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Logement social et politique de non-discrimination en Europe

De
220 pages
Quelle valeur et quelle place les pays européens accordent-ils au principe de non discrimination ethnique au sein des politiques de logement social ? Certains mènent une authentique politique publique en la matière, d'autres se contentent d'une proclamation constitutionnelle et de textes législatifs généraux. Presque partout en Europe, des structures chargées de la surveillance ont été fondées.
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Logement social et politique de non-discrimination en Europe

Questions Contemporaines Collection dirigée par J.P. Chagnollaud, B. Péquignot et D. Rolland
Série « Globalisation et sciences sociales»
dirigée par Bernard Hours La série «Globalisation et sciences sociales» a pour objectif d'aborder les phénomènes désignés sous le nom de globalisation en postulant de leur spécificité et de leur nouveauté relatives. Elle s'adresse aux auteurs, dans toutes les disciplines des sciences humaines et sociales, susceptibles d'éclairer ces mutations ou évolutions à travers des enquêtes et des objets originaux alimentant les avancées théoriques à réaliser et les reconfigurations disciplinaires consécutives.

Ouvrages parus

Bruno TlllBERGE (Sous la dir.), La question des compétences sociales et relationnelles, 2007. Anne PINOCHE-LEGOUY, Le Souci de la dignité. L'appel silencieux des aînés dépendants, 2007. E. BAUMANN, L. BAZIN, P. OULD-AHMED, P. PHELINAS, M. SELIM, R. SOBEL (sous la dire de), La Mondialisation au risque des travailleurs, 2007. Daniel IAGOLNITZER, Le droit international et la guerre, 2007. Pierre GRAS (Sous la dir.), Histoire(s) de relogement, 2007. Pascaline GABORIT (Sous la dir.) Les Hommes entre travail et famille,2007. Pierre TEISSERENC, Nilton MILANEZ, Sônia Barbosa MAGALHAES (sous la direction de), Discours, savoir et pouvoir dans le Brésil contemporain, 2007. Valeria HERNANDEZ, Pépita OULD-AHMED, Jean PAPAIL, Pascale PHELINAS (Sous la dir.), L'action collective à l'épreuve de la globalisation, 2007.

Romain GRAËFFL Y

Logement social et politique de non-discrimination en Europe

L'Harmattan

<9 L'Harmattan, 2008 5-7, rue de l'Ecole polytechnique; 75005 Paris http://www.librairieharmattan.com diffusion. harmattan@wanadoo. harmattan I @wanadoo.fr

fI-

ISBN: 978-2-296-05294-9 EAN : 9782296052949

REMERCIEMENTS

Le présent ouvrage est issu d'un rapport public réalisé en 20062007 sous l'égide de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSE). Je tiens à remercier ses agents, notamment Mme Mayeur, pour cet enrichissant voyage au cœur des droits et des pratiques européennes. Toute ma gratitude, également, à maître van der Motte ainsi qu'à Arlette Braquy. Un salut, enfin, aux amis: Anne, Brice, Cédric, Christophe, Dalila, Damien, David, Dimitri, Fabien, Frédéric, Géraldine, Hakim, Hamid, Jean-Marc, Marielle, Mourad, Nadia, Pierre-Jean, Samuel, Sandrine, Sébastien, Stéphane, Virginie, Yves et les autres. Tous différents. ..

SOMMAIRE

CHAPITRE INTRODUCTIF SECTIONI. LOGEMENTSOCIALET DISCRIMINATION --SECTIONII. POSITIONNEMENT L'ETUDE DE
CHAPITRE PREMIER:

. Il
--- - -- -- --- - - - - - - - - - -- ---

Il 35
51 52 76

UNE PRISE EN COMPTE JURIDIQUE

SECTION I. LES DROITS INTERNES SECTION II. LES DROITS COMMUNAUTAIRE ET EUROPEEN CHAPITRE SECOND: UNE PRISE EN COMPTE INSTITUTIONNELLE .

................89

SECTION I. L'APPARITION D'INSTITUTIONS COERCITIVES 90 -------------SECTION II. L'APPARITION D'INSTITUTIONS FEDERATIVES ------------ 109 CHAPITRE TROISIEME GESTIONNAIRE : UNE PRISE EN COMPTE ...................................... 115

SECTION I. L'EVOLUTION DE LA POLITIQUE D'ATTRIBUTION 116 SECTION II. L'ADAPTATION DE LA RELATION LOCATIVE ----------.---- 136 CHAPITRE CONCLUSIF

.... ... ................................................ 153
--- --- --- --- ---- ---- - - - - - - --- - - - - - - - - - - -- --

SECTION I. UNE PRISE EN COMPTE EFFECTIVE SECTION II. DES ENSEIGNEMENTS PROFITABLES?

153 160

BIBLIOGRAPHIE

. 185

CHAPITRE INTRODUCTIF

« Il existe une énorme production de littérature relative aux manières dont la pénurie de logement a été gérée ainsi que les effets discriminatoires qu'elles ont engendrés. L'éradication de la discrimination a été reconnue comme un élément nécessaire des politiques d'attribution de logement depuis au moins trente ans (le rapport Cu//ingworth de 1969 par exemple). Des preuves de discriminations continues envers des minorités ethniques, de parents isolés, et d'autres groupes identifiables ont été apportées par certaines études». H. Pawson, D. Mullins, S. Me Grath, Allocating Social Housing: law and practice in the management of Social Housing, Arden's Housing Library, Lemos and Crane, London, 2000, p. 105.

