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Le pointage ou le placement - Histoire de l'ANPE

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192 pages
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Ajouté le : 01 janvier 0001
Lecture(s) : 420
EAN13 : 9782296242364
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LE POINTAGE OU LE PLACEMENT
Histoire de l'ANPE

Collection « Logiques Sociales»
Derniers titres parus

D. ALLAN MICHAUD, L'avenir de la société alternative, 392 p., 1989. Alan BIHR, Entre bourgeoisie et prolétariat, L'encadrement capitaliste, 418 p., 1989. Daniel BIZEUL, Civiliser ou bannir, Les nomades dans la société française, 270 p., 1989. Robert CHAPUlS, L'alcool, un mode d'adaptation sociale? 224 p. , 1989. Centre lyonnais d'Études Féministes, Chronique d'une passion, Le M.L.E à Lyon, 272 p., 1989. Régine DHOQUOIS,Appartenance et exclusion, 303 p., 1989. Philippe GARRAUD, Profession Homme Politique, 240 p., 1989. Christian DE MONTLIBERT, Crise économique et conflits sociaux, 207 p., 1989. Pierre MULLER, L'airbus. L'Ambition européenne, 256 p., 1989. Francis PAVÉ, L'illusion informaticienne, 270 p., 1989. Jocelyne STREIFF-FENART,Les franco-maghrébins en France, 160 p., 1989. Jacques SONCIN,Jean BÉNÉTIÈRE,Au cœur des radios libres, 256 p., 1989. Jacques TYMEN, Henry NOGUES, Action Sociale et décentralisation, 367p.,1989. Bernadette VEYSSETen collaboration avec J.-P. DEREMBLE, Dépendance et vieillissement, 172 p., 1989. Françoise MESSANT-LAURENT, a secrétaire modèle. Étude sociologiL que, 224 p., 1990. Françoise CRÉZÉ, Repartir travailler. La réinsertion professionnelle des femmes, 192 p., 1990. Marianne BINST, Du mandarin au manager hospitalier, 272 p., 1990. Louis MOREAUDE BELLAING,Sociologie de l'autorité, 176 p., 1990. Sonia DAYANHERZBRUN,Mythes et mémoires du mouvement ouvrier. Le cas Ferdinand Lassalle, 200 p., 1990. Emmanuelle REYNAUD,Le pouvoir de dire non, Les corporatismes en entreprise, 144 p., 1991. Christian. MIQUEL, Mythologies Modernes, La puce et son dompteur, 160 p., 1991.

Collection « Logiques sociales»

Martine MULLER

LE POINTAGE OU LE PLACEMENT
Histoire de l'ANPE

Préface de Vincent MERLE
Ouvrage publié avec le concours de la M.I.RE. Ministère du Travail, de l'Emploi et de la Formation Professionnelle

Éditions L'Harmattan
5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris

@ L'Harmattan,

1991

ISBN: 2-7384-1050-2

A François

PRÉFACE
La genèse des institutions sociales modernes suscite depuis quelques années un regain d'intérêt de la part des historiens et des sociologues. Ce qu'il est convenu d'appeler «La crise de l'État providence» n'y est sans doute pas pour rien; les difficultés rencontrées dans la gestion des grands dispositifs de protection sociale, l'ébranlement des certitudes qui sous-tendaient les politiques publiques dans le domaine social, conduisent à s'interroger sur les fondements de l'intervention publique dans ce domaine. La compréhension des conditions qui ont présidé à la naissance de ces institutions contribue à mettre en lumière les principes qui régissent leur fonctionnement; derrière la complexité des règles de l'enchevêtrement des organismes, historiens et sociologues tentent de dégager les oppositions doctrinales, les étapes dans les cheminements conceptuels, qui ont façonné, au gré des conjonctures économiques et politiques, les dispositifs publics et les instruments de la politique sociale. Tentative d'autant plus féconde que, prenant leur distance avec l'historiographie, les chercheurs contemporains adoptent un point de vue pour ainsi dire archéologique. La logique de développement de ces institutions ne se réduit ni à une progression, plus ou moins linéaire, vers plus de progrès social, ni à une évolution vers une plus grande rationalité administrative - contrairement à ce que pourrait laisser croire la lecture des attendus et des exposés des motifs qui précèdent les réformes successives de la législation et des dispositions publics -; chaque étape de la construction de ces institutions constitue une strate particulière, fruit de compromis sociaux et politiques, effet de l'adaptation de quelques «grands principes» à une situation économique particulière, mais aussi résultat de la transformation des représentations collectives sur « le social », sur les relations du travail, sur le rôle de la collectivité en matière de protection des individus, ete. 9

