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Le pouvoir d'agglomération en France

De
340 pages
Les projets qui visent à conduire la "métropolisation" des grandes agglomérations se multiplient. Faut-il y voir une transformation des normes, pratiques et techniques de la gestion urbaine et, plus particulièrement, de la coopération intercommunale et interinstitutionnelle ? Cet ouvrage analyse les processus sociaux, politiques et institutionnels qui sont au coeur de ces phénomènes. Il examine aussi comment se construit un pouvoir territorialisé à l'échelle de l'agglomération, en prenant les exemples de Lille et de Lyon.
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LE POUVOIR D'AGGLOMÉRATION EN FRANCE

Logiques politiques Collection dirigée par Yves Surel
Créée en 1991 par Pierre Muller, la collection «Logiques politiques» a pour vocation principale de publier des ouvrages de science politique, ainsi que des livres traitant de thématiques politiques avec un autre angle disciplinaire (anthropologie, économie, philosophie, sociologie). Elle rassemble des recherches originales, tirées notamment de travaux de doctorat, ainsi que des ouvrages collectifs sur des problématiques contemporaines. Des séries thématiques sont également en cours de développement, l'une d'entre elles visant à publier des ouvrages de synthèse sur les systèmes politiques des États-membres de l'Union européenne.

Dernières parutions
Fabrizzio CANTELLI (sous la direction de), Les constructions de l'action politique, 2006. Corinne DELMAS, Instituer des savoirs d'Etat, 2006. Ronald HATTO, ONU et maintien de la paix: propositions de réforme. De l'Agenda pour la Paix au rapport Brahimi, 2006. Xavier BEBIN, Pourquoi punir? L'approche utilitariste de la sanction pénale, 2006. Sylvain CREPON, La nouvelle extrême droite, enquête sur les jeunes militants du Front National, 2006. Guilhem BRUN, L'agriculture française à la recherche d'un nouveau modèle, 2006. Rodrigue CROISIC, La société contre la politique. Comment la démocratie est venue aux Guadeloupéens, 2006. Nicholas SOWELS, Les Conservateurs et la réforme de l'Etat et des services publics en Grande-Bretagne (1979,1997), 2005. Marco GIUGNI, Florence PASSY, Le miroir de la nation, 2005. Sandrine DEV AUX (dir.), Les nouveaux militantismes dans l'Europe élargie, 2005. Pierre MARTIN, Dynamiques partisanes et réalignements électoraux au Canada (1867-2004), 2005.

Taoufik Ben Mabrouk

LE POUVOIR D'AGGLOMÉRATION EN FRANCE
Logiques d'émergence
et modes de fonctionnement

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique; 75005 Paris FRANCE
L'Bannattan Hongrie Konyvesbolt Kossuth L. u. 14-16 1053 Budapest
Espace Fac..des L'Harmattan Sc. Sociales, BP243, Université Kinshasa Pol. et Adm. ;

L'Harmattan Italia Via Degli Artisti, 15 10124 Torino ITALlE

KIN XI

de Kinshasa

- ROC

L'Harmattan Burkina Faso 1200 logements villa 96 12B2260 Ouagadougou 12

http://www.1ibrairieharmattan.com diffusion.harmattan @wanadoo.fr harmattan 1 @wanadoo.fr 2006 ISBN: 2-296-01981-1 EAN : 9782296019812 @ L'Harmattan,

À la mémoire de mes parents

Remerciements
Ce livre est issu d'une thèse de Science Politique soutenue le 13 octobre 2003, à l'Université Lumière Lyon 2. Mes remerciements vont tout d'abord à Richard Balme, mon directeur de thèse, pour ses conseils et son soutien. Il a toujours été là pour répondre à mes questions et m'encourager dans les moments de doute. Je tiens également à remercier Christian Lefèvre, Gilles Pollet, Guy Saez, Claude Sorbets et Jean-Louis Thiébault pour leurs commentaires, remarques et critiques. Je remercie l'ensemble des membres du Centre d'Études et de Recherche de l'Institut d'Études Politiques de Lyon et son Directeur, Paul Bacot, ainsi que Bernard Jouve et Fabrice Bardet pour les conditions matérielles m'ayant permis de mener à bien cette recherche. Je tiens également à remercier l'ensemble du corps enseignant et le personnel administratif et technique de l'lEP de Lyon. Ma reconnaissance va à l'ensemble n'aurait pu voir le jour. de mes interlocuteurs sans qui ce travail

Je tiens également à remercier Yves Surel pour ses conseils, ses encouragements et sa patience au cours de l'écriture de ce livre.

L'amitié de certaines personnes a été un réconfort et un soutien précieux. À Anetta, pour sa présence.

Introduction
En France et en Europe, les grandes agglomérations sont régulièrement présentées comme des métropoles en devenir par le biais de discours volontaristes, voire performatifs. Ce type de discours est porté par une série d'acteurs locaux: les maires des villes-centre (qui s'appuient, le plus souvent, sur des coalitions politiques au sein de structures de coopération intercommunale), les responsables administratifs, les membres d'agence d'urbanisme et les structures de représentation des intérêts économiques. Que signifie la multiplication des discours et projets qui visent à conduire la soidisant «métropolisation» des grandes agglomérations? Faut-il y voir une transformation des normes, des pratiques et des techniques de la gestion urbaine et, plus particulièrement, de la coopération intercommunale? En fait, un tel phénomène met en évidence le développement et la diffusion d'un credo de la « métropolisation », credo qui reste cependant flou quant aux objectifs visés et aux moyens devant être mis en œuvre pour faire d'une agglomération une métropole. Ce credo s'appuie néanmoins sur des principes généraux d'aménagement qui sont autant de nouvelles manières de se représenter l'espace urbain et son devenir, en termes d'outils et d'objectifs de gestion. En témoigne l'apparition d'expressions comme « Grand Bordeaux », « Grand Lyon », « Grand Rotterdam », ou « Lille Métropole ». Toutes ces appellations illustrent la volonté des partisans de la « métropolisation » de promouvoir une nouvelle définition, voire une nouvelle identité de la ville. Selon ces derniers, dans son organisation sociale et économique, son fonctionnement ainsi que son mode de gestion, la ville ne peut plus se limiter au cadre communal. De même, et toujours selon ce credo de la «métropolisation», la réalisation d'infrastructures et d'équipements, censée conférer le statut de métropole à une agglomération, justifierait une plus grande coordination des politiques territoriales menées par les différentes autorités. Cette vision alimente chez les partisans de la « métropolisation » le parti pris d'une gestion territoriale coordonnée à l'échelle de l'agglomération élargie, elle-même présentée comme un territoire en soi, indépendant des espaces qui le composent. La multiplication des références rhétoriques à la «métropolisation» et des projets dits de « métropolisation » met ainsi en évidence la volonté de ces acteurs d'exercer un contrôle politique de la gestion et du développement des agglomérations. L'objet de ce livre est donc d'analyser les processus sociaux, politiques et institutionnels par lesquels se construit un pouvoir territorialisé à l'échelle de l'agglomération: le pouvoir d'agglomération, défini comme un pouvoir de régulation politique et de coordination des politiques territoriales à l'échelle d'une agglomération. Cette analyse prend pour cadre l'évolution de la coopération intercommunale dans deux grandes agglomérations françaises: Lille et Lyon. Dans ces deux grandes agglomérations, les discours et les projets relatifs à la « métropolisation » permettent d'examiner, d'une part, comment se

construisent les nouvelles catégories légitimes de pensée et d'action en matière de coopération intercommunale et, d'autre part, selon quelles logiques se redistribuent les pouvoirs d'influence et d'action sur la scène locale. L'examen des données empiriques collectées sur ces deux sites met en évidence un certain nombre de tendances lourdes d'évolution qui permettent de comprendre les transformations en cours dans d'autres grandes agglomérations. Il ne s'agit donc pas d'analyser ici la « métropolisation » comme réalité socio-économique sur un territoire donné. En revanche, le discours sur la « métropolisation » et les projets locaux qui s'en réclament seront pris en compte pour examiner les transformations qui affectent l'organisation et le fonctionnement du pouvoir local en milieu urbain, et pour analyser les configurations d'acteurs qui conduisent à l'émergence et la structuration d'un pouvoir d'agglomération. L'analyse des projets dits de « métropolisation » sous cet angle se justifie par le souci d'identifier les facteurs d'évolution de la coopération intercommunale ainsi que ses caractéristiques politiques et institutionnelles actuelles. Il s'agit en outre d'examiner comment, le cas échéant, les références récurrentes à la « métropolisation » contribuent à la construction d'un nouveau territoire politique, l'agglomération, et de voir dans quelle mesure ces références à la «métropolisation» traduisent l'affirmation d'une volonté politique de contrôler le développement de l'agglomération. Concernant la « métropolisation », une clarification doit être apportée. La référence à la «métropolisation », qui relève le plus souvent d'une logique performative (c'est-à-dire consistant à faire advenir, par la parole, un fait ou une qualité qui n'existe pas encore), est considérée ici comme un élément de discours politique qui renvoie à des projets d'action publique suscitant intérêts, mobilisations et controverse. En effet, il n'existe, en science politique, aucune définition précise de la « métropolisation », en raison du fait que le processus qui conduit à l'émergence d'une métropole (en tant que centre de vie et d'activités ayant vocation à jouer sur plusieurs échelles territoriales: régionale, nationale et internationale) ne relève pas d'une science exacte (avec des protocoles d'action reproductibles et susceptibles de donner les mêmes résultats) mais beaucoup plus de l' empirie et de dynamiques historiques. À cela s'ajoutent les effets de croyance et les pratiques de langage (parmi les professionnels de l'urbanisme et autres consultants, notamment) qui laissent penser que la «métropolisation» pourrait être un processus entièrement maîtrisable. Concrètement, et pour notre

analyse, la mise en oeuvre de projets de

«

métropolisation

»

renverra ici à la

conduite de programmes d'équipement et d'aménagement qui s'en réclament. Par conséquent, le cœur de notre analyse est bel et bien la transformation des pratiques de gestion urbaine et du pouvoir local, dans le cadre de la coopération intercommunale ou inter-institutionnelle, qui rendent de tels programmes d'équipement et d'aménagement possibles. En effet, en tant que projet politique, la « métropolisation » se joue avant tout dans les représentations, les intérêts, les jeux de pouvoir et les pratiques des acteurs en charge de la gestion urbaine. C'est ici le sens des guillemets qui 10