Nous étudierons et définirons les thèmes du présent ouvrage: le logement social et la discrimination (SECTION I), avant de présenter de manière détaillée le positionnement de l'étude (SECTION II).

SECTION I. LOGEMENT SOCIAL ET DISCRIMINATION

Présentons tout d'abord les deux sujets de notre travail de recherche: le logement social (91) ainsi que la discrimination (92).

~1. Le logement social
La politique sociale du logement est une des principales politiques sociales en Europe occidentale. Son apparition est relativement récente: elle remonte à la fin du XIXe siècle au moment de l'adoption des premières législations européennes sur les habitations à bon marché. Cette activité est classée parmi les

services sociaux au sens strictI. Des aides financières et fiscales destinées au logement locatif ou en accession à la propriété ont été instituées sur l'ensemble du continent. Ces aides au logement bénéficient ainsi à près de 2. 067. 000 locataires en France et à 8. 237.000 locataires au sein des pays de l'Union Européenne2. La quasi-totalité des pays d'Europe occidentale a élaboré et mis en œuvre des stratégies en matière de logement à partir de la fin du XIXe siècle: le nombre de logements sociaux n'a cessé de croître, en raison notamment du développement de politiques massives consécutives à l'avènement de l'Etat-providence. Les missions des opérateurs (Etats, collectivités locales, établissements publics, sociétés privées à but non lucratif) se sont par la suite diversifiées sous l'impulsion des législations et de diverses initiatives locales ou nationales: il s'agit de prendre en considération les individus vulnérables en raison de leur condition physique ou de leur situation sociale et financière. La politique sociale du logement s'inscrit depuis les premières opérations de rénovation du bâti dans des politiques urbaines plus globales. Désormais, la question de la convergence des systèmes de logement social, et de leurs écoles d'analyse, se faitjour3. Pourtant, il convient de déplorer l'absence de définition juridique de la notion même de logement social. Nous savons que l'activité de logement social consiste, grossièrement, en la production (fmancement et construction) par les pouvoirs publics de logements locatifs ou en accession à la propriété, destinés notamment aux ménages qui ne peuvent satisfaire aux conditions du marché. Des missions périphériques ont été progressivement greffées sur cette activité: insertion par l'économique, sécurisation du parc et des habitants, communication, etc... Nous avons également constaté que cette activité répond à d'autres objectifs que le seul logement des populations européennes: la
1
2

J. Chevallier, Le service public, PUF, Que sais-je? n° 2359, Paris, 4e édition corrigée,
1997, p. 55. française de l'Union Européenne, Boulogne-Billancourt, septembre 2000, p. 19.

novembre Présidence
3

BIPE, Les politiques publiques en Europe face à l'accès au logement: synthèse, BIPE / J. Kemeny, S. Lowe, « Schools of comparative Housing research: from convergence to
», Housing Studies, Vol. 13, n° 2, 1998, pp. 161-176.

divergence

12

régulation du marché; le logement des exclus (le « logement très social »)4; l'action sur la salubrité; une action plus globale sur l'aménagement et les politiques urbaines, etc... Un effort de synthèse au niveau des pays de l'Union européenne s'avère fastidieux car la politique sociale du logement «souffre d'une hétérogénéité congénitale dans les pays d'économie libérale »5en dépit des convergences passées et à venir: la forme et les évolutions de l'intervention publique en matière de logement dépendent en effet étroitement des traditions (sociales, institutionnelles, juridiques, etc...) propres à chaque pays. Il n'existe pas actuellement de définition européenne de la notion de logement social: cette politique ne relève pas des compétences communautaires. Les sept traités composant le droit communautaire originel sont en effet muets sur ce point6. Cette absence pose problème car l'existence d'une définition conditionnerait le droit communautaire à intervenir ou non dans ce secteur. L'appréhension de la politique sociale du logement varie, en fait, au gré des positions fluctuantes et contradictoires (parfois conflictuelles) des différentes institutions supranationales.

4

Voir R. BalIain, E. Maurel, préface de L. Besson, Le logement très social: extension ou

fragilisation du droit au logement?, L'Aube recherches, collection Société et territoire, Paris, 2002, 221 pp. 5 F. d' Arcy, Y. Prats, « Les politiques du cadre de vie» in M. Grawitz, J. Leca, présentation de J. C. Thoenig, Traité de science politique. Volume n° 4 : les politiques publiques, Presses Universitaires de France, Paris, août 1985, p. 285 et p. 287-288.
6

Une formule dégagée en 1963 lors d'un colloque de la CEE organisé à Bruxelles avait

naguère qualifié le logement social de « logement modeste conçu à l'intention des couches économiquement faibles»: cette position ancienne est considérée comme le témoignage d'une conception de la protection sociale à petite dimension, à l'image de celle qui couvre alors la famille ou la santé. Cette absence de position commune a été constatée par les ministres du Logement de la Communauté économique européenne à l'occasion de leur première rencontre informeUe organisée à LiUe en 1989. Leur communiqué officiel final énonce ainsi: « la Commission européenne n 'a pas dans les domaines de ses compétences les questions du logement». Le projet de Constitution européenne rédigé sous la houlette de Valéry Giscard d'Estaing était également muet quant à la question de I'habitat. Les ministres du Logement des vingt-cinq pays de l'Union européenne réunis à Prague les 14 et 15 mars 2005 ont ainsi reconnu dans leur communiqué final que cette absence de «point de vue (..) n'a pas été modifiée par le débat sur le projet de Constitution pour l'Europe». Ils ont néanmoins reconnu que « certains éléments de la législation européenne et des programmes européens ont affecté et affecteront dans l'avenir directement et de façon significative I 'habitat ».