C'est bien un travail archéologique de cette narure qui a permis récemment de mettre en évidence la convergence, à la fin du siècle dernier, de l'émergence de la notion de «risque social », de l'apparition du principe de mUtualisation de ce risque au travers de systèmes d'assurance et des premières étapes de la définition juridique des liens contractuels entre employeurs et salariés. Comme l'a montré F. Ewald I en érudiant les débuts de la législation sur les chômage », cette convergence n'est pas seulement le produit des transformations de l'appareil de production; elle résulte aussi des évolutions conceptuelles qui se sont produites au cours des dernières décennies du XIXe siècle et notamment de la manière d'appréhender les aléas du système productif ou la contribUtion du travail humain à la production des richesses. Dans cet ensemble de travaux sur la genèse des institutions sociales, la question du placement des travailleurs occupait, jusqu'à présent, une place limitée voire inexistante'. L'histoire du travail et l'histoire du mouvement ouvrier n'y ont pas non plus accordé beaucoup d'importance. On peUt invoquer de multiples arguments pour justifier ce silence. Aucun n'est vraiment fondé. La création tardive des institutions de placement? Cela n'est vrai que si l'on considère la constirution d'un organisme d'État, implanté nationalement ; mais, bien avant cela, la collectivité est intervenue sous diverses formes pour tenter de placer la main-d'œuvre sans travail: subvention aux bourses du travail organisées par les syndicats dans le dernier tiers du XIXesiècle, bureaux de placement gérés par les municipalités au début de ce siècle... Sans évoquer la création des «bureaux d'adresses et de rencontres» par T. Renaudot, commissaire des pauvres du royaume sous Louis XIII, que l'on considère généralement comme la première préfiguration des services de placement. La faiblesse de l'enjeu social que constirue le placement?

accidents du travail, ou R. Salais 2 en étudiant «L'invention du

1. F. Ewald, « L'État Providence )), Fayard, 1985. 2. R. Salais, N. Baverez, B. Reynaud, « L'invention du chômage )), pu.F., 1986. 3. L'ouvrage de P Schuttler sur « La NaiJJance deJ bourJeJ du travail)) (PU.F., 1985) et les travaux de C. Centi dans le cadre du C.E.R.S. (( Ordre productif, marché du travail et changement Jocial)), Aix-Marseille, 1979) constituent des exceptions notables. Depuis, les travaux de J. Luciani (groupement Institution, Emploi, Politique économique) et de C. Topalov (Centre de Sociologie urbaine) ont contribué à faire progresser les connaissances dans ce domaine. 10

L'abondance des écrits et des controverses sur cette question tout au long du XIXe siècle en constitue un démenti flagrant. G. Molinari projette dans les années 1850 la constitution d'une bourse du travail nationale, relayée par des bureaux de placement locaux et procédant à des compensations entre offres et demandes d'emploi; il s'agit de profiter des moyens de communication naissants pour promouvoir un marché du travail plus ouvert et plus transparent dans une optique libérale (les rigidités du marché étant, entre autreS\ considérl~es comme une cause de hausse des salaires). E Leullier, à la même époque, prône la création d'une bourse publique qui fédérerait les organismes de placement existants et proposerait une série de service à la population ouvrière: indemnisation, cours de formation professionnelle... Rappelons également que les débats sur les bureaux de placement privés et, plus tard, sur les bourses du travail alimentent régulièrement la chronique politique; un des premiers travaux entrepris par l'Office du Travail au moment de sa création est une investigation approfondie sur les systèmes de placement et leur histoire en France. En réalité ce silence a des raisons plus profondes sur lesquelles il n'est pas inutile de s'arrêter un instant. La première est très clairement explicitée par Martine Muller dans cet ouvrage: il s'agit de l'ambiguïté même de la notion de placement et du caractère extrêmement flou de cet objet d'étude. L'activité de placement public est indissolublement liée dans l'histoire sociale à l'exercice d'un contrôle par la puissance publique des indi'.'idus sans travail et à la mise en œuvre de dispositifs d'allocations pour les plus démunis d'entre eux. De tous temps les opérations d'intermédiation entre offreurs et demandeurs d'emploi ont revêtu des formes extrêmement variées (de l'embauche sur les places de grève aux officines de placement spécialisées en passant par le placement par les corporations de métiers ou par les institutions religieuses). Dans cette nébuleuse les diverses tentatives de placement publiques ont occupé, jusqu'à ces dernières années, une part minoritaire et ne semblent pas avoir entraîné des pratiques efficaces de satisfaction des offres et des demandes d'emploi. Enregistrer, contrôler, lutter contre la paupérisation engendrée par le chômage, remettre au travail ceux que l'oisiveté risque d'entraîner vers la marginalité sociale... telles sont d'abord les préoccupations qui président à la mise en œuvre de mesures publiques dans ce domaine. Le souci de mieux « réguler» le marché de remploi, pour user d'une expression très contemporaine, n'apparaîtra que très progressivement; a fortiori celui de 11