entourent le terme de métropolisation, puisqu'il s'agit d'examiner les liens entre ces représentations, ces intérêts, ces jeux de pouvoir et les pratiques des acteurs pour rendre compte, plus largement, de la transformation de la conception et des pratiques liées à la gestion urbaine et plus particulièrement à la coopération intercommunale. Dans ces conditions, l'émergence d'un pouvoir d'agglomération, bien que légitimée par les jeux de langage des acteurs (du type « métropoliser », « construire la métropole »), renvoie en dernier ressort aux jeux de pouvoir qui se construisent pour légitimer et conduire ces programmes d'équipement et d'aménagement. Ce livre cherche donc à examiner comment s' organisen t de nouveaux jeux de pouvoir à l'échelle de l'agglomération élargie (présentée sous les traits de la métropole) et de voir, plus largement, comment ces jeux de pouvoir donnent lieu à de nouveaux rites de négociation politique et de décision publique pour constituer un pouvoir d'agglomération. Le développement des discours plaidant pour une «métropolisation» prétendument nécessaire des agglomérations et le nombre croissant de projets dits de « métropolisation » s'expliquent par la conjonction de trois facteurs qui découlent plus largement de la recomposition du pouvoir local en milieu urbain. Le volontarisme politique Il y a, tout d'abord, l'expression d'un volontarisme politique chez les élus qui confirme ainsi l'importance de la production du territoire (par le discours ou les actes) comme facteur de légitimation politique. Cette caractéristique se manifeste, d'une part, par le développement des moyens de communication institu tionnelle comme les journaux municipaux ou les lettres d'information et, d'autre part, par le lancement de projets territoriaux. Sans prêter aux élus locaux une capacité à contrôler totalement l'évolution sociale et économique d'un territoire, notons néanmoins que ce volontarisme donne lieu à un jeu d'affichage politique, commun à tous les types de territoires, y compris les agglomérations. Les grandes vines européennes, tout comme les agglomérations de taille plus modeste, sont en effet le théâtre de projets dits de « métropolisation », comme en témoigne la multiplication des programmes de planification stratégique, et plus récemment la production de « stratégies d'agglomération ». Cette communication politique s'inscrit dans un contexte où il s'agit pour les principaux élus urbains (maires des grandes villes et/ou présidents de structures de coopération intercommunale) de valoriser les atouts de leur agglomération. La localisation géographique par rapport aux grands flux de communication et d'échange, la main d'œuvre qualifiée et la qualité de vie sont ainsi autant de thèmes obligés dans les documents de planification et de communication. Par ailleurs, l'effort de communication ne porte pas seulement sur les atouts réels d'un territoire, mais intègre également les atouts escomptés à partir desquels (et pour lesquels, serait-on tenté d'ajouter) sont construits les discours sur la « métropolisation » (sous la forme de mise en récit aux accents performatifs) et les projets d' aménagemen t.

Il

Ce volontarisme politique répond à deux phénomènes qui imposent de nouvelles contraintes aux pouvoirs locaux. Évoquons tout d'abord les transformations qui touchent l'économie contemporaine, dans son organisation et son fonctionnement. Comme l'indiquent des travaux récents de géographie économique 1, l'économie contemporaine se serait affranchie du modèle de l'entreprise captive d'un territoire donné, à la fois pour le recrutement de sa main d' œuvre et l'écoulement de sa production. Dans le cadre d'une économie où priment les échanges matériels et immatériels, le territoire ne serait plus qu'une variable pour des grandes entreprises qui choisissent leur implantation au regard du critère de l'accessibilité géographique et de la fiscalité locale2. Bien que toutes les catégories d'entreprises ne répondent pas forcément à ce schéma, la mobilité des sites de production est néanmoins perçue comme une caractéristique de l'économie contemporaine, comme le rappellent régulièrement les délocalisations d'entreprises. Cette situation est à l'origine de l'implication (plus ou moins réelle et efficace) des élus locaux sur les questions économiques et de développement local; thématiques qui recouvrent des contenus et des pratiques très disparates. Le deuxième phénomène qui provoque l'expression d'un volontarisme politique tient au processus de décentralisation à l'œuvre dans les États occidentaux. Ce processus accroît le champ des domaines où la responsabilité politique des élus locaux se trouve engagée. Dans un contexte de maîtrise des dépenses publiques, avec la disparition progressive des dispositifs étatiques de régulation dirigiste de l'économie, le maintien d'une activité économique devient un enjeu politique, voire électoral, pour les élus locaux. Les maires des grandes villes n'échappent pas à cette extension du champ de la responsabilité politique sur les questions économiques et sociales, et ce, d'autant plus quand ils sont à la tête de structures de coopération intercommunale. La tenue de discours sur une « métropolisation » prétendument nécessaire et le lancement de projets dits de « métropolisation » traduisent cette évolution des impératifs du métier d'élu local avec ses priorités incontournables et ses programmes obligés. Pour les élus, le registre volontariste renvoie à un double enjeu: d'une part, la revendication

1

Cf, entre autres, Veltz (Pierre), Mondialisation, villes et territoires:

l'économie

d'archipel, Paris, P.U.F., Collection «Économie en liberté »,1996. 2 Des auteurs appartenant au courant de la sociologie urbaine critique nuancent toutefois ce constat. Dans une perspective de longue durée, ils soulignent en effet l'importance du territoire comme forme d'organisation sociale, politique, juridique et économique pour le développement du système capitaliste contemporain. Ainsi, selon ces mêmes auteurs, l'accélération des échanges et la mobilité du capital sont facilitées en fait par la fixité d'infrastructures matérielles et sociales (infrastructures de communication et de transport, ressources humaines, sécurité juridique, etc.). Cf, Harvey (David), « The Geopolitics of Capitalism », in Gregory (Derek) & (John) Urry (eds.), Social Relations and Spatial Structures, London: Macmillan, 1985, pp. 128-163; Brenner (Neil), «Beyond statecentrism? Space, territoriality, and geographical scale in globalization studies », Theory and Society, 28, pp. 39-78, 1999. 12

d'une capacité d'action dans la plupart des domaines qui touchent au quotidien de leurs administrés (le soutien à l'activité économique en est l'une des illustrations les plus emblématiques) et, d'autre part, une mise en scène de soi dans un système politique local où la légitimité tient aussi à l'efficacité de l'action publique. Ces jeux de communication politique et la conduite de projets dits de «métropolisation» sont autant d'occasions d'examiner les usages politiques et les pratiques du gouvernement local. Il s'agit d'analyser, d'une part, les phénomènes de légitimation d'un projet territorial en s'efforçant de retracer l'évolution des modes de pensée et d'action sur l'espace urbain qui rend ce type de projet possible et d'examiner, d'autre part, la transformation du système de pouvoirs qui sous-tend la conception et la mise en œuvre de ce type de projet. Nous touchons ici à l'organisation controversée des pouvoirs locaux en milieu urbain qui constitue le deuxième facteur explicatif de l'émergence de ces projets de « métropolisation ». L'organisation controversée des pouvoirs locaux

Dans un système local urbain qui se caractérise par la variété et l'interdépendance des autorités, la propension des élus à apparaître comme les principaux artisans de la gestion territoriale pose inéluctablement le problème de l'organisation des pouvoirs locaux. En effet, la cohabitation de collectivités, différentes les unes des autres par leur taille, leur importance dans le jeu politique local (par les ressources qu'elles mettent à disposition des élus qui les dirigent) ou bien encore par leur légitimité historique, fait de l'organisation des pouvoirs locaux un sujet de controverse - d'autant plus pérenne que celle-ci met en jeu, pour chaque catégorie d'élus, la préservation des attributs du pouvoir politique: l'autonomie de l'action et le contrôle politique d'un territoire. L'agglomération cristallise ce type de controverse. En effet, elle est l'espace où s'exprime une variété de légitimités politiques et institutionnelles comme celles des maires, des délégués intercommunaux, des conseillers généraux et des conseillers régionaux. Comme le montre le système français, plusieurs éléments contribuent à faire de l'organisation des pouvoirs locaux en milieu urbain un enjeu structurant de la vie politique locale et de l'action publique. Le premier élément tient à la présidentialisation des exécutifs locaux, renforcée par les lois de décentralisation. En organisant le transfert de compétences et de budgets, les différentes lois de décentralisation ont transformé les conditions et les rétributions liées à l'exercice du pouvoir local. En effet, par les ressources qu'elles offrent, les collectivités locales (comme le Conseil Régional, le Conseil Général, la structure de coopération intercommunale ou la Commune) sont devenues un instrument de pouvoir décisif dans la constitution ou la consolidation d'une légitimité politique pour les élus locaux qui les président. Être le chef d'un exécutif local suppose une capacité à assurer la cohésion politique de l'assemblée présidée, en contrôlant l'affectation des ressources sur les différentes parties du territoire représentées. Assumer la présidence d'une collectivité locale implique donc le contrôle d'une scène

13

politique à travers la négociation et l'échange politique entre le président et ses interlocuteurs. Ainsi la présidentialisation s'illustre, d'une part, par la tendance à la personnification du pouvoir autour de la figure du chef de l'exécutif et, d'autre part, par la centralisation du fonctionnement de la collectivité tant sur le plan politique qu'administratif par laquelle le président exerce son autorité. Ces deux phénomènes, aujourd'hui bien connus, s'alimentent réciproquement et montrent plus largement comment la présidentialisation des exécutifs locaux renvoie, dans des proportions variables, pour le maire, le président de Conseil Général, le président d'une Communauté Urbaine ou le président du Conseil Régional, à l'enjeu du contrôle politique d'un territoire comme gage de leur existence en tant qu'acteur politique sur la scène locale. Dans ce contexte, le territoire devient une source potentielle de concurrence politique entre les exécutifs locaux, pour peu que les programmes d'intervention se télescopent ou soient contradictoires, voire incompatibles. La proximité avec les administrés, revendiquée et mise en scène par les exécutifs locaux, est le deuxième élément qui nourrit la controverse autour de l'organisation des pouvoirs locaux. Dans le système politique local, les élus se légitiment pour partie à travers une proximité valorisée avec leur territoire de prédilection: la commune, le canton, la circonscription. La proximité est généralement mise en scène, et entretenue, sous la forme de liens privilégiés avec les administrés et les intérêts locaux. Ce lien permet aux élus de se prévaloir d'une connaissance des caractéristiques socio-économiques d'un territoire et des besoins de la population. Les élus valorisent cette connaissance comme un gage de pertinence de leurs propositions, voire de leurs politiques territoriales, bien que toutes les revendications ou doléances ne soient pas systématiquement prises en compte. Pour un élu, la construction d'un lien privilégié avec un territoire est un moyen de s'instituer comme le principal interlocuteur et représentant politique de la population - c'est-à-dire la personne à qui les demandes ou revendications sont adressées. La proximité est donc convoitée et valorisée en ce qu'elle permet à un élu d'assumer le rôle de représentant et défenseur des intérêts d'une population sur un territoire, dans le cadre du jeu politique local. L'affirmation de ce rôle tient également à la capacité de l'élu de contrôler l'affectation des ressources au bénéfice de son territoire de prédilection, en termes de programmes d'investissement ou de politiques territoriales d'une collectivité locale. Caractérisée ainsi, la proximité conditionne le fonctionnement des pouvoirs politiques locaux. La cohésion au sein des assemblées (régionales, départementales, intercommunales) dépend en effet de J'équilibre entre les différents intérêts territoriaux qui y sont représentés, et donc de la possibilité ainsi offerte à chaque élu d'assumer son rôle de représentant et défenseur des intérêts d'un territoire. Les chefs des exécutifs locaux cherchent également à établir ce lien de proximité à l'échelle communale, intercommunale, départementale ou régionale, démarche qui traduit la volonté de l'élu d'incarner un territoire. En outre, ce lien de proximité conditionne les rapports entre les collectivités locales. Dans un contexte d'interdépendance, dû au recoupement 14

