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PARIS-GOUVERNANCE

De
418 pages
Paris est un laboratoire de politiques urbaines inconnu ou, du moins peu étudié. Jacques Chirac, élu en 1977 à l'Hôtel de Ville, met en œuvre une grande politique de planification urbaine, centralisée et hiérarchique. Ces politiques urbaines, traditionnelles ou innovantes, ne manquent ni d'ambiguïtés ni de malices…Le 20è arrondissement, utilisé par l'auteur comme analyseur de la politique urbaine des années 80-90 à Paris, en témoigne. L'étude s'inquiète de définir l'intérêt collectif territorial et montre comment la gouvernance urbaine émerge de rapports de forces politiques.
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Paris - Gouvernance
ou les malices des politiques urbaines

(J. Chirac / J. Tibéri)

Sylvie LIDGI

Pari

s

Gouvernance
ou des politiques urhaines

les

malices

(J. Chirac / J. Tibéri)

Préface de Alain BOURDIN

L'Harmattan 5-7, rue de l'École Polytechnique 75005 Paris FRANCE

L'Harmattan Inc. 55, rue Saint-Jacques Montréal (Qc) CANADA H2Y 1K9

L'Harmattan Hongrie Hargita u. 3 1026 Budapest HONGRIE

L'Harmattan Italia Via Bava, 37 10214 Torino ITALIE

(Ç)L'Harmattan, 2001 ISBN: 2-7475-0269-4

Préface

Paris est-il toujours une exception? Dans un domaine central de l'action politique locale, celui de l'urbanisme, le livre de Sylvie Lidgi nous montre comment, malgré une situation spécifique, un droit particulier et une histoire politico-administrative remarquablement unique, jusque dans ses développements actuels, l'exception parisienne tend à se fondre dans le lot commun. Partant de l'exemple du 20ème arrondissement, l'auteur nous décrit l'évolution qui conduit d'une politique de modernisation ambitieuse, directement associée à des objectifs d'Etat, disposant de moyens et d'instruments administratifs spécifiques, à une démocratie de proximité, très soucieuse d'environnement et de vie quotidienne, ancrée dans des petites unités territoriales et pratiquant la concertation, qui est au moins autant le fait de la municipalité sortante que de ses opposants des arrondissements gagnés par la gauche en 1995. Ce livre présente les résultats d'une recherche, systématique mais prudente dans ses explorations, neutre dans le contenu de ses résultats, même si leur mode d'expression laisse transparaître les préférences de l'auteur. Pourtant il me semble d'une grande utilité pour le débat public, à la veille des élections et c'est au nom de cette utilité que le directeur de thèse s'autorise l'expression d'un avis personnel. A Paris et dans beaucoup de villes de France, la campagne des élections municipales déclenche, dans toutes les familles politiques, une véritable boulimie de gestion et de démocratie de proximité. Cela se traduit notamment par la valorisation extrême du village et du quartier. .Des expens profitent de l'occasion pour lancer de véritables campagnes anti-urbaines. Tous les maux seraient dans les villes: l'insécurité, l'isolement, les suicides, les dépressions nerveuses (et les étrangers ?), alors que, pour résumer, le bonheur serait, sinon dans le pré, du moins dans le village. Que l'on oppose aux

obsédés de la ville dense une petite dose de ce genre de discours peut se comprendre, mais on voit vers quelles dérives on va. Au passage, les malheureuses banlieues, celles qui ne sont ni la ville dense ni le périurbain villageois ne sont guère considérées: sans doute leur offre-t-on le choix entre la catégorie de « quartier en difficultés », et celle de « gated community» d'autant plus honnie que l'on ne sait pas de quoi on parle. Ainsi se reproduit le mépris souverain qui s'appliquait aux «pavillonnaires» lorsque quelques sociologues courageux, élèves d'Henri Lefebvre fort attachés au « droit à la ville », se décidèrent à leur accorder, ce que Yves Chalas revendique heureusement pour les centres commerciaux, « une approche tout juste attentive, pas même bienveillante ». Ailleurs, on fait du quartier une entité substantielle, c'est-à-dire nettement délimitée, stable et presque naturelle, tant elle est fondée dans l'histoire et la vie sociale. Du coup, le quartier devient le lieu de la gestion et celui de la démocratie. Bien sûr, tout le monde ne professe pas une croyance naïve à son égard. Certains n'y voient pas plus que des instruments de gestion ou des machines de guerre politique tout à fait contingents. Lorsqu'une communauté urbaine découpe des quartiers qui traversent les frontières des communes qui la composent, on peut penser qu'elle cherche bien autre chose que des entités naturelles et qu'elle sait ce qu'elle fait. Mais le malheur veut que beaucoup de gens y croient, y compris panni les politiques. Je crois avoir donné suffisamment d'arguments1 pour inciter à la plus grande prudence vis-à-vis de la «naturalisation» des découpages locaux. En outre, ceux qui sont privilégiés aujourd'hui (et, comme le montre ce livre, depuis quelques années dans les politiques parisiennes) sont entièrement liés à l'Habitat et aux services de proximité. Or, les diverses enquêtes qualitatives que nous menons dans la région parisienne montrent que les choses ne fonctionnent pas ainsi2. La mobilité est un facteur absolument déterminant, beaucoup de choses se font au lieu de travail ou sur le parcours domicile-travail. Le polygone de vie, qui relie les sites de la vie quotidienne (lieu de travail, de loisirs des membres de la famille, écoles, habitat...) ne correspond que très rarement à un espace de proximité, même à l'échelle du quartier, du moins dès que les enfants grandissent. Deux habitants du Faubourg Saint Antoine, dont les résidences sont séparées par quelques dizaines de mètres, n'habitent littéralement pas le même quartier parce qu'ils ne construisent pas leur univers de proximité de la même manière. En outre, on construit parfois beaucoup de proximité autour du lieu où l'on travaille, éventuellement plus qu'autour de celui où on habite. Dans ces
1 2 Alain Bourdin, La question locale Paris, PUF, Coll. « la politique éclatée », 2000. Ce que disent également les statistiques. 6

