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Le service public ?

320 pages
Une voie moderne pour le service public, c'est ce que s'efforcent d'élaborer, dans ce livre, à partir des modernisations conduites dans les entreprises publiques et les administrations, des dirigeants et des chercheurs. La question initiale "le nouveau management public : réinvention ou remise en ordre ?" est successivement traitée au plan politique (Quel sens donner aujourd'hui au service public ? Quels biens publics la société française doit-elle assurer à ses citoyens pour s'adapter aux exigences des usagers et aux transformations de l'environnement ?), et sous l'angle du management (Quelles organisations, quelles compétences, quels outils de gestion, quelles régulations développer pour que les acteurs engagés - collectivités, administrations, opérateurs publics et privés, associations d'usagers... - garantissent solidairement le bien public et que chacun assume ses responsabilités en matière de qualité des prestations et d'efficacité de gestion ?). Quelques chantiers de modernisation sont éclairés par plusieurs regards : celui du responsable de l'action, celui du chercheur. Les solutions proposées mettent ainsi en avant le développement des hommes, la décentralisation des structures et la souplesse des organisations ; elles montrent que le changement est possible et qu'il progresse même plus vite qu'on ne l'imagine souvent. Certains axes très actuels sont étudiés : l'instauration d'une effective "relation de service" entre agent et usager, la création de produits nouveaux capables de répondre aux besoins sociaux qui se font jour. Il apparaît ainsi qu'une voie moderne au service public suppose un contrôle démocratique accru du citoyen, et autant une réinvention qu'une remise en ordre.
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Le Service public? La voie moderne
COLLOQUEDE CERISY

Collection ''Logiques Sociales" Dirigée par Dominique Desjeux et Bruno Pequignot

Dernières Bourgoin

parutions

: 1994. un travail de reconstruction persuasive du passé, 1994. 1994. 1994. dans l'Union européenne, de la crise, 1994.

N., Le suicide en prison,

Coenen- Huttier J., La mémoire familiale: Dacheux E., Les stratégies Lallement Esquenazi de communication

M. (ed), Travail et emploi. Le temps des métamorphoses, Les générations 1994. 1994. J.-P., Film, perception raisonnée et mémoire,

Baudelot C, Mauger G., Jeunesses populaires. Gagnon C., La recomposition Giroud C., Introduction Plasman R, Lesfemmes des territoires,

aux concepts d'une sociologie

de l'action,

1994.

d'Europe sur le marché du travail, 1994. De l'usage social des notions à leur problématisation, et l'ostréiculteur, 1994.

Robert Ph., Les comptes du crime, 1994. Ropé F., Savoir et compétences. 1994. Van Tilbeurgh V., L'huître, le biologiste

Zolotareff J.-P., Cerclé A., Pour une alcoologie plurielle, 1994.

CENTRE

CUL TUREL INTERNA TIONAL DE CERISY-LA-SALLE

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Le Service Public? La voie lTIoderne
sous la direction de

Albert David, Agnès Denis, Armand Hatchuel, Edith Heurgon, Isaac Joseph
avec la participation de

J. Mfichard, G. Barouch, C. Blanc, E. Cohen, M. Conan, Y. Cousquer, A. David, A. Hatchuel, E. Heurgon, I. Joseph, F. Lacasse, Ph. de Lara, R. Laufer, J. Le Floch Fournier, P. Le Gorrec, F. Pallez, C. Paradeise, G. de Pouvourville, J.-F. Raux, P. Strobel, S. Trosa, M. Ternier, M. Wieviorka

Editions L'Harmattan 5 - 7 rue de l'Ecole Polytechnique 75005 Paris

US1E DES AU'fEURS

Gilles BAROUCH, Professeur associé au Département "Management et Stratégie" de l'Ecole Supérieure de Commerce de Rouen Christian BLANC, Préfet, ancien Président de la RATP, Président d' Air France Elie COHEN, chercheur au CNRS (GAPP) Michel CONAN, Directeur du Centre Scientifique et technique du Batiment Yves COUSQUER, alors Président de la Poste Albert DAVID, Maître de conférences à l'Université de Paris Dauphine et chercheur au Centre de Gestion Scientifique de IEcole des Mines de Paris Agnès DENIS, Directeur du Service de l'Information et de la Communication, au Ministère de l'Equipement, du Logement et du Transport. Janine LE FLOCH-FOURNIER, Chef du bureau des méthodes modernes de gestion à l'administration générale et de la fonction publique Pierre LE GORREC, Contrôleur Général d'EDF Armand HATCHUEL, Professeur à IEcole des Mines de Paris Edith HEURGON, Responsable de la Mission Stratégie, RATP Isaac JOSEPH, Professeur de sociologie à l'Université de Nanterre François LACASSE, Administrateur principal au Service de la Gestion Publique (PUMA) de l'Organisation de Coopération et de Développement Economique (OCDE) Philippe de LARA, Chercheur au LATTS, Laboratoire Techniques, Territoires et Sociétés, CERTES, Ecole Nationale des Ponts et Chaussées Roman LAUFER, Professeur, Groupe HEC Frédérique PALLEZ, Chercheur au Centre de Gestion Scientifique de l'Ecole des Mines de Paris Catherine PARADEISE, Sous directeur du Département SHS du CNRS Gérard dePOUVOURVILLE, Centre de Recherche en Gestion de l'Ecole Polytechnique Jean-François RAUX, directeur de l'Institut du Management, EDF-GDF Pierre STROBEL, Responsable de la Reèherche à la Caisse Nationale des Allocations Familiales Michel TERNIER, Ancien directeur général de Voies Navigables de France Sylvie TROSA, Conseil scientifique de l'Evaluation, Michel WIEVIORKA, Directeur dEtudes à l'EHESS, directeur du CADIS (Centre d'Analyse et d'Intervention Sociologiques) @Editions L'Harmattan, 1995 ISBN: 2-7384-2952

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CENTRE CUL TUREL INTERNATIONAL DE CERISY
Le Centre Culturel de Cerisy, créé par Anne Heurgon-Desjardins, prolonge, depuis 1952, les Décades de Pontigny qui avaient réuni à l'initiativé de Paul Desjardins, de 1910 à 1939, autour de thèmes artistiques, littéraires., philosophiques, politiques, sociaux, ~, nombreuses personnalités qui marquèrent leur époque. Entre autreS: Bachelard, Copeau. Curtiu$, Gide, Groethuysen, Koyré, Malraux, Martin du Gard., Mauriac, Maurois, Saint-Exupéry, Valéry, Wells. . Il dépend de l'Association des Amis de Pontigny-Cerisy, sans but lucratif, reconnue d'utilité publique en 1972, présidée actuellement par Maurice de Gan~ et ayant pour but de favoriser les échanges entre artistes, intèllectuels et savants de tous pays. . Dirigé aujourd'hui par Edith Heurgon et Catherine Peyrou, il aœueille chaque année, au château de Cerisy la Salle, monument historique, dans la Manche, une douzaine de colloques, rencontres et ateliers. De 1952 à nos jours, ont ainsi été organisés près de deux cents colloques, prolongés par de nombreuses publications.
Les colloques de Cerisy abordent des domaines et des points de vue d'une grande diversité. Ils étudient aussi bien la culture du passé (ainsi LA Renaissance du. XIIe siècle etLe Grand Siècle Russe) que les mouvements de pensée et les pratiques artistiques contemporains (par exemple Les chemins actuels de la
critique et Le Nouveau Roman

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).

En

outre,

ils ont

introduit

une

formule

neuve

de réunions

organisées

autour et en présence de personnalités parmi lesquelles Martin Heidegger, Arnold Toynbee et. pl~ récemment. Henri Atlan, Georges Balandier, Roland Barthes, Yves Bonnefoy, Michel Butor, Cornélius Castoriadis, Georges E. C1ancier, Miche! Crozier, Jacques Denida., André Frénaud, René.Girard, Algirdas Greimas, Eugène Guillevic, Eugène Ionesco, Edmond Jabès, Emmanuel Lévinas, Jean-François Lyotard, Gabriel Marcel, Edgar Morin, Francis Ponge, nya Prigogine, Paul Ricoeur, AIain Robbe-Grillet, Nathalie Sarraute, Léopold Senghor, Claude Simon, Jean Tardieu, René Thom, Michel Tournier, Claude Vigée. . Le public confrontations d'éttangersattirés de Censy est composé en grande partie d'artiStes, d'aujourd'hui de chercheurs, s'élabore. d'enseignants, d'étudiants,

mais aussi de toutes personnes désireuses de participer
où plus d'un aspect de la pensée par la culture française.

ou simplement d'assister à de libres
n compte une fone proporùon

Pour tous renseignements sur les colloques de Cerisy, écrire au CCIC, 27 rue de Boulainvilliers, F-750 16 PARIS., France.