des espaces d'intervention, la nature des rapports (pacifiée ou conflictuelle) entre les collectivités locales est en effet déterminée par la coexistence des différentes entreprises de légitimation politique et de contrôle territorial de leurs élus. L'ambition de certains exécutifs de renforcer leur contrôle territorial fait de ce jeu de proximité une source de controverse sur l'organisation des pouvoirs politiques locaux. Régulièrement instrumentées comme des arguments, l'efficacité de l'action publique et la satisfaction des administrés alimentent en effet des débats sur l'obsolescence ou la légitimité de certaines collectivités locales. En témoigne la polémique sur le maintien ou la suppression des Conseils Généraux dont les contempteurs soulignent leur inadéquation à la morphologie urbaine, mais dont les partisans soutiennent qu'ils sont essentiels au maintien d'une continuité territoriale entre les zones urbaines, péri-urbaines et rurales. L'application des récentes lois sur la coopération intercommunale] montre également l'impact de ce jeu de proximité sur la controverse concernant l'organisation des pouvoirs locaux en milieu urbain. Les logiques de mise en œuvre de ces lois résultent en effet des coalitions construites par les élus2. Dans un premier cas de figure, ces coalitions mettent en lumière des jeux d'échange politique qui permettent alors une relative consolidation de la coopération intercommunale. Dans un deuxième cas de figure, ces coalitions révèlent des jeux de résistance à l'égard d'une application stricte de la loi, jugée servir les desseins hégémoniques des villes-centre. La controverse concernant l'organisation des pouvoirs locaux en milieu urbain peut également se lire comme un effet de l'affirmation progressive d'une identité politique des agglomérations. L'affirmation d'une identité politique des agglomérations

La promotion de l'agglomération, comme territoire politique et cadre d'action publique, est le troisième et dernier facteur qui explique le développement du discours et des projets dits de «métropolisation ». L'affirmation d'une identité politique de l'agglomération est liée à l'évolution de la coopération intercommunale3. Deux phénomènes concourent en effet à l'expression d'un jeu politique spécifique à l'échelle de l'agglomération. Le premier phénomène tient au passage d'une intercommunalité minimaliste à une intercommunalité volontariste. Pour mieux comprendre cette transformation en France, un petit retour historique est nécessaire. En créant autoritairement quatre Communautés Urbaines, la loi du 31 décembre 1966
I

La loi relative à l'Administration

territoriale de la République

du 6 février 1992 et la loi

relative au renforcement et la simplification de la coopération intercommunale du 12 juillet 1999.
2

Cf, Baraize (François) & (Emmanuel) Négrier (sous la dir.), L'invention politique de l'agglomération, Paris, L'Harmattan, 2001. 3 Cf, Le Saout (Rémy), « L'intercommunalité, un pouvoir inachevé », Revue Française de Science Politique, vol. 50, n03, pp. 439-461, 2000 ; Baraize (François) & (Emmanuel) Négrier (sous la dir.), op. cit..

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révèle l'enjeu, pour l'État, d'une gestion territoriale coordonnée à l'échelle des agglomérations. En réaction à cette imposition des Communautés Urbaines par la loi, les élus locaux ont instrumenté un cadre juridique qui était censé, au départ, renforcer et rationaliser la coopération intercommunale. Les pratiques courantes des élus en matière de gestion intercommunale et leurs intérêts, en termes de contrôle politique du territoire communal, se sont en effet combinés pour conduire à une application minimaliste de la loi créant les Communautés Urbaines. La «logique du guichet» a en effet mis en lumière l'absence de mutualisation réelle des moyens des communes-membres: chaque commune s'efforçant de récupérer, via les subventions communautaires, ses contributions à la Communauté UrbaineI. L'intercommunalité minimaliste a mis ainsi en évidence le déficit de légitimité de l'agglomération, en tant que territoire politique, face aux communes qui restaient alors l'espace de référence pour la légitimation des élus et l'exercice du pouvoir. La décentralisation et l'affirmation des pouvoirs locaux ont transformé les usages et les légitimités liés à la coopération intercommunale. L'agglomération devient un territoire politique dans la mesure où l'institution chargée de sa gestion, la Communauté Urbaine, est devenue le théâtre de pratiques et d'intérêts qui visent à faire reconnaître cette échelle comme cadre spécifique de négociations politiques, indépendant de l'échelle communale. En effet, dans un système local où l'action publique volontariste est une source de légitimité politique, la coopération intercommunale représente pour certains élus (le plus souvent, le maire de la ville-centre de l'agglomération et/ou le président de la Communauté Urbaine) un outil potentiel de gestion et de production volontariste du territoire. La partie la plus visible de ce basculement vers un nouveau régime d'intercommunalité est l'existence d'entreprises politiques à l'échelle de l'agglomération: à savoir des projets territoriaux portés par des élus qui visent à faire de l'agglomération le cadre d'une production volontariste du territoire. Le trait le plus significatif de cette évolution est la conduite de ces élus qui cherchent à asseoir un pouvoir sur le territoire de l'agglomération, à l'instar des autres exécutifs locaux dans leur circonscription. Ces entreprises politiques sont intéressantes à examiner, non pas parce qu'elles expliqueraient à elles seules les mutations de la coopération intercommunale (ce n'est, d'ailleurs, pas le cas) mais en raison des jeux de pouvoir et des tractations qu'elles mettent en évidence. Nous touchons ici à la présidentialisation des structures de coopération intercommunale qui est le deuxième phénomène qui favorise le développement d'une identité politique de l'agglomération. Ce phénomène, qui correspond à l'affirmation d'une autorité accrue du chef de l'exécutif sur l'administration et le jeu politique de l' intercommunalité, met en évidence comment les structures de coopération intercommunale deviennent le moyen pour certains élus locaux de

cf, Sorbets (Claude), « Le pouvoir d'agglomération en France: écran local », in Mabileau (Albert) (sous la dir.), Les pouvoirs décentralisation, Paris, Pédone, 1983, pp. 57-77. 16

I

projections centrales et locaux à l'heure de la

consolider leur poids politique sur la scène locale. Dans cette perspective, la présidentialisation traduit la volonté de certains dirigeants de renforcer leur contrôle du jeu politique à l'échelle intercommunale, en maîtrisant notamment les transactions par lesquelles les ressources sont affectées au niveau local. Cette tendance à la présidentialisation va également de pair avec le cumul des mandats électoraux, dans la mesure où les deux processus s'inscrivent plus largement dans des stratégies de distinction personnelle où la prétention à contrôler un jeu politique local et à réguler l'affectation des ressources dépend de la capacité à intervenir et à exister politiquement au sein des différentes scènes (locales, nationales, voire supra-nationales). Toutes ces caractéristiques incitent les dirigeants des structures de coopération intercommunale à encourager l'émergence d'un système d'échange politique à l'échelle de l'agglomération. L'affirmation d'une identité politique des agglomérations met en évidence l'émergence de nouveaux intérêts politiques qui contribuent à transformer l'organisation et le fonctionnement de la coopération intercommunale. Cadre théorique et problématique de recherche

La gouvernabilité des grandes agglomérations a été analysée à travers différentes problématiques de recherche. Nous définissons la gouvernabilité comme l'état des configurations d'acteurs, des pratiques et des techniques qui sont à la base des principes et des modes de gestion urbaine 1. Les travaux portant sur la gouvernabilité des grandes agglomérations relèven t de trois catégories, qui se distinguent par la grille d'analyse privilégiée et les variables considérées comme prépondérantes. L'approche doctrinale et ses avatars

Dans les années 60, aux États-Unis notamment, la question de la gouvernabilité des grandes agglomérations est abordée à travers la problématique de l'adéquation territoriale des institutions aux espaces qu'elles sont censées gérer. Théorique et doctrinal, le débat qui en résulte oppose principalement les partisans des réformes institutionnelles aux partisans du Public Choice. Les premiers pensent que toute évolution socio-économique des espaces urbains doit appeler une transformation des institutions chargées de gérer ces espaces2. Pour justifier cette position, les partisans des réformes institutionnelles avancent l'argument d'une « nécessaire» concordance entre, d'une part, l'espace de vie et

I

Nous adoptons donc une définition moins fonctionnaliste

que celle proposée par Andrew

Dunsire pour qui la gouvemabilité correspond à l'état de la société où les dysfonctionnements sont maîtrisés ou contenus et où les changements sont conduits selon
Ie sens souhaité (<< to steer change away from undesired and towards desired directions», pp. 22-23). Cf, Dunsire (Andrew), «Modes of Governance », in Kooiman (Jan) (ed.), Modern governance: new government-society interactions, Sage: London, pp. 21-34, 1993. 2 Cf, Wood (Robert C.), «The New Metropolis: Green Belts, Grass Roots or Gargantua », American Political Science Review, vol. 52, March 1958, pp. 108-122. 17

d'activités (appelé « espaces fonctionnels») et, d'autre part, le cadre spatial sur lequel interviennent les institutions en charge de la gestion urbaine (appelé
«

