi Lemaître, complice de ces premiers pas dans la recherche empirique. Les membres de l'équipe de recherche sur la politique criminelle, ainsi que Catherine Mével, dont l'attention et l'amitié m'ont permis de rédiger ces pages dans de bonnes conditions de temps et de disponibilité d'esprit. Philippe Robert qui a accueilli le texte, en suggérant à son auteur d'ultimes et nécessaires modifications. Bessie Leconte qui lui a donné le visage d'un livre. Françoise Tulkens et Jacques Donzelot, dont le soutien amical et la vigilance critique, pourtant mis à rude épreuve... sont encore entiers aujourd'hui. Roger, Cloé, Guislain et Coline Doljac, sans la patie11te affection de qui rien n'aurait été possible.

Tour

d'ivoire:

retraite pure et hautaine;

position
de se

indépendante et solitaire de celui qui refuse de s'engager, compromettre (Le petit Robert, 1982).

Le juge pénal est-il appelé à sortir de sa tour d'ivoire? Que signifie, pour le système de justice pénale, ce mouvement qui a commencé à l'interpeller au début des années 80, cherchant à faire de l'institution judiciaire l'un des acteurspartenaires d'une approche. nouvelle de la délinquance? Comment l'institution judiciaire a-t-elle répondu, dans les premiers temps, à ces sollicitations et quelle réflexion peut-on amorcer, à partir de là, sur le rôle qu'a aujourd'hui le système de justice pénale? Telles sont les questions auxquelles cet ouvrage, résultat d'une recherche menée entre 1990 et 1992, tente de répondre. Quatre ans plus tard, l'institution judiciaire vit à l'heure de la "justice de proximité" : consécration législative! et multiplication des pratiques de médiation pénale, création de maisons et d'antennes de justice2, groupe de travail chargé de formuler, à propos de justice de proximité, des propositions

1 Article 41 du code de procédure pénale, modifié par la loi du 4 janvier 1993. 2 Circulaire NOR.JUS.D.92-30022 C CRIM.92.13/SDJC-2.10.92, accompagnée notamment d'une brochure intitulée La justice de proximité. Les maisons de justice et du droit (ministère de la Justice 1992).

L'insertion locale de la justice pénale

concrètes réalisables à court terme3, colloques consacrés à ces mutations4. La publication de ce travail, pour décalée qu'elle soit par rapport à sa réalisation, prend là sa signification: analyse de la genèse d'un mouvement, il doit contribuer à l'intelligence des développements que ce mouvement connaît aujourd'hui. Le texte proposé se présente donc pour ce qu'il est: daté, alimenté par un matériau recueilli à une époque détenninée, c'est en tant
que tel

- tranche

d'histoire

- qu'il

prétend apporter un éclairage

au débat actuel. Les quelques remaniements dont il a fait l'objet ne visent donc pas à "mettre à jour" un certain nombre de résultats. Ils ont pour seule mais exigeante prétention, en signalant les évolutions intervenues dans les pratiques et dans les analyses, d'assurer le lien de compréhension entre hier et aujourd'hui. Le système pénal en question - A l'extérieur, une politique nouvelle, à l'intérieur, des pratiques nouvelles Début des années 90 la crise du système pénal est à l'ordre du jour depuis plusieurs années déjà, avec son cortège de symptômes: appareil judiciaire débordé par un contentieux qui ne cesse de croître, magistrats en quête de reconnaissance, victimes frustrées prêtes à recourir à l'autodéfense, prisons surpeuplées, opinion publique minée par un sentiment d'insécurité devenu envahissant et récupéré par le discours politiques. Plus récemment, c'est du côté de ce qu'il est devenu courant d'appeler les banlieues que se pose régulièrement, et avec insistance, la question du rôle que peut jouer l'institution judiciaire comme facteur de régulation sociale.
3 Commissïon installée en septembre 1993 par le garde des Sceaux sous la présidence des sénateurs H. Haenel et 1. Arthuis. Rapport remis en février 1994 (Haenel, Arthuis, s.d.). 4 Par exemple, le colloque "Justice concentrée, justice de proximité", Ecole nationale de la magistrature, Paris, décembre 1994. 5 Cf notamment Robert, 1984b. 8

Introduction

Les théories abolitionnistes, selon lesquelles le système pénal génère plus de souffrance qu'il n'en apaise, mettant en question la notion même d'infraction, prônent la résolution des "situations-problèmes" par des modes de règlement autres que la violence pénale et se prononcent pour l'abolition pure et simple du système pénal6. Moins radical, mais d'inspiration voisine, le débat sur la dépénalisationldécriminalisation marque également l'époque, en posant un certain nombre de questions sur l'efficacité de la réponse pénale à la délinquance ou à certains types de délinquance. L'existence du système pénal en tant que tel ne sera pas ici mise en cause a priori; quant à la problématique de la dépénalisation, et donc de l'étendue du champ d'action du système pénal, elle apparaîtra de manière plus oblique que centrale. L'étude porte en effet sur les prémisses de ce qu'on pourrait appeler à ce stade un autre fonctionnement du système de justice pénale. Une telle perspective implique, contrairement aux deux premières, de considérer celui-ci plutôt de l'intérieur. Mais on n'échappera pas longtemps à la dialectique du dedans et du dehors: car c'est précisément en s'ouvrant sur l'extérieur que le système pénal semble tenter de préserver son intégrité. A moins que cette ouverture ne lui soit imposée, de l'extérieur précisément. Sur ce fond de .crise de la justice pénale, que rend de plus en plus difficilement tolérable l'accroissement d'une petite
délinquance

-

souvent qualifiée d'urbaine7

-

qui exaspère les

citoyens, le début des années 80 voit naître et se développer ce qui va bientôt s'appeler "la nouvelle politique de prévention de la délinquance". La répression ne peut plus dissimuler ses

6 Ainsi Hulsman, Bernat de Celis, 1982. 7 On peut s'interroger sur le sens de ce qualificatif. Voir, notamment, à ce sujet Lazerges 1995, Wyvekens 1995a. 9

