La mise en scène du projet urbain

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Le projet urbain est devenu un "incontournable" du vocabulaire des acteurs de la ville et des territoires. Ce livre traite notamment la question du "process" en situant les différents acteurs présents sur la scène urbaine et celle du management des projets urbains. Il s'inscrit dans une exigence croissante de transparence et d'explication de la part des élus et des professionnels vis-à-vis de la société civile afin d'aller vers une plus grande démocratie à travers l'exercice du débat public et de la gouvernance urbaine.
Publié le : dimanche 1 mai 2005
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EAN13 : 9782336251028
Nombre de pages : 334
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La mise en scène du projet urbain

Villes et Entreprises Collection dirigée par Alain Bourdin et Jean Rémy
La ville peut être abordée selon des points de vue différents: milieu résidentiel, milieu de travail, milieu de culture. Ceux-ci peuvent être entremêlés ou séparés. Il en va de même des groupes sociaux qui communiquent à travers ces divers types d'enjeux. La dimension économique n'est jamais absente, mais elle entre en tension avec la dimension politique. Ainsi peut-on aborder la conception urbanistique ou architecturale, l'évaluation des politiques sociales ou socioéconomiques et les formes d'appropriation par divers acteurs. Pour répondre à ces interrogations, la collection rassemble deux types de textes. Les premiers s'appuient sur des recherches de terrain pour dégager une problématique d'analyse et d'interprétation. Les seconds, plus théoriques, partent de ces problématiques; ce qui permet de créer un espace de comparaison entre des situations et des contextes différents. La collection souhaite promouvoir des comparaisons entre des aires culturelles et économiques différentes. Déjà parus Eric CHARMES, La vie périurbaine face à la menace de gated communities,2005. Rabia BEKKAR, Ethnicité et lien socia, 2005.1

Laurent DEVISME, La ville décentrée. Figures centrales à
l'épreuve des dynamiques urbaines, 2005. O. CHADOIN, La ville des individus, 2004. J-L. ROQUES, La petite ville et ses jeunes, 2004. C. BERNIE-BOISSARD, Regards d'urbanité, 2004.

L. DESPIN, La refondation territoriale: entre le monde et le lieu, 2003. X. XAUQUIL, L'investissemement industriel en France. Enjeux contemporains, 2003. C. BROSSAUD, Le vaudreuil ville nouvelle (Val de Reuil) et son « imaginaire batisseur ». Identification d'un champ autour d'une ville, 2003. J. MAGERAND et Elisabeth MORTAMAIS, Vers la Cité hypermédiate,2003. G.-A. LANGLOIS, Des villes pour la Louisiane française. Théorie et pratique de l'urbanistique coloniale au 18èmesiècle, 2003.

Alain Avitabile

La mise en scène
du projet urbain
Pour une structuration des démarches

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris FRANCE

L'Harmattan Hongrie Konyvesbolt Kossuth L. u. 14-16 1053 Budapest

L'Harmattan Italia Via Degli Artisti, 15 10124 Torino ITALIE

@ L'Harmattan,

2005

ISBN: 2-7475-8353-8 EAN : 9782747583534

SOll1maire

Introduction
Première partie:

7

Le projet urbain: une culture du lieu et de l'action urbaine
Deuxième partie:

11

Mythes et déboires des projets urbains
~Troisième partie:

41

Retrouver
Quatrième

les fondements
partie:

du projet urbain

67

Structurer

le process au plan organisationnel
les détllarches de conception

127

Cinquième partie:

Faire évoluer

231 319 323 327

Conclusiorl
Bibliographie Table des matïères

Introductioll

Effet de langage pour certains, véritable mode opératoire pour d'autres, le projet urbain est un terme devenu incontournable dans le vocabulaire de l'action sur la ville et les territoires. Souvent associé à un renouvellement de la culture urbaine, à travers les propos des concepteurs, il se pose en rupture avec les conceptions des générations antérieures au profit d'approches plus contextuelles du territoire. En même temps, il met en avant une certaine ouverture dans les modes de faire en matière d'urbanisme, à travers la notion de partenariat public-privé et la prise en compte, voire l'association de représentants de la société civile au sein même du processus d'élaboration. Ainsi, la notion de projet urbain se pose à la fois comme courant de pensée et comme culture de l'action urbaine. Visiblement, il ne revêt pas la même signification selon les catégories d'acteurs, notamment en termes d'échelles d'application allant de celle de l'agglomération, dans une optique de planification stratégique, à la phase de définition d'une opération d'aménagement en passant par diverses investigations sur les formes urbaines où le travail dit de «projet urbain» se confond pour beaucoup de concepteurs avec le dessin urbain. Il arrive aussi aujourd'hui d'entendre parler de projet urbain à propos du Projet d'Aménagement et de Développement Durable (PADD) à présent exigé dans les Plans Locaux d'Urbanisme (PLU), en réaction aux documents d'urbanisme jugés par trop réglementaires et dont le sens n'était pas toujours perceptible. Ainsi, dans un esprit bien français, se complait-on à manier le verbe, chacun y apportant sa touche personnelle en fonction de sa place dans la chaîne de l'action urbaine et de sa logique d'acteur, en se gardant d'en donner une définition. Cependant, ceci n'est pas sans poser de questions sur la finalité et la portée que chacun lui assigne. En effet, derrière cette conjonction de discours, y a-t-il convergence ou consensus implicite sur l'objet de la démarche? L'absence d'une « appellation contrôlée» n'est-elle pas source de malentendus déjà au sein même des professionnels? Au-delà de l'aspect sémantique et des discours d'intention, comment se présente cette culture récente du territoire attachée à la notion de projet urbain qui s'est imposée? Y a-t-il une évolution réelle des modes d'approche ou est-ce un pur effet de langage, dans un terrain imprégné de longue date par toute une « mythologie urbaine» ? En outre, ce renouvellement de la culture urbaine est-il porteur d'une réelle évolution des pratiques, des modes de faire la ville ou tout au moins d'une nouvelle culture de l'action? De manière plus large, comment les différents intervenants sur la scène urbaine se situent-ils par rapport aux évolutions intervenues?

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La mise en scène du projet urbain

Ces questions se posent avec d'autant d'acuité que la division du travail s'est accrue avec une multiplication et un éclatement des acteurs (dans l'espace et dans le temps) et une complexification des rôles avec l'apparition de maîtrises d'ouvrage collectivesl amenant à segmenter les phases du processus de projet et les missions des intervenants. Cette complexité nouvelle pose tout particulièrement le problème du management des projets urbains en tant que tel mais aussi celui de la transparence nécessaire au débat public. Si des avancées significatives ont été faites dans les démarches partenariales ainsi que dans la pratique de la concertation publique, celles-ci restent essentiellement appliquées à des contextes d'action particuliers, par leur dispositif, leur problématique ou encore leur technicité. Parmi ceux -ci figure en premier lieu tout le champ du Développement Social Urbain2 (DSU) qui a développé des méthodes et outils de conduite de projets complexes, précisément dans ce volet du management d'acteurs multiples. Cependant, force est de constater que ces évolutions en termes de méthode n'ont pas immergé tout le champ du projet urbain au plan organisationnel. En fait, la plupart des professionnels ne reconnaissent pas là ces approches comme relevant du champ général de l'action urbaine, visiblement ancrés dans une représentation réductrice de l'urbain et une acception encore plus réduite du projet urbain. Sans doute ces mêmes professionnels sont-ils aussi sur la défensive quant au principe d'une capitalisation des méthodes et des outils. Quelque peu traumatisés par les générations normatives, issues notamment de la charte d'Athènes, ceux -ci prônent plutôt la non-reproductibilité des démarches, gardant ainsi toute marge de manœuvre et se dispensant ainsi d'en expliciter la logique et les référents. Il est pourtant essentiel de pouvoir expliciter les démarches pour aller vers plus de transparence dans les choix qui conditionnent la vie de tous les citoyens et par-là-même à faire reconnaître la nécessité d'assurer le professionnalisme des intervenants sur ces territoires et leur spécificité. De fait, la réflexion et les pratiques ont peu progressé sur le process et les outils, ni même sur la définition d'un référentiel, à l' heure où s'engage dans les autres champs une «course à la certification» qui passe par l'écriture de ces procédures garantes de qualité, dans une ère de management généralisé. Aussi, après un décryptage, confrontant les discours et les faits, les concepts et les représentations qui sous-tendent cette culture urbaine, on tentera de reposer la problématique des projets urbains: Qu'est-ce qui est réellement en jeu, au-delà des idéologies sous-jacentes? Quelle est la portée réelle et possible

1 C'est notamment le cas des Groupements d'Intérêt Public (GIP) créés pour fédérer différents acteurs publics, ayant chacun leurs prérogatives, en une maîtrise d'ouvrage unique, notamment dans le champ de la politique et en particulier dans les Grands Projets de Ville (GPV). 2 Nous préfèrerons ce terme générique à celui de « Politique de la Ville ».

