LA NÉCESSAIRE RECONQUÊTE DU PROJET URBAIN

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La gestion d'une ville est aujourd'hui rendue plus complexe par l'imbrication de logiques essentiellement différentes : qualité et formes d'habitat, circulation et mode de transports, protection de notre paysage naturel et urbain, identité et mixité sociales. Le devenir de la ville nous échapperait-il de plus en plus ? L'auteur nous propose un état des lieux des enjeux urbains. La récente loi " Solidarité et Renouvellement Urbain ", contribue-t-elle à un meilleur projet ? Cet ouvrage documenté clarifie sans pour autant réduire la question urbaine.
Publié le : mardi 1 janvier 2002
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EAN13 : 9782296278998
Nombre de pages : 19
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La nécessaire reconquête du
PROJET URBAINCollection Villes et Entreprises
dirigée par Alain Bourdin et Jean Rémy
La ville peut être abordée selon des points de vue différents: milieu
résidentiel, milieu de travail, milieu de culture. Ceux-ci peuvent être
entremêlés ou séparés. Il en va de même des groupes sociaux qui
communiquent à travers ces divers types d'enjeux. La dimension
économique n'est jamais absente, mais elle entre en tension avec la
dimension politique. Ainsi peut-on aborder la conception urbanistique ou
architecturale, l'évaluation des politiques sociales ou socio-économiques
et les formes d'appropriation par divers acteurs. Pour répondre à ces
interrogations, la collection rassemble deux types de textes. Les premiers
s'appuient sur des recherches de terrain pour dégager une problématique
d'analyse et d'interprétation. Les seconds, plus théoriques, partent de ces
problématiques; ce qui permet de créer un espace de comparaison entre
des situations et des contextes différents. La collection souhaite
promouvoir des comparaisons entre des aires culturelles et économiques
différentes.
Dernières parutions
F. DUHART, Habiter et consommer à Bayonne au XVlllème siècle, 2001.
B. de GOUVELLO, Les sources d'eau et d'assainissement en Argentine à
I 'heure néolibérale, 2001.
M. CORALLI, Espace public et urbanité, 2001.
E. PASQUIER, Cultiver son jardin, 2001.
Eduardo LOPEZ MORENO, Une histoire du logement social au Mexique,
2001.
P. BIKAM,L'industrie pétrolière et l'aménagement de la distribution de
ses produits au Nigéria, 2001.
B. ALLAlN-EL MANSOURI, L'eau et la ville au Maroc. Rabat-Salé et
sa périphérie, 2001.
M. CHESNEL, Le Tourisme de type urbain: aménagement et stratégies
de mise en valeur, 2001.
J-M. STEBE, Architecture, urbanistique et société, 2001.La nécessaire reconquête du
PROJET URBAIN
Jean Pierre Tétard
« Pour que la loi du progrès existât, il faudrait que
chacun voulût la créer; c'est-à-dire que, quand tous
les individus s'appliqueront à progresser, alors,
l'humanité sera en progrès. »
Charles Baudelaire
L'Harmattan
5-7, rue de rÉcole-Polytechnique
75005 Paris
France
L'Harmattan Hongrie
Hargita u. 3
1026 Budapest
HONGRIE
L'Harmattan Italia
Via Bava, 37
10214 Torino
ITALIE(Q Couverture: photo de Jean Pierre Tétard
@
L'Harmattan, 2002
ISBN: 2-7475-1981-3A mes associés qui ont suivi et supporté mon labeur,
Dominique, Guillaume, Claire, Gaëlle,
sans oublier Philippe, un grand merci!