L'insertion locale de la justice pénale

limites, le moment serait donc venu de "réhabiliter"8 la prévention. Cette politique nouvelle, dont la paternité revient à la Commission des Maires sur la Sécurité présidée par Gilbert Bonnemaison, se distingue par trois traits caractéristiques9 : le rôle pivot dévolu aux maires à travers les conseils communaux de prévention de la délinquance; la volonté de développer une coordination locale entre les différents services de l'Etat; le souci de donner à la prévention un contenu général l'adaptant mieux à un contexte fait de chômage, de difficile intégration des migrants et de dégradation de l'espace urbain. Venue de l'extérieur, cette politique nouvelle interpelle l'institution judiciaire: voici celle-ci en présence d'interlocuteurs nouveaux, les maires et les élus locaux, confrontée de manière plus rapprochée qu'auparavant à un certain nombre d'autres interlocuteurs tels que les associations et administrations, et invitée à se pencher sur des questions qui débordent assez largement son rôle traditionnellement répressif. A l'intérieur toutefois, dans ce contexte fait de concertation et de partenariat, à tous les stades du procès pénal apparaissent ou se développent, depuis un certain temps, des pratiques dont le point commun réside dans la nécessité, pour leur mise en œuvre, d'une relation plus ou moins étroite entre l'institution judiciaire et des acteurs qui lui sont extérieurs. Ainsi, la plus illustre de ces institutions, le travail d'intérêt général, implique-t-elle l'intervention de partenaires tels que des associations ou des collectivités locales, disposés à jouer le rôle d'employeur pour les délinquants condamnés à cette peine de substitution. Il en est de même dans l'exemple du placement de détenus sur des chantiers extérieurs à l'établissement pénitentiaire, où ils achèveront de purger leur peine. Plus en amont de la procédure, la permanence d'orientation pénale est
8 Selon le terme utilisé par Georges Marion, dans le Monde du 17 octobre 1989, à propos de la conférence de Montréal sur la sécurité urbaine. Cf. également Lazerges, 1990. 9 Robert, Renouard, 1991. 10

Introduction

supposée faire appel aux partenaires locaux susceptibles d'offrir logement ou emploi à une personne poursuivie et de contribuer ainsi à lui éviter une incarcération préventive. On citera également les expériences dites de médiation pénale qui, si elles ne sont à l'époque consacrées par aucun texte, se multiplient néanmoins dans un mouvement que l'on peut rattacher aux exemples précédents: diverses associations (contrôle judiciaire, aide aux victimes, associations de quartier) s'emploient, dans une action plus ou moins étroitement reliée à l'intervention pénale, à tenter un rapprochement entre l'auteur et la victime d'une infraction. L'ajournement du prononcé de la peine avec mise à l'épreuve constitue, dans la ligne du classique sursis avec mise à l'épreuvelo, un autre mode encore de participation d'acteurs extérieurs au fonctionnement de la justice pénale, quand ce sont des associations qui assurent le suivi du bon déroulement de la mise à l'épreuve, et tentent de procurer au délinquant les diverses ressources (logement, formation, emploi) indispensables à sa réinsertion. Vu de l'intérieur toujours, le développement de ces diverses pratiques s'inscrit également dans le cadre d'une politique de modernisation qui touche la justice à cette époque, au même titre que la plupart des grandes administrations de l'Etat. Depuis le début des années 80 divers mouvements, venus de l'extérieur mais aussi de l'intérieur du système pénal, conduisent donc celui-ci à se trouver confronté de manière beaucoup plus directe qu'auparavant à des acteurs non pénaux, issus du tissu social local, avec lesquels il peut en outre être appelé à collaborer. D'où la notion d'insertion locale de la justice pénalell. "Local" est entendu au sens qu'a ce terme dans l'expression" collectivités locales". Il trahit donc impliçitement l'une des origines de l'objet d'étude: la nouvelle politique de prévention et le rôle central que celle-ci accorde aux élus locaux.
10 Qui constitue, lui, un sursis à l'exécution de la peine. Il L'origine exacte de l'expression fera l'objet de précisions ultérieures. Il

L'insertion locale de la justice péna~e

Quant à la "justice" pénale, ou au "système de justice pénale", l'expression est entendue dans un sens complexe, englobant plusieurs niveaux d'analyse qui seront abordés au long de l'ouvrage: il sera en effet question de fonctionnement de l'institution judiciaire en matière pénale, de droit pénal, de politique pénale. Naissance d'une problématique - L'insertion locale de la justice pénale: objet de la recherche ou à la recherche de l'objet? Cette étude, centrée sur le système pénal plus que sur la nouvelle politique de prévention, trouve son origine dans une étude entreprise pour le compte du ministère de la Justice et consacrée à l'insertion locale des juridictionsl2. Contemporain de la mise en place de la "mission modernisation" de lajusticel3, le projet de recherche, qui faisait longuement référence à la dynamique initiée par la nouvelle politique de prévention, affirmait notamment que la nécessité, non pas d'abord pour des raisons idéologiques, mais pragmatiques, de l'ouverture de la justice étatique sur la société civile, n '[était] plus à démontrer lorsque la politique criminelle conduite [était] une politique visant l'insertion et non l'exclusionI4. L'intitulé de la recherche était inspiré de celui d'un document produit en juin 1988 par la Chancelleriels: Politique pénale. Développement et insertion des juridictionsl6. Le projet lui-même affichait un objectif résolument pragmatique dans la mesure où, à partir d'un tour d'horizon des pratiques partenariales de l'institution judiciaire et sur la base d'une évaluation des relations ainsi nouées, il
12 La recherche a été réalisée dans le cadre de l'Equipe de recherche sur la politique criminelle (Montpellier). 13 Cf infra. 14 Extrait du projet de recherche. IS L'expression "la Chancellerie" désigne en France le ministère de la Justice. 16 de Liège, Marcus 1988. 12

Introduction

s'agissait de permettre de proposer les techniques contractuelles les plus adaptées pour une meilleure insertion locale des J.uridictions favorisant la conduite. d'une politique criminelle véritablement participative1? Quant à la méthode, le projet prévoyait, après quelques entretiens semi-directifs, la réalisation d'un questionnaire qui serait adressé à un échantillon de magistrats occupant des fonctions diverses les amenant directement ou indirectement à intervenir en matière pénale. Cette tentative d'évaluation, une fois mise en chantier, s'est rapidement avérée ouvrir sur un foisonnement d'interrogations - juridiques, criminologiques, sociologiques et de science politique - dont l'intérêt et la variété méritaient plus ample examen; d'où l'idée d'asseoir, sur cette recherche de terrain a priori limitée, un travail de plus grande envergure. Les perspectives juridiques qu'ouvre le sujet sont a priori nombreuses. Un premier travail, de type descriptif, en droit positif ou à la lisière de celui-ci, peut contribuer à délimiter de manière plus précise le champ de l'étude, traduisant l'insertion locale de la justice pénale en termes de "productions pénales" : qu'elles soient formelles ou informelles, généralisées ou expérimentales, codifiées ou non, les pratiques observables, qui ancrent d'une manière ou d'une autre l'activité du système de justice pénale dans son environnement local, sont toutes susceptibles d'être rattachées de près ou de loin aux différentes phases du procès pénal et à l'évolution de la législation pénale. A partir de là, une démarche plus analytique consisterait à tenter de voir en quoi un ensemble de phénomènes regroupés sous la formule "insertion locale de la justice pénale" serait susceptible de rendre compte de mouvements à l' œuvre dans le droit pénal. Qu'en est-il, par exemple, de sa contribution à une évolution des rapports entre droit pénal et droit civil? Les différentes pratiques observées ne contribuent-elles pas largement au brouillage de la frontière qui sépare l'un de
17 L'expression a été proposée par Lazerges 1988. Cf également Rojare 1989.