Introduction

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de cette forme d'action? Quelle est la spécificité du projet urbain par rapport à l'action générale sur la ville et les territoires3 ? C'est à partir de cette reformulation que seront proposés des axes de travail visant à structurer les démarches de projet urbain au plan organisationnel, en s'appuyant sur les acquis de l'expérience (réussites et échecs). Une contribution théorique mettra tout d'abord en évidence les composantes-clés du process et conduira à identifier des éléments de méthode de nature à rendre les projets urbains opératoires. Ce sont aussi des pistes qui seront esquissées en vue de faire évoluer les démarches de conception, ce qui nécessite d'en élargir le champ d'investigation. Ces éléments seront traités dans leurs principes mais aussi sous l'angle de leur mise en œuvre, tant du point de vue du contenu que du process. C'est en quelque sorte poser les bases préalables à ce que pourrait être une « démarche-qualité» appliquée au projet urbain, en préfigurant les éléments d'un référentiel. Le cheminement de ce travail s'est notamment appuyé sur la connaissance d'un certain nombre de projets urbains, issus ou non de grandes consultations urbaines, l'analyse de certains d'entre eux, notamment au regard de leurs suites opérationnelles, les différentes publications réalisées sur des projets-phares qui ont pu marquer des évolutions sensibles de la culture urbaine ainsi que des écrits divers de la part de professionnels et de chercheurs. C'est aussi l'observation «immergée» des pratiques courantes (en dehors des situations de grands projets médiatisés) depuis le début des années 70 dans le contexte français, à travers les rôles de conseil et de concepteur urbain puis d'opérateur-aménageur, qui a permis de mettre en évidence des éléments récurrents en termes d'organisation du processus de projet, de postures des acteurs et des démarches de conception.

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Les éléments des trois premières parties développeront un chapitre consacré émergence et sa spécificité, dans l'ouvrage collectif sous la direction d'Yves aménageur en lnutation, Paris, L'Harmattan (éd), 2004.

au projet urbain, son Chalas, L'Ï1naginaire

F'rerrlière pa.rtie : Le projet llrbairl : une culture du lieu et de l'action urbaine > Devant l'usage très varié du terme et en l'absence d'une appellation contrôlée, quelles sont les significations que lui attribuent les différentes catégories d'acteurs?
>. A travers ce nouveau vocabulaire, quelles sont les évolutions marquantes dans les approches urbaines? .> Comment se présente cette culture du territoire et en quoi est-elle associée à une évolution de l'action urbaine?

1 Un « incorltournable
m

»

dans le vocabulaire

de la ville

et

des territoires
Un nouveau standard Force est de constater l'explosion du terme de projet urbain dans le vocabulaire des professionnels de l'action sur la ville et les territoires dont on peut situer l'émergence sensiblement à la fin des années 70 et qui s'est développé au début des années 80. Les formations professionnelles - ou tout au moins dites «professionnalisantes» - et en particulier l'enseignement de l'architecture en font un de leurs volets, tandis que des écoles d'ingénieurs intègrent des ateliers sur ce thème. Dans une optique distincte ou en partenariat avec les écoles d'architecture, certaines universités ont développé des troisièmes cycles spécialisés sur ce sujet, tendant à en faire en quelque sorte un « passage obligé ». Parallèlement, les directions successives chargées de l'urbanisme au Ministère de l'Equipement ont largement contribué depuis le début des années 90 à la promotion de cette culture urbaine à travers leur action de capitalisation des savoir-faire en la matière4. De ce fait, si cette notion a été à l'origine portée et véhiculée essentiellement par les concepteurs urbains et urbanistes-conseil, les opérateurs-aménageurs leur ont «emboîté le pas» et il n'est pas rare que certains usent de ce vocable pour désigner une opération d'aménagement en gestation (ou en suspens), comme nous le verrons. Le terme de projet urbain a aussi progressivement conquis les élus l'ont visiblement adopté, en abandonnant les notions générales de «cadre de vie» ou «d'urbanisme» à propos de leur politique urbaine. Enfin, le projet urbain occupe aujourd'hui une place quasiment attitrée dans les rubriques de la presse professionnelle et touche aussi un large public, dans le cas où celui-ci est lié à des réalisations de nature à avoir un fort impact sur l'évolution de la ville ou d'un quartier. Des effets médiatiques La banalisation du terme qui s'est opérée progressivement va de pair avec une médiatisation de certains projets-phare qui n'est pas sans excès et entretient, voire amplifie une confusion dans l'esprit du public. En effet, il y a en
4 On renverra aux différentes publications émanant notamment du Ministère de l'Equipement qui a largement contribué, à l'initiative de Jean Frébault, au développement de cette culture du projet urbain à partir du colloque fondateur de Strasbourg en 1992, aux ateliers et publications qui l'ont suivi, sous la direction d'Ariella Masboungi. Voir notamment: Comprendre, Penser, Construire la ville (Projet urbain: De l'intention à la réalisation, repères méthodologiques), Ministère de l'équipement, des transports et du tourisme, DAD, 1993. Voir plus récemment: Ariella Masboungi (dir.), Projets urbains en France, Le Moniteur (éd.), Paris, 2002.

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La mise en scène du projet urbain

particulier des dérives fréquentes, dans l'esprit du grand public, à prendre pour projet ce qui n'est que pure approche exploratoire dès lors que celle-ci comporte des images, des représentations graphiques, des formalisations. Plus encore, tout dessin urbain est encore parfois perçu comme la préfiguration d'une opération immobilière prête à démarrer. Les médias entretiennent, voire cultivent ces effets d'annonce, souvent prématurés. Certaines collectivités en usent car la simple annonce d'un projet urbain peut déjà contribuer à leur stratégie de marketing territorial vis-à-vis de l'environnement externe mais aussi à l'égard des habitants-administrés. Toutefois, ceci n'est pas sans risques s'il n' y a pas de suite ou si les réalisations tardent à venir. Par ailleurs, il n'est pas rare que l'on en parle dans la presse (même spécialisée) pour désigner aussi bien une opération en cours de mise en œuvre sur un quartier qu'une réflexion qui n'a pas encore trouvé sa traduction opérationnelle. Ceci indique que le projet urbain se situe au-delà de la seule phase de définition et tend à affaiblir l'idée que celui-ci s'arrête où commence la réalisation. Ainsi, projet urbain et stratégie urbaine se rapprochent de plus en plus, voire se confondent, dans l'usage du vocabulaire, pour certains acteurs. Le projet urbain à la carte Face à la banalisation de cette notion, il apparaît essentiel d'examiner en quels termes chaque catégorie d'acteurs en parle, en confrontant les discours des différents professionnels (urbanistes conseil, concepteurs urbains, opérateurs), ceux des élus, des habitants et des usagers pour tenter de mettre en rapport le langage avec l'usage qui en est fait, les pratiques auxquelles il est fait référence et les échelles d'approche. Pour la majeure partie des concepteurs intervenant en milieu urbain, à savoir architectes et architectes-urbanistes ou encore paysagistes s'investissant dans la composition urbaine, dès lors qu'il y a un travail de « dessin urbain », ne seraitce qu'à l'échelle d'un îlot par exemple, ceux-ci lui attribuent ipso facto le qualificatif de projet urbain. Dans cette optique, celui-ci caractérise ainsi toute investigation dès lors que celle-ci s'applique à un travail sur la forme urbaine. Il est à noter par ailleurs que, dans ce schéma de pensée, le travail de projet n'est pas conçu comme nécessairement attaché à une commande. Pour certains élus de villes, même de taille modeste mais dotées de services ou au contact fréquent de professionnels qui ont pu développer une culture de l'action urbaine, le projet urbain pourra aussi bien porter sur un quartier que sur l'ensemble de la commune, voire de l'agglomération. En effet, pour beaucoup d'entre eux - élus de villes et aussi d'agglomérations - le projet est urbain comme l'est le projet de ville et c'est cette échelle de territoire qui est visée. Ainsi, dans cette acception, le projet urbain est assimilé à l'ambition urbaine de la collectivité s'appliquant à la ville toute entière ou, dans certains cas, à