Merci au Centre d'Etudes Supérieures d'Aménagement,
Université François Rabelais à Tours.SOMMAIRE
INTR. 0 D U CTI ON. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Il
I - LE FRUIT DE NOTRE EXPERIENCE COLLECTIVE 15
1 -1 - LA ~LE EURO PENNE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15
1-1-1- La ville européenne dans son contexte 15
1-1-2 - La ville redécouverte par le citadin de la fin
du XX ème siècle .16
1-1-3 - La ville européenne et la mobilité .18
1-1-4 - La ville génère le besoin d'infrastructures
lourdes permettant l'accès à la centralité 19
1-1-5 - Ville européenne et humanité 21
1-2 - L'ECHEC RELATIF DUMOUVEMENT MODERNE 23
1-2-1 - La remise en cause globale .23
1-2-2 - Le contenu de la charte d'Athènes 24
1-2-3 - Le rappel douloureux de ces carences 27
1-2-4 - Notre devenir urbain 33
1-3 - DESCONTRAINTES PRESSANTES 37
1-3-1 - Contraintes collectives .37
a) Des contrain tes sociales 37
b) Des contraintes environnementales .39
c) La consommation d'espace 44
d) Le temps 48
1-3-2 - Contraintes individuelles .49
a) « L'ego primaire d'existence» 49
b) Le temps 51
c) Le budget des ménages 56
1-4 - LE SUCCESRELATIFDELAPLANIFICATION (SDAU, POS..) 59
1-5 - CONCLUSION 73
7fi - LE PROJET DE LOI « SOLIDARITE ET RENOUVELLEMENT
URBAIN" » 77
II-1 - LALOI S.R.U. 77
11-2 - EN QUOI LE PROJET DE LOI S.R.U. CONTRIBUE-T-ILAENGAGERLES
COLLECTIVITES VERS UN MEILLEUR PROJET? 87
11-2-1- Prendre en compte la transversalité des logiques
d' aIIlénagement 87
11-2-2- Prendre en compte l'évolution du milieu et des besoins,
Ie temps dans l'aIIlénagement ... 88
11-2-3- Les aIIléliorations au niveau des plans locaux d'urbanisme.. 88
II-2-4 - Participation des propriétaires à la viabilisation 89
11-2-5- Renforcer la fiscalité sur les propriétés non bâties. 92
11-2-6- Conclusion.. o 93
nI - LA CONDUITE DU PROJET URBAIN" ET LE FIL
CO NDU CTEUR ..95
III -1- PROPOSITION D'UN FIL CONDUCTEUR ET DE DIX LIENS POUR UN
MEILLEUR PROJET URBAIN... 95
111-1-1- L'appropriation du projet par le citadin grâce au lien
cul tur el. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98
111-1-2- du projet par le citadin grâce à un espace
public adapté (le réseau, la centralité) 99
111-1-3- L'appropriation du projet par le citadin grâce au lien socio-
affectif avec sa cité et la nécessité d'y trouver des lieux primaires,
des lieux secondaires. 101
111-1-4- L'appropriation du projet par le citadin grâce à une échelle
adaptée à l' homme. 102
111-1-5- du projet par le citadin grâce à l'usage
possible de ses sens . 103
III-1-6 - L'appropriation du projet par le citadin grâce à la rue. .. ..106
III-1-7 - du projet par le citadin grâce au foncier,
au parcellaire, au statut juridique. .. 106
111-1-8- L'appropriation du projet par la collectivité grâce à une
action foncière volontaire et responsable... 108
8111-1-9- L'appropriation du projet par le citadin grâce à une
démarche concertée.. 109
111-1-10- du projet par des mesures
d' accompagnemen t : sociales, culturelles, associatives.. 110
111-2 - LES MOYENSDELA TRANSVERSALITE .. 111
IV - CONCLUSION ...115
NOTES ETBmLIOGRAPHIE ... 119
ANNEXES
CHARTED' ATHENES- C.I.A.M. 1942 123
CHARTE D' ATHENES EDICTEE PAR LE CONSEIL
EUROPEENDESURBANISTES EN 1998 133
RAPPORT DU MINISTERE DE L'ENVIRONNEMENT SUR LES CHANGEMENTS
CLIMATIQUES ET SUR L'EFFET DE SERRE 163
EXTRAITS DE LA LOI «SRU» DU 13 DECEMBRE2000 177
GLOSSAIRE DE L'AMENAGEMENT. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203
9INTRODUCTION
La discipline de l'Urbanisme partage avec les sciences
sociales une exigence, elle doit s'attacher à identifier les multiples
comportements de l'homme ou de groupes d'hommes avec leurs
environnements, exercice délicat car dénué a priori de rationalité.