13

L'insertion locale de la justice pénale

l'autre? Ainsi les expériences de médiation font-elles apparaître ÇlU quotidien à quel point cette distinction, familière au juriste, échappe au justiciable ordinaire: le citoyen venu soumettre son problème, son litige ou simplement sa rancœur au médiateur s'est rarement préoccupé de le qualifier de civil ou de pénal. Par ailleurs et de manière plus générale, une lecture du système de justice pénale comme structuré autour du triangle auteurvictime-ordre public, l'importance de chacun de ces pôles variant selon les époques, fait apparaître qu'une des caractéristiques de certaines des pratiques susceptibles a priori d'être rangées sous la bannière de "l'insertion locale" est la montée en force du pôle victimel8. Au delà de la multiplication et du dynamisme de ces nouveaux interlocuteurs de la justice pénale que constituent les associations d'aide aux victimes, au delà du vote de plusieurs lois destinées à améliorer l'indemnisation des victimes d'infractions, la réparation devient Lln thème majeur autour duquel s'articulent diverses "innovations"19 pénales: condition du sursis avec mise à ['épreuve et de l'ajournement du prononcé de la peine, objectif essentiel des pratiques de médiation pénale... à telle enseigne qu'on en est arrivé à parler de "peines de réparation"2o.

18 Zauberman, Robert, 1995, 7 et s. 19 Cf ministère de la Justice, 1989. 20 Un appel en faveur des peines de réparation, Le Monde, 8 novembre 1991. Parler de mesures de "substitution" tend à accréditer l'impression que la )anction unique est la prison, le reste n'étant que succédané. Or ces peines, '!t notamment les travaux d'intérêt général, doivent être considérées comme ies peines à part entière [..J. Vous, élus, magistrats, victimes, avocats, travailleurs sociaux, personnels ?énitentiaires, économistes, journalistes, sommes convaincus que la société -:ivile doit entrer dans un partenariat novateur avec l'Etat pour mettre un ~ermeà une situation plaçant la France à un niveau indigne en matière de ~raitement de la délinquance. Un tel objectif appelle l'effort de tous: Etat, -:ollectivités locales, entreprises et citoyens. 14

Introduction

Les rapports entre droit pénal et droit public peuvent également constituer un cadre de réflexion. La relation de plus en plus fréquente que l'institutio.n judiciaire est amenée à entretenir avec les collectivités locales, dans le cadre des conseils de prévention de la délinquance et à travers un certain nombre d'actions pouvant faire l'objet de diverses formes de conventions, ne manque pas de poser des questions théoriques importantes. Tout un ensemble de problèmes se rangent ainsi dans un champ politico-administratif. Si le droit pénal est en France traditionnellement rangé parmi les matières de droit privé, c'est assurément par une aberratio ictus... On assiste, autour de l'insertion locale de la justice pénale, à une redistribution des compétences entre le central et le local, mais aussi à une sorte de concurrence entre le public et le privé, qui rendent pertinent le recours à une analyse de type publiciste21, Le droit pénal, entre droit public et droit privé? La criminologie et la pénologie, ou mieux, ce que Françoise Tulkens et Michel van de Kerchove appellent, pour en faire ressortir l'hétérogénéité et le caractère éclaté, la "pensée pénale"22, constitue un autre cadre théorique susceptible de soutenir la démarche. On choisit alors de resituer une certaine manière de concevoir le phénomène crimillel, le délinquant et la victime, la fonction de la peine, tels que ces thèmes se dégagent des pratiques nouvelles, dans la perspective des grandes théories
21 Ainsi, la démarche suivie par Jean-Paul Brodeur (1988) à propos du système nord-américain. Après avoir développé quelques considérations sur la notion de privatisation, il examine successivement le niveau policier, celui de la décision judiciaire et celui de l'application des peines, pour démontrer que si l'on constate en effet une tendance à la privatisation dans le premier et le troisième cas, c'est au contraire vers une étatisation croissante (avec les dispositions légales sur le sentencing) qu'on se dirige en matière de jugement. On pourrait sans doute poser les mêmes questions, en France, en distinguant la phase préparatoire au procès pénal, celle du jugement, et celle de l'application des.peines. 22 Tulkens, van de Kerchove 1993, 3. 15

L'insertion locale de la justice pénale

criminologiques. Peut-on lire la notion de prévention, centrale aujourd'hui, à la lumière des thèses développées par l'école classique, par les positivistes, par les tenants de la Défense sociale nouvelle? Comment cette notion s'oppose-t-elle - à moins qu'elle ne s'articule déjà - avec celle de répression? Sommes-nous véritablement en présence d'une approche nouvelle du phénomène criminel? A travers les divers objectifs des pratiques d'insertion locale de la justice pénale, voit-on apparaître des modifications dans les fonctions assignées à la peine? Que peut-on dire aujourd'hui de l'adéquation de la réponse pénale à tel ou tel type de conflits sociaux? Ou encore, qu'est-ce que le champ d'observation choisi apporte au débat sur les causes de la délinquance? Ces cadres théoriques correspondent à quelques perspectives que paraît ouvrir la notion d'insertion locale de la justice pénale. Certaines sont abordées au cours de l'étude. Elles n'autorisent pas, toutefois, le chercheur à faire l'économie d'une interrogation rigoureuse sur la consistance de son objet d'étude. Or c'est bien cet objet lui-même qui s'est trouvé au cœur de la première interrogation... et non la moindre: peut-on parler d'insertion locale des juridictions comme d'une réalité homogène et scientifiquement identifiable? Qu'entend-on par là? L'objet lisse et consensuel du départ n'est-il pas plus complexe qu'il n'y paraît? Telle qu'elle était évoquée dans le projet de recherche, l'insertion locale des juridictions apparaissait avec une sorte d'évidence: renvoyée au contexte de la nouvelle politique de prévention, explicitement liée à une politique criminelle nécessairement participative parce que centrée sur des objectifs de réinsertion que l'institution judiciaire ne pouvait poursuivre en solitaire, elle était implicitement présentée, vu la manière dont se l'appropriait la "mission modernisation", comme constitutive d'une réalité actuelle ou tout au moins d'un avenir incontournable pour le système pénal. Se trouvant ainsi décrite comme une nécessité objective relevant d'une vision pragmatique du fonctionnement de la justice pénale, l'insertion locale était présentée comme faisant 16