mettre à la disposition des chômeurs et des employeurs un véritable service en matière de recherche d'emploi ou de satisfaction des besoins en main-d'œuvre. De ces objectifs-là, il est beaucoup question dans la littérature, mais les pratiques ne suivent que très lentement le mouvement des idées! L'histoire du placement public se confond donc avec l'histoire de la lutte contre le paupérisme. Tant que la notion moderne de chômage n'a pas fait son apparition, tant que ne se sont pas dissociées, au moins partiellement, la figure du pauvre et celle du chômeur, le placement ne constitue pas en lui-même un objet d'étude pertinent. C'est avec l'avènement de ce siècle que commence à s'opérer le renversement de perspective. L'intérêt fondamental du travail de Martine Muller est précisément de montrer comment émerge, lentement, et au prix de nombreuses ambiguïtés, une conception du placement comme Service rendu aux employeurs et aux demandeurs d'emploi. Cette évolution ne prend sens qu'en rapport avec l'avènement du salariat moderne et avec les formes contemporaines de mobilité de la main-d'œuvre. Mais elle n'est rendue possible que par un lent cheminement des représentations de l'intervention publique dans le domaine de l'emploi. Au-delà de la curiosité historique, ce retour sur le passé des institutions de placement fournit des clés de lecture indispensables pour qui souhaite comprendre les débats qui entourent encore aujourd'hui la question du placement public: monopole ou nonmonopole de l'État, séparation ou non-séparation de la fonction d'indemnisation et de la fonction de placement, rôle « social» ou rôle économique des institutions de placement, décentralisation ou centralisation de l'AN.P.E., organisation interprofessionnelle ou par secteurs professionnels, place prépondérante de l'État ou des partenaires sociaux, maîtrise ou non-maîtrise par l'AN.P.£. de certains instruments de la politique de l'emploi... ? Autant de questions qui font aujourd'hui encore l'objet de controverses dont on ne comprend réellement les termes qu'à la faveur d'un retour sur le passé. Cet éclairage historique est évidemment d'autant plus utile aujourd'hui que la « modernisation» du service public de placement (au sens de la réorganisation des moyens et des structures autour d'une gamme de services clairement identifiés) se heurte à un contexte économique et institutionnel peu propice aux réformes de longue haleine et aux révisions conceptuelles! Chargée de contenir

les effets sociaux de la montée du chômage
été tenue pour 12 responsable -, l'AN.P.£.