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PHILOSOPHIE ET SCIENCES A CERISY
PUBLIC.J\.TIONS DISPONIBLES

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Alain (Amis d'Alain)- Nouveaux enjeux de l'Anthropologie (autour de Balandier) (L'H'annatttan). Apprentissage et cultures (KarthaJa) -L'Argumentation (Mardaga). Les théories (Seuil) de la Complexité (à partir de l'oeuvre d'U.Atlan) (Seuil) - L'Auto-organisation Roger Bastide ou le réjouissement de l'abîme (L'Harmatttan)- Bateson (Seuil). Le centenaire
du Capital (Mouton)

stratégique (autout eM.Crozier) Nouveaux d

enjeux de l'Anthropologie (autour de Balandier) (L'HarmatttanJ.a Décision (PUL). Le Discours utopique (l0/18) Epistémologie et Cognition (Mardaga) Praxis et Cognition (L'Interdisciplinaire). Le passage des frontières (autour de Derrida) (Galilée) Structuration du social et modernité avancée (autour d'A. Giddens) (Presses Universitrires de Laval) René Girard: violence et vérité (Grasset) Le parler rrais d'Erving Goffman (Minuit). Individualisme et autobiographie (Univ. de Bruxelles) Emmanuel Levinas: l'éthique comme philosophie première (Cert) La faculté de juger (autour de Lyotard) (Minuit) Arguments pour une méthode (autour d'E. Morin) (Seuil) Le mythe et le mythique (Albin Michel) Nietzsche (10/18) Perspectives Systémiques (L'interdisciplinaire). Le plaisir de parler (Minuit) Karl Popper et la Science d'aujourd'hui (Aubier-Montaigne) Temps et devenir (autour de Prigogine) (patino) Positions de la sophistique (Vrin) (L'Hannatttan). Psychiatrie et existence (Millon) . L'avenir de la Recherche Opérationnelle (Hommes et techniques) La Sexualité (plon) Paul Ricoeur: les métamorphoses de la raison herméneutique (CERF) Les Rythmes (L'Hannauan) . Introduction aux Sciences Cognitives

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Technologies

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et symboliques

de la Communication

(pUG)

. L'analyse

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(Folio,Gallimard) Spinoza (lnst d'Epistémologie) . Logos et théorie des catastrophes
de Thom) (Patino) Métamorphoses le tournant esthétique (Anthropos).

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(autour

de la Ville (Economica). Simone

Weil (Aubier). Weimar,

PROCHAINS

COLLOQUES
de Charles de Leibniz, Taylor), dir. G. Laforest., dir. D. Berlioz, F. Nef 15

- 1995 . L'interprétation de l'identité moderne (autour Ph. de Lara (6 au 13 juin) Les deux labyrinthes: l'actualité
au 22 juin) . Cent ans de philosophie
19août) . Création et événement: Jean

.

américaine,
Ladrière.

dir. J.-L. Cometti (24 juin au 1er juillet)

Mythes et psychanalyse, dir. A. Clancier, C. Athanassiou (12 au 22 juillet) Bakhtine: la pensée dialogique, dir. A. Collinot, C. Thomson (3 au 8 août) . Benveniste, dir. M. Arrivé, C. Nonnand (12 au
dir. G. Florival, J. Greisch (21 au 31 août)

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Les

matérialismes

philosophiques,
Godelier,

dire J.-C. Bourdin (2 au 9 septembre).
dir. J. Hamel (juin)

- 1996
Depuis

Lacan, dir. R. Major, P. Guyomard (juillet) . Le Messie, (août) Michel Henry, dir. A. David (septembre).

. Maurice

. Umberto

Eco, dir. P. Fabbri. J. Petitot (juillet) .
dir. C. Cohen-Boulakia.. S. Trigano

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INTRODUCTION

Genèse et enjeux d'une rencontre
par Edith Heurgon
Ce livre est issu d'une rencontre qui s'est tenue, du Il au 18 juin 1992, au Centre Culturel International de Cerisy, sur le thème: "Le Nouveau Management Public: réinvention ou remise en ordre?"
I. GENESE

Cette initiative est le résultat de démarches qui, depuis une dizaine d'années, ont tissé un vaste réseau d'échanges et de coopérations entre le monde de la recherche en sciences sociales, certaines grandes entreprises publiques (par exemple, la RAlP), et divers acteurs de la ville. La seconde perspective mobilisée par cette réflexion concerne l'application des sciences des systèmes et des méthodes de management pour moderniser toute organisation confrontée à des mutations radicales de son environnement. Le troisième facteur à prendre en compte est d'un autre ordre. Au-delà des analyses des chercheurs, il concerne la prise de conscience par les dirigeants politiques et les responsables d'entreprise, de l'urgence de moderniser le service public. C'est, d'une part, la politique du "renouveau du service public" lancée avec vigueur par le gouvernement de:.:.M.Rocard. Ce sont, d'autre part, les puissantes dynamiques de modernisation. engagées par les entreprises publiques, EDF en tête. Enfin, établissant le lien entre ces démarches, c'est Ch. Blanc, alors Président de la RAlP, qui pilote le groupe de travail du XIe plan sur "Etat, administration et services publics de l'an 2000", dont les résultats ont été publiés en février 1993, à la Documentation Française, sous le titre: Pour un Etat stratège, garant de l'intérêt général. Indépendamment de toute mode, - qu'elle marque une 7

certaine défaveur dans l'opinion de l'idée même de service public, ou qu'elle souligne l'engouement actuel pour telle technique managériale -, c'est la rencontre de ces trois éléments, à la convergence de la pensée et de l'action, qui nous paraît justifier qu'en 1992 se soient réunis à Cerisy en un débat très ouvert, des dirigeants d'entreprises publiques et d'administrations, plusieurs chercheurs et consultants pour confronter leurs points de vue et élaborer ensemble, sur le plan des concepts comme sur celui des résultats, une voie moderne pour le service public.
II. ENJEUX

Il s'agit de s'interroger à la fois sur le sens à donner au service public en France à la fin du vingtième siècle - question de nature politique, et sur ses modalités d'organisation dans la société contemporaine - perspective de portée managériale. Premièrement, la question politique: le sens du service public peut se définir en référence aux biens publics que la société française veut assurer à ses citoyens, en veillant à leur ajustement perpétuel et à leur possible élargissement (en fonction des attentes évolutives des usagers). Il convient aussi d'adapter ou de hiérarchiser si nécessaire, les propriétés caractérisant tout service public (continuité, égalité, mutabilité, transparence...), au plan des usages comme à celui des concepts, en fonction de la nature du bien concerné (santé, sécurité, transport, communication ...) et de la complexité du système d'acteurs qui le garantit (notons par exemple qu'il varie, d'un côté, avec la décentralisation, où s'accentue le pouvoir du local; d'un autre côté, avec l'ouverture européel1ne, où est remis en cause le caractère national). Davantage: ces propriétés peuvent conduire à d'ével1tuelles contradictions amenant certains acteurs à opérer des arbitrages (par exemple, entre réduction des inégalités et lutte contre les exclusions, entre universalité du service et prise en compte des différences) . Deuxièmement, la perspective managériale: quelles modalités de production, de co-production (M. Conan) de ces biens permettent à la fois de garantir l'atteinte des missions politiques et de satisfaire aux exigences de qualité et d'efficacité exigibles de toute organisation moderne? Comme le rappelle J.-F. Raux, les méthodes de l'action collective s'appliquent aux établissements publics comme à toute autre entreprise, et ce qui diffère, ce sont les critères d'arbitrage. Or, il définit justement le management comme un processus de conduite de l'action assurant l'arbitrage entre des logiques contradictoires (activités, ressources, acteurs, temps). 8