espace institutionnel»). Selon eux, cette concordance permettrait d'assurer une

gestion urbaine efficace, en coordonnant les programmes et les moyens mis en œuvre, avec à la clé une plus grande équité de traitement pour les habitants. Les partisans du Public Choice réfutent l'argument de la concordance des «espaces fonctionnels» et des «espaces institutionnels ». Porteurs d'une conception de l'action publique en termes de choix rationnel, et croyant aux vertus de la concurrence, les partisans du Public Choice avancent l'argument selon lequel la libre entreprise permet d'assurer un bon niveau de prestations et de services urbains à la population]. Cette idée explique leur opposition à toute réorganisation autoritaire et centralisatrice des institutions et des organismes chargés de la gestion urbaine. Pour défendre cette position, ces derniers rejettent I'hypothèse selon laquelle les petites unités administratives agissent sans prendre en compte les intérêts et les besoins de la population (hypothèse qui est à la base de la critique du «morcellement institutionnel» comme facteur de dysfonctionnements, chère aux partisans des réformes institutionnelles). Pour les partisans du Public Choice, la variété des structures de gestion permettrait au contraire une régulation des services urbains, sur la base d'une mise en concurrence rendue possible par le fait que les habitants peuvent opter, en cas d'insatisfaction, pour un autre lieu d'habitation et de services. Ce débat témoigne d'une approche normative des implications institutionnelles de l'expansion urbaine. Ce type d'approche se retrouve également dans les discussions et initiatives qui ont entouré la réorganisation des pouvoirs locaux en milieu urbain, en France (avec la création des premières Communautés Urbaines en 1966, et plus récemment la loi «Chevènement» relative au renforcement et à simplification de la coopération intercommunale) et en Grande-Bretagne (avec la mise en place des Comtés Métropolitains en 1972, leur abolition en 1985 et la création de la Greater London Authority en 1999). Toutefois, cette première approche du gouvernement des grandes agglomérations se heurte à plusieurs limites. Tout d'abord, les analyses sont le fait d'universitaires et de chercheurs qui travaillent principalement dans le contexte nord-américain, où les relations entre milieux académiques et milieux décisionnels étaient (et sont encore) monnaie courante. Dans un domaine où aucune donnée objective ne départage alors la position des partisans de la réforme institutionnelle de celle de leurs opposants du Public Choice, l'aide à la décision publique, depuis longtemps assumée par les chercheurs américains, a produit une dérive normative de l'analyse du gouvernement urbain. Cette dérive normative trouve à son origine la mobilisation de doctrines économiques et politiques par des universitaires qui réinvestissent ainsi des éléments de

I

Cf, Ostrom (Vincent), Tiebout (Charles M.) & (Robert) Warren, « The Organization of
Inquiry», American Political Science

Government in Metropolitan Areas: A Theoretical Review, vol. 55, December 1961, pp. 831-842. 18

controverse théorique dans le champ de la décision publique. Les économies d'échelle et la performance institutionnelle sont les deux principales variables autour desquelles se cristallise la confrontation. Le débat qui s'instaure est largement déterminé par la compétition interne au champ académique américain, où le registre doctrinal reste très important - la compétition étant accentuée par la demande sociale de l'époque. Les analyses, arguments et propositions avancés de part et d'autre ne sont donc pas toujours établis sur des investigations empiriques systématiques. C'est ici une deuxième limite importante à ces premiers travaux. Enfin, troisième et dernière limite, la virulence du débat autour des analyses et des propositions élaborées par les deux camps cache mal le peu d'attention accordée à la question de la disposition des pouvoirs locaux et de la population à accepter ou à rejeter une réorganisation du système local. Ceci explique pourquoi la gouvernabilité des grandes agglomératio~s, en tant qu'objet de recherche, a été considérée, jusqu'au début des années 90, comme relevant d'un débat sur l'organisation souhaitable des pouvoirs locaux au regard d'un choix de société) . L'analyse des réformes institutionnelles

Le deuxième type de travaux consacrés à la gouvernabilité des grandes agglomérations correspond à l'analyse des réformes institutionnelles conduites dans les pays occidentaux au cours des quinze dernières années. Ces travaux ont en commun d'analyser la mise en œuvre de lois créant de nouveaux dispositifs de gestion publique à l'échelle intercommunale ou infra-régionale. Une telle approche marque un revirement dans la manière d'analyser le gouvernement des grandes agglomérations, puisqu'il s'agit désormais d'examiner les conditions et les logiques de mise en œuvre de réformes institutionnelles. L'analyse s'éloigne donc d'une discussion axée sur les vertus et limites de modèles de gestion pour examiner davantage l'effet des jeux d'acteurs et des dynamiques institutionnelles associés à la gestion urbaine, en tant que contexte de mise en œuvre de ces réformes. Dans ce type de travaux, trois clés d'analyse peuvent être identifiées. Elles sont distinguées ici par souci de clarté dans la présentation. La première correspond à une approche culturaliste où il s'agit de repérer les caractéristiques sociales et politiques du système local qui favorisent des innovations institutionnelles en matière de gestion urbaine permettant d'instaurer un système de coordination et de régulation à l'échelle d'une agglomération2. La deuxième
I

cf, Lefèvre (Christian), «Les politiques institutionnelles visant à constituer des

autorités d'agglomération dans les pays industrialisés », communication au colloque « Gouvernement local et politiques urbaines », LE.P. de Grenoble, 2-3 février 1993. 2 Cf, entre autres, Jouve (Bernard) & (Christian) Lefèvre, « Dynamique institutionnelle et culture politique territoriale: La cité métropolitaine de Bologne », Revue Française de Sociologie, XXXVII, 1996, pp. 369-396 ; Putnam (Robert D.), Making Democracy Work. Civic Tradition in Modern Italy, Princeton (New-Jersey), Princeton University Press, 1993.

19

clé d'analyse consiste à considérer les réformes institutionnelles comme étant, en partie, la résultante de revendications régionalistes ou locales. La relance du débat et de l'expérimentation en matière de gouvernement des grandes agglomérations représenterait ainsi la contrepartie à une coalition politique au niveau régional ou national1. Enfin, la dernière clé d'analyse relève du jeu politique local et des rapports intergouvernementaux (entendus au sens de rapports entre structures de pouvoir et de décision, comme les collectivités locales et autres organismes représentant des intérêts sectoriels ou territoriaux). Dans ce cas de figure, la mise en œuvre des réformes institutionnelles dépend de leurs effets sur l'organisation de la scène politique et institutionnelle locale, en termes de répartition du pouvoir d'influence et d'action et de hiérarchie informelle entre acteurs locaux. En étant souhaités ou redoutés, mais toujours anticipés par les acteurs locaux, ces effets déterminent le contexte de mise en œuvre de ces réformes2. Les travaux traitant des réformes institutionnelles mettent en avant généralement deux types de variables dans leurs analyses. La première variable concerne le jeu politique local et renvoie plus précisément à l'état des rapports entre les principaux leaders politiques locaux. La variable du
«

jeu politique local» conduit à prêter une attention particulière aux liens entre

les innovations de l'action publique locale et la compétition politique. Cette variable permet d'expliquer, en partie, la mise en œuvre des réformes institu tionnel1es par les jeux de coalition politique et le poids des rapports de force et d'influence entre élus. La deuxième variable retenue dans ce type de travaux est celle des ressources sociales, politiques, institutionnelles et juridiques, en examinant leur impact sur les rapports intergouvernementaux et inter-institutionnel. Le succès ou l'échec de la mise en œuvre des réformes institutionnelles est à rattacher alors à la mobilisation de ces ressources par les différentes parties en présence, sachant que les textes de loi qui encadrent les réformes peuvent comporter un certain nombre d'incitations ou d'obligations qui transforment l'état de ces ressources politiques, institutionnelles et juridiques. Malgré ses apports, l'analyse des réformes institutionnelles se heurte à deux limites. La première est que ce type d'analyse reste fortement dépendant de l'agenda politique dans les différents pays. Si le jeu combiné des programmes gouvernementaux et des majorités parlementaires permet d'inscrire la question de la gouvernabilité des grandes agglomérations à l'ordre du jour et de lancer des
I

cf,

notamment,

Hoffmann-Martinot

(Vincent), «La

relance du gouvernement

métropolitain en Europe: le prototype de Stuttgart », Revue Française d'Administration Publique, n071, pp. 499-514, 1994 ; Vergès (Véronique), 'Greater Rotterdam: Between Local Territoriality and National Uniformity', in Jouve (Bernard) & (Christian) Lefèvre (eds.), Local Power, Territory and Institutions in European Metropolitan Regions, London: Frank Cass, 2002; Brenner (Neil), « Metropolitan Institutional Reform and the Resealing of State Space in Contemporary Western Europe », European Urban and Regional Studies, 10(4), pp. 297-324, 2003. 2 Cf, Jouve (Bernard) & (Christian) Lefèvre (sous la dir.), Villes, métropoles: les nouveaux territoires du politique, Paris, Anthropos, 1999.

20

réformes, le poids de la conjoncture politique reste intact et fait peser une réelle incertitude sur le cours de ces réformes. En effet, plusieurs facteurs sont généralement sous-estimés dans ce type d'analyse. Le premier est celui des conditions du jeu parlementaire et de la relative distinction entre la sphère parlementaire et la sphère du pouvoir local. La discipline de groupe qui permet l'existence de majorité au sein de l'arène parlementaire n'efface pas pour autant les divergences d'intérêts concernant l'organisation et le fonctionnement des pouvoirs locaux. Ainsi, le vote de lois qui marquent le lancement d'une réforme institutionnelle (lois qui relèvent fréquemment du registre de l'expérimentation et de l'incitation, et très rarement de l'obligation) ne présage en rien un accueil favorable au niveau local et garantit encore moins une mise en œuvre fidèle à l'esprit de la réforme. Le deuxième facteur sous-estimé par les analyses de réformes institutionnelles est la question de la citoyenneté et des pratiques de la représentation politique au niveau local. Les projets de réforme institutionnelle excluent, très souvent, toute réorganisation du système de représentation politique - comme l'illustre, en France, le débat sur la désignation au suffrage universel direct des élus siégeant au sein des structures de coopération intercommunale. Une telle caractéristique met en évidence les limites de l'innovation législative, dans la mesure où le vote des projets de réforme institutionnelle ne peut souvent se faire qu'à cette condition. Les nouvelles structures de gestion qui sont expérimentées dans le cadre de ces réformes se trouvent alors régulièrement critiquées pour leur manque de légitimité démocratique et de soutien populaire. C'est sur terrain que se développent les résistances locales régulièrement observées. Écartant toute question relative à la citoyenneté et à la démocratie locales, ou ne pouvant l'aborder compte tenu des difficultés politiques, ces réformes institutionnelles sont généralement présentées, par leurs opposants, comme des réformes de nature technocratique contre lesquelles la légitimité politique conférée par l'élection est alors brandie. Le troisième et dernier facteur sous-estimé concerne le poids des pratiques et des usages en matière de gestion publique locale. Si les réformes institutionnelles peuvent avoir de fervents partisans au niveau local, les principes d'action qui les animent sont souvent en contradiction ou en rupture avec les pratiques de la gestion publique locale. Dans ces conditions, la mise en œuvre des réformes institutionnelles est aussi une affaire de confrontation entre des visions, des intérêts et des pratiques hétérogènes, voire contradictoires, en matière de gestion publique locale. Ces trois facteurs expliquent pourquoi les capacités locales de résistance sont régulièrement « redécouvertes» et soulignées dans ce type de travaux. Ils permettent également de comprendre pourquoi, à de rares exceptions, les projets de réforme institutionnelle sont très souvent abandonnés ou ne donnent pas les résultats escomptés. Le deuxième type de limite dont souffrent les travaux axés sur l'analyse des réformes institutionnelles concerne la faible attention accordée aux 21