conditions l'assignation au quartier peut être une manière de sélectionner une population particulière (celle qui vit à cette échelle, ou celle qui s'y intéresse par pur choix militant), à moins qu'il ne s'agisse d'une manipulation politiquel. En même temps, on ne se préoccupe guère du contrôle démocratique des grands services urbains (notamment ceux de transport), ni d'ailleurs de la stratégie d'ensemble de la ville, à moins qu'il n'yen ait plus. On dira que les citoyens ne s'intéressent pas aux questions de stratégie urbaine, et de projet, ou encore qu'ils n'ont pas la compétence pour en traiter, alors qu'ils sont à l'aise avec les problèmes de proximité qui les intéressent beaucoup plus. Cette vue est contestable et pernicieuse. Ceux qui ont suivi les grandes rencontres préparatoires à la loi SRU ont souvent été étonnés par l'intérêt que manifestaient des citoyens « ordinaires» aux grands problèmes de stratégie de leur ville: tout dépend de la manière dont on s'adresse aux gens. La proximité ne garantit en rien la compétence, certains problèmes de proximité sont très complexes et la compétence des citoyens - ou au moins des représentants de la société civile - n'est jamais donnée: elle résulte de processus qui ne sauraient se limiter à la consultation ponctuelle, nécessairement vouée à la superficialité. En outre, il y a sans aucun doute un devoir civique dont tout parti démocratique devrait se sentir dépositaire, qui est de rendre compréhensible au citoyen les questions pour lesquelles on décide en son nom. Qu'on en soit loin est une chose, qu'on tourne carrément le dos à cet objectif et que l'on trouve à cela de bonnes raisons est bien plus grave. Pendant ce temps, Paris, qui était la tête hypertrophiée d'une nation très étatisée, est tranquillement devenue une ville mondiale. En Europe c'est une ressource rare (seules Londres et Paris peuvent revendiquer leur appartenance à cette catégorie), et qui peut se perdre. Une ville mondiale est une formidable machine à créer de la richesse, de l'innovation, de la compétence. Cela ne se peut sans être également un lieu d'intense mobilité, de confrontation et de fusion des cultures dans un mouvement permanent qui comprend une dose de filtrage par le haut et une dose de marginalité (créatrice ou non). Si l'on veut se passer des inconvénients d'une ville mondiale, il faut savoir se priver de ses avantages et, notamment, de ce que la ville mondiale d'lIe de France rapporte à l'lIe de France, et à la France. Mais une ville mondiale, cela se gère aussi, avec une
1

A Montréal, une municipalité faible se « défausse» sur des quartiers, qu'elle réinvente pour la
circonstance. Comme seules les communautés les moins intégrées développent de forts phénomènes de proximité, ce sont leurs associations qui se trouvent en position de devenir les interlocuteurs privilégiés.

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stratégie, un projet, des alliances, des arbitrages sur le niveau acceptable de certains déséquilibres économiques, sociaux ou sécuritaires. Cette gestion dépasse les frontières de la ville de Paris et, dans une certaine mesure, de la région car les villes périphériques du bassin parisien peuvent entrer dans un système d'alliance (et pas de dépendance passive) avec Paris. Certes, cela n'empêche pas de s'occuper de la vie quotidienne, mais celle-ci n'est pas qu'une affaire de proximité et cette dernière ne s'inscrit pas nécessairement dans les limites du quartier, puisque chacun fait la sienne. Du point de vue de la qualité de l'aide apportée par les collectivités territoriales à l'organisation de leur vie quotidienne par les citoyens, il serait sans doute aussi important d'améliorer la coordination entre les gestionnaires et les prestataires des secteurs spécialisésl que de consulter les habitants. Mais dans le domaine de la parti ci pation il est sans doute plus intéressant (et pas plus douteux du point de vue de la représentativité) d'organiser des cercles de qualité thématiques avec les citoyens et les gestionnaires de l'administration municipale ou des prestataires de services urbains, en polarisant ces cercles de qualité sur des problèmes assez précis (par exemple la circulation au centre de Paris) que d'activer à tout prix des structures de quartier. Mais il serait encore plus important de s'occuper sérieusement de la cohérence entre Paris et l'lIe de France et du développement de structures de prospective, de stratégie et de pilotage des projets qui soient capables de penser ou d'opérer aussi bien dans le micro, lorsqu'il porte des enjeux d'innovation ou concentre la complexité urbaine, que dans le macro, jusqu'à l'échelle supra régionale. Sans doute objectera-t-on que l'ampleur des enjeux évoqués n'est pas à la portée d'une équipe municipale, même à Paris. Si les responsables politiques considèrent qu'ils ne peuvent plus occuper le front des projets et des grands enjeux, il faut en tirer les conséquences: réduisons les compétences juridiques des autorités publiques et laissons la société civile se débrouiller, si elle le peut. Ce propos peut paraître polémique, sommaire, voire injuste. Mais sa vigueur veut souligner l'importance d'un appel à la réflexion qui pourrait se résumer ainsi: avec certaines formes d'exaltation de la proximité, les gestionnaires locaux et les politiques croient tenir une réalité solide sur laquelle fonder leur action. /1 n'en est rien et à Paris comme ailleurs, peut-être plus qu'ailleurs, cette croyance peut entraîner des difficultés ou des drames.
1 Lorsqu'en banlieue, laRATP se préoccupe de coordonner ses horaires avec ceux des services publics, tout comme lorsqu'elle accepte l'installation d'un pressing dans une de ses gares. 8