Introduction

l'objet d'un consensus étendu. C'est sur ce point que les premiers entretiens de recherche se sont avérés décisifs. Contrairement à toute attente, les magistrats rencontrés se montrèrent divisés; et divisés, ils l'étaient non seulement sur la nécessité de rapports avec l'extérieur, mais d'abord sur le contenu et l'objet même de ces relations. C'est alors que "l'insertion locale" a commencé à changer de statut. Objet préconstruit, c'est-à-dire constitué sans un recul suffisant par rapport au sens commun, à l'idéologie du moment, objet trop lié à un air du temps qui paraissait lui conférer une partie de ses couleurs, l'insertion locale des juridictions commençait à apparaître dans une complexité au départ insoupçonnée. Elle nécessitait à ce titre une véritable construction scientifique. Dans cette perspective, une première hypothèse de travail concerne l'origine de l'insertion locale de la justice pénale. Si cette formule évoque immédiatement le partenariat local et donc la nouvelle politique de prévention, c'est-à-dire une impulsion venue de l'extérieur du système pénal, un certain nombre de pratiques susceptibles d'être qualifiées d'ouverture sur l'environnement local ont pourtant une origine interne au système pénal. En témoigne une institution comme le sursis avec mise à l'épreuve, bien antérieure à la commission des maires. Par ailleurs, la formule "insertion locale de la justice pénale" elle-même semble être née dans le discours de la Chancellerie et non dans celui de la commission des maires. Première hypothèse, donc: une meilleure élucidation de l'origine réelle de l'insertion locale doit permettre de mieux en saisir les diverses implications. Il s'agira, dans ce but, de s'interroger sur les interférences observables entre ce qui apparaît comme une politique initiée par la Chancellerie pour les juridictions et la nouvelle politique de prévention. Il conviendra de se demander à quelle logique répond chacune, avec quelles concurrences éventuelles. La seconde hypothèse est étroitement liée à la première. Elle concerne le contenu de l'insertion locale de la justice pénale, son objet. Les tout premiers entretiens avec les magistrats permettent de supposer qu'il existe en quelque sorte 17

L'insertion

locale de la justice pénale

plusieurs insertions locales, ou tout au moins que l'insertion locale de la justice pénale possède plusieurs visages, que l'examen de la question des origines va contribuer à faire apparaître. Le discours de la mission modernisation met en avant des objectifs de réinsertion des délinquants, de lutte contre l'exclusion. Si la problématique de l'exclusion a pris au cours des années 80 une importance considérable23, cet enjeu fait-il consensus au sein de l'appareil judiciaire au point d'y déterminer, comme d'office, d'importantes modifications de fonctionnement? N'existe-t-il pas, en revanche, d'autres objectifs qu'une intensification des relations avec l'extérieur est susceptible de servir? Ces deux questions centrales sont posées sur fond d'une troisième, celle de la modernité. L'insertion locale constituerait une évolution inéluctable pour le système pénal. Peut-on qualifier ainsi une tendance nouvelle sans s'interroger sur ses racines? Et le pragmatisme n'occulte-t-il pas un débat plus fondamental, qui concernerait le rôle même de l'institution judiciaire? La formule "insertion locale de la justice pénale" renvoie en définitive, non à un objet univoque susceptible ou non de faire consensus, mais à un ensemble plus complexe de représentations et de réalités dont la description et l'analyse sont de nature à éclairer quelques-uns des enjeux et perspectives de la mise en question dont fait actuellement l'objet la justice pénale. La démarche Deux voies distinctes, voulues complémentaires, ont été empruntées pour répondre à ces interrogations. La première est historique et trouve son fondement dans l'actualité supposée de l'insertion locale de la justice pénale: si ce mouvement est nouveau, il n'est pas issu de rien; une démarche historique est susceptible d'en préciser les origines, et de lui donner, en partie au moins, son sens. On postule, par ailleurs, que la même
23 Donzelot 1991, Affichard, Foucauld 1992, Paugam 1996, entre autres. 18

Introduction

approche peut s'avérer éclairante sur son contenu. L'insertion locale de la justice pénale a été entendue, pour ce faire, dans son sens le plus neutre, à savoir celui de relations entretenues par le système pénal avec des partenaires qui lui sont extérieurs. Elle a servi de fil conducteur à la relecture d'une quinzaine d'années d'histoire du traitement de la délinquance. L'ouverture du système pénal sur son environnement local est-elle réellement une nouveauté? Jusqu'à quel point? A quels discours s'alimente-t-elle? Où se produisent les mouvements qui lui donnent consistance? Outre ce qu'elle peut enseigner sur le contenu, sur les pratiques et sur le discours, cette expédition historico-documentaire conduira à retrouver les premières traces de l'utilisation d'une expression qui, sans faire l'objet d'une consécration officielle, n'en émaille pas moins un certain nombre de propos actuels relatifs à l'institution judiciaire. La seconde voie, explorée parallèlement à la première, s'appuie sur les entretiens menés dans les juridictions pour le compte de la Chancellerie. Le questionnaire initialement prévu fut en effet rapidement abandonné au profit d'un travail de type qualitatif, jugé plus adapté au caractère mouvant et à la nouveauté de la problématique. Cette seconde approche, répondant quant à elle à l'affirmation de l'existence parmi les magistrats d'un large consensus sur la nécessité pour la justice pénale de s'ouvrir son environnement local, a donc consisté à rechercher le sens de l'insertion locale de la justice pénale dans le discours des magistrats eux-mêmes, en effectuant l'analyse des représentations que l'expression structure pour eux, ainsi que des attitudes qu'ils adoptent par rapport aux réalités qu'ils y rattachent. Là encore, de manière à appréhender l'insertion locale dans sa complexité, en évitant tout a priori réducteur, la notion a été entendue dans son sens le plus large. Dans l'une comme dans l'autre de ces approches, le questionnement sur l'objet a conduit à la formulation d'un certain nombre d'hypothèses nouvelles, qui ont fait rebondir la réflexion et enrichi progressivement la problématique. D'objet d'étude, l'insertion locale, dévoilant ses multiples facettes, s'est ainsi peu à peu muée en grille de lecture de l'évolution d'un 19