13

Il apparaît que la notion de logement social peut être définie de manière organique ou fonctionnelle. L'approche organique est centrée sur les acteurs: un logement social est géré par un organisme public ou accrédité par les pouvoirs publics. Cette approche est notamment utilisée par les régions belges7 et italiennes8. L'approche fonctionnelle est plus large: elle fait référence à la mission de fourniture d'un logement. Cette approche prévaut notamment en droit luxembourgeois9. Certains textes
7

Le Code wallon du logement, institué en 1998 et réformé par le décret du 20 juillet 2005, définit de manière explicite et synthétique la notion de logement social. Son article 1er alinéa 9 nous dit qu'il s'agit du « logement sur lequel une personne morale de droit public est titulaire de droits réels et destiné à 1'habitation de ménages en état de précarité ou disposant de revenus modestes lors de leur entrée dans les lieux». L'approche adoptée est organique: un lien clair est établi entre la notion de logement social et la propriété publique. La vocation sociale du logement est également mise en lumière: il s'agit de loger des ménages en état de précarité ou disposant de revenus modestes. On peut estimer que le législateur wallon a souhaité établir une habile synthèse entre politiques du logement très social (<< état de précarité») et visées traditionnelles de la politique sociale de l'habitat: héberger provisoirement des ménages à revenus modestes «lors de leur entrée dans les lieux» afin de leur permettre d'économiser pour qu'ils se logent ultérieurement dans le secteur locatif privé ou qu'ils accèdent à la propriété. Le Code flamand du logement (<< Wooncode») , issu du décret du 15 juillet 1997 ne contient pas non plus de définition précise du logement social. Son article 4 liste les objectifs de la politique du logement: la dimension sociale y est présente. La notion d'habitation sociale de location «( Sociale huurwoning») ou d'achat (<< Sociale koopwoning ») peut être considérée comme l'équivalent flamand de l'idée de logement social. A la lecture de divers arrêtés du Gouvernement flamand «réglementant le régime de location sociale pour les habitations louées ou sous-louées par la société flamande du logement ou par une société de logement social» (celui du 20 octobre 2000 notamment), il apparaît que les habitations sociales de location sont définies par deux critères: elles sont louées par la société flamande du
logement (<<Vlaamse Huisvestingsmaatschappij» VHM) ou par une société de logement social et les sociétés de logement social agréées «( Sociale huisvestingsmaatschappij») ; elles sont attribuées en fonction de plafonds de revenus des candidats-locataires. 8 En Italie, la loi n° 457 du 5 août 1978 portant « réglementation de I 'habitation résidentielle» (<< Norme per l'edilizia residenziale ») constitue la base des plans décennaux

de construction sociale. Son article 1er évoque simplement que certaines réalisations sont subventionnées au profit des établissements publics «( Enti pubblici »). Le lien est très fort entre la construction sociale et le secteur public puisque la notion d' « habitation publique résidentielle» «( Edilizia residenziale pubblica ») est synonyme de logement social italien. 9 La loi du 29 février 1979 « concernant l'aide au logement », remaniée pour la dernière fois le 8 novembre 2002, est le principal texte de la politique sociale de I'habitation au Luxembourg. Effectivement, les pouvoirs publics luxembourgeois ont toujours privilégié une ambitieuse stratégie d'accession à la propriété: elle est menée par la Société nationale des habitations à bon marché (SNHBM), une société anonyme soumise au droit commercial fondée en 1919. Son article 1er ne fait guère référence à la notion de logement social mais liste les sept composantes de la politique de 1'habitat luxembourgeoise: accès au logement; accession à la propriété immobilière notamment des personnes à revenus modestes et des familles ayant des enfants à charge; viabilisation régulière des terrains à bâtir; construction d'ensembles de logement à coût modéré; rénovation et assainissement de logements

14

prennent également en considération un critère finaliste: loger les classes moyennes ainsi que les plus démunis.
Le Gouvernement britannique donnait récemment une définition assez complète: le logement social serait «la fourniture de logement pour les locataires qui ne peuvent payer le coût du marché de l'immobilier: le logement social peut revêtir la forme d'habitations locatives ou à l'achat}) (<< Housing provision for households who are unable to afford the market cost of housing. Social housing can be in the form of houses to rent or buy») 10.Cette approche de nature fonctionnelle englobe une dimension sociale ainsi que les modes d'occupation possibles. Le mot « logement communautaire» (<< Community Housing») émerge aussi avec le développement des opérateurs privés à but non lucratif.