L'Urbaniste quant à lui vient d'horizons divers, il incarne une passion
pour la matière et, de l'ingénieur barcelonais Cerda à l'autodidacte
architecte Le Corbusier, nous n'oublierons pas les Urbanistes issus de
toutes autres disciplines: économistes, sociologues... Tout cela rappelle
la diversité et la complexité de la matière et ses différents «angles
d'attaque» possibles. Pour nous, ingénieur chargé de contribuer à
l'aménagement de l'espace, praticien de l'urbanisme opérationnel et du
droit foncier, c'est avec la plus grande humilité que nous aborderons le
sujet. Nous ancrerons notre propos sur les expériences passées, sur
l'état des sujets abordés à notre niveau de connaissance et sur notre
pratique professionnelle. Interface entre les logiques publiques et
privées, entre la pratique des techniques de l'ingénieur et le droit
(foncier, urbanisme), nous avons tenté dans notre étude d'aborder des
logiques plus transversales (sociologie...), conscient de l'étendue des
problèmes posés par le projet urbain: complexités et maîtrise. Une des
grandes tentations est de raisonner compétence par compétence et de
s'isoler par souci d'efficacité immédiate, mais la discipline impose la
confrontation des idées et des domaines d'intervention dont la mise en
œuvre doit être coordonnée.
La première partie de notre propos sera l'exposé de ce qui
semble fonder notre réflexion, notre expérience individuelle ou
collective. Cette analyse s'appuie sur notre passé d'Européen, de
villageois ou de citadins, dans les théâtres urbains que visitent les
nombreux touristes qui parcourent l'Europe à la recherche de la ville
européenne. De Sienne à Barcelone, de Madrid à Paris, nos cités
européennes font partie de notre histoire et sensibilité communes. Elles
regroupent nos référents d'urbains.
En rupture avec cette cité, berceau de notre histoire, les
initiateurs de la pensée moderne nous ont proposé, à partir de 1933, une
vision radicalement différente de la ville, un modèle résolument
nouveau. Le grand nombre de quartiers insalubres, le retard pris dans la
satisfaction des besoins de logements sociaux ont permis à cette logique
Ilquasiment mécanique de jalonner nos perspectives de tours et de barres
dont l'échelle et la portée sociale nous ont échappé. Nous exposerons les
fondements de ce mouvement moderne qui a marqué un changement
profond dans notre société urbaine.
Dans la foulée, la France relevée de l'après-guerre, acculée
par les besoins à satisfaire pour gérer son baby boom, doit réaliser de
grands équipements. En 1967, la loi d'orientation foncière imprime une
trace planificatrice dans l'aménagement et le contrôle de l'espace. Les
principes du zonage et des règles d'utilisation du sol sont étendus à une
grande partie du territoire. Trente ans après, que peut-on retirer de cet
engagement spatio-normatif et des effets sur la création de nos
agglomérations: quelles sont nos villes d'aujourd'hui ?
Dès 1981, les grandes villes, sièges de l'afftrmation du
pouvoir politique, étaient le théâtre d'émeutes et de désordres dans leurs
quartiers périphériques. Ces difficultés, mises en perspective par les
conséquences de la crise économique, ont brisé les certitudes de la
pensée moderne, ont interrogé les partisans du zonage, ont nécessité une
intervention sociale d'urgence.
Par ailleurs, les préoccupations environnementales, occultées
par un souci d'individualisme et de bien-être, se heurtent aux intérêts
immédiats d'un développement de l'emploi et de la consommation. Par
observations de phénomènes cumulatifs pesant sur notre santé (eau, air,
bruit), elles tendent à s'inscrire doucement comme des doléances envers
un monde qui nous échappe de plus en plus (mondialisation).