processus, sur le long terme, qui déterminent et transforment (bien avant la mise en œuvre des réformes) les pratiques et les usages liés à la gestion urbaine. Cette cécité résulte en partie de l'attention trop importante prêtée à la mise en œuvre de la réforme en tant que telle. Une telle focalisation traduit en fait un pari scientifique implicite selon lequel les réformes institutionnelles, avec leur système d'incitations et d'obligations, sont susceptibles de transformer les conditions et les modalités politiques, sociales et institutionnelles de la gestion urbaine. Trop occupées à examiner les conditions d'application desdites réformes, ces analyses ne prennent pas suffisamment en compte les processus historiques par lesquels se construisent les intérêts et s'institutionnalisent progressivement les pratiques et les usages liés à la gestion urbaine. Dans cette perspective, l'observation de résistances locales ou le dévoiement de l'esprit de la réforme suggère l'existence d'un système de légitimités et de capacités d'influence et d'action qui préexistent à la mise en œuvre des réformes institutionnelles. Ce type d'analyse ne se concentre guère sur les mutations et les basculements irréversibles qui affectent l'organisation et le fonctionnement des structures de gestion urbaine, et qui peuvent expliquer plus largement le contexte plus ou moins propice dans lequel intervient la mise en œuvre de la réforme institutionnelle. Au nombre de ces mutations, comme le montrent les entreprises locales de «métropolisation », figurent l'évolution des catégories légitimes de pensée et d'action sur le fait urbain qui traduit l'impact des nouveaux rapports entre «savoir» et «pouvoir» concernant la gestion urbaine, l'évolution du métier d'élu local qui traduit l'existence de nouveaux impératifs d'action (impératifs qui se construisent notamment à partir de ces nouvelles catégories légitimes de pensée et d'action sur le fait urbain) et enfin l'évolution des pratiques et des techniques de médiation entre les différents intérêts sectoriels et territoriaux. Le gouvernement locale des grandes agglomérations comme entreprise politique

Le troisième et dernier type de travaux consacrés à la gouvernabilité des grandes agglomérations relève de l'analyse des entreprises politiques locales. Ce type de travaux repose sur 1'hypothèse selon laquelle les transformations qui affectent l'organisation et le fonctionnement des dispositifs de gestion urbaine résulteraient, en partie, de l'action d'un ou de plusieurs acteurs qui entendent ainsi affirmer ou conforter leur poids politique sur la scène locale. Les expériences et les tentatives qui visent à promouvoir une plus grande cohérence et coordination des politiques publiques à l'échelle de l'agglomération seraient ainsi étroitement liées à la volonté de ces acteurs de s'inscrire au cœur des dispositifs et des réseaux qui concourent à la gestion urbaine et de tirer profit de cette position sur le plan politique notamment. Ce type de démarche, qui implique de plus en plus chez les élus une posture de régulateur et de coordonnateur, serait favorisé par la préten tion ou la revendication d'un nombre croissant d'intérêts à participer à l'élaboration des politiques publiques ou à avoir

22

voix au chapitre sur un certain nombre de problèmes. Dans ce cas de figure, la gouvernabilité des grandes agglomérations est essentiellement examinée à travers la capacité d'un ou de plusieurs acteurs à susciter et canaliser une action collective réunissant différentes catégories d'intérêts. La notion de
«

gouvernance » a souvent été utilisée pour montrer comment la gestion urbaine
publique sont devenues le produit d'un processus négocié entre des

et l'action

légitimités et des intérêts pluriels 1. Derrière cette notion, et pour le dire
autrement, il s'agit en fait d'analyser les configurations d'acteurs et les jeux de pouvoirs et d'influence qui sont au cœur de la production de l'action publique. Ce type de problématique s'explique par le nouveau contexte de l'action publique qui se caractérise par la diversité des légitimités et des capacités d'action, la fin du monopole de l'expertise étatique, l'accroissement des exigences de justification de l'action publique (sur le plan technique et juridique) et, enfin, la multiplication des voies de recours et de contestation de la décision publique. Dans ce type de travaux axés sur les entreprises politiques locales, et mobilisant la notion de « gouvemance », l'accent est mis sur les phénomènes de négociation, de concertation et de co-construction de l'action publique. Les principales variables qui sont mobilisées dans ce type de travaux sont les différents types de ressources (politiques, sociales, institutionnelles, etc.) et leurs logiques de valorisation dans le cadre de la production de l'action publique, les modes d'interaction et de médiation entre les différentes catégories d'intérêts et, enfin, le jeu politique local (entendu comme l'état des rapports entre les principaux leaders politiques locaux). Malgré ses apports, en termes d'analyse des jeux politiques et des jeux de pouvoir qui expliquent l'émergence d'une sensibilité locale à ces questions de gouvernabilité des grandes agglomérations, l'analyse des entreprises politiques locales reste marquée par un certain nombre de limites. Tout d'abord, ces analyses ont en commun d'être centrées sur la figure de l'entrepreneur politique (ses déclarations d'intention et actes). Elles minorent très souvent les éléments d'histoire et de contexte qui rendent possibles de telles entreprises politiques. Pour le dire autrement, l'émergence d'une sensibilité locale sur ces questions de gouvernabilité des grandes agglomérations ne peut pas être considérée simplement comme la résultante d'une entreprise politique,
I

Cf, Kooiman (Jan), (ed.), Modern governance: new government-society interactions,

London: Sage, 1993; Le Galès (Patrick), « Du gouvernement des villes à la gouvernance urbaine », Revue Française de Science Politique, vol 43, n° l, pp. 57-95, 1995 ; Rhodes (R.A.W.), Understanding Governance. Policy Networks, Governance, Reflexivity and Accountability, Buckingham: Open University Press, 1997 ; Borraz (Olivier) & (Patrick) Le Galès, « Gouvernement et gouvernance des villes », in Leresche (Jean-Philippe) (ed.), Gouvernance locale, coopération et légitimité. Le cas suisse dans une perspective comparée, Paris: Pedone, 2001; Jouve (Bernard) & (Christian) Lefèvre, «De la gouvernance des villes au gouvernement des villes? Permanence ou recomposition des cadres de l'action publique en Europe», Revue Française de Science Politique, vol. 49, n06,pp.835-854,1999. 23

ou comme étant fortement déterminée par celle-ci. Il s'agit plutôt de renverser la perspective, et de prendre l'existence de telles entreprises politiques comme les révélateurs des transformations, des jeux de pouvoir et des transactions qui déterminent l'organisation et le fonctionnement de la gestion urbaine. C'est dans cette optique qu'une analyse de type longue durée prend tout son intérêt. Une autre limite propre à ce type de travaux réside dans le fait que l'analyse, trop focalisée sur la façon dont se construit une action collective locale (plus ou moins articulée autour d'un entrepreneur), néglige quelque peu la conflic tua lité sociale inhérente à toute société. Deux thèmes sont particulièrement emblématiques de cette cécité. Le premier a trait aux nouvelles formes de partenariat public-privé, avec le constat que les intérêts privés (et notamment les «acteurs économiques») deviennent importants dans la formulation et la mise en œuvre des politiques publiques locales. Or, dans les travaux axés sur les entreprises politiques locales qui investissent de plus en plus ce terrain du partenariat public-privé (compte tenu du fait que les élus locaux eux-mêmes cherchent à développer des relations privilégiées avec les « milieux économiques»), les « intérêts économiques» ne sont pas suffisamment déconstruits, situés sociologiquement et identifiés. En ne s'interrogeant pas assez sur la représentativité réelle de structures, qui se présentent elles-même comme des structures représentatives des «intérêts économiques », le danger est alors de réifier les « intérêts économiques» autour d'une catégorie particulière d'acteurs économiques (les grands groupes industriels et tertiaires, le plus souvent). De plus, les clivages internes à la sphère économique ne sont pas suffisamment pris en compte. Ici deux types de clivage mériteraient une plus grande attention. Le premier relève de la diversité des catégories d'acteurs économiques (les grandes firmes internationales, les petites et moyennes entreprises, les entreprises artisanales et les petits commerces) et pose plus largement la question de la représentativité des revendications, demandes et projets soutenus par les structures de représentation des «intérêts économiques », du type Chambres de Commerce et d'Industrie ou syndicat patronal, en matière d'aménagement et de gestion urbaine. Il conviendrait de vérifier si les projets territoriaux défendus par ces structures correspondent à l'intérêt et aux attentes de toutes les catégories d'acteurs économiques. Le deuxième type de clivage concerne (plus particulièrement en France) la différence entre les organismes consulaires comme les Chambres de Commerce et d'Industrie, qui sont des Établissements Publics Administratifs prestataires de services aux entreprises et ayant en charge la réalisation et l'exploitation d'équipements structurants (aéroports), et les différents syndicats patronaux (artisans, Confédération Générale des Petites et Moyennes Entreprises, Mouvement des Entreprises de France) qui se situent plus sur un registre revendicatif en matière de fiscalité et de droit du travail. Ici, la question des référentiels, des pratiques de gestion, des intérêts et des modes de représentation gagnerait à être approfondie pour identifier les types d'acteurs économiques 24

engagés dans le partenariat «public-privé» et cerner le cadre réel de ce partenariat. Dans la même perspective, notre connaissance des effets des interactions entre « sphère publique» et « sphère économique» sur la production de l'action publique gagnerait à ce que soient analysés, davantage et systématiquement, les jeux de pouvoir et les processus par lesquels se construit une capacité locale de représentation des « intérêts économiques» (fonction de porte-parole). Le deuxième thème, emblématique de la prise en compte insuffisante de la conflictualité sociale dans l'analyse des entreprises politiques, concerne la question démocratique et la place limitée de la concertation avec la population. L'analyse des entreprises politiques s'effectue essentiellement à travers des projets et des actions, en privilégiant ainsi une «entrée» par les politiques publiques. Hormis quelques exceptions) , le lien entre les entreprises politiques de « métropolisation » et la démocratie participative reste largement inexploré. Les entreprises politiques de «métropolisation» ne sont pas un terrain commode pour prendre en compte la conflictualité sociale. En effet, cherchant à valoriser l'image d'élus voulant apparaître comme des coordinateurs entre des intérêts variés, les entreprises politiques de « métropolisation » minimisent, voire nient, la conflictualité sociale. La sur-représentation d'intérêts et de catégories d'acteurs (les professionnels de l'urbanisme et les « intérêts économiques») dans les procédures consultatives conduites à l'occasion de projets dits de « métropolisation », combinée aux accents performatifs de ces projets, contribue à la neutralisation de la conflictualité sociale. Toutefois, une telle conflictualité sociale ne peu t pas être évacuée; elle est à la base des divergences d'intérêts et de points de vue, symbolisées à la fois par la confrontation entre élus locaux sur les projets de réorganisation de la gestion urbaine (i.e., son échelle territoriale et son fonctionnement) et le ton général et consensuel adopté par les documents d'urbanisme et de planification pour éviter les contestations. La prise en compte de la conflictualité sociale, à travers les modes de légitimation politique des élus par rapport à un territoire donné ou par le biais des modes de production de la planification urbaine, permettrait de nuancer les transformations concernant la gestion urbaine négociée et concertée.