Dès lors, quelles formes d'organisations mettre en place, quels partages des pouvoirs opérer, quelles compétences développer, quelles méthodes de gestion adopter, quelles régulations instaurer, pour que le système d'acteurs (collectivités publiques, administrations, opérateurs publics et privés, associations, usagers...), qui garantit solidairement le bien public, soit, en tant que système, piloté par l'action collective engagée, et que chaque acteur, fort de son identité professionnelle propre, assume ses responsabilités spécifiques en matière de qualité des prestations et d'efficacité de gestion? Qui définit le bien public dans cette perspective? Y a-t-il strict partage des rôles entre le législateur et les opérateurs? De quelles latitudes l'entreprise publique dispose-t-elle pour définir sa gamme de produits et de services (F. Pallez)? Commet1t peut-elle articuler les dimensions d'ordre politique (ses relations avec les pouvoirs publics qui contractualisent ses missions) et l'exercice d'une véritable fonction commerciale (visant à la satisfaction de ses clients)? Quelles sanctions a-t-elle de ses résultats? Comment établir sa légitimité auprès des usagers, des citoyens, des élus, de l'opinion publique dans un système où le consensus ne peut être que relatif sur la définition même du bien public? Faut-il suivre R. Laufer quand il affirme que le management public se rapproche d'un exercice de rhétorique capable certes d'impressionner l'opinion publique, mais derrière lequel se dissimule, peut-être, une vision un peu cynique des organisations humaines... Ces deux problématiques - la question politique, la perspective managériale - s'il ne faut pas les confondre, nous semblent devoir être nécessairement associées dans l'effort engagé de ré-invention du service public. Pour éviter tant un brouillage conceptuel qu'une confusion des pratiques, il convient alors d'effectuer ainsi, d'une part, un puissant renouvellement théorique permettant la construction d'un ensemble de savoirs opératoires et, d'autre part, une innovation radicale des pratiques ouvrant des voies inédites au changement: dans ces deux perspectives, la rigueur et l'exigence doivent être extrêmes afin que la modernisation du service public s'accomplisse, non point en laissant échapper sa. raison d'être sous prétexte d'efficience, mais en approfondissant le sens même de l'action collective, utile à une époque où l'indivualisme n'exclut pas la solidarité.
III. PROGRAMME

Ce volume réunit les diverses conférences présentées à Cerisy et 9

remises à temps par leurs auteurs. Qu'ils s'en trouvent tous ici vivement remerciés. Nous regrettons l'absence de certains textes, et notamment celui de Ph. Delmas,l'auteur du "Maître des horloges" qui, .à partir d'exemples internationaux, nous a fait réfléchir sur la question du sens de l'action publique. Co:mme les contributions abordent à la fois les problématiques politique et managériale et traitent de questions théoriques et de résultats d'expériences, cet ouvrage adopte une .présentation thématique. Dans une première partie, A. Hatchuel et R. Laufer posent les problématiques générales du management public dans leurs aspects historiques et paradoxaux. Par une mise en perspective sur la duiée, ils permettent, au-delà de strictes analyses de. conjoncture, de formuler les problèmes actuels et de tracer les évolutions possibles du service public de demain. Puis F. Lacasse étudie, à partir des principaux résultats d'études accomplies dans le cadre de l'OCDE, dans quelle mesure les Mécanismes de Type Marché peuvent être les instruments d'une gestion publique. La deuxième partie présente quelques récents chantiers de modernisation, éclairés à partir de plusieurs regards: celui, directement impliqué, du responsable de l'action; celui, plus distancié, du chercheur. On étudie d'abord la révolution managériale opérée dans quelques grandes entreprises publiques (EDF, France Télécom, La Poste, la RATP), puis on examine les démarches engagées dans la fonction publique, sous le signe de la politique du "renouveau": d'une part la perspective générale (J. Le Floch Fournier), l'attitude des personnels (G. Barouch) et l'évaluation des politiques publiques (S. Trosa); d'autre part, les résultats obtenus à l'Office National de la Navigation (M. Ternier), dans les hôpitaux publics (G. de Pouvourville), au CNRS (C. Paradeise). Ces divers témoignages, ainsi que les analyses qui les accompagnent, montrent de fortes convergences dans les objectifs visés et les solutions mises en oeuvre. En revanche, les méthodes choisies pour conduire le changement se différencient plus nettement, sans doute pour s'adapter aux cultures propres à chaque organisation. Les convergences touchent d'abord à la reconnaissance de l'incertitude de l'environnement et des'; nouvelles exigences des usagers (rareté des ressources publiques qui exige des efforts de productivité, développement du consumérisme qui engendre une demande accrue de qualité, complexité des tâches qui impose de nouvelles régulations, volonté de participation et d'autonomie des agents qui implique de nouvelles organisations du travail, technologies qui conduisent à rechercher une flexibilité accrue (J. Le Floch Fournier); mais aussi concurrence plus forte sous diverses 10

formes (concessions, marchés), pouvoirs de multiples acteurs locaux, perspectives européennes et internationales (J.~F. Raux). Les objectifs visés par le management se définissent alors en termes de responsabilisation des acteurs, de flexibilité des organisations, de réactivité à l'environnement, de qualité des prestations offertes à la clientèle, de compétitivité, de contribution aux grandes politiques régionales, nationales, européennes. Les solutions proposées mettent au coeur du changement, non point comme naguère la technologie ou l'optimisation économique, mais le potentiel humain. Si aujourd'hui, dit Ch. Blanc, "on est dans une période où, en permettant aux hommes une valorisation dans leur métier et leur mode d'organisation, on a une productivité globale plus grande, si l'on peut être à la fois humaniste et efficace, alors je suis comblé". La forme d'organisation choisie est la déconcentration (la décentralisation), qui permet à des responsables locaux de répondre aux exigences des collectivités territoriales et des usagers en opérant à leur niveau les arbitrages nécessaires, contribuant ainsi à ce qu'on peut appeler, avec J. Mfichard, la définition d'un "bien commun local": "nous avons engagé une politique de forte déconcentration et construit la nouvelle Poste autour de ce principe. Les niveaux de responsabilités ont été redéfinis en permettant à chacun de disposer de marges de maneuvre pour une adaptation plus rapide à l'environnement et à la concurrence", affirme Y. Cousquer. Se pose alors la question de la cohérence nécessaire entre les finalités du service public, le management de l'entreprise et la manière dont s'effectue le changement, pour autant qu'on admette, avec J.-F. Raux, que "le but est dans le chemin". Comme M. Wieviorka le montre, EDF s'est développée jadis à partir du consensus des trois acteurs principaux (la direction, le pouvoir politique, la CGT) sur un modèle très robuste fondé sur la confiance dans la raison et le progrès, la notion de service public (avec ces principes d'égalité et de solidarité) et la puissance de la nation indépendante. C'est donc une véritable révolution culturelle qu'il convient d'accomplir pour passer d'un management d'optimisation à un management stt:gtégique général, en cherchant un nouvel agencement de la modernisation et de la mobilisation, permettant à chacun de s'identifier à des intérêts supérieurs. Sur quels leviers s'appuyer pour réussir les transformations escomptées? S'agissant d'un changement culturel fondé sur un pari sur les hommes, la formation et l'apprentissage apparaissent centrales (G. Barouch). L'ouverture nécessaire à l'environnement, la confrontation des expériences et des pratiques, la nécessaire maîtrise intellectuelle et opérationnelle des évolutions en cours Il

font que la constitution de réseaux d'échanges, tels FORGAM à l'initiative d'EDF (P. Le Gorrec), se révèle un outil très pertinent. Pour E. Cohen, ula modernisation est un arrangement nouveau d'acteurs et de réseaux, de problématiques et de solutions perçues un moment comme légitimes". Il décrit pour l'illustrer l'histoire de France Télécom: le passage d'une logique de l'arsenal, qui subordonne tout à l'impératif technologique, à la dynamique du Grand Projet qui pilote magistralement le plan de rattapage, mais qui involue dès que manque un projet alternatif, à la réforme transformant les PTT en entités autonomes, conduite par P. Quilès avec un superbe art d'exécution. On remarquera toutefois que les dynamiques présentées ici, hors celle qui conduit à la séparation de France Télécom et de la Poste, traitent de modernisations internes et abordent peu le problème de la (re)construction du système d'acteurs capable de réaliser, dans les meilleures conditions de qualité et de coût, le service public que la collectivité décide d'offrir à ses concitoyens. En effet, à part de furtives réflexions sur les perspectives de soustraitance, la question du partage des responsabilités, des compétences et des rôles entre les différents opérateurs (publics ou privés) qui concourent au service public est peu évoqué dans ce livre. Un des axes très actuel des chantiers de modernisation fait l'objet de toute la troisième partie du livre. Il s'agit de l'instauration d'une nouvelle relation à l'usager, transformant le face à face, longtemps redouté entre l'agent et l'usager, en une effective relation de service soutenue par l'ensemble de l'organisation (d'où l'image de la "pyramide inverséeU).Ph. de Lara résume les développements récents de la sociologie de la relation de service, en les comparant à ceux de la sociologie des organisations et en associant leur contraste à l'écart qui existe entre réforme administrative et modernisation. La sociologie de la relation de service, opérant un surgissement du singulier, dépasse la connaissance empirique, pour réinterroger l'Etat, la démocratie, le service public. M. Conan, après avoir constaté l'éclatement du sens du service public, analyse des formes nouvelles de démocratie reposant sur des processus d'élaboration d'une morale collective, capables d'éviter la bureaucratie. Une voie possible pour la modernisation du service public est la création de produits: c'est le thème développé par F. Pallez sur des exemples d'innovations commerciales introduites à la RATP, à la SNCF et à la POSTE. Se pose à nouveau le problème de la définition du bien public et de son élargissement éventuel pour répondre à de nouveaux besoins sociaux. Ne peut-on pas 12