Cette mise en garde toute personnelle s'inscrit dans la ligne du travail de recherche d'où sort ce livre. Moins par son contenu - du moins pourrait on en discuter - que par la posture qu'elle suppose. Si les instituts d'urbanisme et les laboratoires de recherche qui leur sont liés existent, ce n'est pas seulement pour former des étudiants à une profession qui d'ailleurs change et se diversifie énormément. C'est également pour élaborer des connaissances sur la ville, sa production et sa gestion, qui pourront être utilisées par les acteurs, décideurs, professionnels, intervenants divers, citoyens. C'est enfin pour contribuer au débat public sur ces thèmes, et parfois l'organiserl. Le livre de Sylvie Lidgi apporte une information réflexive indispensable aux participants de l'action publique municipale dans le 20ème et à Paris. J'ai pour ma part tenté de contribuer au débat.
Alain Bourdin Professeur à l'Institut Français d'Urbanisme

(Université

de Paris 8)

Directeur du laboratoire « Théories de mutations urbaines» et de l'UMR « Cités» du CNRS.

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A cet égard, les entretiens de Créteil, organisés par nos concurrents et amis de l'Institut d'Urbanisme de Paris sont exemplaires. 9

Introduction

Des constats et des énigmes sont à l'origine de ce livret. A la suite de la conquête de la Mairie par J. Chirac en mars 1977, Paris fait l'expérience d'une action publique urbaine dynamique. Ainsi, dans l'Est parisien, et plus particulièrement au sein du 20ème arrondissement, I'Hôtel de Ville met en oeuvre une politique de planification urbaine de grande ampleur, le Plan-programme de l'Est parisien (1983). Des programmes ambitieux transforment les quartiers de Belleville, de Ménilmontant, de Saint Blaise, de la Réunion, ils mobilisent des fonds publics et des investissements privés, les chantiers sont rondement menés. Conduite avec vigueur par l'Hôtel de Ville, l'action publique urbaine affiche d'être jacobine, tout du moins cartésienne. Au centre, "la Mairie" formule une politique publique urbaine, elle décide de programmes, elle les pilote et surveille leur exécution. Une telle planification urbaine hiérarchique, qualifiée de "top-down" voire de "balistique" par les spécialistes, est soucieuse de résultats qui, en vérité, ne

Ce livre reprend pour l'essentiel la thèse de doctorat intitulée "L'action publique urbaine: le modèle du 20ème arrondissement de Paris", soutenue publiquement en décembre 2000 par S. Lidgi, devant un jury composé de François Ascher, professeur à l'IFU (Paris VIn), Jean-Marc Offner, directeur du LAITS, Directeur de recherche à l'ENPC, Bernard Pouyet, Professeur à l'Université de Grenoble n et Alain Bourdin, professeur à l'IFU (Paris Vill) directeur de thèse IFU (Institut Français d'Urbanisme), Cité Descartes, 4, rue Nobel, Champs sur Marne, 77436 Marne La Vallée, dans le cadre de l'Ecole doctorale Ville et Environnement. Je tiens à remercier tous ceux qui m'ont permis de mener à bien ce travail: les élus, les fonctionnaires, les "associatifs" et les participants des commissions de quartier. Mes remerciements s'adressent à mon directeur, le Pro Alain Bourdin, pour ses conseils et ses questions qui ont interpellé ma réflexion et l'attention qu'il a portée à mon travail. Je tiens à y associer François Ascher pour les encouragements qu'il m'a prodigués et pour ses remarques stimulantes. Je ne voudrais pas oublier Anne Doussoux qui m'a aidée dans le travail de documentation et de mise au point du texte. Le lecteur intéressé trouvera dans la thèse l'ensemble des données et la méthodologie de recherche ainsi que des annexes apportant des compléments d'information.