I

Cf,

Jouve

(Bernard)

&

(Philip)

Booth

(eds.),

Démocraties

Métropolitaines.

Transformations de l'État et politiques urbaines au Canada, en France et en GrandeBretagne, Sainte Foy, Presses Universitaires du Québec, 2004; Kübler (Daniel), La métropole et le citoyen. Les agglomérations urbaines en Suisse vue par leurs habitants, Lausanne, Presses Polytechniques et Universitaires Romandes, 2005. Ces travaux traitent d'ailleurs plutôt de la question de la démocratie participative et de la démocratie locale au sein des grandes agglomérations.
25

Notre démarche de recherche Pour examiner la gouvernabilité des grandes agglomérations à travers notre objet de recherche (le pouvoir d'agglomération), partons tout d'abord de quelques observations. La première renvoie à la multiplication des discours qui présentent les grandes agglomérations comme des métropoles en devenir, ou qui se référent explicitement à des projets dits de «métropolisation ». La généralisation des démarches de prospective urbaine ou l'élaboration des «stratégies d'agglomération» est un signe tangible de cette tendance. Par ailleurs, et bien que les réformes institutionnelles qui visaient à renforcer un niveau spécifique de gouvernement à l'échelle de l'agglomération n'aient pas été couronnées de succès, le principe d'un gouvernement intégré et autonome à l'échelle de l'agglomération est devenu un sujet de débat important au niveau local. En témoignent les controverses locales sur l'organisation souhaitable des pouvoirs locaux en milieu urbain. Ces controverses mettent en évidence plus largemen t l'existence d'acteurs et d'intérêts locaux, favorables à l'avènement d'une nouvelle économie politique du gouvernement urbain (i.e. les principes généraux de la gestion urbaine, les priorités et objectifs de cette gestion, l'organisation des scènes de décision publique et des rapports intergouvernementaux qui déterminent la production de l'action publique). Ces phénomènes montrent que la gouvernabilité des grandes agglomérations, en tant que question politique, ne relève pas simplement d'un problème technique de redimensionnement de l'échelle territoriale du gouvernement urbain. Elle correspond à une confrontation entre des valeurs politiques et des visions de la gestion urbaine qui sont hétérogènes et concurrentes. Dans cette perspective, la gouvernabilité des grandes agglomérations est une affaire de confrontations et de luttes sur la définition des moyens, de l'organisation et des buts « appropriés» de la gestion urbaineI. La multiplication des références à la «métropolisation» suggère que les représentations concernant l'espace urbain et la façon de
)

Des travaux de sociologie urbaine critique soulignent l'importance du teITitoire comme produit social (et donc comme produit de l'activité humaine sous ses différentes déclinaisons). Dans une approche dialectique, l' espace (et notamment son organisation sociale, économique, politique et institutionnelle) y est considéré comme la résultante des confrontations entre les différentes catégories d'intérêts et d'acteurs, tout en étant luimême la base sociale et matérielle à partir de laquelle s'effectue cette confrontation. La conflictualité sociale qui sous-tend l'organisation et la gestion de l'espace constitue le cœur des analyses relatives aux jeux de pouvoir sur la définition des échelles teITitoriales (politics of scale). Cf, entre autres, Jessop (Bob), The Future of Capitalist State,

Cambridge: Polity Press, 2002 (et plus particulièrement le 1cr chapitre) ; Brenner (Neil),
«Beyond state-centrism? Space, territoriality, and geographical scale in globalization studies », Theory and Society, 28, pp. 39-78, 1999 ; Swyngedouw (Erik), « Neither Global Nor Local: "Glocalization" and the Politics of Scales », in Cox (Kevin R.) (ed.), Spaces of Globalization: Reasserting the Power of the Local, New York: The Guilford Press, pp. 137-166, 1997.

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concevoir la gestion des grandes agglomérations ont changé. Nous avançons donc l'hypothèse selon laquelle ces nouvelles représentations de l'espace urbain, et la façon de concevoir sa gestion, résultent d'une transformation des exigences et des finalités considérées comme légitimes en matière de coopération intercommunale et inter-institutionnelle. Sur la base de quelles conditions et de quel processus s'effectuent ces transformations? Quels sont les ressorts qui permettent l'ancrage durable de ces nouvelles représentations du fait urbain? Nous observons également la mise en œuvre de projets dits de « métropolisation », ou censés conforter le statut métropolitain des grandes agglomérations. Le contenu des politiques publiques s'articule de plus en plus autour de mesures ou de projets-types, qui visent officiellement à renforcer l'accessibilité de l'agglomération aux réseaux de création et de circulation des richesses, améliorer sa compétitivité sur le plan économique (par la construction d'infrastructures et d'équipements), et, enfin, valoriser les atouts socioéconomiques des espaces locaux. Cette tendance met en évidence la volonté/prétention de plus en plus d'élus locaux, en milieu urbain, à contrôler politiquement le développement des grandes agglomérations, ou au moins à jouer sur ce thème (et à travers les projets censés assurer la « métropolisation » de l'agglomération) leur légitimité et leur pouvoir d'influence et d'action. De tels phénomènes suggèrent, tout d'abord, que les conditions et les modalités de négociation des agendas politiques locaux ont évolué et que, par ailleurs, de nouveaux jeux de pouvoir encadrent la décision publique en matière de gestion urbaine. Nous avançons donc l'hypothèse que l'émergence de ces projets et leur inscription à l'agenda politique local découlent d'un nouveau système de légitimités et de capacités d'action au sein des différentes scènes qui concourent à la gestion urbaine. Quels sont donc les facteurs et les dynamiques qui expliquent l'émergence de ces nouvelles légitimités et capacités d'action? Sur la base de quels jeux de pouvoir et ressources s'exercent ces légitimités et capacités d'action? Quelles sont les conséquences de ces nouvelles légitimités et capacités d'action sur le plan du jeu politique et de la préparation de la décision publique? Comment ces jeux de pouvoir, ressources, nouvelles légitimités et capacités d'action contribuent-ils à la territorialisation d'un pouvoir à l'échelle de l'agglomération? L'objectif est donc de voir si les projets dits de «métropolisation» traduisent l'existence de nouvelles pratiques et techniques de gestion urbaine dans le cadre de la coopération intercommunale, et de voir dans quelle mesure ces pratiques et techniques révèlent de nouveaux cadres, modes et caractéristiques de la gestion urbaine dans les grandes agglomérations. Le cadre théorique de notre recherche est celui de l'institutionnalisation des configurations d'acteurs, des pratiques et des techniques qui déterminent la gestion urbaine par le biais de la coopération intercommunale et interinstitu tionnelle. Les travaux qui s' inscriven t dans une perspective néoinstitutionnaliste offrent un cadre d'analyse utile pour rendre compte de l'émergence des normes sociales et des pratiques qui déterminent l'organisation 27

d'un système de décision et d'action. Malgré la diversité des champs d'application de la théorie néo-institutionnaliste, tous les travaux qui s'y réfèrent partagent néanmoins un double postulat, qui fonde ainsi une spécificité d'analyse: d'une part, l'importance des structures et des pratiques (formelles et informelles) codifiées, et qui fonctionnent comme un cadre déterminant l'action des individus dans un environnement donné et, d'autre part, la transformation possible de ce dispositif à partir de ressources, d'opportunités et de stratégies utilisées par les acteurs 1. Appliquée à notre objet de recherche, cette approche permettra d'identifier les structures d'opportunité, les logiques d'interaction, les jeux de pouvoir et les transactions à partir desquelles se transforment la conception, les pratiques, les techniques et les finalités « légitimes» de la gestion urbaine à travers la coopération intercommunale et inter-institutionnelle. Dans ce cadre, trois questions seront traitées pour rendre compte des jeux d'acteurs et des jeux de pouvoir à partir desquels s'organise la gouvernabilité des grandes agglomérations et se structure plus particulièrement le pouvoir d'agglomération. La première question est relative aux catégories « légitimes» de pensée et d'action sur le fait urbain, et concerne plus particulièrement les processus par lesquels les représentations de l'espace urbain et les principes de gestion se construisent et se transforment dans le temps. Le cadre de réflexion concerne ici le jeu des représentations et des idées sur le fonctionnement du système de décision publique et la production de l'action publique. Il s'agit plus particulièrement d'examiner les conditions sociales, politiques et institutionnelles qui encadrent la production de nouvelles représentations de l'espace urbain ainsi que les modes de légitimation et de diffusion de ces représentations2.
I La diversité des applications du néo-institutionnalisme est bien restituée par Peter A. Hall et Rosemary C.R. Taylor dans leur article, « La science politique et les trois néoinstitutionnalisme », Revue Française de Science Politique, vol. 47, n03-4, pp. 469-496, 1997. Chaque domaine d'application (économie, sociologie et histoire) fait ressortir une variable déterminante (1'utilitarisme et le choix rationnel des acteurs en économie, la coconstruction des pratiques et des usages en sociologie, et le poids des représentations et des normes sédimentées sur le long terme qui orientent la conduite des acteurs en histoire). Bien que remarquant, eux aussi, I 'hétérogénéité des modèles explicatifs liés au néo-institutionnalisme, Paul J. DiMaggio et Walter W. Powell soulignent l'existence d'un cadre problématique commun qui se caractérise par le rejet d'une «conception atomistique des processus sociaux» et la place centrale reconnue aux dispositifs institutionnels qui encadrent les processus sociaux (p.115) - sachant que ces dispositifs sont également transformés par l'initiative des acteurs. Cf, DiMaggio (Paul J.) & (Walter W.) Powell, « Le néo-institutionnalisme dans l'analyse des organisations », Politix, n040, pp. 113-154, 1997; Steinmo (Sven), Thelen (Kathleen) & (Frank) Longstreth (eds.), Structuring Politics: Historical Institutionalism in Conlparative Analysis, Cambridge, Cambridge University Press, 1992. 2 L'analyse du rôle des idées dans l'action publique est à la base de l'approche cognitive dec; politiques publiques. Ce type d'approche tend à apprécier l'impact des représentations et des idées utilisées comme source instrumentée de connaissance (pour la formulation de diagnostics et de propositions) et comme ressource dans l'action (pour infléchir