L'insertion locale de la justice pénale

système de justice pénale soumis à la contestation et appelé, de diverses parts, à se modifier. En d'autres termes, alors qu'il s'agissait à l'origine de mesurer le degré de réalisation d'un modèle prédéfini - mais défini par qui, et comment? -, on en est arrivé à un projet consistant à observer puis à analyser, à partir de l'idée d'une articulation entre l'intérieur et l'extérieur, la mise en question de la justice pénale et les perspectives qu'elle ouvre. Le travail documentaire et de terrain ne s'est pas à proprement parler nourri ou articulé autour d'une étude bibliographique préalable. L'insertion locale de la justice pénale n'est pas, à l'époque du recueil et de l'analyse des données, un sujet que la doctrine juridique ou la littérature sociologique traitent en tant que tel. Les premières études consacrées à la nouvelle politique de prévention qui se sont multipliées au fur et à mesure de l'état d'avancement de nos propres travaux24 n'ont que rarement centré leur propos sur la place qu'occupe, dans ces politiques, la justice pénale. Quant aux ouvrages traitant de la magistrature ou de la crise de l'institution judiciaire, qui fleurissaient déjà à cette époque, ils se situaient souvent plus dans le cadre de controverses politiciennes, que notre étude ne touche qu'à la marge. Ce n'est que plus récemment que s'est développée la réflexion sur l'évolution du rôle du droit et de la justice, ainsi que sur les mutations de l'institution judiciaire25, face à qu'on appelle aujourd'hui "la nouvelle question sociale"26. Un certain nombre de ces références figurent dans l'annexe bibliographique. Suivant un fil conducteur consistant dans l'observation de la "dialectique de l'intérieur et de l'extérieur" qui anime aujourd'hui l'institution judiciaire, le propos se développera
24 Cf à ce sujet, et pour des informations concernant les politiques de prévention dans les divers pays, Robert 1991, travail réalisé à l'occasion de la 2e conférence internationale sur la sécurité urbaine qui s'est tenue à Paris les 18, 19 et 20 novembre 1991. Cf également Ocqueteau 1986. 25 Garapon, Salas 1995 ; Garapon 1996, par exemple. 26 Castel 1995 ; Rosanvallon, 1995. 20

Introduction

donc en deux parties. La première, historique, se déroulera de manière chronologique selon un découpage que l'on a choisi de faire correspondre - on s'en expliquera - avec celui que scande l'alternance politique. Le premier chapitre traitera de l'avant1981 ; le second des années 1981-1986 ; le troisième enfin successivement de la période 1986-1988, puis des années 1988 et suivantes, soit en ce qui nous concerne 1988-1991. La seconde partie, consacrée à l'analyse des discours des magistrats, abordera trois thèmes centraux: les représentations qu'ont les magistrats de l'insertion locale de la justice pénale; leurs attitudes face à l'insertion locale; les représentations qu'ils ont, enfin, de la justice pénale elle-même. Elle débouchera sur une typologie des magistrats, construite à partir de ces représentations et attitudes. Au terme des deux approches, historique et de discours, la synthèse des pistes de recherche ouvertes, en 1992, par l'observation des rapports de la justice pénale avec son environnement local sera confrontée à quelquesunes des questions que pose, en 1996, la place de la justice pénale dans le social.

21

D'HIER A AUJOURD'HUI LECTURE DE TEXTES

Si l'idée de voir la justice pénale s'ouvrir sur son environnement local est à l'ordre du jour à la fin des années 80, que ce soit dans le discours de la commission des maires sur la sécurité et à travers les institutions mises en place sous son impulsion, ou au fil du plan de modernisation de la justice inauguré par la Chancellerie, le propos de cette étude consiste, on l'a dit, à chercher à dépasser ce que la notion comporte d'apparente évidence. On constate, certes, l'extension du milieu ouvert, l'établissement de relations entre la justice et les collectivités locales autour du travail d'intérêt général, le développement de la conciliation dans les quartiers et l'apparition de maisons de justice, la participation de magistrats aux travaux des conseils communaux de prévention de la délinquance, ou encore le développement de pratiques liant par des conventions diverses l'institution judiciaire à des partenaires extérieurs au système pénal. Mais au delà de ces classiques, est-il possible de donner à la formule "insertion locale de la justice pénale" un contenu plus construit, à partir duquel on pourrait s'interroger sur le degré de consensus qu'il suscite et sur son impact sur le fonctionnement du système pénal? Il est vite apparu, après quelques entretiens avec des magistrats, que l'expression est loin d'être univoque: recouvrant une grande diversité de pratiques, elle se colore par ailleurs de nuances idéologiques variées. Les magistrats partisans d'une insertion de la justice pénale dans son environnement local ne

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locale de la justice pénale

sont pas tous, loin s'en faut, des adeptes inconditionnels de la religion de la prévention/réinsertion. Cette diversité entrevue là où était annoncé le consensus, jointe à une interrogation sur la double origine de l'insertion locale de la justice pénale ont conduit à formuler l'hypothèse qu'une meilleure connaissance de ses racines serait riche d'enseignements sur le contenu même qui est donné à l'expression et sur le sens que peut avoir cette insertion locale pour la justice pénale d'aujourd'hui. D'où l'approche historique, destinée à tenter d'en savoir plus sur l'insertion locale de la justice pénale en en faisant en quelque sorte la généalogie, en retraçant les étapes de son émergence. Afin de dépasser les a priori, la notion d'insertion locale a été définie de façon aussi neutre que possible comme l'ensemble des relations que le système pénal entretient ou peut être amené à entretenir avec son environnement local non pénal. L'approche historique suit ce fil conducteur, destiné à faire apparaître l'insertion locale sous ses multiples facettes: où, quand, comment, pourquoi la justice pénale est-elle conduite à entrer en contact avec l'extérieur? Le matériau étudié consiste dans un ensemble de documents, qui témoignent des options prises au fil des années en matière de politique criminelle: lois penales à caractère général, rapports officiels concernant la justice ou le traitement de la délinquance, documents internes à la Chancellerie. Le choix de ces documents~ et en particulier des textes de lois, a répondu à un double impératif: d'une part, bien sûr, celui d'apporter un éclairage au thème des rapports de la justice pénale avec l'extérieur, et d'autre part, conjointement, celui de rendre compte des textes majeurs, en matière pénale, de l'époque concernée. Le recul pris dans le temps par rapport à cette analyse a permis en outre de la compléter en rendant compte d'un certain nombre de données plus récentes relatives aux mjses en œuvre de cet ensemble de déclarations d'intentions et de textes juridiques. Quant à l'époque envisagée, elle court de 1975 à 1991. Si le terme final de 1991 s'explique très prosaïquement par 26