Le droit public français ne donne aucune défmition précise de la notion de logement social. La prise en compte de cette notion ressort souvent de la technique «dujeu de lois »11: de nombreuses dispositions se réfèrent à ce concept sans tout à fait le cerner. Cette absence d'identification juridique est coutumière en matière d'urbanisme: il en est ainsi, entre autres, de la notion de « ville» ou de «grands ensembles» 12. Les contours et finalités de cette

anciens; création de logements pour étudiants, stagiaires, apprentis en formation, personnes en formation continue, scientifiques et experts en mission temporaire, travailleurs étrangers et demandeurs d'asile; mixité sociale et qualité du logement de manière à ce qu'il réponde aux objectifs du développement durable et à ceux de la qualité de vie. Notons que ce texte ressemble fortement à l'article L. 411-1 du Code français de la construction et de l'habitation (CCH): il ne donne aucune définition synthétique mais liste un ensemble de missions que les pouvoirs publics doivent mettre en œuvre. Il adopte ainsi une approche fonctionnelle de la notion de logement social. La finalité sociale est présente à son alinéa 3 «( notamment des personnes à revenus modestes») mais n'embrasse pas la totalité de l'article: le terme « logement social» n'apparaît dans ce texte que pour évoquer le Fonds pour le logement social (FLS) créé en 1972. En revanche, la politique de l'habitat est reliée à d'autres politiques publiques: de la famille (al. 3), de la ville (al. 6), de la formation et de la recherche (al. 7), de l'immigration (al. 7), du développement durable (al. 8) ; cette mise en relation est, en effet, caractéristique de l'élargissement actuel des politiques européennes du logement. 10www.s-tyneside-mbc.gov.ukl 11L. Jégouzo- Viénot, préface de L. Richer, avant-propos de M. Carraz, Etablissement public et logement social, Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence, Bibliothèque de droit public, Tome 225, Paris, juin 2002, p. 16. 12Voir sur ce point la réflexion menée par 1. P. Brouant, « La restructuration des grands ensembles» in Les Cahiers du GRIDAUH, n° 10, série Droit de l'urbanisme, Droit et politiques du renouvellement urbain, La Documentation Française, Paris, juillet 2004, p. 149-150.

15

notion, dont l'ambiguïté est soulignée par de nombreux auteurs13, font l'objet d'analyses différentes selon les acteurs (services de l'Etat, élus locaux, bailleurs HLM, associations et structures caritatives, etc...) qui ne parviennent pas à s'accorder sur une vision commune14. Les pouvoirs locaux peinent à comptabiliser le parc social de leurs agglomérationsls. Comme le remarque Emmanuel Edou : «tout cela est affaire de définition »16, notamment en ce qui concerne l'évaluation du chiffre réel de logements sociaux répartis sur le territoire français. Au sens strict, organique, il s'agit des habitations gérées par les organismes qui bénéficient du «label HLM» et qui composent «l'univers des HLM»17. Au sens large, fonctionnel, il convient de prendre en considération un grand nombre de logements appartenant à des propriétaires privés qui par convention avec l'Etat, en contrepartie de subventions, ont accepté de modérer leurs loyers. Bernard Boublil8 et Jean-Paul Flamand19 insistent sur cette seconde approche qui coïncide avec celle de l'enquête sur le parc locatif social (EPLS) effectuée chaque année par la Direction des affaires économiques et internationales (DAEI) du ministère de l'Equipement: elle comptabilise, d'une part les logements appartenant aux organismes HLM ou gérés par eux, d'autre part les logements à loyer modéré financés par l'aide publique et ceux qui appartiennent aux sociétés d'économie mixte (SEM). Elle ne prend nullement en compte le parc locatif social «de fait» c'est à dire I'habitation de piètre qualité, principalement régie par la loi de 19482°.
13

B. Boubli, Le logement, PUF, Que sais-je? n° 2210, Paris, lereédition, février 1985, p. 17

et B. Boubli, Le logement, PUF, Que sais-je? n° 2210, Paris, 2e édition refondue,juillet 1994,p. 14.
14 Y. Maury, Les HLM: l'Etat-providence vu d'en bas, L'Harmattan, collection Logiques politiques, Paris, 2001, p. 261. IS 2002, pp. 12-15. I. Berthier, « Définir pour décompter», Diagonal, n° 153,janvier-février
16

E. Edou,Les HLM, Economica,collectionSociétépoche,Paris, février 1998,p. 7. 17 G. Horenfeld, «L'univers des HLM» in M. Segaud, C. Bonvalet, 1. Brun(Dir.),
Logement et habitat l'état des savoirs, Editions Paris, 1998, pp. 136-146.
18 19

La découverte,

collection

Textes à l'appui,

B. Boubli, 1985, op. cil. pp. 19-20 et B. Boubli, 1994, op. cil. p. 18. J. P. Flamand, «Pour une histoire du logement social en France (hypothèses de travail

pour une recherche) », Espaces et sociétés, n° 52-53. 20 Voir sur le rôle social du secteur privé en France: 1. Chevalier, « Quelles logiques pour le secteur privé? » in J. R. Bertrand, 1. Chevalier (Dir.), Logement et habitat dans les villes