28

La deuxième question porte sur les types de légitimités et de capacités d'action liés à la gestion urbaine. Deux pistes liées d'investigation seront suivies. Tout d'abord, il s'agira d'examiner l'effet de la transformation des catégories légitimes de pensée et d'action, en matière de gestion urbaine, sur l'organisation des capacités d'influence et d'action, les conditions d'exercice du métier d'élu local et les rapports inter-institutionnels (entendus ici au sens large de rapports entre structures de pouvoir, de décision, et de représentation d'intérêts). La deuxième piste consistera à examiner les interactions entre cette nouvelle économie politique de la gestion urbaine et l'organisation de l'échange politique) entre les différentes catégories d'acteurs, et ce, pour mieux cerner les transformations qui affectent le système des légitimités et les pratiques liées à la gestion urbaine et plus particulièrement à la coopération intercommunale. Enfin, la dernière question concerne les jeux d'acteurs et les jeux de pouvoir à partir desquels s'ancre progressivement et durablement un pouvoir de régulation politique à l'échelle de l'agglomération. Le cadre de réflexion porte ici sur les rationalités d'acteurs, les interactions et les dispositifs qui peuvent expliquer l'émergence d'une capacité propre à une institution (du type structure de coopération intercommunale ou Communauté Urbaine) à incarner le territoire de l'agglomération et à en assumer la régulation et la gestion. À travers l'examen des mécanismes et des procédés de médiation entre les différents intérêts territoriaux, il s'agit donc d'identifier les processus qui consolident l'autonomisation de l'instance intercommunale, en tant que scène politique de transaction et de régulation, et qui concourent à la territorialisation d'un pouvoir sur le territoire de l'agglomération. Notre recherche s'organise autour de cinq variables. Les trois premières, qui sont indépendantes, concernent respectivement les jeux de pouvoir autour de
notamment les interactions entre les acteurs et la décision finale). Il vise également à rendre compte des conditions de légitimation d'une politique publique dans un univers marqué par une controverse concernant le traitement d'un problème public. Pour une présentation de l'approche cognitives des politiques publiques, on se reportera à Hall (Peter A.), «The Role of Interest, Institutions and Ideas in the Comparative Political Economy of Industrialized Nations », in Lichbach (Mark I.) & (Alan S.) Zuckerman (eds.), Comparative Politics. Rationality, Culture and Structure, Cambridge: Cambridge University Press, 1997 ; Muller (Pierre), « L'analyse cognitive des politiques publiques, vers une sociologie politique de l'action publique », Revue Française de Science Politique, vol. 50, n02, 2000.
1

Avec Erhard Friedberg, nous distinguons 1'« échange économique» de 1'« échange

politique ». Si l'échange économique donne lieu à un échange de ressources, ce type d'échange ne porte pas sur les règles qui le structurent. En revanche, l'échange politique se caractérise aussi par la poursuite de stratégies qui visent à transformer les conditions et les règles de l'échange. L'analyse de l'échange politique porte simultanément sur le cadre (conditions et règles) de l'échange et sur la nature des ressources échangées. Cf, Friedberg (Erhard), Le pouvoir et la règle. Dynamiques de l'action organisée, Paris, Ed. du Seuil, 1993 ; Blau (Peter M.), Exchange and power in sociallife, New York: Wiley, 1964, (pp. 88-97). 29

la construction des catégories légitimes de pensée et d'action en matière de gestion urbaine, le jeu politique local et le degré de neutralisation des contradictions entre intérêts sectoriels et territoriaux. À travers la première variable, il s'agit de prendre en compte la configuration des rapports entre « savoir» et «pouvoir» ainsi que les instrumentations socio-politiques des nouvelles représentations sur l'espace urbain. La variable du jeu politique local s'explique par le souci de prendre en considération l'impact de la compétition politique entre élus locaux (ce qui suppose d'examiner les modes de médiation/pacification sur la scène locale en matière de gestion urbaine), les conditions d'exercice du métier d'élu local (et plus particulièrement les modes de légitimation et de valorisation de l'action publique) et les rapports entre niveaux de gouvernement local sur la structuration d'un pouvoir d'agglomération. La troisième variable vise à restituer les conditions de possibilité d'un projet

politique de

«

métropolisation », au regard de l'articulation et de la neutralisation

des contradictions entre les différents types d'intérêts concernés sur le plan territorial et sectoriel. Les deux dernières variables, qui sont dépendantes des trois premières, concernent les usages socio-politiques de la «métropolisation» et la sédimentation d'une capacité institutionnelle. Avec la variable des usages sociopolitiques de la « métropolisation », il s'agit d'identifier les jeux de pouvoir qui s'organisent à partir des trois premières variables indépendantes, et ce, pour apprécier la nature et la portée des transformations qui affectent l'organisation et le fonctionnement de la coopération intercommunale et inter-institutionnelle. Enfin, à travers la variable de la sédimentation d'une capacité institutionnelle, notre objectif est d'identifier les mécanismes par lesquels se consolident des configurations d'acteurs, des techniques et des procédés qui contribuent à l'affirmation d'une capacité spécifique des structures de coopération intercommunale à incarner, gérer et réguler le territoire de l'agglomération. Justification des terrains de recherche Pourquoi choisir les agglomérations lilloise et lyonnaise? Tout d'abord, parce que ces deux sites ont illustré (et continuent d'illustrer) l'enjeu de la gouvernabilité des grandes agglomérations. Les deux agglomérations présentent en effet un certain nombre de caractéristiques communes (émergence d'une sensibilité locale concernant la gouvernabilité de l'agglomération, références récurrentes à la « métropolisation » sous la forme du discours ou sous la forme de projets) tout en ayant des caractéristiques spécifiques qui permettent de comparer, par contraste, les processus, les mécanismes et les dynamiques à partir desquels se polarisent et se structurent, au niveau local, des intérêts et des dispositifs à la base d'un pouvoir d'agglomération. L'éventail des caractéristiques spécifiques de ces deux agglomérations (sur le plan géographique, géopolitique, social, politique et institutionnel) fait de celles-ci des sites typiques en matière de controverse et d'initiatives relatives au gouvernement des grandes agglomérations. Ces deux agglomérations, avec leur

30

histoire et leurs caractéristiques spécifiques, permettent d'évaluer le poids et l'impact de différents éléments (l'histoire et le jeu politique, l'expertise sur le fait urbain, la géopolitique institutionnelle, les rapports intergouvernementaux, les réseaux de sociabilité, etc.) sur la structuration d'un pouvoir d'agglomération. Ces deux sites permettent donc de discuter les conditions, les mécanismes et les jeux de pouvoir qui déterminent l'émergence (réussie ou problématique) et la légitimation (acquise ou sujette à caution) d'un pouvoir d'agglomération. L'intérêt de ces deux agglomérations est également de rendre possible une analyse contrastée sur une longue période de temps. Avec une analyse qui remonte à l'époque de la politique des métropoles d'équilibre (1964) pour se terminer en 2001, les deux sites permettent de comprendre comment s'effectuent les approches successives de la question du gouvernement de l'agglomération (i.e. la construction des représentations de l'espace urbain, l'énoncé des diagnostics et des solutions, et les projets d'action), et de repérer les ruptures et les continuités entre ces approches. Compte tenu des rythmes spécifiques des deux localités, l'objectif est moins de comparer les deux sites, termes à termes, à un instant « t » que de retracer la chaîne des causalités dans les basculements et les mutations que connaissent l'organisation et le fonctionnement de la gestion urbaine à travers la coopération intercommunale et inter-institutionnelle - avec le souci, bien entendu, d'une montée en généralité à partir de l'examen des données collectées. Les données empiriques Le matériau empirique de cette recherche se compose de 45 entretiens semi-directifs avec différentes catégories d'acteurs (locaux et nationaux), d'archives déposées et d'archives privées ainsi que de sources orales qui proviennent d'enregistrements de réunions. Notre recherche est basée sur une analyse qualitative de ces différentes sources. Elle repose pour partie sur le recueil de témoignages. Ces témoignages, dont le contenu est soumis à l'analyse critique, permettent de cerner les logiques de situation attachées aux différentes étapes suivant lesquelles se construit une sensibilité locale autour du gouvernement de l'agglomération, en mettant en lumière les jeux d'interaction et les jeux de pouvoir entre les différentes catégories d'acteurs concernés. Le croisement des différents témoignages sert à objectiver les récits et à cerner le système des interactions et des jeux de pouvoir qui déterminent les transformations et les basculements dans l'organisation et le fonctionnement de la coopération intercommunale, et qui sont à l'origine, le cas échéant, d'un pouvoir d'agglomération. Dans la même perspective, l'analyse critique de documents et de sources orales (du type enregistrements sonores de réunions) permet de « resituer » et d'évaluer les lectures stratégiques de situation (et de ses évolutions possibles) faites par les différents responsables concernés. Elle complète, nuance ou démystifie le contenu des témoignages collectés.

31

Chapitre 1: L'aire métropolitaine: Genèse d'un cadre territorial d'action publique (1964-1968)
Ce chapitre développe une analyse socio-historique de la planification territoriale appliquée aux grandes agglomérations, avec l'objectif de comprendre comment apparaît et se consolide au fil du temps une nouvelle image de la ville: la métropole. Pour cela, il examine le travail de construction de nouvelles représentations de l'espace urbain qui sont à l'origine de la notion «d'aire métropolitaine» ayant servi à planifier le développement de ces grandes agglomérations. Dans cette perspective, il s'intéresse plus particulièrement à la politique des métropoles d'équilibre par laquelle l'État a cherché, dans les années 60, à traiter le problème de l'expansion urbaine et à mettre en place de nouveaux mécanismes de planification et de gestion territoriale. À travers ce chapitre, l'objectif est de mieux comprendre le processus par lequel se sont ancrées de nouvelles méthodes et pratiques en matière de gestion urbaine, et de cerner plus largement les filiations et les ruptures avec les entreprises actuelles de
«

métropolisation ».