Le projet urbain: une culture du lieu et de l'action urbaine

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l'agglomération, compte-tenu de la configuration des structures de coopération intercommunale. Sans pour autant s' y confondre, celui-ci constitue aussi le plus souvent le fer de lance d'une stratégie urbaine, articulée dans certains cas à une stratégie de marketing territorial, visant à accroître la notoriété et/ou l'accueil de fonctions majeures pour le développement d'une ville ou d'une agglomération. En ce sens, celui-ci a donc une dimension éminemment stratégique dans la mesure où il peut mettre en jeu le positionnement de la ville, par rapport à un large territoire. Du côté des habitants et usagers, c'est une notion qui semble échapper au sens commun. Celui-ci sera vaguement assimilé à une opération immobilière, généralement d'une certaine envergure. Tout au plus, dans les communes très urbaines et pratiquant la concertation, le projet urbain appellera le débat public dès lors qu'il met en jeu le devenir d'un quartier. En même temps qu'une réponse à une attente croissante, le développement de la concertation préalable, même dans sa forme minimale, a contribué en retour à une plus grande attention du public aux politiques urbaines conduites par les collectivités. Certains acteurs économiques ou porteurs d'intérêts particuliers seront de toute façon très sensibles aux modifications, directes ou indirectes, de leur cadre de vie dans la mesure où celles-ci peuvent influer sur leurs conditions d' exploitation (commerçants par exemple) et par ailleurs sur la valeur de leur bien foncier ou immobilier, le cas échéant. En particulier, pour l'agent ou pour l'opérateur immobilier, le projet urbain apparaît comme une notion floue dans l'échéance de l'action concrète. Néanmoins, celui-ci sera très attentif à toute transformation ou aménagement pouvant avoir des effets sur le marché mais seulement dans la mesure où ceci s'inscrit dans le court terme. Pour l'opérateur-aménageur urbain, agissant le plus souvent comme partenaire ou sous le mandat de la collectivité pour la réalisation, c'est en fait toute la logique opérationnelle qui est en jeu derrière cette notion. En effet, de ce point de vue, elle correspond au processus global de définition d'une opération d'aménagement, depuis la phase amont dont il se plaint de n'être que trop rarement associé. En fait, les opérateurs-aménageurs, lorsque ceux-ci sont missionnés ou associés à ce type de démarche, y voient un cadre plus large à leur intervention, ceux-ci étant soucieux d'intervenir le plus en amont possible. Ceci traduit à la fois le souci de pouvoir orienter le contenu, voire en conduire l'élaboration pour garantir les meilleures conditions de réalisation, déplorant souvent le fait qu'ils héritent de projets urbains relevant de visions de concepteurs jugées irréalistes. C'est en ce sens qu'ont été initiées des consultations urbaines, à la fin des années 80, associant concepteurs et opérateurs immobiliers, face aux projets de concepteurs isolés restés sans suite. Le qualificatif de projet urbain est aussi dans certains cas une manière élégante de baptiser des opérations d'aménagement en difficulté qui appellent par conséquent une redéfinition, donc de ce fait un nouveau processus de projet,

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La mise en scène du projet urbain

par défaut de programmation et/ou d'évolutions rapides du marché. De manière générale, il y a pour la plupart de ces aménageurs, un enjeu de diversification dans le conseil, la prestation de service, dans un contexte dit « d'aménagement en crise », avec notamment la raréfaction des grandes opérations d'aménagement sous forme de ZAC sur lesquelles ceux-ci s'appuient dans leurs missions. Ce rapide tour d'horizon montre que derrière le même terme se cache une diversité de significations, chacun y apportant son contenu en fonction de sa place dans la chaîne de l'action urbaine au sens large et de sa culture professionnelle. Si le projet urbain a été à l'origine essentiellement porté et véhiculé par les professionnels intervenant dans le champ de la définition et/ou de la mise en œuvre des politiques urbaines, et plus particulièrement les concepteurs urbains, ce vocabulaire s'est progressivement étendu, avec les déformations réductrices évoquées mais aussi des enrichissements, des acceptions élargies, porteuses d'évolutions. Une appellation non contrôlée Si l'usage du terme s'est largement développé au point d'être devenu cet « incontournable» du vocabulaire professionnel, en s'étant aussi quel1ue peu banalisé, il n' y a pas pour autant de codification qui lui soit attachée. Cette carence semble procéder d'une sorte de consensus tacite entre les catégories de professionnels. Plus encore, on note une certaine réticence de la part des professionnels, qui en sont pourtant les porteurs, à en donner une définition de même qu'à faire état de leurs méthodes et leurs outils. A l'extrême, cette attitude s'apparente souvent à la pratique de l'apprentissage, dans les métiers reposant sur un savoir-faire pointu, considéré comme seul mode de transmission afin de garder jalousement celui-ci au sein d'une même « corporation ». Ceci n'est sans doute pas étranger à une évolution lourde de société basée sur le refus du consensus, par rejet de la norme, pour au contraire jouer systématiquement la différence et l'originalité de l'exercice, tout au moins au sein des milieux professionnels6. D'autres ne voient pas la nécessité d'en clarifier le sens, les enjeux se situant dans l'action, dans les modes de faire, sous-estimant peut-être la portée de cette dimension du langage. Or, l'exigence croissante de rigueur et de transparence, gage de démocratie, passe à notre sens par cette explicitation des modes d'action. C'est tout au moins l'orientation que nous soutenons.

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Le dictionnaire de l'urbapisme

et de l'aménagement

consacre toutefois un volet au projet urbain:

voir Patrizia Ingallina et Marcel Roncayolo, « Projet urbain» in Pierre Merlin et Françoise Choay 3ème édition, Paris, PUF, 2000. (dir.), Dictionnaire de l'urbanisme et de l'aménagement, 6 Voir Yves Janvier, L'aménagement urbain face aux nouveaux enjeux de société, rapport de synthèse pour le Ministère de l'Equipement, des Transports et du Tourisme - 1994.

Le projet urbain: une culture du lieu et de l'action urbaine

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Quelques repères sur le champ du projet urbain Dans l'immédiat, en l'attente d'éléments de définition, on peut simplement donner quelques repères au regard des usages du terme par les différentes catégories d'acteurs en s'appuyant sur quelques points de convergence récurrents pour les professionnels (reconnus) de l'urbanisme: agences d'urbanisme, DDE, services des collectivités, organisations professionnelles, bureaux d'études techniques et urbanistes-consultants, tous appelés à établir une nomenclature de leurs missions ou activités. Un des traits caractéristiques est que le projet urbain relève du champ de l'action par différence avec celui de l'intention, de l'orientation et/ou de la planification dans ses aspects traditionnels normatifs et réglementaires. Cette action est publique par nature, même s'il peut y avoir des partenariats laissant jouer l'initiative privée, car c'est toujours dans un cadre conventionnel ou contractuel que ces logiques s'exercent pour s'inscrire dans les objectifs poursuivis par la collectivité. Le projet urbain vise plus particulièrement une ou des transformation( s) urbaine(s), le plus souvent articulée(s) à une stratégie urbaine d'ensemble, implicite ou explicite, à l'échelle de la ville ou de l'agglomération, et ceci sous l'égide de la collectivité publique. On est donc ici à la fois dans « l'amont» et dans « l'aval» (si l'on considère la chaîne verticale de l'action sur la ville et les territoires), puisque le projet urbain se pose comme une démarche de définition qui, en préfigurant un état futur recherché se doit d'aborder en même temps les modalités de sa concrétisation possible (ou «chemin d'accès») impliquant différents acteurs, comme nous le verrons plus loin. Ainsi, le projet urbain, dans son acception dominante, s'inscrit dans une perspective opérationnelle de transformation urbaine. Au terme d'un travail de reformulation que nous aborderons par la suite, nous développerons ces différents aspects et tenterons d'en esquisser des éléments de définition.

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Une approche nouvelle du territoire

Si pour certains professionnels de l'urbanisme et de l'aménagement, le projet urbain est seulement une autre manière de qualifier des pratiques éprouvées, il y a en fait derrière cette notion tout un vocabulaire associé qui se présente comme un nouveau courant de pensée, de nouvelles approches, une nouvelle culture du territoire. Celle-ci se pose délibérément en rupture avec un ensemble de concepts et d'idéologies qui ont marqué les générations précédentes. Parmi celles-ci, il y a ce rejet de l'urbanisme amorcé de longue date à travers le mouvement moderne ponctué par les ClAM (Congrès Internationaux d'Architecture Moderne) et formalisé dans la charte d'Athènes qui a perduré