concevoir que le service public est, non pas l'application d'une norme édictée par une instance supérieure, mais la réponse constamment ajustée à des besoins sociaux en évolution? Prenant une position un peu critique, I. Joseph discute un certain nombre d'arguments managériaux en affirmant que ilIa qualité de service n'est pas la satisfaction du client, mais la qualité d'une prestation située, destinée à un usager sans qualités". Puis la question du traitement équitable des usagers est abordée par J. Affichard: comment expliquer que l'importance et la qualité des équipements publics ne suffisent pas à satisfaire l'exigence d'équité? s'agit-il de garantir à chacun une égalité de droits ou d'assurer un meilleur traitement aux plus désavantagés? comment résoudre le dilemme entre différenciation et égalité? Enfin, P. Strobel, après avoir rappelé les rapports tumulteux entre le service public et la recherche évoque quelques pistes visant à faire évoluer cette relation à la connaissance. Après avoir porté son intérêt dans les années 70 sur l'Etat, puis, à partir des années 75, sur l'entreprise, la recherche en sciences sociales a plus récemment réhabilité la vie quotidienne, le fait local, la multiplicité des interactions entre individus. En réintroduisant la figure particulière de l'usager, qui interpelle tant le fonctionnement interne du service public que son rapport avec le social le plus quotidien, elle fait retour à l'Etat. Mais n'a-t-on pas atteint les limites de l'empirisme du singulier et du quotidien? La réévaluation actuelle de l'usager ne doit-elle pas s'accompagner de celle du citoyen? Plus longue et plus complexe que la régulation de face à face, interviendrait alors une autre boucle de régulation: celle du nécessaire contrôle démocratique du citoyen sur l'action du service public.
IV. CONCLUSION

En guise de conclusion, on se permettra une double remarque: - le changement est possible: nous l'avons rencontré; l'heure de la "société bloquée", dénoncée jadis par M. Crozier, est révolue: toutefois, demeure, la question des leviers du changement et celle de la sanction effective des résultats; les solutions proposées supposent la nécessaire ouverture du service public sur son environnement multiple et incertain. A l'époque où le travail constitue un bien public de premier ordre, le service public ne devrait-il pas, abandonnant les tendances corporatistes que P. Rosanvallon dénonçait comme une introversion de l'intérêt général, se redéfinir davantage sur ses missions externes d'équité et de solidarité: en contrepartie des avantages dont ses agents disposent, 13

notamment en matière d'emploi et de protection sociale, ne peut-il revendiquer la prise de risques, les missions les plus difficiles, les responsabilités d'envergure? - certains exposés font état de diverses crises qui traversent le monde contemporain: crise d'adaptation, crise de légimité, crise de la science, crise du droit, etc. Si l'on évoque l'étymologie de ce terme (qui signifie décision et changement), ne faut-il pas en conclure qu'après tout cet état de crises constitue une excellente opportunité pour que le service public soit "à lui-même son propre recours", et que, sans se renier et dans le respect de l'intérêt général, il découvre de nouvelles pratiques ouvertes, souples, réactives. "Le problème de la société moderne, affirme P. Rosanvallon, est de savoir jusqu'où elle peut être moderne et jusqu'à quel point elle doit aussi être archaïque". Dès lors, on voit que, pour proposer une voie moderne au service public de demain, remise en ordre et réinvention s'imbriquent étroitement.

14

I. LE MANAGEMENT PUBLIC:
RÉ INVENTION OU REMISE EN ORDRE?

Les paradoxes du management public
par
Armand Hatchuel Ce chapitre a pour but d'explorer quelques paradoxes inhérents à la notion de management public et à son histoire. Je m'attacherai à cerner quelques apories, à rappeler certaines données, bref à tenter d'éviter les pièges d'un thème qui en recèle beaucoup. J'amorcerai donc le débat qu'esquisse le titre du colloque: "management public: réinvention ou remise en ordre?" en introduisant cinq problématiques, qui s'apparentent à des paradoxes, et qui signalent des oublis, des contradictions, des insuffisances qu'il nous faut affronter pour donner au concept de management public un sens précis et opératoire, en tout cas le moins incantatoire possible. Les chapitres de cet ouvrage amenderont certainement mes formulations ou répondront plus précisément aux questions que je vais poser. Premier paradoxe: si l'on peut constater aujourd'hui, dans tous les secteurs publics, des pratiques et des expériences qui manifestent de réelles volontés de réforme et d'action, ce mouvement se constitue au moment où, du point de vue de
l'idéologie dominante, il semble le moins fondé. Deuxième paradoxe: si le management public a des problèmes d'identité et a du mal à se définir, on a:.coutume de lui opposer un management privé qui serait sûr de lui-même. C'est oublier que le management public est une des sources historiques du management et que les méthodes de l'entreprise privée viennent pour une bonne part du fonctionnement des grands appareils publics (arsenaux, manufactures, armées...). Troisième paradoxe: le modèle de 1'''Etat entrepreneur" et celui du "service public" que nous avons en mémoire, doivent être historiquement situés. Car, si nous confondions le concept de 17

management public avec l'une de ses réalisations historiques particulières, nous empêcherions toute pensée véritable du management public, et par là même nous gênerions son éventuel renouvellement. L'Etat entrepreneur n'a pas figé pour l'éternité la notion de "service public", il a eu d'ailleurs à la reconstruire, à chaque étape de son histoire, en lui découvrant de nouveaux sens. Il faudrait donc oublier momentanément ce que nous entendons par service public pour pouvoir mieux le repenser. Quatrième paradoxe: on accuse volontiers le management public d'être bureaucratique. J'essaierai de montrer que, jusqu'à des temps récents, c'est la bureaucratie qui a sauvé et maintenu un service public de qualité. Pour cela, nous ferons un petit détour par un texte bien connu d'Henri Fayol "L'incapacité industrielle de l'Etat", écrit en 1920. En rappelant les critiques essentielles que Fayol faisait à un grand service public, nous verrons pourquoi la forme bureaucratique était alors celle qui permettait au service public et au management public d'évoluer et de sortir du piège politique où il se trouvait et, penseront certains, où il se trouve encore en partie. Enfin, dernier paradoxe: si aujourd'hui il faut sortir de la forme bureaucratique, je dirai que les différentes doctrines qui essayent de penser cette évolution me semblent faire porter une trop lourde responsabilité aux agents, et je reviendrai, au risque d'étonner, sur les rôles, à mon avis sous-estimés, de la politique technologique et sur celui de la relation à l'usager comme espaces essentiels de tout renouvellement. Ce sont ces cinq problématiques que nous allons maintenant explorer.
I. UN ENVIRONNEMENT IDEOLOGIQUE HOSTILE