-

dont elle a souvent
a dû s'adapter très

rapidement à des mutations très profondes dans le domaine de remploi et à l'émergence de multiples organismes dont les fonctions recouvrent en partie les siennes. Pour en avoir été un témoin privilégié pendant une douzaine d'années, nous savons à quel point les efforts de cet organisme pour tenter d'élaborer une «stratégie de services », comme on le dit maintenant à l'A.N.P.E., se sont heurtés à des conceptions héritées du passé et à l'absence de réflexion critique sur la fonction de placement face aux évolutions du système social. Sans doute une meilleure compréhension de l'histoire des institutions de placement aurait-elle permis d'éviter bien des faux débats et d'offrir une meilleure définition des véritables enjeux politiques qui entourent la question du placement aujourd'hui. Mais il y a des raisons d'ordre plus méthodologique au relatif silence des historiens et des sociologues sur la genèse des institutions de placement. Dans la dynamique de transformation des phénomènes d'emploi et de travail, les formes d'intermédiation entre offres et demandes paraissent occuper une place marginale au regard des grandes évolutions qui affectent les systèmes de qualification, le système de formation professionnelle, le cadre juridique des relations de travail ou les pratiques de gestion de main-d'œuvre par les entreprises. Mais cette place marginale ne justifie nullement le désintérêt pour cet objet d'étude; si une réforme du placement, même de grande envergure, n'a guère de répercussion décisive sur le fonctionnement du marché du travail, les formes d'intermédiation entre offres et demandes n'en sont pas moins une des dimensions fondamentales de tout rapport de travail et, à ce titre, elles constituent un point d'entrée privilégié dans l'histoire du travail. C'est la plus grande attention désormais portée aux dimensions institutionnelles des phénomènes de marché qui a permis de redonner toute sa place à un tel objet d'étude4. Dans une optique purement libérale, seul importe l'équilibre entre les termes de l'échange; les institutions qui concourent à la confrontation de l'offre et de la demande n'ont d'autre rôle que celui de favoriser la transparence du marché. Or économistes et sociologues s'efforcent aujourd'hui de mettre en évidence les normes, les règles et les

4. Cf. notamment les travaux de F. Eymard Duvernay et L. Thévenot sur les « investissements de forme» ou les réflexions de C. Paradeise sur le marché de l'emploi.

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institutions qui concourent à donner forme aux échanges et aux liens contractuels qui se nouent au travers des échanges. Dans le domaine de l'emploi et du travail, le placement fait partie de ces règles et de ces institutions. L'existence de formes de placement spécifiques à certaines professions (par exemple les artistes du spectacle, le personnel de navigation maritime), le maintien de certaines pratiques de type closed shop (dans des professions comme l'imprimerie ou les dockers), le développement particulièrement accentué, jusqu'à une date récente, des bureaux de placement privés dans les professions de services (domestiques, artisans, dans le domaine des soins personnels, vendeurs dans le petit commerce...), le développement de services spécifiques pour la population des cadres... montrent, si besoin était, que les pratiques de placement sont directement liées aux modalités de recrutement et, par ce biais, au type de relation salariale qui se noue sur chaque « segment» du marché du travail. De ce point de vue également le travail de Martine Muller est très éclairant. Il montre que l'émergence de la notion de service public de l'emploi et ses avatars sont indissociables de la transformation des processus de mobilité de la main-d'œuvre et de construction sociale de la qualification des salariés. Avec le recul du temps, on perçoit mieux que chaque type de système de travail appelle des modalités spécifiques d'intermédiation entre offres et demandes d'emploi. La période de l'après-guerre est à la fois celle du déclin du travail artisanal, de la montée corrélative des O.S. et des ouvriers professionnels au sein de grandes unités de production; mais c'est aussi celle de l'immigration rurale et du développement des métropoles urbaines. Le type de rapport salarial qui se met en place dans cette phase de croissance forte et de remodelage profond de l'appareil productif appelle une intervention publique pour favoriser une certaine « fluidité» du marché du travail pour faciliter les reconversions, pour encourager la mobilité géographique, pour améliorer les conditions d'intégration professionnelle d'une main-d'œuvre juvénile nombreuse... Le souci de contrôle et la connotation corrélative qui entourent la notion de placement public laissent place à une perception plus « économique» : l'agence « moderne» de placement, dont certains conçoivent le projet, doit « accompagner la croissance» et contribuer à résoudre les multiples dysfonctionnements qui résultent d'une mutation rapide du système économique et social. Les fondements d'un organisme public, à caractère interprofessionnel, assumant non seulement une fonction de placement stricto sensu mais une fonction de régulation du 14