manquent pas. Au cours des années quatre-vingts, dans l'Est parisien, des programmes immobiliers publics et privés sont réalisés. Au bâti vieillot, parfois insalubre, succèdent des immeubles de standing ou à vocation sociale. La politique urbaine métamorphose, bouscule les quartiers du 20ème arrondissement. Néanmoins, les performances dont se félicite l'Hôtel de Ville s'accompagnent de l'émergence d'un mouvement associatif, lié au cadre de vie, dynamique et original. Après la victoire de François Mitterrand, la loi PML (ParisMarseille-Lyon) du 31 décembre 1982 modifie l'architecture institutionnelle parisienne. Chaque arrondissement sera doté d'un maire et d'une équipe municipale élus au suffrage universel direct. Ce dispositif favorise le "localisme". Dans l'Est parisien, des associations d'habitants se constituent qui mobilisent des ressources peu habituelles, mettent en œuvre des modes d'action d'un genre nouveau. Elles s'opposent aux entreprises du "centre", de "la Mairie" et parfois réussissent à bloquer ses projets. Dominateur, au pouvoir dans toutes les mairies d'arrondissement, convaincu du bien-fondé de sa planification urbaine, l'Hôtel de Ville ne s'intéresse guère aux conséquences inattendues, aux effets pervers des prises de parole et de l'activisme d'habitants organisés de l'Est parisien. La Mairie regarde de loin (de haut) les associations du cadre de vie, elle les fustige en les étiquetant de "groupuscules", "d'attardés gauchistes", de "sous-marins" partisans de l'opposition politique municipale socialiste et communiste. Bien mal lui en prend, la domination myope de l'Hôtel de Ville s'avère coûteuse. Tous les citoyens ne plébiscitent pas les performances de la planification urbaine hiérarchique, malgré ses succès... La liste du candidat de I'Hôtel de Ville aux élections municipales de 1995, D. Bariani, maire sortant du 20ème, est défaite. Une coalition rassemblant le PS, le PC, les Verts et à laquelle se joignent des "associatifs", conduite par le socialiste M. Charzat, s'installe à la mairie de la place Gambetta. Cette nouvelle municipalité de gauche du 20ème, hostile à la planification urbaine "top-down" de l'Hôtel de Ville, revendique d'être innovante. Elle promeut un nouveau "pouvoir urbain" d'arrondissement, elle installe - pour utiliser une tenninologie au goût du jour - une gouvemance locale et des dispositifs de démocratie de proximité. L'ambition est, comme disent les experts anglo-saxons, de substituer à un "urbanisme substantiel" centré sur des programmes de réalisations technocratiques un "urbanisme procédural" permettant aux citoyens grâce à des institutions inédites de prendre en mains leurs quartiers. Suite à l'élection à la présidence de la République de J. Chirac, J. Tibéri

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devient maire de Paris en 1995. J. Tibéri, riche de son expérience de maire du Sème arrondissement et d'adjoint de J. Chirac à l'Hôtel de Ville, prend ses distances avec l'urbanisme planificateur "substantiel" des années quatre-vingts. Le nouveau maire, sensible aux exigences de participation et de qualité de vie des citoyens, développe l'idée d'un "urbanisme à visage humain". A son tour J. Tibéri devient l'avocat d'un urbanisme procédural. Au vu de ce bref récit, trois énigmes guident notre réflexion. Tout d'abord, la planification urbaine "top-down" est soumise aujourd 'hui à de vives critiques, son efficacité est contestée. Pourtant, l'examen de la mise en oeuvre de la planification urbaine dans l'Est parisien appelle des jugements plus circonspects. A plus d'un titre, l'action publique urbaine planifiée peut faire état de performances. Ainsi, on s'interrogera sur les conditions favorables au déploiement d'un urbanisme hiérarchique "substantiel". En second lieu, les réalisations de l'action publique hiérarchique provoquent l'émergence d'un mouvement associatif inédit qui perturbe les systèmes d'action, les jeux des acteurs (Hôtel de Ville / mairie d'arrondissement; majorité / opposition; investisseurs publics / privés; etc.) producteurs de la planification urbaine "top-down". Quelle est la "genèse" de ce mouvement associatif original ? comment les associations du cadre de vie sont-elles créées? quels sont ses modes d'organisation? Quelles sont ses stratégies? Une question qui intrigue et mérite des réponses: comment expliquer le peu d'attention, l'indifférence, sinon le rejet par l'Hôtel de Ville du mouvement associatif, qui participera à affaiblir sa suprématie? Enfin, ces interrogations parisiennes mais locales soulèvent des problèmes plus généraux et actuels de l'action publique urbaine. Les oppositions conventionnelles entre la planification urbaine hiérarchique, "substantielle", et l'urbanisme procédural ne sont-elles pas trop simples? La nouvelle gouvernance procédurale urbaine n'est pas exempte d'ambiguïtés. La planification urbaine "top-down" se réclame de la légitimité de l'intérêt général. L'urbanisme procédural invoque à son tour, avec force, un bien commun séduisant en quête de légitimité. L'action publique urbaine ne s'oriente-t-elle pas vers un nouveau
modèle un gouvernement moderniste de la ville

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qui substitue de nouveaux

modes de raisonnement à ceux qui prévalent actuellement, réinvente des régulations dynamiques, produit de nouvelles formes de l'action publique urbaine tant sur le plan conceptuel qu'opérationnel? Afin de répondre à ces interrogations, nous utiliserons le 20ème arrondissement comme analyseur de la politique urbaine des années 80-90 à Paris. Les

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diagnostics s'appuient sur un travail concret1 d'étude documentaire, d'observation, d'enquête auprès d'élus, de fonctionnaires et de responsables associatifs; ils analysent la dynamique d'un système d'action urbaine local, s'efforçant de mettre en lumière les logiques à l'oeuvre dans le 20ème.