Les chantiers du management public vivent dans un environnement de suspicion voire de scepticisme. Mais constatons tout d'abord que chantiers, il y a eu et il y a. On pense au programme gouvernemental de "renouveau du service public", aux rapports du Xème plan et plus particulièrement à ceux de la commission "Efficacité de l'Etat". Mai~ il faut surtout prêter attention aux expériences nombreuses qui ont lieu dans des ministères, dans les grandes entreprises publiques, et on sera vite convaincu que les efforts sont multiples et véritables. On ne voit guère d'organismes publics qui ne soient touchés par un vent de réforme. L'un des objectifs de ce colloque sera d'ailleurs d'analyser et de débattre de certaines de ces expériences pour en prendre la 18

réelle mesure. Car, dans toute grande transformation, il faut craindre les décalages entre les pratiques de terrain et les visions idéalisantes et mobilisatrices. Mais ce mouvement, dont il nous faut comprendre la pratique, les efforts ou les problèmes rencontrés, semble aller à contrecourant, puisque l'on peut sans crainte paraphraser Sartre, en constatant que le libéralisme économique semble être redevenu, pour beaucoup, "La philosophie indépassabLe de notre temps". Réinventer le "management public" passe par une discussion serrée de cette philosophie, et davantage par son enrichissement que par une critique négative trop convenue. Je vois au moins deux grandes directions dans lesquelles un tel travail devrait être fait. D'une part, il s'agit d'éviter de voir l'Etat comme un simple gérant des règles du jeu concurrentiel; d'autre part, il y a lieu d'enrichir le modèle implicite de l'entreprise que le libéralisme économique véhicule. Car, si nous le faisions pas, il est probable que nous en resterions simplement à une "remise en ordre", c'est-à-dire à l'idée selon laquelle il n'y aurait aucune spécificité véritable au "management public", sinon que, pour des raisons contingentes à la nature des biens, les mécanismes d'un marché de concurrence peuvent être impraticables et l'Etat doit alors se résigner à intervenir. Pour échapper à cette seconde voie, il faut. constater plus scientifiquement que les formes de la concurrence idéalisées par le libéralisme économique ne sont pas nécessairement celles qui font toujours le dynamisme du capitalisme industriel actuel. Je crois donc que le fondement positif d'un management public passe par l'affirmation qu'il y a d'autres moteurs de l'efficience et de l'efficacité que les seules incitations qui viendraient d'une concurrence traditionnelle. Nous constatons bien, aujourd'hui, que les dynamiques de la compétitivité ne résultent pas uniquement de la concurrence par les prix. Les sources de la compétitivité viennent de la création de différences, de l'invention de produits ou de services, de l'élaboration de coopérations entre firmes, avec la recherche, ou avec les pouvoirs publics. Et réinvente[ le management public, c'est bien sûr désigner des formes plus ajustées de l'intervention de l'Etat, mais c'est aussi reconnaître des formes de la compétitivité et de l'efficience qui ne sont pas celles de la vision traditionnelle du libéralisme économique. La dynamique même du capitalisme actuel nous montre que ces formes existent et qu'elles ne sont pas contradictoires avec la création de richesses. Il ne faut donc pas craindre de "placer la barre trop haut", car, et c'est le premier paradoxe annoncé, penser un management 19

public spécifique, c'est inévitablement enrichir les théories du libéralisme économique. Il n'en reste pas moins que le management public a des problèmes d'identité. Il regarde l'entreprise privée avec les yeux de Chimène et, pourtant, slil y aeu quelque chose comme une pensée du management, c'est aussi à l'action publique que nous le devons.
II. MANAGEMENT PUBLIC ET PRIVE DES FILIATIONS COMMUNES

Pour éclaircir ce deuxième paradoxe, il faut revenir à l'expression de management public. Et surtout au terme de "management", qui n'avait pas cours il y a quelques décennies. On parlait alors d'administration ou de conduite des affaires. Mais prenons-le tel quel, et notons que, pour reconnaître "un management", il ne suffit pas de repérer des "managers", aussi charismatiques soient-ils, il faut pouvoir retrouver une relation entre des pratiques et une philosophie, entre une suite construite d'actions et un certain nombre de concepts générateurs. Or, c'est l'action publique, qui, la première, se saisit de cette problématique du rapport entre des concepts et des actions. Les débats sur la nature des régimes politiques et leur légitimité instaurent, dès l'Antiquité, cette idée d'une action empreinte d'une philosophie, philosophie qui ne la détermine pas nécessairement mais au moins lui sert d'étalon. Michel Foucault le montre bien dans ses travaux sur la "gouvernementalité" où il dissèque les différentes étapes historiques du concept même d'une philosophie de gouvernement, et qu'est-ce dlautre que "le management" sinon une philosophie du gouvernement des organisations? Mais cela peut se voir aussi de manière moins érudite: le terme d'administration nous vient de la tradition étatique, ainsi que l'expression" délégation de pouvoir" et, comme le signale pour longtemps le nom même de la discipline "statistique", l'idée même d'organiser des contrôles, des comptages, des relevés. On sait aussi aujourd'hui que les entreprises industrielles du début du XIXe siècle, adoptent souvent dans leur fonctionnement, des pratiques qui leur viennent des arsenaux, ou des administrations publiques. On oublie trop souvent que Frédéric Taylor (celui du taylorisme) dénonce l'influence sur les industries de la fin du XIXe siècle de principes d'organisation à caractère militaire, ce qui est une manière de reconnaître que les grands principes de commandement issus de l'armée avaient pu longtemps constituer un modèle de la "bonne organisation". 20

La formation des grandes organisations privées a donc moins été une contestation radicale des principes du management public qu'un effort pour adapter ces principes à des contextes économiques différents. Et il a été très difficile, et cela l'est toujours, de faire la liaison entre ce que l'on appelle aujourd'hui "principes de rentabilité" et organisation d'un fonctionnement d'entreprise. Le management "privé" est une invention continuée tout au long de l'époque moderne qui a puisé dans le management public un certain nombre de cadres et les a réélaborés dans le contexte entrepreneurial qui lui était propre. Le management public a donc moins à affronter une crise d'identité qu'une crise d'adaptation. Il a su répondre dans le passé, et même on l'a vu le premier, aux besoins pratiques et conceptuels de certains problèmes de gouvernement, il doit aujourd'hui se reconstruire, en partant des problèmes réels qui se posent à lui, sans le complexe idéologique du management "privé" puisque, aussi paradoxal soit-il, l'un et l'autre font partie de la même histoire.
III. LES METAMORPHOSES DU SERVICE PUBLIC

Mais pour cerner des problèmes spécifiques au management public, encore faut-il avoir le moyen de bien les poser. 0 r, pourquoi diable l'Etat se fait-il entrepreneur? et comment reconn31~-on le besoin d'un service public? On peut évidemment penser à cette grande période fondatrice qu'est 1947. A vrai dire, il importe d'élargir notre vision du passé sur ce point. L'Etat ne s'est pas découvert en 1947 une vocation d'entrepreneur et, dans plusieurs cas, l'Etat n'est intervenu que parce que le management privé rencontrait aussi ses limites. Pour illustrer cette idée, je voudrais rappeler les grandes étapes qui ont conduit à la nationalisation des chemins de fer en France. Le cas est exemplaire puisque le chemin de fer n'existe pratiquement pas avant 1830: pour que l'idée de l'Etat entrepreneur à cet égard ait un sens, il faut au moins qu'il existe "un chemin de fer" comme possibilité. Voilà de quoi rappeler que l'on ne saurait définir a priori le dOJnaine et les objectifs d'un service public de toute éternité. On entend souvent dire que l'Etat s'occupe des activités "régaliennes": la défense, la justice, la monnaie, etc... Mais c'est là un dogme. Car l'Etat peut considérer qu'il s'agit ou non d'un service public selon les variations du contenu même de ces notions dans le temps. Après tout, en matière de monnaie, nous connaissons aujourd'hui un tel débat. De plus, des transformations technologiques, des déséquilibres économiques et sociaux, des évolutions conceptuelles ou 21

philosophiques peuvent modifier ce qui prend sens comme "service public". L'histoire des chemins de. fer témoigne de ce type de progression. Il a fallu beaucoup de temps pour que le chemin de fer soit reconnu comme un élément dominant de la vie du pays et de la souveraineté industrielle. En 1838, Thiers croit peu à leur développement et un parlementaire ne craint pas de dire "j'ai tOl.ljQUrSdéclaré que les canaux,. les rivières et les routes constituaient le nécessaire tandis que les chern.ins de fer ne pouvaient être considérés que comme un luxe, comme le beau luxe d'une civilisation avancée". Pourtant en 1842, on finit par s'inquiéter: la France a 541 kms de voie ferrée, l'Angleterre 2580 kIns ! L'intervention de l'Etat prend alors la forme d'une Charte, qui n'est pas sans nous faire penser à ce qui se passe aujourd'hui dans les Télécom (on pourra mieux s'en rendre compte avec la communication d'Elie Cohen). L'Etat prend alors en charge les infrastructures, les équipements et les superstructures étant laissés à l'initiative privée. L'Etat paye donc les voies de chemin de fer, mais, en même temps, il impose les tracés et la fameuse "Etoile Legrand" qui donnera la forme si caractéristique du réseau. L'exploitation est privée, régie par le modèle de la concession, mais l'Etat intervient aussi dans la fixation des tarifs (ce modèle d'intervention se retrouve dans d'autres pays); enfin, l'Etat se porte caution pour les émissions d'obligations des compagnies. Ce dispositif tiendra jusqu'à 1870, mais le développement du chemin de fer sur ce modèle crée des inégalités à l'intérieur du pays. Or, pour les communes, le chemin de fer, ce n'est plus simplement du "transport", c'est le décloisonnement, l'ouverture et une condition du développement. Et devant la montée des demandes, le plan Freycinet décide en 1879 le doublement des lignes. Mais L'Etat ne peut plus assurer l'investissement nécessaire, et il recourt alors, en 1883, à une nouvelle convention dans laquelle il renvoie aux compagnies le financement des infrastructures. En contrepartie, l'Etat s'engage à garantir aussi les actions des chemins de fer, et ainsi se porte caution de la dynamique capitaliste elle-même. ~e modèle prendra fin avec la crise de la Compagnie de l'Ouest. Devant cette faillite, et plutôt que de laisser disparaître un réseau entier de voies ferrées, l'Etat intervient pour la première fois au nom du "service public" et rachète la compagnie. Il a fallu ainsi un bon demi-siècle et bien des péripéties pour que l'Etat recoure à cette notion. Mais l'histoire ne s'arrête pas là. En 1921, toutes les compagnies ont des difficultés, et l'Etat doit cette fois intervenir en créant un "fonds commun" destiné à éponger les déséquilibres; l'épilogue n'est plus 22