Lecture de textes

l'époque de réalisation de l'étude (les entretiens avec les magistrats ont été menés, puis analysés, en 1990-1991), le choix de 1975 mérite quelque justification. Succédant, après la Seconde Guerre mondiale, à une période où le discours pénal sous le signe de la défense sociale nouvelle - reposait sur une préoccupation de réinsertion sociale, la seconde moitié des années 1970 a été analysée comme étant le théâtre d'une réorientation de la politique pénale, dans le sens d'une mise en cause de l'objectif de traitement-réinsertion au profit de celui de dissuasion par la répression carcérale26. Si cette réorientation ne s'est pas réalisée d'un bloc, s'il faut en outre distinguer le registre du discours politique de celui des dispositions législatives, ce moment apparaît néanmoins de manière certaine comme celui où s'initie une réflexion nouvelle sur le traitement de la petite et moyenne délinquance: l'accroissement de celle-ci et la montée du sentiment d'insécurité deviennent peu à peu un enjeu majeur du débat politique27. Le choix plus précis de 1975 renvoie, par ailleurs à une hypothèse complémentaire qui soustend cet historique: même si, à partir de cette époque, les couples prévention/répression et laxisme/autoritarisme sont plus ou moins caricaturalement associés au couple gauche/droite, même si l'insertion locale de la justice pénale est a priori renvoyée aux années 80, il semble possible d'affirmer qu'elle n'est pas liée de manière univoque à l'existence d'un pouvoir "de gauche". C'est pour tenter de valider cette hypothèse que l'historique est découpé en périodes correspondant aux étapes de l'alternance politique, et commence à la date d'une échéance politique, le début du septennat de Valéry Giscard d'Estaing. A l'intérieur de ce cadre, le chemin parcouru est rigoureusement chronologique. La "lecture guidée" de l'histoire de l'insertion locale de la justice pénale s'articule en définitive autour d'une double interrogation, dont les deux termes sont étroitement liés. On
26 Robert 1984a, 189 et s. 27 Cf. infra. 27

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vient d'évoquer la première: l'insertion locale de la justice pénale est-elle "de gauche" ? La seconde est celle de la double origine historique: quelle part respective de l'impulsion donnée à l'insertion locale, et selon quelles logiques, peut-on attribuer d'un côté à la nouvelle politique de prévention et de l'autre à la politique de modernisation de la justice? Avant, toutefois, d'entamer ce parcours historique, un petit détour s'impose. Car une autre histoire traverse la première, dont l'influence n'est pas négligeable sur l'évolution de la justice pénale; celle du Syndicat de la magistrature. Pour Jacques Donzelot, cette organisation a substantiellement changé l'image de la profession de magistrat, l'attrait qu'elle représente, en même temps qu'elle l'a dotée d'une position névralgique dans la vie publique28. Le rôle fondamental joué par le Syndicat de la magistrature depuis 1968 dans l'évolution des idées et des pratiques judiciaires fait de son évocation un point de passage obligé. Le souci, par ailleurs, de respecter un cheminement chronologique auquel l'inscription du Syndicat dans la durée se prête mal a conduit à l'aborder en une sorte de préambule qui sera limité à ce qui peut éclairer le propos29. Quelques dates, puis quelques textes. Quelques dates Lorsque, le 27 décembre 1958, Michel Debré crée le Centre national d'études.judiciaires3o, il jette sans le savoir les bases et les conditions de la grande révolte de la magistrature française31. Le 20 mai 1961, la première promotion d'auditeurs,

28 Donzelot, 1988. 29 Pour une étude sociologique globale du Syndicat de la Magistrature, voir Devillé, 1992. 30 Le Centre national d'études judiciaires (CNEJ) est la future Ecole nationale de la magistrature. 31 Soulez Larivière, 1990a, 175 et s. 28

Lecture de textes

qui refuse d'adhérer à l'Union fédérale des Magistrats32, crée l'AAAAJ, Association des Auditeurs et Anciens Auditeurs de Justice. L'association se fait rapidement remarquer par ses propos critiques, visant en particulier la formation dispensée aux futurs magistrats. D'année en année, la contestation prend de l'importance au sein du CNEJ, qui voit se créer un enseignement alternatif, largement ouvert aux sciences humaines, animé par Pierre Martaguet. Lieu de réflexion, l'AAAAJ est aussi un lieu d'animation, où les jeunes magistrats tentent d'échapper à l'atmosphère pesante des tribunaux. Et le Syndicat naît, dit-on33, d'un canular: c'est un vote un peu "arrangé", face à un président un peu trop sérieux au goût de certains, qui aura pour effet de renouveler le conseil d'administration en l'ouvrant sur l'extérieur. Petit à petit, l'idée de ne pas limiter l'association aux seuls auditeurs et, de là, celle de la transformer en syndicat fait son chemin, pour se concrétiser, alors que les événements de mai 68 viennent d'éclater (et que les élèves du CNEJ se sont mis en grève), le 8 juin 1968, par la création du Syndicat de la magistrature. L'objet dont il se dote est triple: veiller à ce que l'autorité judiciaire puisse exercer sa mission en toute indépendance, étudier et promouvoir toutes les réformes nécessaires concernant l'organisation et le fonctionnement de la justice, défendre les intérêts professionnels de ses membres34 . Le Syndicat est analysé comme la première tentative de la magistrature, depuis deux siècles, pour se redonner une identité, une dignité perdue. Il a constitué et demeure une fenêtre ouverte sur la vie, pour des gens qui ne l'ont jamais connue.avant d'être magistrat35. Cette recherche d'ouverture sur
32 Future Union syndicale des magistrats, née en 1945, groupe de pression de notables essayant de manipuler le Conseil supérieur de la magistrature pour les nominations (Soulez Larivière, 1990a, 175) 33 Soulez Larivière, 1990a, 182. Cf. également Patureau, 1988. 34 Article 3 des statuts. 35 Soulez Larivière, 1990a, 190. 29

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locale de la justice pénale

la vie - qui s'est rapidement muée en ouverture sur le politique n'est sans doute pas étrangère au mouvement qui anime aujourd'hui. la justice pénale36. Le succès du Syndicat, dans les quatre années qui suivent sa création, s'explique également par le choix des terrains où il déploie son action: celui de la Chancellerie, dont on connaît l'importance fondamentale dans une société aussi hiérarchisée que celle des juges, mais aussi, et articulant l'un et l'autre, celui de la province, de la base. Il investit d'autre part le domaine de la formation et de l'information: l'Ecole intègre officiellement l'enseignement parallèle de Pierre Martaguet pour devenir un foyer de réflexion et de production d'idées neuves, et le Syndicat s'emploie auprès des médias à rendre plus transparent le fonctionnement de la justice. Articulation du national et du local, souci d'une meilleure connaissance de la justice: là également, vingt ans et quelques changements plus. tard, on retrouve des

thèmes d'actualité.