16

Le droit public français adopte principalement une approche fonctionnelle de la notion de logement social: il l'assimile à celle d'« habitations à loyer modéré» dans le Livre quatrième du Code de la construction et de l'habitation (CCH).
L'article L. 411-1 de cet ouvrage donne la définition des habitations à loyer modéré: il fait référence à « la construction, l'acquisition, l'aménagement, l'assainissement, la réparation, la gestion d'habitations collectives ou individuelles, urbaines ou rurales, répondant aux caractéristiques techniques et de prix de revient déterminées par décision administrative et destinées aux personnes et aux familles de ressources modestes». Cette définition utilise plusieurs critères: la finalité sociale de la mission (loger les personnes et familles de ressources modestes), les conditions de réalisation, le prix et les caractéristiques techniques des bâtiments21. L'approche fonctionnelle domine également dans le Code de l'urbanisme (CU) dont certaines dispositions prennent en considération le caractère social du logement (l'idée notamment de « logement à caractère social »). L'article L. 302-5, introduit par l'article 55 de la loi SRU et relatif au quota de 20 % de logements locatifs sociaux sur certains territoires communaux, donne une liste assez précise des logements pouvant être comptabilisés. Cette approche organique n'englobe pas, cependant, les politiques d'accession à la propriété.

Certains auteurs estiment que la notion de logement social peut être définie à partir de trois éléments distincts: le logement HLM ; des «greffons de deux catégories»: secteurs connexes au logement (aménagement urbain) et organismes non HLM bénéficiant d'une aide publique favorisant le logement sans critère de ressources; le principe de non-Iucrativité des organismes. Cette défmition, peu juridique et trop large, contribue à entretenir un certain flou. Le principe de non-Iucrativité semble ne plus être au centre de l'activité des organismes (surtout les ESH) ainsi que des pouvoirs publics depuis les années 1980: l'application de ce dernier principe n'est pas sans poser un problème de fond lorsque d'une part, l'Etat réduit son aide à l'investissement (aides à la pierre) et que d'autre part, les populations HLM sont soumises à

européennes, L'Harmattan, collection Géographie sociale, Paris, 1998, pp. 25-32 et R. Ballain, « Crise du modèle résidentiel et transformation du parc privé» in J. R. Bertrand, J. Chevalier (Dir.), Logement et habitat dans les villes européennes, L'Harmattan, collection Géographie sociale, Paris, 1998, pp. 33-44.
21

L. Jégouzo-

Vienot,

2000,

op. cit. p. 16.

17

d'importants aléas économiques22. Si le logement n'est pas par nature une activité de service public23, la fonction de loger à bon marché est érigée en droit français par le Conseil d'Etat en service public depuis 193124par une jurisprudence invariable25 : cette qualification est reconnue par la doctrine. Le nouvel article L. 4211 CCH, tel qu'issu de l'ordonnance n° 2007-132 du 1er février 2007 « relative aux Offices publics de I 'habitat », énonce à ce titre que «Les offices publics de I 'habitat sont des établissements publics locaux à caractère industriel et commercial ». Il s'agit en outre d'un service d'intérêt général depuis l'an 200026: le droit français a ainsi souhaité adapter une qualification issue du droit communautaire. La doctrine européenne s'est abondamment penchée sur cette question depuis le milieu des années 1980. La notion, ou l'idée, de logement social correspond ainsi à une même réalité, qui est conçue de manière différente par les Etats d'Europe occidentale.
En se basant sur l'exemple nordique, la spécialiste danoise Tarja Cronberg a dégagé dès 1985 quatre éléments propres à cette politique publique: le logement est construit et géré par une organisation spécialisée; il est destiné à I'habitat des classes moyennes (<< Ordinary wage earners») ainsi qu'à certains groupes spécifiques; la fixation de son loyer ne prend guère en compte l'idée de profit; la gestion des opérateurs est contrôlée par l'Etat ou les municipalités27. L'auteur britannique Michael Harloe réduit à trois ces caractéristiques communes: il s'agit

22

Y. Maury,

2001,

op. cit. p. 45.

23

Y. Jégouzo (Dir .), L'émergence d'une mission de service public local de l'habitat, Etudes

pour l'habitat, 1995, p. 23. 24 CE, 4 décembre 1931, Delle Dumy, (S. 1932,3,97).

25 Les arrêts du Conseil d'Etat Santoro du 8 février 1961 et Courfin du 14 décembre 1973 reconnaissent ainsi la qualité d'intérêt général à la construction de logements sociaux; pour donner au logement social le « label » de service public, le juge s'est fondé sur les différents critères de l'article L. 411-1 CCH à savoir la mission (le logement des populations à faibles revenus) et les moyens (aides financières publiques, tutelle de l'Etat). Les immeubles qui composent le parc HLM ont un caractère d'ouvrage public tout en faisant partie du domaine privé en conséquence de la législation qui les régit aux termes des arrêts OPHLM de Nantes (CE, Sect., 10 mars 1978: p. 121, AJ. 1978 p. 401 concl. Labetoulle), Vi/dart (CE, 23 février 1979: DA 1979, n° 125, RDP 1979, p. 1763) et CROUS de Créteil (CAA Paris, 3 mars 1992: DA 1992, n° 238) : ils constituent ainsi une « variable» à la jurisprudence administrative traditionnelle. Plus récemment, l'arrêt Mme Vatin en date du 31 juillet 1992 reconnaît le caractère d'une mission de service public à une société coopérative HLM. 26Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000, art. 145-1° (Art. L. 411-2, al. 2 CCH).
27

T. Cronberg,«Tenant's involment n the management SocialHousingin nordic i of

countries», Scandinavian Housingand Planning Research, Vol. 3, n° 2, 1986, p. 65.