marché du travail, sont posés dès la fin des années soixante, dans une conjoncture de plein emploi. Pourquoi la mise en pratique de cette conception nouvelle, née dans le cercle relativement étroit de quelques réformateurs (notamment dans la mouvance du Commissariat Général au Plan) fut-elle si longue? Sans doute les corporatismes de tous ordres et les lenteurs inhérentes à l'action administrative y sont-ils pour quelque chose. Mais, plus fondamentalement, les bouleversements des systèmes de travail et des conditions d'intégration professionnelle, au moment même où l'A.N.P.E. parachevait l'implantation de son réseau, ont confronté le service public de placement à de nouveaux défis: l'éclatement des anciens métiers, la transformation très rapide des savoir-faire et des formes d'organisation du travail qui a rendu plus délicate toute action de rapprochement entre offres et demandes d'emploi. Mais surtout, en période de sous-emploi structurel, les services de placement se trouvent nécessairement impliqués dans ce que J. Vincens appelle une fonction « d'intermédiation transformatrice» ; en jouant un rôle actif dans la mise en œuvre des dispositifs de formation en alternance, de travaux d'utilité collective, de réinsertion des chômeurs de longue durée, d'insertion des bénéficiaires du R.M.I..., l'A.N.PE. contribue directement à la transformation des processus d'insertion dans l'emploi: d'intermédiaire « passif» (ou « informationnel ») elle devient acteur dans le jeu complexe de détermination qualitative de l'offre et de la demande d'emploi... Mais, du même coup, elle se trouve à nouveau soumise à la « raison d'État », non plus dans un esprit de contrôle social et d'ordre public, mais pour satisfaire des préoccupations de baisse de l'indicateur chômage! C'est l'histoire de cette tension permanente entre les impératifs de la raison d'État et les aspirations à la création d'un véritable organisme au service du public des demandeurs d'emploi et des employeurs que retrace Martine Muller. Si son récit parvient à trouver la bonne distance entre la froide analyse des faits et l'implication dans son objet d'étude, c'est qu'elle allie le professionnalisme de l'historienne et la familiarisation avec l'institution dont elle retrace la genèse. Avant d'engager le travail rigoureux qu'exige toute analyse historique, elle a longuement dialogué avec ceux qui ont été, à des titres divers, les témoins ou les acteurs des dernières étapes de cette histoire chaotique. Si elle a trouvé dans ces contacts des pistes pour son investigation passée, nul doute que tous ceux qui sont concernés par les 15

questions d'emploi trouveront action présente et future.

dans son livre des clés pour leur

Vincent MERLE Directeur d'études au cabinet Bernard Brunhes Consultants (Ancien Directeur des Études et des Statistiques de l'A.N.P.B.)

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INTRODUCTION UNE POLITIQUE PUBLIQUE DE PLACEMENT EXISTE-T-ELLE ?

Existe-t-ildans la France d'après 1945 une politique publique dont le placement des travailleurs et des travailleuses serait l'objet? Le terme de placement n'est pas sans ambiguïté. Il évoque en premier lieu des valeurs mobilières ou immobilières dont l'objectif est de rapporter un revenu financier. Il est question d'un bon ou d'un mauvais placement. Parler de l'embauche d'un homme ou d'une femme, dans les mêmes termes, est un signe caractéristique d'une conception qui privilégie la valeur d'usage d'un travailleur: c'est une marchandise, objet d'une transaction. Certes, un placement, c'est aussi le fait de trouver une place. L'usage courant tendait toutefois à réserver cette expression au personnel domestique. Elle est héritée d'un âge où l'on est « pris» par un patron, dans une relation basée sur un rapport d'autorité personnalisée et de subordination directe envers ce dernier. Que cet usage se soit perpétué et généralisé n'est pas indifférent. L'expression d'offre ou de demande d'emploi que l'on a voulu y substituer n'a jamais réussi à l'effacer du vocabulaire. Il se trouve encore en première page d'une circulaire du ministre du Travail du 17 Juillet 1987] regroupant les «instructions relatives au service public du placement» où il s'agit en fait de la réforme de l'Agence Nationale pour l'Emploi. Jusqu'à aujourd'hui, pour ce spécialiste des questions de l'emploi, de « politique de placement en France », il n'yen a pas. «C'est un
1. Circulaire DE n 87/44. 17