très loin, et c'est en 1937 (et non pas en 1947...) que la SNCF est née. A sa création, elle hérite d'un parc d'équipements. comportant plus de 220 types de locomotives à gérer !Aujourd'hui, tout bon industriel regardant la structure du capitalisme du chemin de fer à la fin du XIXe dirait que c'était un capitalisme dépassé, qui ne comprenait pas l'importance d'une coopération industrielle et technologique; et on peut penser que la dispersion des entrepri.ses de chemin de fer se serait réduite naturellement avec le temps.

Mais cet exemple montre bien la relation dialectique qui relie le
développement des services publics et le développement même du management privé. Aussi la célèbre formule "L'Etat ne doit faire que ce que l'initiative privée ne peut pas faire" ne dit-elle pas assez le caractère dynamique de cette relation. L'initiative privée n'est pas non plus quelque chose de statique, qui aurait une forme et une capacité d'intervention bien connue de tout temps; elle a aussi sa propre histoire et on peut penser qu'aujourd'hui peu d'entrepreneurs se reconnaîtraient dans le mode de gestion des compagnies de chemin de fer du XIXe siècle. C'était là mon troisième paradoxe: l'histoire du service public est indissociable de l'histoire des succès et des avatars de l'entreprise privée. Mais, pour comprendre les métamorphoses du service public, il ne faut pas penser que nous pourrions établir par avance la liste de tout ce que l'entreprise privée ne peut pas faire. La frontière privé-public se reconstruit avec la manière même dont une société définit ses richesses, "son nécessaire et son luxe", et en fonction des différents acteurs qu'elle reconnaît à même de les produire 1.
IV. LE MANAGEMENT PUBLIC EST-IL TROP BUREAUCRATIQUE OU... PAS ASSEZ?

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Si le management public a des problèmes d'identité, tout le monde semble s'accorder pour considérer les entreprises publiques comme excessivement bureaucratiques. L'expression désigne en général la lourdeur des procédures, une centralisation trop forte, des structures figées et cloisonnées. Ces critiques ne sont pas nouvelles, mais le regard qui permet de les formuler doit être précisé, car peut-on raisonnablement demander à ces entreprises d'être autre chose que des bureaucraties performantes? Les Postes, Télégraphes et Téléphones, les célèbres PIT, font
1 Pour une discussion plus épistémologique de la frontière privé-public on pourra se reporter à la communication de Romain Laufer (1.2) ou à l'ouvrage "le management public, gestion et légitimité" de R. Laufer et A. Burlaud. 23

très tôt partie de l'escarcelle de l'Etat entrepreneur. Or, nous disposons d'un rapport particulièrement critique d'Henri Fayol sur le mode de gestion des PIT par l'Etat en 1920 1. Avant d'en résumer les principales conclusions, il n'est peut-être pas inutile de rappeler qu'Henri Fayol est l'un des fondateurs de la pensée administrative moderne. Henri Fayol est plus connu dans le monde anglo-saxon, car la tradition de l'" Administrative Science" américaine ou anglaise fait de Fayol une figure emblématique des sciences du management. Or, en 1919, la notoriété de l'industriel et théoricien Henri Fayal est encore suffisante pour que le SousSecrétaire d'Etat Deschamps lui demande un rapport sur les PIT. La critique fayolienne ne sera pas en demi-teinte. Le rapport porte un titre éloquent: "L'incapacité industrielle de l'Etat", et son introduction ne laisse guère de doutes sur les jugements de Fayol: "Je viens d'étudier pendant une année l'entreprise gouvernementale des Postes, Télégraphes et Téléphones, j'y ai constaté de nombreux vices d'administration. Premièrement, à la tête, un sous-secrétaire d'Etat instable et incompétent. Deuxièmement, pas de programme d'action à long terme; troisièmement pas de bilan; quatrièmement interventions abusives et excessives des parlementaires; cinquièmement, aucun stimulant pour le zèle, aucune récompense pour les services rendus; sixièmement absence de responsabilité. Ces vices ne sont pas particuliers aux PIT, ils existent dans la plupart de nos services publics, il n'est donc point étonnant que nous allions à la ruine". Quels remèdes Fayol voit-il à une telle situation? Pour résumer sa conclusion, je citerai l'article qu'il publie à la suite de ce rapport: "The theory of administration in the State". Le remède tient en une phrase: "la condition essentielle pour le succès d'un service public, c'est une bonne administration de haut niveau, un bon dirigeant (good staff) et de bons outils administratifs". Si on analyse la critique de Fayol, on remarque qu'il trouve nécessaire mais insuffisante la réforme qui est en train de s'opérer à l'époque par la création d'un budget financier propre aux PIT. Son analyse veut donc dénoncer un trompe-l'oeil: l'insertion des PTT dans le cadre ministériel, donc au sein même de l'appareil de gouvernement de la République;'> ne crée pas un surcroît de bureaucratie, mais un déficit de bureaucratie! Cependant, dire qu'il y a "à la tête un sous-secrétaire d'Etat instable et incompétent" n'est pas anodin! Après tout, c'est là le fonctionnement de la démocratie. Les sous-secrétaires d'Etat sont insérés dans un dispositif politique qui a sa légitimité, sa vie et ses
1 Henri Fayol, "L'incapacité industrielle de l'Etat. Les PIT.", Dunod, Paris 1921. 24

transitions: Fayol serait-il anti-démocratique? TIserait plus juste de reconnaître avec lui que le modèle bureaucratique ne s'accommode pas aisément de certaines réalités qu'il se plaI~ à dénoncer: "Un 16 janvier au matin, Monsieur le sous-secrétaire d'Etat aux PIT, apprend qu'il n'est plus sous-secrétaire d'Etat aux PIT, il reçoit Monsieur Untel, nouveau sous-secrétaire d'Etat aux PIT, qui lui serre la main, le bureau dans lequel arrive le nouveau soussecrétaire d'Etat est vide... ". Ce qui lui paraît donc essentiel, à ce moment-là, pour sauver le service public, c'est de découpler le modèle "démocratique" inévitable au sommet de l'Etat, de la constitution d'une bureaucratie nécessaire au service public et qui puisse avoir un minimum d'autonomie et de continuité dans son action. Car pour Fayol, comme pour Weber qui invente le terme, une bureaucratie, c'est une organisation où existent un système dirigeant (qui oriente et coordonne), une répartition correcte des tâches, un plan d'action à long terme, des contrôles... Fayol s'inscrit ici dans un mouvement propre à son temps. Comme beaucoup. d'autres, il veut "industrialiser" l'Etat": "L'idée d'industrialiser l'Etat flotte dans l'air, le public se demande s'il ne serait point temps d'imposer à l'Etat les formules et les recettes qui font leurs preuves quotidiennes dans l'industrie". Mais Fayol regrette surtout que l'insertion des PIT dans le dispositif de l'Etat ne permette même pas la mise en oeuvre de ce qui serait a priori le dispositif d'administration minimal. La réforme "Fayolienne" du management public, c'est donc d'abord une bonne organisation de l'entreprise publique à son sommet, parce que, pour lui, cela permetttrait au moins à l'organisme public d'être une véritable bureaucratie et non plus une "arène politique". Mais contre toute attente, et nous avons là un point de doctrine intéressant, Fayol reste malgré tout très prudent sur l'intérêt d'une privatisation des PIT. Certes, il pressent que ces recommandations ne verront pas aisément le jour, mais en ce qui concerne un éventuel transfert au privé, il déclare: "Je le déconseillerais tout de même, à cause de l'incertitude de la transformation d'une entreprise de telle taille dans le dispos!,tif privé". L'argument n'étonnera pas si l'on pense que des entreprises privées de la taille des PIT existent à peine en 1920. Mais cette hésitation est assortie d'une remarque qui ne manque pas de subtilité: il ajoute qu'il n'y a pas beaucoup de formules pour gérer des personnels en telle quantité et ayant des fonctions similaires. La raison en étant selon lui que pour des gens qui font tous la même chose et qui sont très nombreux, ce qui est souvent le cas des services publics, les dispositifs d'incitation que l'on peut mettre 25