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La mise en scène du projet urbain

jusque dans les années 70. Allié à un courant planificateur, les études urbaines se traduisaient alors par des «schémas de structure» ou des «schémas organiques », des schémas de voirie, des « plans-masse directeurs» définissant des emprises bâties par grandes destinations et des «épannelages». Ceux -ci mettaient en avant les infrastructures et réduisaient la ville à des «patatoïdes » se voyant attribuer des fonctions dominantes, des « vocations », avec quelques points d'orgue sur de grands équipements publics « structurants» ainsi que des points dits de « centralité ». Ces expressions sont apparues très tôt notamment dans la conception des premières villes nouvelles anglaises 7 que l'on retrouvera bien plus tard dans les premières générations en France. Il s'agissait là d'une représentation complètement agrégée et objectivée de la réalité urbaine niant toute dimension sensible, culturelle, occultant l'échelle des espaces vécus et à fortiori toute la réalité sociale ou la restituant de manière normative. Notons que ce courant planificateur qui s'installe alors s'inscrit dans une période de forte croissance, liée à de grandes mutations de l'appareil économique à partir des années 608 où il s'agit de faire face à des besoins de développement urbain, d'où ce souci majeur de programmation d'autant que le financement du développement urbain et même les outils sont alors fortement centralisés. Ainsi, cette génération est orientée vers un modèle extensif d'organisation urbaine et l'importance est mise sur l'aspect foncier et la viabilité qui se traduiront tout particulièrement à travers la politique des grands ensembles utilisant la procédure des ZUP. A cet urbanisme de planification, codifié à travers la loi d'orientation foncière de 1967 (ayant institué les SDAU, les POS et les ZAC par ailleurs), sont attachés des schémas de pensée reposant sur la maîtrise du développement urbain et la capacité prospective. Ce courant de pensée va opérer avec des décalages inévitables dans le temps et va dominer l'action urbaine pour perdurer et traverser les évolutions des problématiques. L'urbanisme opérationnel se développe parallèlement et se généralise après la période des grandes opérations de rénovation urbaine et des grands ensembles. Cet urbanisme est principalement tourné vers la création de quartiers nouveaux et aussi de villes nouvelles en terrain «vierge ». Par ailleurs, de grandes restructurations urbaines, souvent initiées et conçues dans la période antérieure, se font jour dans les métropoles dites « d'équilibre» (politique des centres directionnels), basées sur le principe de la « tabula rasa» gommant les traces et s'affranchissant du parcellaire. C'est un des points sur lesquels la
7

C'est notamment l'exemple de la ville nouvelle de Harlow, au nord-est de Londres, premier plan publié en 1947: voir Frederick Gibberd, Composition urbaine, Paris, Dunod, 1972 (traduction française; 1èreédition 1959, Architectural Press London). 8 Il s'agit-là d'un mouvement de concentration financière qui va toucher en particulier le secteur du BTP en conjonction directe avec cette politique des grands ensembles.

Le projet urbain: une culture du lieu et de l'action urbaine

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culture émergente du projet urbain se posera en rupture avec ces pratiques qualifiées d'« urbanisme d'aménageur » niant la valeur existante des lieux. Cette culture émergente s'inscrira aussi dans un mouvement revendicatif à l'égard de la rénovation urbaine brutale des quartiers urbains anciens (ou « rénovation-bulldozer» à caractère spéculatif) ayant conduit à chasser leurs habitants et ayant donné lieu à des luttes urbaines dans certains contextes (ancienne opér.ation des Halles à Paris par exemple). Des projets alternatifs seront engagés, sur proposition d'associations d'usagers, pour à la fois préserver ou renouveler les valeurs urbaines existantes et maintenir sur place les habitants de ces quartiers promus à la démolition à travers des procédures publiques autoritaires (exemple cité par ailleurs de l'opération de l'Alma-gare à Roubaix). En effet, certains élus se sont faits porteurs de cette vague revendicative par rapport à ces pratiques d'aménagement en engageant des démarches participatives avec les habitants et en mettant en œuvre des actions plus respectueuses de l'existant (vers la fin des années 70). Plus radicalement, certains acteurs posent l'émergence du projet urbain comme «l'expression d'une volonté politique de la société »9. En réaction aux excès et au caractère radical de ces modes d'intervention se développeront ensuite les études préalables aux opérations d'aménagement sous l'impulsion de l'EtatlO afin d'en apprécier les implications diverses et de les concevoir en amont de leur phase opérationnelle. Cette pratique incitera les élus, avec l'aide de l'Etat, à faire appel à des professionnels à même de faire véritablement de la programmation et de la conception urbaines en amont et pas seulement de la simple élaboration de dossiers administratifs et opérationnels (même si cette pratique du « dossier» éludant le projet urbain perdurera chez les aménageurs en se limitant aux pré-études techniques de VRD). Dans cet esprit, la sensibilité à l'environnement va émerger et sera codifiée à travers l'instauration des études d'impact pour les opérations d'aménagement et certains grands équipements ou ouvrages importants. De manière générale, on observe une prise de conscience de l'importance du paysage comme composante majeure du cadre de vie, dans une génération dite d'urbanisme «qualitatif» qui s'amorce, en réaction au « mitage » des espaces péri-urbains qui feront l'objet de campagnes menées par l'Etat vers la fin des années 70, en s'attachant à donner un sens et une légitimité aux P~S, tout en restant dans un mode «passif ». Cette préoccupation s'appliquera ensuite à l'approche du paysage urbain en considérant ses différentes composantes et pas seulement l'agencement des volumes bâtis, ce qui poussera à faire émerger le travail de conception urbaine dans les quartiers nouveaux. Parallèlement, une
9 Voir sur ce point l'article de François Thomas, universitaire stéphanois ayant exercé des fonctions d'élu « Projets urbains et projets de ville» in Les annales de la recherche urbaine, n° 68-69, Paris, SPPU, MELT, 1995 (pp 135-143). 10 Circulaire Equipement de Mars 1977 relative aux études préalables aux opérations d'aménagement.

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La mise en scène du projet urbain

attention nouvelle est portée aux quartiers anciens, avec tout le courant de la réhabilitation de l'habitat. Ce sont aussi les espaces urbains qui sont visés. A l'échelle plus large de la commune, les études de programmation de type « Plans de référence» incitent les communes à réfléchir à leur évolution, avec l'aide de l'Etatll, pour donner un contenu de projet et un cadre opérationnel, faisant souvent défaut, en complément au POSe Ainsi, leur mise en avant incitent les collectivités (non encore décentralisées) à réfléchir à leur devenir et à se donner un cadre d'actions, base à une programmation, même si celles-ci restent centrées sur l'aménagement urbain. On ne parle pas encore de projet urbain, ni de stratégie urbaine mais ceci contribuera à faire évoluer les approches en sortant d'une seule problématique de planification urbaine centrée sur les droits des sols. Par ailleurs, les schémas directeurs auront des difficultés à se mettre en place. Dans un parallélisme des formes, on commence à s'intéresser aux quartiers sociaux pour définir un cadre d'action avec les démarches « Habitat et vie sociale ». En fait, toutes ces évolutions sont liées à des mutations économiques et sociales qui s'amorcent, dont le premier choc pétrolier en 1973 constitue un des points de repère, et qui vont orienter l'action vers une nouvelle phase de gestion de la croissance des générations précédentes en quelque sorte. C'est dans ce contexte que l'idée de recyclage va émerger, centrée au départ sur l'habitat ancien. Plus largement, une attention nouvelle est portée à l'existant, par différence à la pratique de la table rase, en reconnaissant la ville dans sa valeur de patrimoine urbain, comme cela a été initié notamment à Bologne. Parallèlement, on s'attache à un urbanisme alternatif à travers des formes urbaines inspirées des catégories de la ville traditionnelle dans une optique réparatrice12 qui a pu être qualifiée d'« urbanisme de substitution ». On songe alors moins aux schémas directeurs, pour la plupart « en panne », mis à mal dans leur prétention prospective (contredite par les évolutions réelles constatées), mais les POS se généralisent sur le territoire français vers la fin des années 70, dont peu laissaient transparaître une ambition urbaine particulière dans cette période. C'est ce courant dominant, par défaut, qui a été qualifié d'« urbanisme de gestion» au sens de l'urbanisme centré sur les droits des sols dans un souci utilitaire ou gestionnaire. A cet «urbanisme de gestion », dont l'écriture urbaine restait sous-tendue par le mouvement moderne, on opposera par la suite « l'urbanisme de projet» 13 notamment à travers l'urbanisme opérationnel et plus largement des réflexions
11 Création du Fonds d'Aménagement Urbain en 1975. 12 C'est notamment le cas du projet de Léon Krier pour Luxembourg en 1978 et l'opération de l'Alma-gare à Roubaix dans les années 80 : cités par Daniel Pinson, «Projet de ville, projets de vie» in Projet urbain, Enjeux, expérimentations et professions, Actes du colloque Les sciences humaines et sociales face au projet urbain tenu à Marseille en 1997, Paris, Ed. de la Villette, 2000. 13 Voir Jean-Paul Lacaze, la ville et l'urbanisme, Paris, Dominos, Flammarion, 1995.

Le projet urbain: une culture du lieu et de l'action urbaine

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plus orientées vers l'action, à des horizons plus facilement appréhendables, dans un souci de pragmatisme qui va dominer. C'est en grande partie dans la phase de mise en place de la décentralisation (à partir de 1983) que celui-ci va se développer et que va véritablement émerger la notion de projet urbain comme mode d'action majeur sur la ville et les territoires, au-delà d'un cercle restreint de professionnels ~ui avaient initié ces réflexions auparavant et contribué à leur

conceptualisation 1 .