couplet rituel dans les discours ministériels, dit-il. On parle d'améliorer l'efficacité du placement », mais aucune décision concrète n'a jamais été prise dans ce sens. «Ce que la plupart des hommes politiques ont dans la tête c'est que le placement se fasse par l'A.N.P.E. ou par les petites annonces, il se fait de toutes façons... ». L'accès à l'embauche n'est donc pas l'exclusivité d'un organisme, qu'il soit public ou privé, payant ou gratuit. Les façons d'agir, les voies par lesquelles s'opère la conjonction entre une place à pourvoir et un individu qui cherche à travailler sont multiples. La part du service public est toujours restée minime. Alors, pourquoi existet-il ? Depuis plus d'un siècle, la puissance publique est intervenue, continûment, avec des moyens financiers de plus en plus importants pour imposer son existence, voire tenter de la rendre incontournable par une réglementation interventionniste. Si l'objectif de cette politique publique n'est pas prioritairement le placement, quels autres enjeux sociaux s'agit-il alors de traiter? U ne difficulté de l'analyse provient de l'ambivalence du terme « public ». La puissance de l'État comme le service, tous deux sont réputés publics.

J. Neidinger,

concevoir un service public de placement, écrit puisque l'activité d'intérêt public en cause, due à l'initiative et contrÔlée par l'autorité publique, a pour objet la conclusion de contrars de travail, contrats de droit privé? 2 »

«Comment

Il ne s'agira pas ici d'apporter une réponse théorique, mais d'exposer comment les attitudes des hommes qui sont à la tête de l'appareil d'État français ont évolué et quelles mesures ont été progressivement ou successivement adoptées. Le sens général de l'évolution ne fait toutefois aucun doute. La législation du travail consacre l'emprise croissante des préoccupations et réglementations collectives et le déclin du droit privé. L'État est de plus en plus présent, il intervient directement, pas seulement en médiateur mais y compris en vertu de son pouvoir de police. Quelles raisons motivent ces interventions? Quelle conception de l'intérêt général est à l'œuvre? Par ailleurs, une politique publique n'est pas seulement un choix abstrait ou un ensemble de lois, elle s'incarne dans des organismes
2. J. NEIDINGER, Secrétaire général du groupe des industries mécaniques et connexes de la région parisienne, CNPF «Les services publics de placement et les employeurs ». Séminaire patronal international, OCDE Madrid, du 23 au 26 mars 1965. Supplément au rapport final. Exemple de la France, p. 87.
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eux-mêmes animés par des femmes et des hommes chargés de la mise en œuvre. «Une mesure administrative» correspond le plus souvent à une volonté authentique de réforme.
« Elle répond à certains objectifs, elle est conçue pour provoquer certains effets. Or, le plus souvent, l'on observe ~ue les effets recherchés et les effets réellement obtenus ne coïncident pas'. »

C'est de la possibilité et des limites du changement qu'il s'agit donc. Les mesures administratives, tout particulièrement depuis quinze ans, se sont multipliées, voire empilées sans que leur objectif soit toujours atteint. Là encore, pourquoi cette situation est-elle tolérée, malgré l'importance considérable des fonds publics engagés? Il est, certes, parfaitement exact de souligner la force d'inertie que constituent les rivalités entre les organismes publics pour la mise en œuvre des politiques dites « sociales» ou de « l'emploi ». Là comme ailleurs, des
« relations de coopération et de concurrence forment la trame des systèmes territoriaux ou sectoriels de l'administration et leurs modes de régulation'. »

L'existence pérenne de telles pratiques, leur permanence ellemême conduisent à s'interroger. Elles posent la question en termes de « situations de pouvoir »...
« Tout se passe comme si une administration « nouvelle », telle que celle du travail et de l'emploi, avait calqué ses modes d'information et d'interactions internes et externes sur ceux des administrations plus traditionnelles, c'est-à-dire en termes de néo-féodalités administratives, lesquelles renvoient à des rapports de force entre hommes avant de désigner des rapports de répartition de compétences entre institutions j. »

Au détriment éventuel de leur utilisation optimale. A ce premier problème, celui des structures de pouvoir et de
3. François DUPUY et Jean-Claude THOEN1G, Sociologie de l'administration le caJ de la geJtion de l'emploi », 1983,

française: « L'action administrative:

p.134. 4. Ibid., p. 135. 5. André-Clément DECOUI'LÉ, « Quarante ans de politiques de travail et de l'emploi en France (1946-1986). Éléments pour un bilan critique ». Paris, Éditions Matrice, 1990, p. 81.

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