À la lumière de ces échecs ou succès relatifs, l'action de l'État
jusque dans les années 1980 a consisté à réguler notre espace par des
dispositifs principalement techniques et réglementaires (couples zone-
règlelbéton-parpaing). Pour notre part, nous afftrmerons en postulat
qu'il est indispensable que le projet de la cité et l'esprit du projet, acte
politique au sens premier, acte dont les dimensions humaines et sociales
ont été négligées, prennent corps et racines en préliminaire de la
déclinaison des règles communes du droit. Cette disposition rejoint
l'engagement des élus voulant reprendre la mal"trisedu devenir de leur
cité et refusant la fatalité de l'échec (cf. travaux du Conseil national des
villes 1994-1997). Elle correspond par ailleurs aux actions engagées par
l'État réafftrmant le principe de projets urbains dans des zones
prioritaires difficiles (G.P.U. : Grands Projets Urbains).
Méthodologiquement, sans ignorer la panoplie du cadre juridique en
12place (codes et jurisprudence), il nous semble important, pour pouvoir
conduire le projet à terme, de la tenir à l'arrière-plan ou plan «off»,
c'est-à-dire de privilégier le projet en tant que tel. Cette exigence de
réussite du projet demande d'accepter une complexité et une humilité
accrues. L'étude doit être pilotée, animée, communiquée par un chef de
projet et un comité de pilotage, elle doit être nourrie des différentes
interventions positives de spécialistes couvrant des domaines très
diversifiés (urbanisme, social, transport, finances publiques et privées,
planification, architecture, paysage. ..) et transcender les obstacles
réglementaires.
Le projet de loi « Solidarité et Renouvellement Urbain» nous
apporte une raison de plus de remettre en cause la pratique passée.
Nous tenterons d'en dégager les éléments nouveaux et les outils adaptés
à la conduite d'un projet plus pertinent.
Enfin, nous proposerons notre «clef d'entrée» ou «fil
conducteur» pour que le projet urbain garde sa cohérence et ne se perde
pas dans le labyrinthe de notre environnement légal, administratif et
technique.
En préalable, nous rappelons ce qu'est pour nous le projet
urbain. Il est né à la fin des années 80, au terme de la grande époque de
constructions qui a permis de combler le manque de logements, au terme
de la réalisation des grandes infrastructures. Son apparition n'est pas
étrangère à une crise de la planification généralisée. Son principe
fondateur s'inspire de la reconnaissance qu'un village, un quartier, une
agglomération, une ville, ont besoin de réflexions et d'actions
stratégiques. Pour le club des maîtres d'ouvrage d'opérations
complexes, la planification classique est une idée morte, un pur
appareillage administratif et juridique, il convient d'apporter plus de
projet, plus de fluidité, plus de liberté.
Sans rejeter la planification et ses aspects réglementaires,
nous vous proposons d'aller au-delà des règles pour retrouver l'essence
du projet.
13I - LE FRUIT DE NOTRE EXPÉRIENCE
COLLECTIVE
1-1 - LA VILLE EUROPEENNE
1-1-1 - LA VILLE EUROPEENNE DANS SON CONTEXTE
Notion fondamentale de notre culture, la «ville européenne»
est celle qui a été forgée par notre histoire; elle voit le jour à l'époque
médiévale. Ceinte de murailles qui lui ont donné des limites vite exiguës,
la ville européenne s'est polie au pas et à l'échelle du piéton.
Toute notion de place y devient vite une difficulté. L'échelle
des équipements y est par nécessité réduite (bâti, rues, échoppes). Les
voies dimensionnées pour le seul passage des piétons posent vite des
problèmes pour le passage des premiers véhicules hippomobiles ou le
développement et l'accessibilité de l'artisanat. Le manque de surface
conduit à l'élévation du bâti, deux-trois étages, qui atteint un maximum
technique de six étages. Au fur et à mesure, les cours et jardins sont
construits et remplis de bâtiments secondaires réduisant les accès et
l'ensoleillement. L'insalubrité s'étend par densification abusive. On
atteint dans les centres des densités de 1 000 à 1 500 habitantslhectare.