en place seront mal compris:" Il y aura toujours quelqu'un pour
dire: "Pourqlwi lui? je ne comprends pas. Pourquoi pas moi?". Et Fayol, qui regrette, on l'a vu, "qu'il n'y ait aucun stimulant pour le zèle, aucune récompense pour les services rendus" hésite pourtant sur l'idée d'une privatisation. Les interrogations du théoricien Fayol sont peut-être plus intéressantes que ses grandes recommandations. Il ressent bien que manque, à son époque, un modèle de management privé pour des organismes différents de ceux qu'il a pu connaître comme dirigeant: les entreprises métallurgiques ou les mines, avec leurs métiers différenciés et leurs processus de production. Nous pourrions aujourd'hui critiquer ce point de vue et discuter de la capacité des entreprises privées à gérer des personnels de ce type, mais la lecture de Fayol est surtout intéressante par ce qu'elle nous rappelle que ce qui était finalement reproché au management public, c'était de n'être pas assez bureaucratique... Nous étions alors en 1920, et nous savons aujourd'hui que le service public n'est pas allé à la ruine! Le diagnostic de Fayol a été en partie entendu, mais il était aussi trop doctrinaire. Car, les bureaucraties savent innover malgré tout; elles savent se réformer, elles ne sont ni des "sociétés bloquées", ni des monstres figés. Après tout la SNCF a fait son TGV, EDF son programme électronucléaire, les PTT depuis 1920 ne sont pas restées immobiles... Il manquait à Fayol - mais comment le lui reprocher? - une vision de l'innovation dans la bureaucratie qu'il nous est plus facile d'avoir aujourd'hui. Mais il nous donne une clé pour expliquer ce qui a pu sauver le service public, au moins dans l'après-guerre: la capacité à reconstituer des formes bureaucratiques capables d'uniformiser, de mettre à niveau, de coordonner, ou de maintenir une action continue. Ainsi EDF se constitue sur la base de milliers de compagnies différentes que le capitalisme privé n'a pas su coordonner. A la RATP, les plans glissants d'investissement de l'Etat, ont permis des changements techniques à long terme, par exemple pour la reconstitution de l'équipement d'alimentation électrique. Le manque de bureaucratie serait-il parfois plus dangereux pour le management public que son trop plein? C'était là mon quatrième paradoxe.
V. LES PARIS DE LA RESPONSABILITE SONT DES PARIS COLLECTIFS Revenons à notre temps. Quel serait aujourd'hui l'équivalent moderne de la critique fayolienne? Avons-nous réussi à découpler

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le démocratique du bureaucratique? Les contrats de plan des entreprises avec l'Etat permettent-ils de pallier les effets des bureaux désespérément vides qui attendent toujours les nouveaux sous-secrétaires d'Etat? On peut penser qu'une part du chemin a été faite, mais une part seulement, nous retrouverons ce problème dans la partie de cet ouvrage consacrée à la discussion des expériences actuelles (II et III). Mais, pour retrouver au moins l'élan Fayolien, il nous faudrait un bon modèle pour le management public! La réponse n'a pas varié: inspirons-nous du management privé. La chose serait tentante, mais, si l'on y regarde de plus près, le modèle suggéré est en moins bonne forme que l'industrie en 1920. Car l'entreprise privée se reconnaît, elle aussi, en quête de modernisation. Et le rapport de Closets, "Le pari de la responsabilité", qui a servi de référence au programme de renouveau du service public, semble faire écho à un autre livre, sans qu'étrangement on ait souvent songé à les associer. En 1987, paraît en effet un autre rapport, mais il porte lui sur la modernisation de l'entreprise privée. "Modernisation, mode d'emploi" est le titre du rapport remis par Antoine Riboud, industriel bien connu, à Jacques Chirac, premier ministre. Ainsi modernisation de l'Etat et modernisation du management privé, semblent toutes deux nécessaires à notre époque. Mais les mots d'ordre sont sensiblement différents. Contre quoi lutte-t-on dans la modernisation du service public? Contre la bureaucratie paralysante. Contre quoi lutte-t-on dans la modernisation des entreprises privées? Contre la technocratie excessive! Dans le premier cas, il est question de redonner aux agents de l'Etat une autonomie nouvelle. Dans le second, il s'agit de convaincre que les grandes transformations du système industriel passent par une mutation des rapports à l'intérieur des entreprises. A l'évidence les deux messages se complètent. Le management public y perd un modèle simple à copier, mais il y trouve un sujet de réflexion: les raisons d'une nouvelle forme de management sont transversales; organismes publics et entreprises privées ont tous deux à reconstruire leurspratiquç;s. Que dit le rapport de Closets? "Il faut demander aux fonctionnaires ce que l'on ne peut attendre de l'arsenal réglementaire,... Il faut réintroduire l'homme dans le système administratif,... Faute de se légitimer en droit, l'Etat devra se légitimer en fait,...,L'appareil d'Etat connaîtra de grands bouleversements liés à la généralisation de nouvelles techniques..." Quant à la méthode, elle doit être "expérimentale, différenciée, progressive, participative, contractuelle" et la formule "passer de l'Etat de procédures à l'administration de responsabilité" 27

résume bien l'esprit du projet. On ne peut qu'approuver de telles formulations, et pourtant il y a peut-être ici un nouveau trompe-l'oeil. En relisant Fayol, nous comprenions que l'organisme public, loin d'être trop bureaucratique, ne l'était pas assez. Aujourd'hui, on peut aussi se demander si l'on ne simplifie pas les enjeux du management public en mettant essentiellen1ent en avant un problème de motivation et de responsabilisation des agents. Car en insistant sur ce point, on est conduit logiquement à une proposition symétrique de celle de Fayol. Le grand remède à la crise du management public, c'était pour lui une haute administration compétente, beaucoup sont tentés de dire aujourd'hui que le nouveau remède (miracle?), ce sont des agents responsables. Or, n'est-ce pas inverser le sens des priorités? Cette responsabilisation n'est-elle pas surtout une conséquence de la perception par les agents d'une définition renouvelée et affirmée des enjeux publics, et de la disponibilité de supports adéquats pour cette action. Or, les dynamiques profondes qui réorganisent ces données sont de deux types: - d'une part, la relation à l'usager parce que s'y exprime la spécificité du rapport de service "public" 1; d'autre part, les politiques technologiques parce qu'elles modifient le contenu même des missions à accomplir. Sur les secondes, il est facile de remarquer qu'une philosophie de l'évolution technologique manque à la pensée du management public: la leçon d'Antoine Riboud est encore trop peu perçue. La pensée du management public s'enferme dans une dialectique des rapports entre centre et périphérie, entre centralisation et décentralisation, entre l'initiative et le règlementaire. Les évolutions technologiques se moquent de ces catégories parce qu'elles en déplacent régulièrement la portée et la signification. Et il faut prendre ici le terme de technologie au sens le plus large: cela n'est pas nécessairement l'ordinateur, cela peut être simplement l'organisation d'une file d'attente ou d'un bordereau de travail; bref, il faut ici aller jusqu'aux éléments les plus fins qui constituent les repères du travail. En ce qui concerne la relation à l'usager, on retrouve un peu le même type de biais. Etre un "service public", c'est être à même de faire percevoir à l'usager dans le service qui lui est rendu la trace d'enjeux collectifs repérables et compréhensibles. On doit penser
':'.