Le 20ème arrondissement de Paris comme analyseur

Durant les années quatre-vingts, le paysage urbain parisien, en particulier dans le 20ème arrondissement, est l'objet de transformations profondes. Le marché immobilier est florissant, les prix grimpent. Cette période voit l'élaboration et la mise en œuvre d'une nouvelle politique d'urbanisme à Paris, définie sur l'Est de la capitale - le Plan-programme de l'Est Parisien. De nouvelles formes d'action collective se développent, telles que celles de la médiatique association la Bellevilleuse soucieuse de préserver le patrimoine et l'âme du Bas Belleville. Quels sont les acteurs de ces transformations? qui intervient dans l'action collective? quels sont les intérêts et les enjeux stratégiques de ces acteurs? quels sont les jeux de relations entre les acteurs, quelles règles et ajustements leur pennettent de fonctionner ensemble? En quoi consiste la politique publique urbaine autour de laquelle jouent les acteurs? Nous chercherons à identifier les "bonnes raisons" (R. Boudon) que chaque acteur a de se comporter de façon "rationnelle". Nous nous efforcerons de ne pas utiliser de typologies préconstruites ni d'explication a priori, comme par exemple démontrer que la rénovation avait pour but de modifier la structure socio-économique des quartiers en faisant place nette pour des catégories sociales plus élevées. Prenons l'exemple des espaces verts: comment expliquer l'attitude de la SEM (société d'économie mixte) présidée par le Maire d'arrondissement, qui œuvre sur la ZAC Saint Blaise (zone d'aménagement concerté) lorsqu'elle décide de poursuivre la construction de logements dans ce périmètre qui souffre déjà d'une très forte densité de population et d'une pénurie d'espaces verts? Comment expliquer qu'à la même époque les jardins de Belleville soient aménagés sur un vaste espace, avec un projet paysager original? Comment comprendre que l'opposition municipale n'ait pas désavoué la politique de construction de nouveaux logements dans la "cité Saint Blaise" ?
1 Les données et informations wna1éeswuvrentme~œdm.décennies, 14 jusqu'à septembre 2000.

Considérons à présent le Bas Belleville. "Le vieux Belleville va-t-il définitivement disparaître? La politique de la table rase qui a déjà détruit la plus grande partie de ce faubourg historique va-t-elle de nouveau sévir?" s'interrogeait en 1990 la Bellevilleuse, association de défense du Bas Belleville. Le premier projet de la SEM proposait de démolir l'ensemble du bâti (logements et commerces), quel que soit son état, pour construire du neuf: logements, galerie marchande, etc. dans un esprit moderniste et oublieux de la charge affective et symbolique du patrimoine local. Pourquoi donc avoir pris le parti de ce mode d'aménagement plutôt que d'une formule plus soucieuse de la conservation d'une ambiance et d'une couleur locale plus en accord avec les attentes des habitants? L'Est de Paris, tel qu'il est défini dans le Plan-programme, recouvre un vaste territoire qui va de Montmartre à la Place d'Italie en passant par la République et la Bastille. Ce territoire a une histoire, un patrimoine et des composantes socioéconomiques très diversifiés. Le "réel contraste" entre l'Est ainsi défini et le reste de la Capitale, pour "évident" qu'il soit aux yeux des rédacteurs de l'APURAtelier parisien d'urbanisme, organisme étroitement lié à la Mairie de Paris - ne va pas de soi. Les traits communs et les éléments fédérateurs entre les sept arrondissements qui composent ce périmètre ne sont pas saillants. Il serait certainement intéressant d'étudier l'opportunité du discours de la Ville de Paris sur le rééquilibrage (la reconquête...) de l'Est parisien par rapport à l'Ouest. Cependant, aborder le problème sous cet angle reviendrait à focaliser la recherche sur le Maire et le Conseil de Paris en tant que pôle central de ce programme. Or, la loi PML instaure un nouveau pouvoir local, celui des maires d'arrondissement, élus au suffrage universel, qui n'ont pourtant pas totalement les "coudées franches". La démarche soulève alors des questions compliquées et complexes: compliquées parce que les composantes sont multiples, variées et imbriquées; complexes parce que les acteurs, les groupes d'acteurs, les configurations, les stratégies d'alliances sont nombreux, multiples, pluriels, les interactions sont en grand nombre, entrelacées et enchevêtrées. Il n'est pas certain qu'une analyse de ce système d'action pennette de rendre compte des logiques à l'œuvre. Les associations du cadre de vie interviennent, pour l'essentiel, sur leur quartier. L'échelle d'un quartier devient alors intéressante puisqu'elle traduit la territorialisation de l'action collective. On remarquera pourtant que, parmi ces associations, certaines définissent avec une précision extrême leur périmètre d'intérêt - dans leurs statuts - d'autres donnent des indications, des repères mais sans limiter géographiquement de façon contraignante leur périmètre d'action. Le quartier est un mot parfois bien commode mais reste une notion

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vague et extensible. n pourrait se définir autour de l'objet que forme une association, voire un groupe d'associations. Mais cette approche limite et altère l'intérêt d'étudier la dynamique d'un système d'action concret puisqu'il nécessite de se focaliser sur un acteur et un seul, acteur par ailleurs contingent de la politique urbaine et spatialement localisé. Reste l'échelle de l'arrondissement. L'arrondissement délimite un territoire de compétence communale: depuis les élections municipales de mars 1983, il n'est plus géré par des officiers municipaux - agents délégués du Maire de Paris. Chaque arrondissement est doté d'un maire et d'une équipe municipale élus. n nous a semblé intéressant de croiser la dimension urbanistique et la dimension politico-juridique (administrative, institutionnelle) et ainsi de sélectionner un arrondissement de l'Est parisien pour y étudier le fonctionnement de la politique urbaine et obselVer comment celle-ci se confronte aux réalités du terrain. Nous aurions pu tout aussi bien sélectionner le 18ème ou le 19ème arrondissement. Pourtant, le 20ème nous semble bénéficier d'un intérêt particulier car il cumule un grand nombre de caractéristiques issues de domaines variés: symbolique, historique, politique et social, de la géographie physique et patrimoniale, mais aussi de l'aménagement urbain avec des initiatives privées, publiques et mixtes, d'un paysage urbain particulièrement composite, etc. La mythologie qui s'est construite autour de ses quartiers (Belleville, Ménilmontant, ...), son patrimoine urbain et ses lieux de mémoires, le développement historique même des quartiers et anciens villages qui forment le 20ème arrondissement actuel sont plus lourds de force symbolique et les effets d'attraction en sont peut-être davantage stimulés qu'ailleurs. En outre, la situation de l'aménagement urbain au début des années quatre-vingts montre que le 20ème est l'arrondissement "le plus Zacqué de Paris" ; le paysage urbain de ces quartiers va subir de profondes transfonnations, tant dans les zones directement gérées par l'autorité publique (les ZAC) que dans le secteur diffus, durant la période étudiée. Dans cette perspective, le 20ème arrondissement de Paris est, pensons-nous, un "modèle". Modèle? Dans un double sens. Premièrement, le 20ème condense des phénomènes contemporains de l'action collective associative (types de mobilisation, publics, modes de fonctionnement, stratégies d'action, réseaux d'influence, etc.). Deuxièmement, suite aux élections municipales de 1995, le rapport des forces politiques en présence s'est modifié: D. Bariani, PR, a cédé sa place à M. Charzat, PS, ce qui a ouvert la possibilité de mettre en place des outils originaux au service de la démocratie locale (et au service d'autres intérêts), tels les Conseils de quartier. TI s'agit donc d'un "modèle" au sens de représentation