Allié à la montée d'un certain « libéralisme urbain» (appuyé par l'exemple de la restructuration des docks à Londres) qui met fin à l'ère de la planification descendante mais aussi à un certain interventionnisme systématique en matière d'aménagement urbain, ce nouveau courant s'intéresse à l'action avec la recherche de résultats immédiats mettant en avant la faculté d'entreprendre. Beaucoup de ces nouveaux élus s'inscrivent d'ailleurs dans une culture d'entreprise pour gérer leur commune. A ce nouvel urbanisme de projet seront associées progressivement les notions de stratégie urbaine et de partenariat, fondamentales dans l'évolution de la culture de l'action, qui rompent définitivement avec l'idée de maîtrise du cadre urbain en éludant les logiques socioéconomiques qui font la ville. Ceci constituera sans doute les prémisses de la notion de « gouvernance urbaine ». En termes de contenu et d'expression, à la différence des générations antérieures, les démarches urbaines se situent à une échelle d'appréhension des espaces concrets. Plus largement, à la notion de projet urbain est attachée une 15 nouvelle approche plus globale intégrant le travail sur les formes urbaines et le paysage, catégories absentes de l'urbanisme de la génération précédente, comme composantes majeures de la conception. Enfin, chez de nombreux professionnels mais aussi d'élus, le projet urbain va de pair avec le débat public, s'inspirant en cela de l'expérience de Bologne à la fin des années 60 avec une démarche de pro~et conduite en concertation avec les habitants, à travers des conseils de quartiers 6. Une sensibilité au contexte et aux valeurs du lieu Liés aux différentes mutations économiques et sociales, ce sont d'autres modes d'approche du territoire qui s'installent parmi les professionnels. Face à
On mentionnera plus particulièrement une des premières expériences en France conduites sur le quartier social de Montreynaud à Saint-Etienne au début des années 80 (1979-82) par Christian Devillers et ses écrits sur la question (voir notamment: «De la logique de secteur au projet urbain », in villes en parallèle, n012-13, 1988 et Le projet urbain, Paris, Ed. du Pavillon de l'Arsenal, 1994). 15 Comme le déclarait Jean Frébault, alors directeur de l'architecture et de l'urbanisme en 1993 : « Tel est l'objet du projet urbain: conduire une stratégie pensée et dessinée de la ville (...) Il ne peut y avoir de projet urbain sans travail sur les formes urbaines... » in Comprendre, Penser, Construire la ville, op cil. 16Voir: Patrizia Ingallina, Le projet urbain, Paris, que sais-je, PUF, 2001, réédition 2003. 14

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La mise en scène du projet urbain

cette pratique persistante de la «table rase» attachée à un urbanisme interventionniste passant par la maîtrise foncière jugée incontournable pour s'affranchir de toutes contraintes, c'est une approche plus « contextuelle» qui se développe, avec une prise en compte des différentes composantes du territoire ou du lieu qui façonnent le paysage urbain: trame parcellaire, structure viaire, espaces libres, composition végétale,..., et pas seulement l'organisation bâtie. Cette lecture, plus fine et plus attentive au caractère des tissus urbains et à leur génération oriente le travail de conception urbaine vers la recherche de leur réinterprétation. C'est en quelque sorte la dimension culturelle de la réalité urbaine qui émerge avec la prise de conscience que, quoique l'on fasse et même en secteur vierge de toute urbanisation, on travaille en définitive sur de l'existant, d'où l'importance croissante accordée à la trame non bâtie des espaces, laquelle peut concourir à la constitution du paysage, comme par le passé. A ce titre, on s'efforcera de s'inscrire dans des tracés et des traces d'occupations anciennes (comme les occupations agricoles) qui prennent une valeur nouvelle, en s'attachant ainsi à la « mémoire» du lieu. De manière plus générale, les approches mettent en avant l'importance de l'histoire dans la caractérisation d'un lieu, même si cette dimension reste le plus souvent au stade des analyses urbaines généralement axées sur la morphologie des sites considérés sans se traduire véritablement sur le travail de projet luimême. Corollaire ou déclinaison de cette approche valorisant le lieu, la conception des opérations d'aménagement dont la taille moyenne se réduit, s'inscrit de plus en plus en rupture avec celles des années 70 ayant gommé le parcellaire par le principe même du mode opératoire dominant que constitue la ZAC, valant division parcellaire selon les textes et permettant justement ce libre redécoupage. On redécouvrira ainsi les vertus du lotissement, en faisant référence à ses origines (démantèlement de grandes propriétés au 19° siècle) pour vanter la qualité des tissus constitués et leur capacité d'évolution, à travers leurs découpages, ceux-ci s'inscrivant le plus souvent dans des configurations héritéesl . Est notamment mise en avant l'importance du découpage parcellaire comme mode de structuration du paysage urbainl8.

17

Il s'agit des travaux de Philippe Panerai et David Mangin qui marquent à notre sens une

évolution culturelle importante dans l'approche des espaces urbains: voir Le telnps de la ville. L'économie raisonnée des tracés urbains, Ecole d'architecture de Versailles, 1988 et plus récemment l'ouvrage Projet urbain, Marseille, Ed. Parenthèses, 1999. 18 Une des premières approches en la matière a été réalisée par l'IAURP à la fin des années 70 dans le cadre des études préalables au schéma directeur de l'IIe-de-France : voir Gérald Hanning, Pierre Checcaglini, La trame foncière comme structure organisatrice du paysage, IAURP, Paris, 1977.

Le projet urbain: une culture du lieu et de l'action urbaine

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La réintroduction

de la forme et du dessin urbain

Face à cet « urbanisme de patatoïdes » évoqué et par ailleurs la pratique du plan masse centré sur les objets bâtis en niant les «vides », la notion de composition urbaine réapparaît, dans un contexte différent de celui initié au début du vingtième siècle avec la loi Cornudet (1919) exigeant la mise en place de plans d'extension et d'embellissement pour les communes sinistrées après la première guerre mondiale. On s'éloigne ainsi des représentations schématiques et abstraites pour travailler sur les formes urbaines en portant une attention nouvelle au paysage urbain. A défaut de nouveaux modes d'expression spécifiques qui restent de l'ordre du plan masse, les concepteurs urbains travaillent tout au moins le dessin urbain dans une recherche d'ordonnancement. Ils s'écartent notamment d'un système de bâti discontinu proliférant répandu dans les années 70 et des conceptions antérieures centrées sur les «pleins », à savoir les éléments bâtis en tant qu'objets, les espaces non bâtis apparaissant quant-à-eux par défaut comme des espaces résiduels ou espaces « résultants». On découvre ainsi l'importance des espaces libres, des vides au sens large, comme éléments de structuration du paysage urbain et plus particulièrement des espaces publics comme composantes structurantes de l'environnement urbain. Au plan du style, ce courant tend à reproduire dans un premier temps des figures à travers les dessins de plan masse: effets de symétrie, d'ordonnance, grands gestes,..., dans une sorte de mouvement néo-classique qui frappe d'ailleurs l'architecture française au début des années 80. Ce n'est que plus récemment que ce courant s'attachera à rechercher des styles plus contemporains, plus «taillés au couteau », sans exclure une géométrie de courbes plus tendues, souvent sous l'impulsion ou l'influence de concepteurs ayant initié et développé une culture de parcs et de jardins urbains, en rupture avec les modèles classiques de composition (français ou anglosaxons ). Les espaces publics comme objets de projet et de stratégie urbaine Liée notamment à cette prise de conscience des vides comme composantes structurantes du paysage urbain se développe une culture de l'action sur les espaces publicS19, catégories maîtrisables par définition. Mais c'est aussi et surtout leur statut particulier, en tant que registre d'action, qui va se conjuguer avec la montée des préoccupations relatives aux questions de paysage et d'image.

19 Sur l'espace public comme composante structurante du travail sur la ville existante, on citera notamment les réflexions et projets d'Antoine Grümbach et également de Bernard Huet (respectivement lauréats du Grand prix de l'urbanisme en 1992 et en 1993).