18

d'une habitation fournie à un prix qui n'est pas principalement déterminé par la considération du profit; elle est attribuée de manière administrative selon une conception de « besoin» (<< Need»); sa fourniture est réglementée et contrôlée par les pouvoirs publics28. Cette approche prend en considération les approches traditionnelles et historiques tout en respectant les évolutions actuelles, notamment les politiques de privatisation du parc social. Berth Danermark et Ingemar Elander de l'Université d'Ôrebro soulignent toutefois trois imprécisions, ou ambiguïtés, de cette définition: ils estiment que la frontière entre les considérations de profit et de non-profit est floue (notamment dans le contexte de l'évolution actuelle des politiques de réglementation des loyers) ; ils considèrent que les deux premiers critères n'excluent pas les autres modes d'occupation que la location et que le contrôle des gouvernements sur les politiques « sociales» du logement est actuellement évanescent. Michael Oxley et Jacqueline Smith amalgament plusieurs définitions (notamment celle de Michael Harloe) en considérant le logement social comme: le logement dont la construction est financée par des fonds publics et dont les loyers sont encadrés; une habitation fournie à un prix qui n'est pas principalement déterminé par la considération du profit; elle est attribuée de manière administrative selon un besoin; sa fourniture est réglementée et contrôlée par les pouvoirs publics29. Le spécialiste britannique Paul Reeves défend pour sa part une approche essentiellement organique qui prend en considération une finalité sociale: le logement social concerne selon lui les activités des collectivités publiques et des associations de logement relatives à la fourniture et à la gestion de foyers destinés à ceux qui ne peuvent détenir ce bien nécessaire à la dignité humaine dans une logique de marché concurrentieeo ; cette définition synthétique, qui a le mérite de la simplicité, est assez proche de notre point de vue. L'universitaire autrichien Christian Donner adopte enfin une approche plus économique de la question en estimant qu'un logement social doit remplir trois conditions: sa production ou son financement impliquent des coûts réduits ou couverts par des fonds publics ou privés; son prix ou loyer doit se situer en dessous des niveaux du marché libre; il est destiné aux ménages à bas revenus. Selon cet auteur, le logement social est par essence un bien subventionné (<< Subsidised ») destiné aux strates de la société qui disposent d'un revenu modeste3}. Le logement social est le plus souvent une habitation locative32 : elle peut être publique (<< Public Housing »), bénévole à but non lucratif (<< Non-profit Housing ») ou coopérative (<< Cooperative Housing »). Le secteur social du logement doit, enfin, être distingué du secteur locatif de faible qualité (<< Sub-

28 B. Danermark, I. Elander, «Introduction» in B. Danermark, I. Elander, Social Rented Housing in Europe: Policy, Tenure and Design. Housing and Urban Policy studies n° 9, Delft University Press, Delft, 1994, p. 2. 29 M. Oxley, 1. Smith, Housing Policy and Rented Housing in Europe, E & FN Spon, London, 1996,p.82. 30 P. Reeves, An introduction to Social Housing, Arnold, London, 1996, p. 1. 31 C. Donner, Housing policies in the European Union, Theory and Practice, Vienna,

december 2000, p. 2. 32 M. Oxley, 1. Smith, 1995, op. cit. p. 82.

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standard dwellings»), c'est à dire ceux qui ne possèdent pas les critères requis33 : ce secteur est parfois appelé « parc social defait )}par les auteurs français.

Signalons que le critère finaliste, la vocation sociale de la politique du logement, est parfois rejeté par les textes et la doctrine européenne. Les logements dont la construction et la gestion sont facilitées par l'injection de fonds publics sont parfois attribués sans considération de revenus ou de situation sociale. C'est notamment le cas dans la plupart des Etats-providence universalistes du Nord dont les politiques du logement sont guidées par l'ambitieuse « quête pour la neutralité du mode d'occupation» (<< Neutralihet nuellan upplatelseformer») élaborées depuis 194534: chaque citoyen doit être capable, sans se soucier du coût ou de la qualité, de pouvoir librement choisir entre le secteur public et le marché privé35. Paul Reeves estime notamment que le logement social est appelé ainsi en raison de la nature de ses fournisseurs (services communaux et associations de logement): seul le financement d'Etat permettrait d'expliquer ce label en dépit de toute considération sociale36. Nous estimons pour notre part que la finalité sociale du logement est indispensable dans cet effort de définition. Elle domine dans la plupart des pays d'Europe (Nord-ouest et Sud). Le parc nordique connaît lui aussi, depuis les années 1960-1970, une paupérisation de ses habitants et une concentration des ménages défavorisés: au Danemark, par exemple, la moitié des locataires des sociétés communales perçoit désormais une aide au logement. L'idée de «logement à coût relativement bas» (<< Relatively low-cost
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Il n'existe pas non plus de véritable définition pour ce secteur. Cette qualification est donnée aux logements dont la qualité physique, le niveau d'équipement ou l'état des réparations et d'entretien se situe en dessous des normes admises par la société. Le standard minimum en Europe occidentale serait depuis 1945, l'existence de canalisations et d'eau courante, d'une cuisine et de commodités. Il est, toutefois, possible de considérer les logements locatifs sociaux collectifs comme le standard minimum requis depuis les années 1960 et 1970 (C. Donner, 2000, op. cit. p. 3). 34 Voir L. 1. Lundqvist, «Sweden's Housing Policy and the quest for tenure neutrality: an evaluation of goal achievement », Scandinavian Housing and Planning Research, Vol. 4, n° 2, 1987, pp. 119-133. 35 En Norvège, par exemple, les logements coopératifs financés par les fonds de la Banque
d'Etat du logement norvégien (<<Den Norske Stats Husbanks ») sont attribués annonces publiées dans le quotidien national (l'« Aftenpoften »). 36 P. Reeves, 1996, op. cil. p. 9. par petites