Mais syndicalisme rime mal avec impartialité, et le Syndicat, pris dans sa contradiction, va être amené à partir de 1972 à se gauchiser, mouvement accentué par la répression que le pouvoir politique abat sur lui dès 1974. C'est l'époque des juges rouges, des affaires. Le SM devient peu à peu un véritable groupe de pression politique, et aidera le parti socialiste à prendre le pouvoir. A partir de 1981, c'est une autre contradiction qu'il lui- faut gérer: celle de la participation à ce pouvoir, qui conduit, au moment où s'est déroulée cette étude, à une opposition relative des deux éléments qui jadis s'articulaient avec tant d'efficacité: Chancellerie et juges de base. Certains commentaires, alors, ne sont pas tendres... La crise est là en
36 Cf. également Robert, 1976: ... le plus important, ce qui constitue véritablement la spécificité du Syndicat, dès l'origine, c'est qu'il apparaît très vite comme le seul lieu de rencontre, de réflexion et de discussion collectives, de confrontation entre magistrats, face à l'individualisme, à l'isolement et à la pratique du secret régnant jusque là dans le corps (cité par Devillé, 1989, 214 ). 30

Lecture de textes

1989. Crise dont Justice, l'organe de presse du Syndicat, porte le symptôme. Le Syndicat ne sait plus quoi dire. Serait-ce parce qu'il n'a plus rien à dire ?37. En 1990 et 1991, années où s'exprime de manière particulièrement unanime la "grogne" des magistrats, le Syndicat de la magistrature se retrouve aux côtés des deux autres formations syndicales, l'Union syndicale des Magistrats (USM), et l'Association professionnelle des Magistrats (APM), auxquelles viennent s'ajouter les organisations représentatives des fonctionnaires de justice et des avocats. Quelques textes Il n'est pas question de présenter ici une synthèse des positions tenues, depuis la création du Syndicat de la magistrature, par les magistrats qui y militent. De manière plus limitée, on voudrait avancer l'hypothèse que, reprenant et dépassant la volonté de s'ouvrir au monde extérieur qui rend compte de la naissance et du succès du Syndicat, certaines des idées qu'il a défendues, jointes au fait que bon nombre des magistrats alors en poste à la Chancellerie sont ou ont été membres du SM, sont susceptibles d'éclairer l'histoire de l'insertion locale de la justice pénale. C'est dans cet esprit qu'a été parcouru le recueil de vingt ans de motions du SM38 ainsi qu'un certain nombre de numéros de la revue Justice, pour y glaner les principaux énoncés, propositions, revendications et commentaires touchant soit à l'idée d'une justice pénale plus en prise sur les réalités locales soit directement à la nouvelle politique de prévention. Les premiers congrès du Syndicat et l'essentiel des motions qui y sont votées sont centrés sur des questions d'ordre professionnel. On voit ensuite apparaître peu à peu d'autres
37 Soulez-Larivière, 1990a, 214.
38 1968-1987 - Du premier au vingtième congrès

- vingt

ans de motions,

Justice, numéro hors-série, novembre 1988. 31

L'insertion locale de la justice pénale

sujets de débat, et les magistrats du SM prendre position sur la place de la justice dans le monde qui l'entoure. Justice et liberté, justice et argent, justice et propriété, justice et pouvoir scandent les congrès du début des années 1970. Le congrès de 1975 est le premier à aborder, dans une motion, la problématique de l'insécurité39. En 1980 - époque où se prépare la loi "Sécurité et liberté" - le SM réuni en congrès autour du thème "Police et justice" votera un texte d'analyse et d'orientation4o dénonçant l'accroissement de la répression au détriment de la prévention et des mesures de réinsertion. Les questions qui nous intéressent ne sont en fait abordées de manière directe par le SM qu'à partir de l'année suivante. Le XIVe congrès, qui se tient en 1981, a pour thème" Justice et changement". Et une motion intitulée" Justice pénale et changement"41 contient la plupart des grands thèmes que l'on retrouve dans le rapport Bonnemaison : la justice pénale comme recours ultime dans une société dont les valeurs sont en pleine mutation et où le développement de la vie associative permet à la population de prendre en charge un certain nombre de comportements perturbateurs; le souci des victimes, tant par le biais de la sanction/réparation que par une n1eilleure indemnisation et une prise en charge au niveau matériel; la volonté d'élaborer une politique criminelle fondée sur les réalités locales; l'élaboration, pour les jeunes en priorité, d'une politique locale de prévention. Le SM consacre une partie de ses travaux, à cette époque, à la réforme pénale. Concernant la petite délinquance, une importance particulière est accordée au rôle du groupe social dans le développement d'une véritable politique de prévention, dans la résolution des conflits et en ce qui concerne la protection des victimes. Et, en corollaire, à la place nouvelle qu'occupera la justice pénale. Le thème des alternatives à l'emprisonnement est
39 Cf. par exemple la motion n° 54. 40 Motion n° 87. 41 Motion n° 103. 32

Lecture de textes

également développé, parmi lesquelles la suggestion de travaux au profit de la collectivité ou de la victime. A la même époque, le Syndicat formule un ensemble de propositions pour une autre politique de sécurité, fondée sur la solidarité42. Une autre politique de sécurité, c'est une politique globale d'équilibre social, une politique territorialisée, de solidarité. Pour aller de pair avec cette nouvelle politique de sécurité, il faut repenser la politique criminelle, afin de mieux l'articuler avec les autres modes de régulation des conflits qui agitent la société. On retrouve ici également, au grand complet, tous les thèmes qui figureront soit dans le rapport de la commission des maires, soit dans les projets de modernisation de la justice: meilleur choix des contentieux avec renvoi à la société civile du règlement d'un certain nombre de conflits mineurs, élaboration d'une politique pénale locale réfléchie entre le parquet et les acteurs sociaux, participation des instances locales au fonctionnement des alternatives à l'emprisonnement; le SM va jusqu'à proposer des tribunaux correctionnels échevinés avec la participation de représentants des municipalités. Sur un point peut-être, le Syndicat se démarque de l'ensemble de discours qu'on examinera plus loin, en manifestant plus d'insistance sur la nécessaire garantie des libertés, en particulier face aux risques que peut présenter la prise en charge locale43. Dans le même ordre d'idées, le SM insiste sur la nécessité, tout au long de la procédure, de rééquilibrer les droits, de réinstaurer le contradictoire. Lors du congrès de 1982 - époque des travaux de la commission des maires sur la sécurité -, une motion intitulée "Nouvelles perspectives en matière de délinquance et de
42 Ces propositions, qui sont le résultat, en particulier, des travaux réalisés par une centaine de magistrats au stage de Goutelas en mai 1982 sont exposées dans le n° 91 de la revue Justice, daté d'août 1982. 43 Cette question connaîtra une actualité nouvelle dans les années 1990, à propos de l'investissement par les autorités municipales de certaines maisons de justice. 33