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La mise en scène du projet urbain

Ceci n'est pas sans rapport avec cette rupture avec l'urbanisme interventionniste et le souci de concrétisation à court terme puisque l'on opère ici facilement sans nécessairement intervenir sur le foncier ou à la marge en mettant en avant des considérations fonctionnelles dont l'utilité s'avère plus facile à faire partager par les citoyens. L'équation se réduit ainsi à une question de moyens financiers pour la commune ou d'opportunité sur les choix budgétaires, seules des dépenses entrant en jeu à la différence des opérations d'aménagement. Ce registre d'action, laissant une grande latitude aux communes sur leur domaine public n'impliquant pas directement d'autres acteurs, s'avère d'autant plus légitime qu'il est admis que l'immobilier ne finance plus les équipements et aménagements publics. En effet, on sort progressivement de l'idée de vouloir systématiquement faire de l'aménagement concerté pour financer l'aménagement urbain ou les équipements publics par les opérations immobilières. Il y a donc en quelque sorte une «autonomisation» de l'action sur les espaces publics qui s'érige comme objet de projet urbain, à part entière, d'autant que l'on en connaît alors les effets d'entraînement sur les dynamiques urbaines. A ce titre, ce type d'action sera souvent impulsé par des nécessités fonctionnelles (métro, tram, parking souterrain, réfection de réseaux,...) mais abordées ici dans une approche globale de projet, ou approche « transversale» sur les espaces publics par rapport aux pratiques sectorielles traditionnelles. Ces actions peuvent être aussi sous-tendues par des stratégies de marketing territorial visant à accroître la notoriété et l'image d'une ville pour se positionner par rapport à l'extérieur. Par cette entrée apparemment spécifique, mais
néanmoins transversale, certaines villes

- et

pas seulement

des métropoles

-

se

forgent à cette occasion un véritable savoir-faire, plus complexe qu'il n'y paraît et exigeant en matière de gestion urbaine au point de nécessiter des adaptations de l'appareil administratif local, et contribuent à faire émerger une véritable culture de l'action sur les espaces publics20, inspirée notamment par l'exemple barcelonais. De manière plus générale, dans un contexte de plus en plus médiatisé à partir des années 80 et marqué par une concurrence des villes et territoires, les projets urbains sont parfois utilisés comme support à des stratégies d'image, ne serait-ce que par les effets d'annonce.

20 On citera à ce titre l'exemple du Grand Lyon qui s'est inscrit dans une telle ambition dans les années 90, avec l'appui technique de Jean-Pierre Charbonneau, auteur de l'ouvrage Arts de ville, Ministère de l'Equipement, des Transports et du Tourisme, Direction de l'architecture et de l'urbanisme, Horvath (éd.), 1994.

Le projet urbain: une culture du lieu et de l'action urbaine

25

3. Une culture

de l'action par le r)rojet

Si l'émergence de la notion de projet urbain est associée à une nouvelle approche du territoire, c'est aussi en tant que mode opératoire que celui-ci est mis en avant. C'est donc en définitive une nouvelle culture de l'action qui semble y être associée, dans les discours du moins, en évolution sensible par rapport aux modes opératoires des générations précédentes structurées par une pratique de l'intervention publique et marquées par une forte centralisation de l'appareil d'Etat. En termes de méthode, cette nouvelle culture de l'action met au centre le projet dans une démarche qui se veut globalisante, en rupture avec les approches sectorielles, et se veut prendre en compte les acteurs, lesquels se sont largement multipliés. Alors que la nouvelle culture du territoire qui s'instaure est avant tout véhiculée par les concepteurs urbains, cette évolution dans les modes de faire émane plutôt des professionnels de la maîtrise d'ouvrage (ou de l'assistance à maîtrise d'ouvrage). En fait, si les concepteurs prônent cette approche globale en dénonçant les logiques sectorielles, ceux-ci restent peu porteurs des questions d'organisation ou de méthode comme le management de projet qu'ils estiment en marge de leur champ d'investigation. Or, la complexité croissante des problématiques et des systèmes décisionnels amène à mettre en place de véritables dispositifs de projet du fait même de la multiplication et de l'éclatement des instances publiques relevant de la maîtrise d'ouvrage. Ainsi, les approches conceptuelles ne peuvent être dissociées de la question du management des projets urbains, même si ce domaine requiert des savoir-faire spécifiques. Le projet comme mode d'action généralisé De manière générale, la notion de projet tend à se développer de fait et à s'appliquer quasiment à tous les domaines de la vie professionnelle, succédant dans de nombreux cas à la notion de gestion que l'on bannit du langage. Le terme générique de projet devient en quelque sorte le maître-mot, dans le monde de l'entreprise mais aussi dans de nombreux services publics, dès lors qu'une ambition est exprimée. En fait, l'usage intensif, voire généralisé de cette notion dans le champ professionnel semble traduire une prise de conscience que toute volonté de changement nécessite l'implication des individus en tant que tels ou en tant qu'agents, sachant qu'il ne suffit pas (ou plus) qu'une décision soit prise pour être traduite et intégrée par chacun dans les faits. Il s'agit en conséquence de négocier en amont et de manager le processus en recherchant pour le moins l'adhésion de chacun. Avec le développement de cette culture appelant à la prise en compte en amont des acteurs concernés, que ceux-ci s'impliquent en tant que partenaires ou

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La mise en scène du projet urbain

en simples adhérents au bien-fondé du projet, la notion de décision sera remplacée par celle de consensus dans le langage et surtout intégrée petit à petit dans les mœurs (les contentieux rappelant les élus à l'ordre sur la concertation minimum et les incitant à une plus grande transparence des choix). Dans le champ urbain, cette culture du projet partagé rompt avec l'urbanisme de planification marqué par les schémas directeurs fortement contestés ou ignorés par les collectivités locales dans les années 80, même si l'Etat et quelques élus éclairés chercheront par la suite à la réintroduire à travers la notion de planification stratégique. Face au constat de l'aléa des logiques économiques qui font loi de fait, un des maître-mots devient la souplesse, le souci de ne rien figer. A ce titre, on tend à dénigrer les outils des générations précédentes sou vent attachés à la mise en œuvre des projets urbains (tels que la ZAC) et l'on recherche des modes alternatifs à cette logique jugée lourde et rigide au nom de cette souplesse de l'action et de son évolutivité dans le temps. C'est dans ce cadre que se présente le projet urbain, sinon comme renouvellement, du moins comme recherche d'alternatives dans les modes d'action urbaine, plus proches de tous ces acteurs qui y contribuent. L'urbanisme débridée de projet et de partenariat dans une décentralisation

En fait, c'est la décentralisation administrative et tout le courant libéraliste sous-jacent qui, en libérant les collectivités locales de l'emprise étatique et sa vision planificatrice, a marqué l'émergence d'une culture de l'action et du projet opérationnel à court terme ou tout au moins dans un horizon rapproché (non sans rapport avec le mandat électif). C'est la fin du mythe de l'urbanisme « volontariste », notion avant tout portée par l'Etat, c'est-à-dire celui des logiques privées que l'on se veut contrecarrer ou fortement canaliser dans des « figures imposées» comme cela pouvait se pratiquer dans des contextes de fort développement immobilier ou de production immobilière très encadrée, comme dans les villes nouvelles. La « main» passant aux collectivités locales, celles-ci vont se trouver en quelque sorte livrées à elles-mêmes et notamment aux opérateurs immobiliers, dans une période de regain d'activité à la fin des années 80 qui seront marquées par un «pic immobilier », certes dans un contexte de développement économique moins soutenu après plusieurs chocs pétroliers. C'est dans ce contexte que se développe la notion de partenariat public-privé comme alternative à l'interventionnisme en matière d'aménagement où la collectivité «porte tout », notamment au plan financier21. C'est ainsi que sont lancées des consultations urbaines associant concepteurs et opérateurs immobiliers afin de garantir l' opérationnalité du projet du fait de la présence
21 Voir Ministère de l'Equipement, des Transports et du Tourisme, DAO, Partenariat dans cinq opérations d'aménagement, Paris, 1993

Le projet urbain: une culture du lieu et de l'action urbaine

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d'agents « prêts à faire », à jouer un scénario non établi d'avance et de manière isolée. De manière générale, les ZAC conventionnées avec des opérateurs privés se multiplient par l'intervention de nombreux promoteurs immobiliers se positionnant comme aménageurs. Cette culture du projet s'appuyant sur les logiques d'acteurs en présence marque une évolution significative dans les modes de faire et la culture de l'urbanisme opérationnel basé sur le principe de «coproduction» ou « d'intelligence collective »22. De ce fait, ceci tend à affaiblir le clivage entre le champ - et le temps - de la définition du projet et celui de l'action. Dans cette vague de décentralisation débridée, c'est un désintérêt pour la planification urbaine à travers les schémas directeurs, dans un premier temps tout au moins, au profit de cette culture généralisée du projet qui se trouve placée au centre de l'action publique portée par les collectivités locales mais aussi par les autres acteurs publics. Toutefois, certaines collectivités plus sensibilisées aux enjeux urbains, évolueront assez vite vers une attitude moins opportuniste et moins «activiste» en se donnant une stratégie urbaine dans laquelle la collectivité publique prend l'initiative pour s'assurer d'un minimum de contrôle sans pour autant réaliser elle-même. C'est en quelque sorte une attitude de gestion de la ville comme entreprise qui est développée par une nouvelle génération d'élus, avec son positionnement et son « capital social ». La prolifération des acteurs sur la scène urbaine

Dans ce courant libéraliste des années 80, la chaîne de production urbaine tend à évoluer avec une multiplication accrue des intervenants liée à une évolution des rapports entre acteurs publics (essentiellement les collectivités locales initiatrices de projets urbains) et acteurs privés (opérateurs immobiliers principalement). Au plan des outils opérationnels, des formules alternatives aux ZAC publiques traditionnelles (ZAC en concession avec maîtrise foncière) se développent avec le recours à des aménageurs privés (assurant les risques) ou directement à des promoteurs immobiliers sur des emprises le permettant. Face aux opérations publiques lourdes s'étendant dans le temps, avec la difficulté d'adaptation des programmes aux évolutions, c'est aussi le souci de réduire les délais séparant le projet de la réalisation (délais de procédures administrati ves et délais opérationnels) qui anime cette recherche de modes opératoires différents. Ainsi, sont expérimentées des démarches d'opérateurs publics agissant dans la même logique que les privés avec acquisitions foncières préalables amiables permettant l'engagement d'opérations hors ZAC (lotissement, avec PAE le cas échéant) et sans DUP, celles-ci permettant de raccourcir, voire de faire chevaucher le temps du projet et celui de sa réalisation. Dans le même esprit se développent également les ZAC à acquisitions limitées aux emprises publiques. Les opérations en régie quant-à-elles, déjà
22 Voir Alain Cluzet, Au bonheur des villes, L'Aube (éd.), La Tour d'Aigues, 2003.