Pour comprendre les caractéristiques, les effets et les limites de cette politique des métropoles d'équilibre, ce chapitre abordera les jeux d'acteurs et les jeux de pouvoir qui ont encadré la production de cette planification au niveau local comme au niveau de l'État central. Il rendra compte ainsi des processus (organisationnels, institutionnels et politiques) par lesquels cette planification a pu produire progressivement de nouvelles représentations de l'espace urbain. Ce chapitre analysera également les réactions des élus locaux face à la promotion de ce nouvelle échelle métropolitaine comme échelle territoriale de planification. Il montrera comment, à l'époque, la réaction des élus locaux à la planification métropolitaine s'est construite principalement en fonction de l'organisation des prérogatives de gestion urbaine, dont l'évolution constituait pour ces acteurs un enjeu important. L'analyse portera également sur les limites d'une telle politique territoriale devant les opportunismes, les ambiguïtés et les résistances politiques ou administratives qui s'expriment alors sur la scène locale comme au niveau de l'État central. *1: L~aire métropolitaine~ un cadre territorial établi par la prospective Les agglomérations lilloise et lyonnaise ont connu une expansion urbaine qui débuta lors des années 60. Ce processus s'est caractérisé par le renforcement des interdépendances entre une « agglomération-centre» et les territoires situés à sa périphérie. Les nouveaux modes de vie urbains et les migrations entre le domicile, le travail et les lieux de loisirs sont à l'origine d'une intégration progressive des territoires. Ces caractéristiques sont aujourd'hui très bien

connues I. Ainsi, la vine est-elle considérée comme un espace de vie multiforme, sans limites géographiques ou physiques précises. Sur les territoires délimités par les frontières administratives se dessinent donc de nouveaux espaces de vie et d'action qui répondent aux dynamiques socio-économiques issues de l'expansion urbaine2. Dans ce contexte, l'aire métropolitaine, en tant qu'échelle territoriale, sert à qualifier cette nouvelle configuration spatiale et sociale des grandes agglomérations. Cette échelle reste toutefois ambiguë car elle se réfère à un territoire dont les limites sont volontairement indéfinies. Parler d'aire métropolitaine c'est, pour les acteurs qui en font usage, évoquer un territoire de projet et non pas désigner un territoire précis. À ce titre, l'aire métropolitaine est au cœur d'une controverse sur l'échelle et les dispositifs qui doivent être retenus pour gérer convenablement ces grandes agglomérations. Cette controverse politique est née avec les premières tentatives de l'État visant à réformer les structures institutionnelles locales3. Derrière cette controverse métropolitaine, qui porte sur le devenir des grandes agglomérations, l'enjeu tient donc bel et bien à l'organisation du pouvoir local en milieu urbain, comme le montre la longue histoire des tentatives de réformes institutionnelles dans les pays occidentaux4. Pour donner une définition de l'aire métropolitaine, un petit historique de cette notion s'impose. Les premiers usages de cette notion interviennent dans le cadre de travaux de statistique servant à dénombrer des populations sur un espace déterminé, selon des critères numériques et géographiques précis5. L'outil

I

Pour une présentation de ce processus, on se reportera aux ouvrages suivants:

Roncayolo (Maurice), La ville et ses territoires, Paris, Gallimard, col. Folio essais, 1997 ; Derycke (Pierre-Henri) & (Denise) Pumain, (sous la dir.), Penser la Ville: théories et modèles, Paris, Economica, col. Anthropos, 1996; Ascher (François), Métapolis ou l'avenir des villes, éditions Odile Jacob, 1995. 2 Maurice Roncayolo (op. cit.) rend compte des processus de sédimentation historique de la grande ville sur des bases sociales et économiques qui en font le creuset de nouvelles identités et de nouveaux modes de vie. 3 Soulignons ici l'ensemble des réformes qui ont touché l'organisation de la coopération intercommunale, allant de la création des premiers syndicats intercommunaux à vocation unique (S.I.V.U.) à la fin du XIXe siècle en passant par l'incitation à la mise en place de districts urbains censés accompagner les plans de modernisation et d'équipement (P .M.E.) lors des années 60, ainsi que la création des Communautés Urbaines et la loi du 16 juillet 1971 permettant la fusion des communes. 4 Cf, Lefèvre (Christian), «Metropolitan Government and Governance in Western
Countries: A Critical Review», vol. 21, n04, 1998, pp. 9-25.
5

International

Journal

of Urban

and Regional

Research,

Pour un historiquede la notion d'aire métropolitaine:cf, M. Roncayolo,La ville et ses

territoires, Paris, Gallimard, col. Folio essais, 1997, p. 235-236 où l'auteur met en lumière les origines statistiques de la notion d'aire métropolitaine. Il montre le travail de sédimentation historique de cette notion qui se présente au départ comme une nouvelle façon de se représenter l'espace urbain pour se stabiliser ensuite comme entité territoriale (p.236). L'outil statistique se situe ainsi entre une logique d'objectivation des tendances 34

statistique donne ainsi corps à une échelle territoriale par l' objectivation mathématique des phénomènes d'expansion urbaineI. Concentration des populations, rapprochement des lieux de vie, intensification des échanges sur des espaces plus vastes, tous ces éléments nourrissent les modèles statistiques mis en œuvre pour cerner la réalité des villes. Ainsi, l'aire métropolitaine sert à la fois à révéler une configuration géographique et à désigner une réalité socioéconomique. Les premiers usages du concept se limitent ainsi à un registre technique et scientifique. L'expansion urbaine est saisie sous la forme de transformations dont les enseignements alimentent les prévisions. Cette nouvelle façon de se représenter la réalité urbaine n'est pas sans conséquence. L'aire métropolitaine n'est plus seulement le produit de techniques statistiques. Par l'effet de jeux d'acteur, elle se mue en échelle de planification des politiques publiques censée répondre aux problèmes de l'expansion urbaine. Le cas des Organisations d'Études des Aires Métropolitaines (O.R.É.A.M.), mises en place par l'État central pour réfléchir à l'aménagement des grandes agglomérations françaises au milieu des années 60, illustre précisément cette transformation de l'échelle métropolitaine: d'un outil de prospective, elle devient une nouvelle échelle territoriale de planification. 91.1: Le problèlne de la gestion des grandes agglomérations: modernisation des grands pôles urbains L'impératif de

Dans les années 60, l'expansion urbaine s'impose comme un problème politique majeur pour les autorités centrales. La question de l'aménagement et de la gestion des grandes agglomérations est au cœur du problème. Pour les autorités centrales, la somme des différentes autorités concernées par les programmes de modernisation et d'équipement (P.M.E.) et l'absence de véritable coordination peuvent conduire à des situations inextricables. Cependant, gérer et planifier le développement des grands ensembles urbains ne s'annonce pas comme une mission facile, surtout avec un dispositif institutionnel ayant jusqu'ici fonctionné dans le cadre d'une économie des pouvoirs locaux encline à la segmentation territoriale des prérogatives. Dans une France soumise alors au dirigisme du pouvoir central, se présentant comme le seul vecteur politique susceptible de conduire une modernisation imposée par les nécessités de l'époque, la question urbaine est directement prise en charge par les autorités centrales.
antérieures et une logique de prévision des développements futurs sur la base d'extrapolations. C'est cette double logique qui est au cœur de la légitimation de la nouvelle échelle territoriale.
I

Pour voir comment la statistique contribue à construire un objet pour des fins pratiques

d'action publique, on se reportera à Desrosières (Alain), « Discuter l'indiscutable. Raison statistique et espace public », Raisons Pratiques, n03, 1992, Pouvoir et Légitimité, pp. 131-154. L'auteur y montre l'importance du double jeu de la description chiffrée et des méthodes de formalisation mathématique destinées à mettre en perspective « une diversité supposée non maîtrisable » (p.133). 35

À l'image de ce qui est fait alors pour la région parisienne, le devenir des grandes agglomérations françaises doit faire l'objet de prises de position clairement affichées au plus haut niveau politique. Présidé par le Premier Ministre, le Comité Interministériel à l'Aménagement du Territoire (C.I.A.T) apparaît comme l'instance privilégiée puisqu'il réunit sur des thèmes transversaux l'ensemble des Ministres concernés. Le 2 juin 1964, le Ministre de l'Intérieur, le Ministre de la Construction, le Commissaire Général du Plan et le Délégué à l'Aménagement du Territoire, présentent un rapport proposant les orientations générales sur lesquelles le C.LA.T. sera amené à arbitrer en matière de planification urbaine. Les arbitrages en question porteront sur les vocations dominantes des différents pôles urbains et les programmes permettant de réaliser ces options ainsi que les grands équipements structurants. Le dernier champ d'arbitrage concerne le problème des structures territoriales, administratives et financières censées soutenir le développement urbain. Un groupe de travail, placé sous l'autorité du Délégué à l'Aménagement du Territoire et à l'Action Régionale (D.A.T.A.R.), est chargé de préparer les décisions du C.I.A.T. C'est dans ce contexte que naît en octobre 1964 le Groupe Central de Planification Urbaine1 (G.C.P.U.) sous l'impulsion de la Délégation à l'Aménagement du Territoire et à l'Action Régionale (D.A.T.A.R.) qui y voit le moyen de mobiliser l'ensemble des administrations centrales concernées par l'aménagement urbain. La création de ce nouvel organisme intervient à la suite d'un arbitrage rendu par le Premier Ministre en faveur du délégué de la D.A.T.A.R. contre le Ministre de la Construction qui revendiquait la maîtrise d' œuvre de l'aménagement urbain. Le G.C.P.U. est donc à la jonction du politique et de la haute fonction publique pour tout ce qui concerne la politique urbaine. Une brève controverse naîtra sur le rattachement de ce nouvel organisme au sein du système central. Le Commissariat Général du Plan (C.G.P.) revendique et obtient le rattachement institutionnel du G.C.P.U. mais la D.A.T.A.R. apparaîtra rapidement comme le tuteur réel de cette instance. Présidé par le Sous-Gouverneur du Crédit Foncier (et président du Comité 2 bis du Fonds de Développement Économique et Social (F.D.E.S.)), le G.C.P.U. rassemble les représentants du Ministère de la Construction et celui des Travaux Publics, le Ministère de l'Intérieur (avec la Délégation Générale aux Collectivités Locales), le Ministère des Finances, le C.G.P., la D.A.T.A.R. ainsi que le Délégué Général du District de Paris. Toutefois, cet organisme de coordination et de proposition est rapidement confronté à des difficultés. En effet, l'organisation apparemment collégiale du G.C.P.U. traduit en fait l'existence de deux clivages qui limitent fortement la capacité d'action de l'instance.
1

La création de ce Groupe Central de Planification Urbaine (G.C.P.U.) visait à établir une

certaine égalité de traitement sur l'ensemble du territoire pour toutes les questions touchant à l'aménagement du territoire. En effet, les grands dossiers parisiens étaient systématiquement traités par les services du Premier Ministre alors que la province devait se contenter de l'arbitrage des Préfets. Le G.C.P.U. devait préparer la saisine du C.I.A.T. sur des questions intéressant l'aménagement des grandes villes. 36