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simplifiée du réel. Par ailleurs, des acteurs politiques, des acteurs associatifs, des médias, des chercheurs présentent le 20ème et en particulier le phénomène de l'action collective qui s'y est développé comme un exemple, un modèle à suivre, ce qui n'est pas sans ambiguïtés!

Synopsis de la démonstration

Après avoir retracé les transformations successives de l'architecture institutionnelle à Paris, nous décrirons, dans la première partie de ce livre, l'état du système local d'action concret à l'œuvre dans le 20ème arrondissement de Paris au début des années 1980 : les acteurs du système, leurs référentiels, leurs ressources, les contraintes (chapitre 1.). Nous montrerons ensuite en quoi le Plan-programme de l'Est parisien constitue le programme d'action de la politique urbaine élaborée par le Centre. Durant la décennie quatre-vingts et au-delà, le pouvoir de l'opposition municipale conduite par Michel Charzat (PS) et Henri Malberg (PCF) reste faible dans l'administration de la ville. Nous nous interrogerons sur la posture adoptée par l'opposition face au mode d'intervention, à la nature des actions, à la mise sur l'agenda politique d'actions relatives aux opérations immobilières et aux transformations du paysage urbain, suite à l'exécution du Plan-programme. L'hypothèse selon laquelle le référentiel de la majorité et de l'opposition municipale, en matière d'urbanisme, est à cette période sensiblement le même peut être avancée. Une seconde hypothèse soutiendra que l'aménagement urbain n'était pas la préoccupation première des élus socialistes au Conseil de Paris (chapitre 2.). Nous nous intéresserons, dans le chapitre 3., aux réalisations de la politique urbaine de planification substantielle conduite par le "centre" pour tenter de répondre à la question: quels sont les facteurs de stabilité de ce système et pourquoi a-t-il globalement bien fonctionné sur la première période? La deuxième partie de cet ouvrage s'attachera à montrer comment la période charnière de 1987-91, durant laquelle interagissent plusieurs phénomènes - l'élitisation de l'arrondissement, les effets de la stratégie du pourrissement (où le bâti prend des allures de Bronx), l'accélération de la logique politique et l'émergence du phénomène associatif - marque une première déstabilisation du système local d'action concret (chapitre 4.). Durant les années 1980, la 17

poursuite de l'élévation globale du niveau socioculturel des quartiers du 20ème entraîne une prise de conscience des droits individuels et collectifs. Le recours juridique va devenir une pratique de mobilisation et d'action. Vers 1987-88, les effets de la politique urbaine du début de la décennie, dans le 20ème, commencent à se faire sentir, notamment ceux de la politique du pourrissement. A cette époque, l'équipe municipale locale élabore des projets (centre d'affaires de Belleville) qui dépassent par leur ampleur l'acceptable, du point de vue des habitants: des riverains se constituent en associations de défense des quartiers, de l'habitat, de l'environnement. Dans le contexte général et dans la situation propre au 200me arrondissement, la mobilisation collective produit une conception de la ville commune aux associations de défense du cadre de vie (chapitre 5.). Cette doctrine se construit principalement sur le déficit de préoccupations sociales, voire humanitaires, que présente la politique d'urbanisme menée par la Mairie de Paris. Le sentiment d'une production "inadéquate" de la ville se manifeste dans l'architecture nouvelle (qui n'est pas à la mesure de ceux qui y vivent), dans les îlots en friche et le bâti à l'abandon (conséquences de la stratégie du pourrissement), dans le traitement social des problèmes, dans les rapports qu'entretiennent les ressortissants avec les services municipaux. L'analyse du phénomène associatif émergeant à la fin des années quatrevingts dans le 20ème arrondissement se préoccupera, à l'instar de Jacques Ionl, non pas des motivations personnelles des acteurs, mais des modalités de l'organisation des groupements de l'espace public dans lesquels ces acteurs se mobilisent, agissent, conduisent l'action collective. Nous tenterons de répondre à quelques questions essentielles relevant de l'étude des actions et de l'organisation des associations du cadre de vie, ainsi que des modalités de l'engagement individuel (chapitre 6.) ; nous chercherons à rendre compte de la dynamique particulière de l'action collective dans le contexte d'un tissu associatif vivant qui éclôt et se développe depuis une quinzaine d'années. Nous analyserons ensuite (chapitre 7.) les réactions des acteurs du système et notamment des élus, nous verrons quels ajustements (ou absence de correction) ils mettent en place. Nous examinerons les nouveaux équilibres du système à la fin de la période étudiée (été 1995), en cherchant à identifier les orientations stratégiques de chacun des acteurs Les élections municipales de 1995 constituent un indicateur simple et transparent des changements d'équilibre locaux. La répartition des rôles qui s'en suit conduit à des rapports de force renouvelés et à une mobilisation inédite des
1 Jacques Ion, La fin des militants, Paris, Editions de l'Atelier, 1997.