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housing ») est dorénavant prépondérante en raison de l'affermissement des droits au logement et de l'affirmation des politiques du logement très social en Europe occidentale. La politique du logement possède une dimension sociale affirmée dans la plupart des Etats occidentaux (notamment dans les Etatsprovidence libéraux et résiduels )37 : le concept de «logement providence» (ou de « logement assistance» (<< Welfare Housing») aux Etats-Unis) est ainsi synonyme de celui de logement social. La finalité sociale constitue en fait la légitimité de l'intervention publique dans un secteur a priori purement marchand. Le secteur du logement social englobe, de l'avis de tous, l'ensemble des intervenants qui se placent de manière délibérée en dehors du marché: les collectivités territoriales ainsi que les sociétés privées à but non lucratif (ce que le législateur britannique nomme le « mouvement bénévole pour le logement» (<< Voluntary Housing Movement»). Les sociétés privées à but non lucratif constituent, pour des raisons historiques et économiques, près de la moitié de ce qu'il est possible de nommer « le mouvement HLM européen» : leur poids est très important, notamment dans les pays qui ont organisé leurs politiques sociales en respectant le principe de subsidiarité. Ces opérateurs possèdent des statuts et des formes hétérogènes: associations de logement, sociétés immobilières de service public, sociétés de construction, coopératives d'habitation, coopératives de construction ou d'accession à la propriété, investisseurs dont les logements sont contrôlés par l'administration, sociétés de copropriété, hospices, foyers, sociétés charitables, etc... Le logement social peut être défini au niveau européen comme l'habitation à caractère notamment social dont la fourniture est facilitée par l'intervention de la puissance publique. Cette fourniture est en effet, soit assurée (gestion directe ou publique), soit assumée (soutien au secteur privé à but non lucratif; financement des politiques d'accession à la propriété) par les personnes de droit public. Cette approche large permet d'englober
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F. X. Merrien, L'Etat-Providence, PUF, Que sais-je n° 3249, Paris, juillet 1997, p. 88-89 et 97-98.

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l'ensemble des efforts consentis dans le secteur du logement par la totalité des Etats européens des années 1830 à nos jours. Il nous semble effectivement important, à l'image du «législateur» flamand, de qualifier de « sociales» les politiques d'accession à la propriété même si elles ne concernent pas toujours les publics les plus vulnérables financièrement: sans cet élément, il nous apparaît difficile de légitimer l'injection de fonds publics dans le marché libre de l'immobilier. Cette définition a minima correspond à l'approche consensuelle retenue en l'an 2000 lors de la rédaction de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne (CDFUE). Il convient de rappeler que son article 34 (3) « Sécurité sociale et aide sociale» énonce: «afin de lutter contre l'exclusion sociale et la pauvreté, l'Union reconnaît et respecte le droit à une aide sociale et à une aide au logement destinées à assurer une existence digne à tous ceux qui ne disposent pas de ressources suffisantes, selon les modalités établies par le droit communautaire et les législations et pratiques nationales ». L'idée d'aide financière au logement (aide à la personne et aide à la pierre) est selon nous, la matrice de la notion de logement social en Europe occidentale.

~2. La discrimination
L'idée de discrimination est le second objet de cet ouvrage. La question de la différence, notamment ethnique, se voit apporter deux types de réponses distinctes déterminées par le modèle d'intégration adopté: la réponse «différentialiste»; la réponse «assimilatoire». La réponse différentialiste attribue une fonction importante à la concentration transitoire des individus dans des quartiers ethniques. Elle est notamment inspirée par la sociologie américaine des migrations et épouse les caractères « inégalitaires» des sociétés anglo-saxonnes38. La réponse assimilatoire ou «universaliste» considère au contraire que la
38 Sur la différence fondamentale entre sociétés « égalitaires» et « inégalitaires » en matière d'intégration voir cet ouvrage majeur: E. Todd, Le destin des immigrés: assimilation et ségrégation dans les démocraties Occidentales, Le Seuil, collection Essais, Paris, 1994, 390 pp.