Historiquement, la « ville européenne» tire ses spécificités de
deux dispositions physiques et constructives qui appartiennent à
d'autres siècles :
[J
[J
les fortifications ou enceintes,
le mode de déplacement unimodal, la marche du
piéton (métrique pédestre).
F. Choay établit dans le Dictionnaire de l'Urbanisme que
l'organisation de cultes communs est le fondement originel de la ville
(1).
À ces critères physiques sont associées des règles portées par
l'afftrmation des pouvoirs politique, religieux puis économique.
Aujourd'hui, les vestiges de la ville européenne sont visibles
dans les hyper-centres urbains. Ces derniers sont souvent notre fierté,
notre relation avec le passé, avec notre culture ancienne; notre
15patrimoine est visité et envié. Ces centres-villes ont, en grande partie,
résisté à la percée du monde mécanique et aux tracés adaptés à
l' automobile.
I
Notre ville européenne, créée à l'origine pour exercer un culte,
développer III sécurité, asseoir le pouvoir politique, puis le
commerce, a étéfabriquée à l'échelle du piéton.
1-1-2 - LA VILLE EUROPEENNE REDECOUVERTE PAR LE CITADIN DE
LA FIN DU XXEME SIECLE
Les essais de «journée sans voitures », initiés par l'expérience
tentée à La Rochelle en 1998, remettent en scène la perception de la
ville européenne créée «par et pour le citadin piéton ». La vie, le
rapport à l'autre, redeviennent humains. Ils excluent l'agression
mécanique et le conflit des vitesses et des usages. La métrique du piéton
reprend cohérence dans le rapport des échelles, la rue y est réinvestie
par l'homme. La perception des vues et perspectives y est différente, le
piéton n'est plus rabattu latéralement sur un trottoir qui ne constitue
habituellement que le résidu de la chaussée circulée ou stationnée. Mais
dès lors que nous sommes, pourrait-on dire, libérés de la voiture, une
autre observation peut être dégagée sur la forme de la mobilité. Ainsi,
lors de ces tentatives, nous avons observé in situ que le vélo et le roller
peuvent y être ressentis aussi comme des agents d'agression (conflit de
vitesses, trajectoires illisibles ou imprévisibles), tout comme pouvaient
être perçus le cheval et le carrosse il y a plus d'un siècle.
16Nombre de villes ayant participé à la journée «Villes sans
voitures» en septembre 2000 - Source Journal « Le Monde»
Mais la ville européenne est aussi plurielle. Par nécessité
constructive, la ville génère un intérieur, et un extérieur qui
vient en opposition. De fait les extensions sont inhérentes à la
construction primaire et peuvent apporter en tant que telles une
incohérence à la construction globale, l'histoire de nos faubourgs... Les
«journées sans voitures », si elles procèdent d'une nécessaire pédagogie
et réconcilient 1 'homme et sa cité, sont immanquablement réductrices de
la problématique globale. L'ampleur du mouvement à l'échelon
européen (680 villes dans la communauté pour l'année 2000) indique
néanmoins l'amorce d'une prise de conscience collective. Il apparaît
17nécessaire de tenter autre chose dans notre rapport avec la mobilité
mécanique. Mais la ville, la perception de ses espaces publics, le
rapport de l'homme à la ville, ne se réduisent pas pour autant à l'hyper-
centre.
1-1-3 - LA VILLE EUROPEENNE ET LA MOBILITE
La grande modification de notre civilisation a été
l'accélération constante de notre mobilité. Un autre modèle de ville en a
été induit, né dans des pays où le développement de la ville a été
postérieur à l'avènement des modes de circulation modernes (trains,
voitures, avions). Ainsi, des non-centres ou «centres linéaires»
développés pour la circulation des véhicules automobiles ont trouvé
leurs paroxysmes dans la forme de certaines villes américaines telle Los
Angeles. Ces formes urbaines sont à l'opposé de notre conception
traditionnelle de la ville, l'étalement urbain est rendu possible par de
nombreuses highways, la métrique est celle du tout automobile.