L'insertion

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sécurité"44 voit dans l'émergence d'une responsabilisation des communes un fait nouveau de nature à offrir une véritable alternative aux politiques antérieures, en privilégiant la restructuration de la vie sociale plutôt que la répression et un contrôle social lié à l'assistanat. Le SM met toutefois en garde contre le risque d'atteintes aux libertés des citoyens que comporte la proximité du pouvoir municipal. Il affirme ensuite, comme dans la foulée, la nécessité de territorialiser l'action judiciaire pour mieux l'intégrer dans la vie de la cité. Un autre passage important de cette même motion est celui où ses auteurs, face à la nécessité d'une élaboration collective des projets (contrôle judiciaire, travail d'intérêt général et aide aux victimes notamment), reviennent au caractère prioritaire d'une réforme du statut des magistrats et du fonctionnement des juridictions45. En découle la nécessité de réformer les différents textes (de la Constitution aux textes réglementaires) relatifs au Conseil supérieur de la magistrature, à la carrière des magistrats et au fonctionnement des juridictions. Ainsi qu'on le verra à plusieurs reprises au cours des entretiens réalisés avec les magistrats, pour beaucoup de magistrats toute idée de modification dans le fonctionnement de l'institution judiciaire passe par des modifications dans le statut. L'année suivante, dans les colonnes de Justice46, le Syndicat constatera avec amertume qu'après avoir largement
44 Motion n° 105. 45 Ce lien que le statut entretient avec l'insertion locale est à nouveau
exprimé de manière explicite, la même année, dans la motion 107

- où

l'on

note par ailleurs l'utilisation d'une formule voisine: Restituer la justice aux citoyens [..] suppose notamment que l'on recherche de nouveaux modes d'insertion des juridictions dans leur territoire et que des mécanismes d'interpellation locale se substituent aux contrôles étatiques et hiérarchiques. Une justice crédible suppose un statut qui place la magistrature à l'abri des pressions tant du pouvoir exécutif que de la hiérarchie judiciaire et assure son pluralisme. 46 Justice, 1983, 97, 10. 34

Lecture de textes

contribué à élaborer de nouveaux axes de politique pénale, il ne participe pas au Conseil national de prévention de la délinquance. Notre axe prioritaire a été d'élaborer les principes d'une autre politique pénale, décentralisée, adaptée aux réalités locales: là tout restait à inventer. C'est dans le droit fil de ces idées qu'ont été rédigées les propositions des maires sur la prévention de la délinquance... mais ceci n'a pas suffi à ce que le SM soit représenté au sein du Conseil national de prévention de la délinquance... L'article, intitulé Nul n'est prophète en son pays, est signé Marie-Pierre de Liège, magistrat qui deviendra, quelques années plus tard, responsable de la mission modernisation. Elle retrace la manière dont le SM, depuis 1981, de conseil en congrès, de numéro de Justice en article pour la presse nationale, a tracé la voie d'une nouvelle politique pénale. Tout en se félicitant que les idées du Syndicat aient été reprises par la commission des maires, elle ne comprend pas pourquoi il n'a pas été jugé utile d'associer les magistrats du SM à la réflexion et à l'élaboration des grands axes de cette politique au sommet. Le congrès de 1984, "Libertés, précarité, modernité"47, et celui de 1985, consacré à la prison, sont l'occasion pour le SM de plaider à nouveau en faveur du développement des différentes mesures destinées à réinsérer les délinquants, des peines de substitution, des alternatives à la détention provisoire, de l'aménagement des peines d'incarcération48. Au delà de cet aménagement du pénal, c'est un recul du pénal que souhaite le Syndicat de la magistrature: non seulement il affirme la nécessité de la suppression à terme de la prison, mais il préconise que la réponse à un nombre important de handicaps sociaux soit trouvée en dehors de l'institution judiciaire, dans le cadre des politiques de prévention et d'insertion, dont la justice se doit d'être le partenaire privilégié, en essayant d'éviter la détention provisoire, en participant aux instances de concertation
47 Motions nOs 115-118. 48 Motion n° 121. 35

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et de prévention, en recherchant au seill des tribunaux un mode d'organisation qui permette aux juridictions de s'inscrire avec efficacité dans les politiques locales, notamment par la territorialisation des juges pénaux49. Dans le même ordre d'idées, une motion5o est consacrée au développement de la médiation qui doit permettre de remédier aux troubles civils résultant d'infractions pénales. Le XXIe congrès du SM, en 1990, s'intitule "Justice: Vous avez dit service public ?". La justice est-elle un service public comme les autres? Peut-elle devenir un partenaire parmi les autres? Telle est au fond l'une des questions que pose le débat sur l'insertion locale de la justice pénale. La place attribuée à ce rapide développement, comme aux avant-postes d'une histoire qui n'a pas encore été contée, en a fait une manière d'entrer d'emblée dans le vif du sujet et de poser un certain nombre de jalons. On discerne dès à présent des convergences entre les positions du Syndicat de la magistrature et l'évolution d'une justice pénale que marquerait une tendance à l'insertion locale. Les questions que cette évolution soulève sont, elles aussi, d'ores et déjà posées. "Justice et environnement local" apparaît comme un thème récurrent dans le discours du SM. On y discerne plusieurs pôles. D'abord le pôle local, avec ce qu'il implique à la fois de connaissance affinée des réalités à traiter et d'utilisation optimale des ressources disponibles. Ce que l'on pourrait appeler la dimension idéologique de l'insertion locale apparaît également avec netteté: le souci de la prévention, de la réinsertion, mais aussi celui de la réappropriation de la justice par le citoyen. Enfin, sans qu'apparaisse immédiatement le mot partenariat, la réalité qu'il recouvre est très rapidement présente, au sens le plus abouti qui est le sien, de la recomposition progressive d'un ensemble de mécanismes de régulation,

49 Motion n° 122. 50 Motion n° 123. 36