Le Foncier et sa maîtrise, maillon faible du processus d'aménagement urbain

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« La consommation publique du foncier répond à deux types d’objectifs. En premier lieu, à un objectif de satisfaction des besoins collectifs, lesquels s’accroissent comme le niveau de vie des populations, et en second lieu à un objectif de précaution considéré comme seul capable d’assurer la préservation d’un environnement naturel, culturel ou historique de qualité.

Or, l’accroissement de telles exigences est d’autant plus pénalisant en terme de foncier qu’il n’a pas été suffisamment anticipé par les responsables de l’aménagement et qu’il doit alors être satisfait dans l’urgence et la précipitation, sources quasi systématiques de surconsommation d’espace. »


Claude PELLISSIER est architecte, diplômé de l’École spéciale d’architecture avec un passage à l’Institut d’urbanisme de Paris. Après presque vingt années d’exercice libéral en qualité de maître d’oeuvre, les circonstances de la vie l’ont conduit à la maîtrise d’ouvrage publique, qu’il a exercée en qualité d’ingénieur en chef de première catégorie, d’abord au sein du Conseil régional de PACA et enfin dans le réseau des SEM (SEM de la ville de Nice, puis SEM du département des Alpes-Maritimes).

À la veille de prendre sa retraite, il retourne sur les bancs de la faculté de droit de Nice où il passe avec succès un DEA de droit immobilier public et privé. Passionné depuis toujours par les questions touchant à l’aménagement urbain, il a naturellement choisi de développer, dans son mémoire de soutenance, le rôle déterminant du foncier dans le processus d’aménagement urbain. Cette étude devait lui valoir la mention ainsi que les félicitations du président du jury.


Publié le : mardi 1 janvier 2008
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EAN13 : 9999998532
Nombre de pages : non-communiqué
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I. LE FONCIER, SOCLE DE L’AMÉNAGEMENT URBAIN
La période qui suivit la fin du second conflit mondial vit le démarrage d’une très forte expansion de nos villes. D’abord justifiée par la nécessité de reconstruire ce que près de six années de combats fortement mécanisés avaient mis à bas, la remise à niveau urbaine devait se poursuivre à partir de 1954 par une nouvelle étape d’expansion sous l’effet conjugué du démarrage d’une très forte industrialisation de toute notre économie et d’un exode rural de grande ampleur. L’arrivée massive des rapatriés d’Algérie à partir de 1962 devait conduire à une amplification de ce phénomène d’urbanisation, pour l’essentiel dans la moitié sud du pays. Cette frénésie du développement – quasiment exponentiel – des 10 centres urbains entre 1944 et 1984 devait tout naturellement mettre en lumière des besoins énormes en terrains. Nécessité faisant loi, l’administration centrale en charge de ce qui n’était pas encore l’aménagement, acculée par l’urgence des besoins à trouver très rapidement le foncier nécessaire, se donna très rapidement les moyens qu’exigeait la situation : un volet réglementaire de l’urbanisme élargi, mis en œuvre par une admi-nistration départementale dont la compétence – certaine, par
10 Sur 57 millions d’habitants (recensement de 1990) 43 millions résident dans l’espace à dominante urbaine.
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rapport à celle dont pouvaient disposer les élus – ne faisait que renforcer plus encore sa puissance. Cette période de forte orientation technocratique, marquée dès 1941 par la création d’un embryon d’Administration spécifique sous le nom de « Délégation générale à l’Équipement national », ne faisait que poursuivre la voie qu’avait ouverte le gouvernement de 11 Vichy lequel, avec sa loi du 15 Juin 1943 , posait les bases d’un urbanisme d’État qui allait s’imposer pendant près de quarante ans. La consécration de l’institution administrative de l’aménage-ment avait lieu en 1966 avec la création du ministère du Logement et de l’Équipement. L’urgence ne servant qu’à régler le court terme, elle ne pouvait cependant dispenser de toute réflexion sur le développement à venir, qu’il s’agisse du moyen ou du plus long terme. Le gouvernement devait donc parallèlement mettre en chantier un certain nombre de textes destinés à encadrer cette réflexion. Ce 12 seront successivement les textes relatifs aux plans d’urbanisme puis ceux traitant des diverses « Zones » : Zone à Urbaniser par Priorité, Zone d’Aménagement Différé, Zone d’Intervention Fon-cière, à l’usage desquelles les outils classiques de maîtrise foncière – l’expropriation et le droit de préemption – se voyaient conférer une nouvelle légitimité. Cette vaste démarche prospective dans le domaine de l’aména-gement, tant législative que réglementaire, finalement ordonnée en 1973 dans le Code de l’urbanisme, devait progressivement conduire vers l’idée qu’il s’agissait là d’un domaine dont l’État pouvait envisager d’en transférer les compétences entre les mains des élus locaux. 11 Qui, notamment, officialise le principe de non indemnisation des servitudes er d’urbanisme (art. 80 al. 1 ) à une seule exception près (art. 80 al. 2). 12 Loi d’orientation foncière du 30 déc. 1967 portant création des S.D.A.U. et des P.O.S.
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Ce qui fut fait le 7 janvier 1983. Une nouvelle dimension est alors implicitement conférée au foncier : une dimension politique. On réalise ainsi l’importance exceptionnelle, primordiale, prise par la matière foncière (1.1) dans le lancement et la poursuite de ce modèle unique de développement issu d’une politique d’aména-gement dirigiste et par la prise de conscience de l’impérieuse nécessité d’en programmer les besoins par la mise en œuvre d’une politique foncière (1.2) adaptée à ces besoins. 1.1. La matière foncière La « terre », ou bien-fonds, constitue le référentiel habtiuel le plus puissant de la notion de propriété et des droits qui y sont attachés. Or, si le droit de propriété est un concept juridique sur lequel s’est attardé fort opportunément le législateur, force est de constater 13 que la « terre », en tant que « fonds » , ne semble l’avoir intéressé que sous l’angle de la qualification d’une action d’aménagement, fût-elle rurale ou urbaine. Seul l’article 518 du Code civil fait une approche juridique du « fonds de terre » en ce qu’il précise sa nature « immobilière ». Les autres textes se bornant soit à préciser les matières relatives au foncier, avec les règles applicables à chacune d’elles, soit à définir 14 les orientations générales de la politique foncière du moment C’est ainsi qu’en parcourant le Code rural on relève, en son er Livre 1 , « L’aménagementfoncier» – Titre II –, les «  rural A sso-ciationsfoncières» – Titre III – et enfin les « Sociétés d’aména-gementfoncieret d’exploitation rurale » – Titre IV. 13 Le raccourci « fonds » sera, dans toute la suite de l’étude, pris dans le sens de « fonds de terre ». 14 Loi foncière du 6 août 1953, Lois d’orientation foncière du 30 déc. 1967 et du 31 déc. 1986
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