Ainsi, le développement de la mobilité s'est traduit par un
accroissement irraisonné, voire irresponsable, du transport automobile
dans nos centres anciens. Ce dernier a tendance à supplanter tout autre
rapport du citadin à la ville. Il nous contraint par ses excès aujourd'hui
et, pourrait-on dire aujourd'hui seulement, à modifier notre rapport au
déplacement pour conserver cette valeur de ville européenne. Cette
contrainte fonctionnelle forte (la mobilité moderne) remet en scène par
contraste notre attachement à la valeur première de« ville européenne »,
la qualité des rapports voulus entre le citadin et son environnement. Si
la mobilité est indissociable de la notion d'échange et de ville, la forme
qu'elle revêt aujourd'hui n'est-elle pas, au-delà du paroxysme, un
handicap à l'échange?
En ce qui concerne notre rapport avec l'aménagement et la
modernité, Jean Giraudoux déclarait en 1933 lors de son discours
préliminaire aux travaux de la Charte d'Athènes que «le facteur de
longévité d'un peuple est le suivant: qu'il ait exactement l'âge de son
époque. Une civilisation, même vivace, même génératrice, ne peut
accepter d'être surclassée ou rendue désuète, fût-ce dans des domaines
secondaires, par des civilisations cadettes ».
181-1-4 - LA VILLE EUROPEENNE GENERE LE BESOIN
D'INFRASTRUCTURES LOURDES PERMETTANT L'ACCES A LA
CENTRALITE
Une des questions posées par le débat sur les centres urbains est
d'ailleurs de savoir s'il faut aujourd'hui protéger la ville de l'invasion
de la voiture par de nouvelles murailles :
- enceintes virtuelles d'une nouvelle cité,
- extraction de la circulation pour réintroduire un mode de
déplacement en rapport avec la métrique hu.maine, comme des règles
acceptées et acceptables? De la sorte, les anciennes fortifications
corresp,ondant à l'hyper-centre seraient remplacées par un zonage
contraint (péage de la circulation et du stationnement). Une nouvelle
conformité de la ville avec son usager pourrait naître. Le recours aux
transports en commun modernes et adaptés serait le facteur rendant la
chose possible et supportable, nous répondrions de la sorte à l'exigence
philosophique formulée par Giraudoux, qu'une civilisation ne puisse
accepter d'être supplantée car désuète. Ceci nécessite d'être aussi
déterminé à respecter notre histoire qu'à développer des solutions
modernes mais coûteuses de déplacement collectif. Des réticences
naissent souvent pour développer une telle politique municipale,
notamment pour des raisons de coût d'investissement. S'il n'est plus
discuté que les réseaux de transports collectifs, métros, tramways,
puissent être des réponses efficaces à nos centres aujourd'hui encore
asphyxiés par l'usage incontrôlé de l'automobile, la pratique afflfme
que la voiture a emporté la partie grâce aux souplesses et continuités
assurées de la liaison domicile-travail. En Ile-de-France, 73 % des
trajets motorisés se font en automobile; en province, la voiture est
utilisée 12 fois plus que les transports en commun. Le coût pour la
collectivité et l'acceptation personnelle de la modification de nos
réflexes sont des obstacles qui devraient être remis en cause par un
effort sans précédent pour que l'équation suivante soit véritablement
établie: L des avantages> L des contraintes. Ainsi, et pour l'instant de
façon anecdotique, «les journées sans voitures» étendues à l'ensemble
des villes françaises volontaires procèdent d'une démarche pédagogique
douce. Au-delà de la démarche initiatique, l'étape suivante est politique.
Les coûts moyens d'aménagement de la ville pour un tramway restent
encore très élevés, ils sont de l'ordre de 120 millions de francs du
19

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