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fixation des populations dans des immeubles ou quartiers réservés (considérés à juste titre comme des « ghettos») retarde considérablement leur intégration. La vision universaliste préfère ainsi l'ignorance de la différence (de la discrimination parfois)39. Le choix entre ces options travaille actuellement l'ensemble du droit public français4o, la France ayant majoritairement opté pour une réponse assimilatoire. La Grande-Bretagne a, au contraire, largement préféré la réponse différentialiste. Pour elle, la différenciation produit l'égalité entre les personnes. Les termes de ce dilemme sont résumés de la sorte par Didier Lassalle, spécialiste de l'immigration et de l'intégration des immigrés en GrandeBretagne: « l'intégration des immigrés est un processus très lent et extrêmement complexe qui peut résulter soit de l'adéquation forcée et de la réduction de la culture des nouveaux groupes d'immigrants à celle de la culture majoritaire du pays d'accueil, définie comme étant la gamme des variations culturelles et politiques acceptable dans un certain contexte et dans l'espace géographique de l'Etat-Nation, soit de la négociation et du compromis qui permettent à la culture ainsi qu'à l'organisation sociale des nouveaux venus de s'exprimer dans la sphère du domaine privé sans les contraindre à une assimilation complète. C'est sur cette seconde voie, celle du multiculralisme, que la Grande-Bretagne s'est précautionneusement engagée en dépit de la résistance des groupes de pression assimilationnistes qui souhaitent imposer à toutes les minorités l'adoption d'une culture
unitaire, homogène et nationale ».41
Nous le verrons tout au long de cet ouvrage: la politique de lutte contre les discriminations est déjà ancienne ailleurs: « des quinze membres de l'Union, seuls le Royaume-Uni et, dans une moindre mesure, les Pays-bas avaient fait de la lutte contre les discriminations le cœur de leur politique de gestion des

1. Chevallier, « Lutte contre les discriminations et Etat-providence» in D. Borrillo (Dir.), Lutter contre les discriminations, La Découverte, collection Recherches, Paris, avril 2003, p. 40. 40Voir O. Bui-Xuan préface de J. Chevallier, Le droit publicfrançais entre universalisme et différencialisme, Economica, collection Corpus Essais, Paris, 2004, 533 pp.
41 D. Lassalle, Les minorités ethniques en Grande-Bretagne: aspects démographiqueset sociologiquescontemporains,L'Harmattan,collectionMinoritéset sociétés, Paris, 1997,p. 259.

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minorités ethniques» 42. Cette politique est appelée « de relations entre les races» (<< Race relations») : elle apparaît en 1965 après la victoire du Parti travailliste aux élections législatives de 1964. Il s'agit d'une adaptation au système britannique de la politique de discrimination positive (<< Affirmative action») apparue aux États-unis dans les années 1960. La solution assimilationniste mise en œuvre après 1945 et l'arrivée de populations en provenance des Antilles et du sous-continent indien est, en effet, délaissée par les pouvoirs publics britanniques à compter des années 1960. Sont également apparues la sociologie et l'anthropologie des relations entre races (<< Races relations »), basées sur l'étude de la différence ethnique. Pour ces raisons, la Grande-Bretagne représente un laboratoire sans équivalent en la matière. A cela s'ajoute, comme l'ont récemment noté certains chercheurs « la diffusion progressive des conceptions anglosaxonnes dans le débat sur l'intégration en Europe »43. D'autres se sont questionnés sur « l'exportation du modèle britannique au niveau européen »44.Il convient dans ce contexte de « s'interroger plus clairement sur le pouvoir d'attraction de ces visions du monde (à quelles contraintes sociales, politiques et économiques sont-elles censées répondre ?) et sur leurs conséquences politiques et sociétales (qui sont les gagnants et les perdants ?) »45.

La discrimination étant, malheureusement, inhérente au fonctionnement même du marché46, se loger semble être plus difficile quand on est différent. La ségrégation sociale et ethnique existe ab urbe condita: depuis la fondation de la ville. L'actuelle crise du logement touche a fortiori les immigrés ainsi que les minorités ethniques. Les médias ainsi que certaines études se font régulièrement l'écho de discriminations à l'accès au logement locatif privé. Aux États-unis, une recherche ancienne a notamment montré que les minorités ethniques payent plus cher, à qualité de logement égale, afin d'accéder au secteur privé locatif ainsi qu'à la propriété47.
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A. Geddes,V. Guiraudon,« La constructiond'un paradigmeeuropéende lutte contre les

discriminations ethniques à partir de modèles nationaux contrastés: une comparaison franco-britannique» in L. Arnaud (Dir.), Les minorités ethniques dans ['Union européenne: politiques, mobilisations, identités, La Découverte, collection recherches, Paris, 2005, p. 67. 43 L. Arnaud, « Avant-propos» in L. Arnaud (Dir.), Les minorités ethniques dans ['Union européenne: politiques, mobilisations, identités, La Découverte, collection recherches, Paris, 2005, p. Il. 44 A. Geddes, V. Guiraudon, 2005, op. cit. p. 67. 45 L. Arnaud, 2005, op. cit. p. Il. 46 D. Lochak, « Loi du marché et discrimination» in D. Borrillo (Dir.), Lutter contre les discriminations, La Découverte, collection Recherches, Paris, avril 2003, p. Il. 47 L. Krivo, J. M. Goering, « Minorities and Housing: Housing prices inequalities: a comparison of anglos, blacks ans spanish-origins populations; race, Housing and Public policies: a strategy for social science research », Urban Affairs, Vol. 17, n° 4, 1982, pp. 445-

490.

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