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ressources, et ainsi à de nouveaux jeux d'acteurs. Nous étudierons, dans la troisième partie, les jeux et les enjeux de l'administration de la ville: dans le chapitre 8. nous observerons l'action du maire du 20ème, Michel Charzat, et dans le chapitre 9. celle du second maire élu de la capitale, Jean Tibéri. La campagne électorale des municipales de 1995 menée par la liste socialiste "Paris s'éveille" s'articule dans le 20ème autour de trois pôles: rupture avec les orientations de l'équipe municipale sortante, stratégie d'alliance avec le mouvement associatif, rhétorique de concertation et de dialogue. La campagne porte clairement sur l'urbain (le cadre de vie, l'aménagement, le logement ). Le discours politique abonde dans le sens des associations qui contestent l'attitude de la mairie (centrale et d'arrondissement) et l'exécution des projets d'aménagement. Cette stratégie politique mène la gauche plurielle au succès dans le 20ème et dans cinq autres arrondissements. Dès son accession au pouvoir local dans le 20ème arrondissement, M. Charzat engage une expérience, une initiative originale à Paris. Avec son équipe municipale, il met en place une procédure de "démocratie directe" auprès des habitants: les Conseils de quartiers. Pour quelles raisons, dans quelles perspectives le nouveau maire du 20ème a-t-il souhaité donner la parole - une parole publique - jusqu'au plus humble des habitants de l'arrondissement? Le dispositif des Conseils de quartier est un outil d'action politique aux mains de l'autorité locale, c'est aussi une aubaine pour les associations (du cadre de vie mais aussi du secteur social, culturel, etc.) qui y trouvent une tribune pour mobiliser adhérants et sympathisants. Cette expérience de démocratie "de proximité", "participative", qui prétend conférer une portée régénérée à la notion de bien commun et d'intérêt général, semble conduire, inexorablement, à la démonstration que la loi PML (parisMarseille-Lyon) est l'obstacle majeur à la mise en œuvre du changement souhaité par les citoyens. Les municipalités d'arrondissement n'étant pas de plein exercice, elles ne peuvent répondre à la demande sociale, faute de moyens politiques et financiers, et de marge de manœuvre. Cela conduit tout naturellement les mairies locales d'opposition, et singulièrement celle du 20ème, à dénoncer la loi PML. Pour préparer la campagne des municipales de 1995, pour proposer des instruments de démocratie locale, pour envisager une réfonne de la loi PML, les socialistes parisiens sont amenés à construire une doctrine de l'urbain, doctrine qui leur faisait défaut. Michel Charzat s'allie avec d'autres maires socialistes de Paris pour créer, en juin 98, le "Club Paris Citoyen" qui sera un instrument de gestation et de promotion de la doctrine de l'urbain des socialistes parisiens. L'examen du référentiel des socialistes parisiens viendra clore le chapitre 8

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Après avoir étudié l'action de la nouvelle municipalité locale du 20ème, nous nous intéresserons, dans le chapitre 9., à la situation de Jean Tibéri, second maire élu de la capitale. Nous verrons comment il est exposé, dès son élection et jusqu'à la fin de sa mandature, à des forces contraires dont la moindre n'est pas le jeu des mairies d'arrondissement tenues par l'opposition. Le nouveau Maire de Paris, Jean Tibéri, va agir dans deux domaines: celui de la gestion administrative et celui de la communication, des relations avec ses administrés. Il opère une série de réorganisations des seIVices de l'administration municipale en renforçant notamment le Secrétariat général. Il modifie la vision de l'urbain développée par son prédécesseur et active une doctrine modernisée de l'urbain, celle d'un urbanisme à visage humain, cette nouvelle orientation des politiques publiques urbaines se traduit par un ensemble de mini-programmes d'action. Dans le même temps, il déploie des efforts pour introduire un changement culturel tant dans les attitudes que dans le discours: la politique d'urbanisme à visage humain semble intégrer des éléments du référentiel des associations du cadre de vie, les comportements des agents et des hauts fonctionnaires de l'administration semblent plus ouverts aux questions locales et aux demandes des associations, leurs pratiques paraissent s'ouvrir aussi à une forme d'urbanisme procédural. Nous examinerons, pour conclure, comment la dynamique urbaine parisienne, singulièrement dans le 20ème, s'inscrit dans le débat actuel sur les questions de gouvernement des villes et de gouvernance urbaine, d'action publique substantialiste et d'urbanisme procédural, de conception de l'intérêt général et de l'intérêt général local par les acteurs du système. Pour certains analystes1 une société locale est toujours un jeu à trois: l'indigène, le terroir et l'étranger. L'étranger, qui serait ici la Mairie de Paris, est acteur du changement de par son rôle d'aménageur. En tant que tel, il met en cause l'implicite territorial et contribue ainsi à la mobilisation indigène. Le phénomène associatif que nous décrivons serait alors un effet mécanique de l'intervention sur le territoire. La conception "indigène" de l'urbain serait-elle seulement de la mémoire implicite? Ce point de vue s'insère dans le débat sur la nature de l'intérêt défendu par les associations du cadre de vie, œuvrant dans l'espace public: intérêt général, intérêts particuliers ou intérêt général local ? Les acteurs du système local d'action concret développent des conceptions de la ville qui s'opposent sur certains aspects mais qui convergent sur d'autres. TIs adoptent, dans leur doctrine de l'urbain, des visions l'intérêt général qui leur
1 Michel Marié, "Questions
séminaires Technique,

introductives

territoire

pour un séminaire de réflexion", Dossiers et société, MELTM, DRI, n08/9, septembre 1989.