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La mise en scène du projet urbain

relativement peu répandues auparavant, se marginalisent. Ces évolutions se conjuguent avec des mutations économiques, notamment dans les grands groupes financiers avec leurs implications sur l'activité immobilière. La recherche de modes alternatifs à l'intervention publique unique par les collectivités locales, dont les charges s'alourdissent avec la décentralisation, le regain d'activité immobilière, les mutations économiques évoquées et leurs incidences sur l'immobilier, le développement du partenariat public-privé, contribuent à cette évolution de la chaîne de production urbaine, avec une nouvelle division du travail entraînant une multiplication des intervenants. De nouveaux acteurs entrent en scène et l'on assiste à une certaine redistribution des rôles. Dans ce contexte foisonnant, le terme d'opérateur tend à se banaliser par l'intervention des opérateurs immobiliers, issus notamment des grands groupes de BTP, remontant en amont dans la chaîne et se faisant investisseurs, aménageurs et/ou promoteurs, dans des contextes urbains jusque-là dominés par la maîtrise d'ouvrage publique. Parallèlement, le champ du conseil aux collectivités s'élargit avec l'intervention de professionnels d'autres origines que les urbanistes traditionnels (pour la plupart architectes-urbanistes) avec des consultants issus des domaines de l'organisation, du marketing et du conseil en stratégie qui s'investissent dans le champ du développement territorial au sens large. En matière de conception, c'est aussi un recours de plus en plus fréquent aux paysagistes, voire dans certains cas, leur substitution aux concepteurs urbains traditionnels, tandis que les architectes se tournent de plus en plus vers le champ du projet urbain. La multiplication de ces acteurs sur la scène urbaine, liée à une division du travail croissante, commence au sein même de l'Etat (au sens générique) dont la décentralisation se poursuit et conduit de fait à une certaine « déhiérarchisation » des différentes échelles et instances. Dans ce nouveau contexte institutionnel, celui-ci se positionne de plus en plus comme partenaire des collectivités dans ses multiples facettes et avec différentes logiques, encore sectorielles le plus sou vent (lorsqu'il n'a pas un simple rôle d'impulsion ou de contrôle sur certains points relevant de ses prérogatives propres). Ainsi, une des questions nouvelles posées dans certains types d'interventions va résider dans le seul fait de devoir constituer une maîtrise d'ouvrage ou un dispositif de maîtrise d'ouvrage pour la conduite des projets urbains. Enfin, et ce n'est pas le moindre, les acteurs sociaux, usagers à différents titres (dont les habitants-administrés), sont plus attentifs et mieux informés sur leurs droits et sur les procédures, avec un développement notable des contentieux. Ceux-ci sont plus présents et de plus en plus associés aux démarches de projet par la pression sociale exercée. De manière générale, le public est plus attentif aux questions urbaines d'autant que l'action sur la ville devient un sujet plus médiatisé à travers des projets urbains formalisés, qui

Le projet urbain: une culture du lieu et de l'action urbaine

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«donnent à voir », à la différence représentations abstraites.

des documents

de planification

aux

Une démarche globale comme alternative aux logiques sectorielles Si en termes de contenu, cette nouvelle culture se veut prendre en compte tous les éléments constitutifs du territoire, en tant que mode d'action, le projet urbain se veut opposer une démarche globale comme alternative au libre exercice des logiques sectorielles, au sens de cette parcellisation récurrente des tâches dans les différents domaines et l'éclatement des acteurs qui lui est associée. C'est donc une position de principe qui s'inscrit en rupture avec ces modes de faire et ces schémas de pensée, hérités d'un appareil technocratique centralisé, isolant l'approche fonctionnelle des ouvrages de la dimension paysagère ou de leur insertion dans le contexte urbain plus large. Celle-ci met en avant d'autres approches de type «managérial» qui se voulent articuler les différentes dimensions et modes d'action sur les territoires. Un des exemples significatifs de cette culture globalisante émergente en est l'articulation entre le champ des infrastructures et celui de l'aménagement urbain que l'on déclare vouloir concilier, face à la dichotomie fortement ancrée en termes de modes d'action, de rationalités et plus largement de cultures professionnelles. L'évolution de la concertation publique

Du côté des acteurs sociaux, avec la montée évoquée des contentieux, la sensibilisation et l'information croissantes du public, la prise en compte et l'association même de la société civile deviennent dans de nombreux cas une composante du processus d'élaboration du projet urbain. La loi est venue entériner cette évolution en instituant le principe de la concertation préalable aux opérations d'aménagement23 qui constitue une obligation dès le lancement des études préalables à des opérations d'aménagement (ou à l'ouverture de zones à urbaniser) selon des modalités librement définies par la collectivité, cette obligation ayant été élargie depuis à l'élaboration des documents d'urbanisme. Plus encore, dans l'esprit de certains élus mais aussi de professionnels, le projet urbain est indissociable du débat public. Ce sont donc des acteurs de plus en plus présents avec lesquels les collectivités locales doivent de plus en plus compter plutôt que de chercher à convaincre une fois le projet «ficelé», en usant des effets de séduction des outils de communication et de représentation, avec le risque d'une remise en cause par la suite. Ainsi, la pratique de la concertation publique s'est développée au fil du temps même si les démarches véritablement participatives restent limitées, beaucoup d'élus en ayant fait les frais auparavant.
23 Article L 300.2 issu de la loi de 1985 portant réforme de l'urbanisme.

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La mise en scène du projet urbain

4G Les irnplications

sur la chaYneet les métiers: des

schémas à réviser
Comme nous l'avons précisé, le terme générique de projet comme mode d'action entend se démarquer des notions de gestion, de régulation et de ces connotations attachées à un urbanisme de planification, de programmation, à caractère normatif. Dans ce même esprit, la notion de projet élimine peu à peu du langage la notion d'étude, dénigrée par les nouveaux élus se situant délibérément dans une perspective d'action, par différence. à l'intention ou à l'orientation. C'est en fait la remise en cause des approches techniques, procédant d'une vision unilatérale d'expert coupée des acteurs de la mise en œuvre du projet. Ce faisant, cette culture de l'action sur les territoires associée au projet urbain tend aussi à faire tomber cette segmentation entre le temps de la conception (phase de définition) et le temps de l'action (phase de réalisation). A ce titre, apparaît dans certains domaines comme le DSU une forme extrême de cette évolution avec des dispositifs de projet-action immergés dans un système d'acteurs, ceux-ci étant nécessairement conduits dans un processus interactif ou dans des formes que l'on pourrait qualifier de « projet en temps réel». Cette évolution culturelle, conjonction de facteurs relevant d'évolutions profondes de société, incite à reconsidérer la chaîne traditionnelle de l'action sur la ville et les territoires, chaîne à la fois verticale (<< amont-aval») et, dans une plus faible mesure horizontale par une redistribution (élargissementresserrement) dans l'éventail des catégories d'acteurs, dans leurs places respectives. Elle conduit à des mutations des métiers, à des degrés différents avec des décalages parfois importants entre les modèles sur lesquels reposent ces métiers et la réalité des problématiques observées. Une exigence croissante: le management maîtrise d'ouvrage professionnalisée. de projet au sein d'une

Dans un contexte de multiplication des acteurs, si l'on prône les démarches globales s'opposant aux logiques sectorielles et au libre jeu des acteurs dans la recherche de consensus et non de décisions (ou « figures imposées»), ceci ne se décrète pas pour autant. Il ne suffit pas de définir un cadre articulant les différentes logiques «sur le papier », mais aussi et surtout de le gérer sur le terrain. Il faut en effet qu'il y ait des dynamiques, effectives ou potentielles, qu'il s'agit de révéler et qu'il y ait des acteurs à mobiliser, puis à fédérer autour d'un projet, ceux-ci ne poursuivant pas forcément les mêmes objectifs. Il est donc tout aussi essentiel de manager le processus que de concevoir un contenu de projet dans une construction collective ou tout au moins partagée. Ceci marque une exigence nouvelle en rupture avec l'approche technique