1 On pourra se reporter sur ce point au chapitre IV de cet ouvrage et aux actes du colloque" A quoi servent les usagers": notamment à la communication dIE. Heurgon "Tous les regards tournés vers les voyageurs: le projet PARADIS". 28

que l'usager éprouve notamment le caractère "public" du service sur sa capacité à "prescrire" certaines parts du service qui lui est rendu. L'idée d'une équité de traitement par les services "publics" ne doit pas faire oublier que l'usager met paradoxalement à l'épreuve cette notion surtout lorsqu'il a le sentiment de faire une demande exceptionnelle. On sollicitera plus aisément l'aide d'un agent de la RATP ou de la SNCF, parce qu'ils représentent une part modeste mais réelle de la solidarité collective. J'insisterai sur le terme de "prescription". La place de la prescription de l'usager dans la définition d'un service 1 est au centre des transformations récentes du management privé à mesure que les concepts de la production de masse deviennent inadéquats, et nous n'avons pas fini de voir toutes les conséquences de cette transformation. Or, la prescription de l'usager interfère aussi avec les choix technologiques, elle peut tout aussi bien justifier l'automatisation d'un service qu'une relation de face à face enrichie. Dans les services financiers, ce sont aussi nos exigences de rapidité et de disponibilité qui font le lit de l'automatisation. Le pari de la responsabilité chez les agents n'est donc pas séparable du mode de traitement de la relation à l'usager, ou du mode de développement des technologies. Sans une pensée qui articule et explore clairement ces deux champs d'action, la réforme du management public risque, à mes yeux, de tourner à vide. Car, réfléchir sur la technologie, c'est aussi aborder plus sereinement certaines des questions récurrentes et lancinantes qui hantent le management public, notamment le problème du découplage entre métiers et statuts. Dire que les agents de l'Etat ont un statut, c'est dire que l'on attend d'eux un certain nombre de devoirs et de réserves, qui tiennent à la place de leur activité dans la vie collective, ou au caractère discrétionnaire du pouvoir de l'agent public le plus humble. Mais le concept de métier renvoie, lui, à d'autres réalités: à un contexte d'action, à une professionnalité, c'est-à-dire à la dynamique d'une pratique et d'un espace de relations (à d'autres métiers, à des usagers, à des hiérarchies...). Or trop souvent les statuts ont découpé les métiers, et parce que l'on a emmêlé les métiers et les statuts, les évolutions sont doublement difficiles: les agents ont l'impression qu'en touchant à leur statut, on touche à leur métier, et il en va de même en sens inverse. Aborder les politiques technologiques, c'est s'obliger à revoir
1 Pour une analyse plus approfondie de cette notion, on pourra se reporter à A. Hatchuel "Modèles de service et activité industrielle: la place de la prescription", à paraître in "Les relations et les dimensions du service" J. de Bandt et J. Gadrey éditeurs. 29

l'imbroglio installé entre les métiers et les statuts, et c'est là un éléments-clés de la transformation du management public. De même, parler de l'usager, c'est une manière indirecte de parler de la compétitivité et donc de rediscuter de doctrine économique. Car c'est à travers la relation à l'usager que l'on peut comprendre comment progresser sans la menace concurrentielle. Les entreprises privées aussi échappent à la concurrence, pour un temps, en inventant des produits qu'elles sont les seules à faire. Cette innovation parfois suscitée par la concurrence, vise à la faire disparaître. La compétitivité tient donc aussi à cette capacité à innover pour échapper à la concurrence. En partant des relations à l'usager, on peut trouver les moteurs d'une compétitivité nouvelle, parce que l'on se donne les moyens de renouveler et de relégitimer par de nouveaux services ou de nouveaux produits la nature même du service public. Créer de la compétitivité, donc du progrès, pour les usagers, sans la menace de dispositifs concurrenciels directs ou indirects, c'est là une des épreuves de vérité du management public, puisqu'en l'absence de compétiteurs tout autre agent économique ne verrait aucune motivation à innover. Ainsi, le pari de la responsabilité, ce n'est pas seulement celui des agents: Fayol voulait que la haute administration des firmes soit libérée de la versatilité du politique, cette même haute administration de l'entreprise publique ne doit pas aujourd'hui penser que tous ses maux viennent d'une absence de motivation des agents: il lui faudra au contraire s'attendre à ce que cette motivation découle aussi, et peut-être surtout, de la manière dont elle conduit ses politiques technologiques et ses relations à l'usager, donc de la manière dont elle s'attache à reconstruire une nouvelle série de "biens publics 1". C'était là mon cinquième et dernier paradoxe.

1 On pourra se reporter pour un approfondissement de cette idée à la communication de Frédérique Pallez (IV.3) sur la création de produits dans les services publics, ou à A.Hatchuel, M.Jougleux, F.Pallez, "Innovation de produit et modernité publique: vers un service public prospecteur", Rapport de recherche au MRE, CGSlEcole des Mines de Paris, Avril 1993. 30

Sur ce qu'il y a de nouveau en management public
par
Roman Laufer
I. INTRODUCTION: DE 1972 A 1992

La question de savoir ce qu'il y a de nouveau en management public m'offre une occasion de faire le point sur l'évolution de recherches développées depuis une vingtaine d'années en collaboration avec Alain Burlaud et Catherine Paradeisel. En effet, pour analyser les évolutions d'un domaine sur lequel on travaille depuis longtemps, le plus simple est encore de rendre compte de son propre travail et de sa propre démarche. C'est donc par le récit de mon itinéraire que je propose de partir à la recherche de ce qu'il y a de nouveau en management public et ce, malgré l'inconvénient d'une telle démarche: le ton personnel qu'il me faudra utiliser par moments, ce dont je prie le lecteur de m'excuser. Le mieux est d'abord de fixer quelques repères. I. 1. Premier repère: Le premier repère pourrait être une conférence à rI.D.M.P.2 en 1982 au cours de laquelle j'ai exposé la façon dont j'envisageais alors la notion de management public. Le titre était "Peut-il y avoir une théorie du management public?".:.L'argument tenu était à peu près le suivant: "Par ces temps de pragmatisme, pour dire si une théorie est possible, il faut dire quelle est son utilité"; or, dans le cas
1 Roman Laufer et Alain Burlaud : Management Public: Gestion et Légitimité. Roman Laufer et Catherine Paradeise : Le Prince Bureaucrate: Machiavel au Pays du Jvfarketing. 2 Institut de Management Public. 31

du management public, on peut montrer non seulement son utilité, mais encore sa nécessité. La nécessité d'une théorie du management public tient au fait, que le management public n'existe pas et que, par conséquent, si l'on veut savoir de quoi on parle lorsque l'on use de l'expression, le mieux est encore d'en avoir une définition (théorique) précise. Dire que le "management public" n'existe pas, c'est d'abord constater une évidence, à savoir qu'au début de nos recherches sur le sujet (les années 1970), on n'en parlait guère; c'est, d'autre part, constater qu'alors même que l'usage de cette expression s'est développé, on trouve encore (en 1982) de nombreuses personnes pour voir dans la présence du management dans le secteur public l'expression scandaleuse d'une idéologie hostile au secteur public; c'est, enfin, constater que lorsqu'on considère une situation donnée, les avis sont très partagés quant au fait de savoir si la notion de management public s'applique utilement ou si son usage n'est que l'effet d'une de ces modes dont l'administration a le secret (que l'on songe au mouvement dit "Organisation et Méthode" ou, plus récemment, à la "Rationalisation des Choix Budgétaires", la "RCB"). Ayant posé ainsi la nécessité de définir de façon théorique le management public, il restait à en préciser les caractéristiques. L'argument se continuait de la façon suivante: "une définition théorique du management public sera d'autant meilleure: 1) qu'elle met à l'écart tous les faits (moins elle dépend des faits et moins elle est susceptible d'être soumise aux débats et contestations qu'entraîne nécessairement la prise en compte des faits empiriques); 2) qu'elle permet de coder la réalité avec facilité (plus il est facile de faire correspondre cette définition théorique avec une situation empirique donnée et plus cette théorie a des chances de devenir opérationnelle un jour); 3) si, en plus, il est une théorie qui énonce pourquoi, tôt ou tard, on sera conduit à utiliser pratiquement ce qui est défini ainsi de façon conceptuelle, alors on est doté d'une théorie en bon état de marche" . L'argument développé alors affirme qu'on peut définir le management public de façon à ce que ces trois conditions soient remplies. L'inconvénient d'une telle approche, outre son caractère provocateur en des temps de pragmatisme (c'est-à-dire en des temps où l'on doute des approches théoriques), tient au fait que;.ou bien ce programme échoue et alors on n'a plus rien à dire, ou bien il réussit et l'on est condamné à répéter toujours la même chose. Les plus critiques sont ceux qui doutent qu'une telle approche 32