Le projet urbain: une culture du lieu et de l'action urbaine

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traditionnelle s'organisant selon un schéma linéaire allant de l'analyse (diagnostic) à la proposition par le corps technique (solution), puis à la validation (décision politique), schéma dont on a perçu les limites dans l' opérationnalité et dans la stabilité de la décision. Celle-ci appelle et suscite le développement de compétences en adéquation avec cette «nouvelle donne» qui nécessite de prendre en compte des temporalités multiples et complexes. Ainsi, les évolutions constatées posent le management de projet (en particulier de projets urbains) comme une compétence nouvelle attendue des professionnels. En effet, avec le développement des démarches multipartenariales, il est essentiel de travailler à la définition des objectifs d'un projet urbain afin que ceux-ci soient mûrement réfléchis et discutés avant d'engager un travail technique par les hommes de l'art. On cherche donc de plus en plus des « managers de projet» et notamment des managers indépendants par rapport à la logique opérationnelle. Au plan des catégories de professionnels impliqués, ces évolutions conduisent de fait à mettre en avant les fonctions relevant de la maîtrise d'ouvrage. Il se produit une certaine redistribution des rôles tendant à concentrer les missions stratégiques sur cette maîtrise d'ouvrage en parcellisant les autres missions de conseil et de conception. C'est une évolution assez comparable à celle de l'architecte qui aux siècles précédents avait aussi le statut de manager mandaté par le maître d'ouvrage, statut qu'il a largement perdu dans sa mission de base. Avec la décentralisation, les collectivités locales se sont structurées et professionnalisées dans l'exercice de la « maîtrise d'ouvrage urbaine» 24. Cellesci se sont dotées de moyens en personnel technique et les directions de l'urbanisme se multiplient pour traiter de stratégie urbaine, de projets urbains, et pas seulement de gestion quotidienne comme l'application des droits des sols. Toutefois, ce type de compétences n'est pas ancré dans la culture technique des collectivités qui doivent faire appel à des personnels spécifiques pour des rôles de chargés de mission ou de chefs de projet ou à des professionnels externes de l'assistance à maîtrise d'ouvrage, voire à des opérateurs urbains qui se diversifient dans la prestation de service dans ce champ du conseil.

24 Dans une publication de la SCET, réseau d'appui auprès des sociétés d'équipement (filiale technique de la Caisse des dépôts), la maîtrise d'ouvrage urbaine est définie comme « un concept qui témoigne d'une volonté de management global de l'aménagement et du développement urbain. La maîtrise d'ouvrage urbaine organise la structure de décision et de concertation entre les différents acteurs du développement urbain. (...) Elle a également pour rôle d'assurer la coordination entre tous les intervenants. Les associations de loi 1901, les structures de management de projet telles que les GIP ou GIE, les SEM et les établissements publics peuvent assurer la maîtrise d'ouvrage urbaine d'un projet. » in : La SCET, la ville, la vie: 1955-1995. L'expérience d'un réseau, SCET, Paris, 1995.

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La mise en scène du projet urbain

L'émergence

de nouveaux«

métiers de la ville» dans un champ élargi

Le développement des problématiques et de l'action spécifique dans le champ de la politique de la ville a largement contribué à l'émergence des métiers du management de projet au service d'une maîtrise d'ouvrage souvent collective et partagée entre collectivités locales et Etat. Parallèlement se sont développées des équipes de maître d'œuvre sociale (souvent qualifiées abusivement de «maître d' œuvre urbaine et sociale») tendant à se généraliser dans ce domaine du développement social des quartiers. Dans le cadre plus strict des opérations de réhabilitation de logements sociaux, les opérateurs HLM mandatent des équipes d'ingénierie pour intervenir auprès des locataires (afin de préparer les bases de négociation sur les loyers consécutifs aux travaux). Ainsi, on peut observer une mise en avant des rôles et missions d'animation mais aussi de médiation, directement attachés à la maîtrise d'ouvrage (dont les équipes d'animation d' OP AH étaient les précurseurs), avec le développement de la fonction de chef de projet, par différence aux missions d'études que l'on conçoit de moins en moins comme isolées d'une démarche de projet. Ces nouveaux métiers, mettant ainsi en jeu des compétences d'animation plutôt que des compétences techniques, se sont développés également dans le large champ du développement local, avec les fonctions de chargés de mission, le plus souvent dans un cadre contractuel et partenarial. La diversification urbains et le repositionnement nécessaire des opérateurs

De manière générale, les opérateurs-aménageurs se montrent soucieux, face à la structuration de la maîtrise d'ouvrage dans les collectivités, à la multiplication des intervenants mais aussi à la raréfaction des opérations publiques d'aménagement, de conserver leur rôle d'outil privilégié des collectivités en tant que maîtres d'ouvrage délégués (ou mandatés )25. A ce titre, l'usage de la notion de projet urbain contribue à ne plus mettre au centre la logique opérationnelle d'aménagement, avec son inertie et la recherche de commercialisation des produits ou «charges foncières» qui focalisent l'action de l'opérateur pour s'attacher à une approche plus stratégique. C'est pour beaucoup d'opérateurs urbains l'amorce d'une évolution culturelle pour se diversifier, faire évoluer leur positionnement en remontant dans la chaîne de production urbaine.

25

Le Club Ville-Aménagelnent,

ayant développé

depuis

1993 un partenariat

entre les opérateurs

et

l'Etat, a travaillé sur ces évolutions des métiers de l'aménagement et de la question de la maîtrise d'ouvrage de projet au sens large: voir notamment Ariella Masboungi (coord.) - DGUHC, Fabriquer la ville, outils et méthodes: les aménageurs proposent, La Documentation française (éd.), Paris, 2001.

Le projet urbain: une culture du lieu et de l'action urbaine

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Ces aménageurs, possédant les compétences de management attachées à la conduite d'opérations, chercheront donc à se positionner en amont, c'est -à-dire dans le champ de la définition et de la conduite de projets urbains, d'autant que le « marché» seul de l'aménagement chute, sans abandonner pour autant leur logique de base. Ceux-ci chercheront à investir le champ du développement social des quartiers (déjà occupé en partie par des bailleurs dont certains ayant compétence en aménagement), en mettant en avant leur maîtrise des processus et des montages dans leur champ traditionnel attaché aux quartiers nouveaux. Cependant, ce positionnement reste limité par manque de reconnaissance de ces missions amont par les collectivités mais aussi par les acteurs publics associés et en premier lieu l'Etat. Les opérateurs eux-mêmes trouveront difficilement le financement correspondant à ce type d'activité par rapport à leurs pratiques traditionnelles. Aussi recherche-t-on des formules alternatives au mandat global confié à un opérateur unique (concession) à travers des dispositifs de maîtrises d'ouvrage collectives telles que les GIP (groupements d'intérêt public), des opérations conduites en régie ou des maîtrises d'ouvrage multiples coordonnées, permettant de bien isoler le travail de définition et de management de la décision par rapport aux logiques de réalisation. De la culture de l'étude à la culture du projet Une des évolutions majeures dans les pratiques professionnelles de l'urbanisme attachées notamment à la notion de projet urbain réside dans ce passage d'une culture de l'étude (très développée dans les années 70-80) vers une culture du projet. Ceci correspond à une évolution profonde des approches et des modes de faire, même si certaines structures gardent encore fortement ancrée cette culture traditionnelle de l'étude avec le rapport comme aboutissement de la démarche (posture d'expert, unilatérale, à connotation technique). C'est notamment le cas des agences d'urbanisme, nées pour la plupart dans une génération de planification, à qui l'on reproche souvent d'être en marge des projets et qui tendront à évoluer dans ce sens. Toutefois, celles-ci retrouveront une légitimité nouvelle avec un certain redéploiement de la planification stratégique (en conjonction avec la loi SRU), en grande partie lié au développement de l'intercommunalité, l'Etat continuant à soutenir ces outils, en tant que vecteurs d' harmonisation des politiques territoriales. C'est ainsi que toute une famille d'approches qualifiées d'études urbaines qui pouvaient avoir un caractère prospectif ou tout à fait exploratoire (sous l'impulsion, voire la commande de l'Etat) se repositionnent comme contribution à des projets urbains avec une visée opérationnelle, dès lors que celles-ci sont engagées. Au plan des milieux professionnels, par rapport à la nature de la commande liée à ces évolutions dans les modes d'action, la structuration de la maîtrise d'ouvrage conduit à une redistribution avec à la fois un resserrement et un

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