des

20

sont propres mais qui ne sont pas à l'abri d'évolutions et de transformations: le modèle transcendant et jacobin de l'intérêt général, pour la Ville de Paris, semble s'ouvrir à la concertation ou du moins au dialogue et à la consultation populaire; l'opposition municipale de gauche développe un modèle d'action concertée qui s'inscrit dans de nouvelles fonnes de démocratie participative; les associations réclament des modes de faire basés sur la négociation et la production partenariale des décisions. Ces constats soulèvent la question du modèle d'action publique urbaine de demain: il ne s'agit plus d'opposer les politiques substantielles aux politiques procédurales, d'opposer un intérêt général transcendantal à un intérêt général négocié et co-produit mais d'appréhender le modèle d'action publique en émergence.

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Actions et performances d'une politique urbaine: le modèle du 20ème
arrondissement de Paris

Dans cette première partie nous nous proposons tout d'abord (chapitre 1.) de décrire l'architecture institutionnelle parisienne: Paris est fortement marquée par son histoire politique où durant des décennies l'Etat contrôle ses institutions. Paris subit "quatre ruptures juridiques majeures" depuis 1964 : la ville devient département (1964), elle a un maire à part entière (1975), élargissement des compétences du maire dans ses fonctions d'exécutif du Conseil Général (mars 1982), loi PML crée des maires et des assemblées élus dans les arrondissements (décembre 1982). Malgré cela, ou peut-être à cause de cela, Paris est, en quelque sorte, un Etat dans l'Etatl avec une administration puissante et fortement centralisée et un pouvoir mayorial solide et stable. L'état du système local d'action urbaine à l'aube des années quatre-vingts et en particulier les acteurs que nous verrons évoluer au cours des décennies 80 et 90, sera ensuite examiné. Il s'agit bien d'un système d'action concret au sens de Michel Crozier et Erhard Friedberg. En effet, comme le souligne ce dernier, "un grand nombre de contextes d'action, dans les domaines les plus divers, sont structurés et régulés de fait par des combinaisons de règles, de dispositifs, de mécanismes, de conventions et de contrats formels et informels, explicites et implicites. (...) Que l'on se trouve... dans des systèmes d'action plus lâches encore, comme par exemple les marchés du travail, les marchés de produits et les systèmes d'acteurs concernés par la définition et la mise en œuvre de l'intervention des pouvoirs publics: partout l'interdépendance et la coopération entre acteurs sont cimentées et stabilisées par des "investissements de forme" et partout les pratiques réelles des mêmes acteurs ne cessent de s'écarter des prescriptions contenues et inscrites dans ces formes. Partout donc, régulations fonnelles et infonnelles, régulations de contrôle et régulations autonomes
1 Jean-Pierre Renaud, Paris, un Etat dans l'Etat?, Paris, L'Harmattan, 1993.

entretiennent la même tension créatrice, tantôt s'épaulant, tantôt s'affaiblissant mutuellement"l. Nous montrerons que le système local d'action urbaine que nous étudions est un système d'action concret - les acteurs sont en inter-relation, ils ont des buts communs, même s'ils ne sont pas explicitement définis, et ont intériorisé ces buts. "Dans la mesure où on a pu, grâce à une méthodologie solide, expressions de ces raisonnements [analyse organisationnelle stratégique et systémique] prouver l'existence d'un système d'action concret, les premières questions sur la nature de cet objet et sur ses problèmes peuvent être effectivement posées et en même temps, d'ailleurs, déjà partiellement résolues"2 L'acteur central3, l'autorité politique met sur l'agenda le problème de l'aménagement urbain dans l'Est de la capitale, développe un programme et organise sa mise en œuvre. Les autres acteurs du système vont agir, réagir, interagir selon des règles (explicites) et des rituels (implicites) en fonction des buts communs qu'ils partagent. L'acteur central développe un programme d'action selon un référentiel qui lui est propre, c'est-à-dire des représentations de la réalité urbaine sur laquelle il souhaite intervenir, un ensemble de perceptions de normes et de valeurs qui constituent sa vision de la ville. Les acteurs du système vont confronter leurs solutions et définir leurs propositions d'action, sachant que l'autorité politique (l'acteur central) a un pouvoir prépondérant dans la décision (le choix des solutions, du programme) et l'exécution. Dans le chapitre 1., après l'examen des acteurs et de leur position respective dans le système local d'action concret, le référentiel des acteurs centraux sera analysé, avant que soit étudié, dans le chapitre 2., la politique publique urbaine de la Ville, et en particulier son programme d'action et les composantes de la politique publique urbaine dans le 20ème arrondissement de Paris: le territoire, le programme d'action et en particulier les axes de développement prioritaires, les ressortissants de la politique. Le modèle d'action publique de la Ville est hiérarchique et balistique et relève d'une conception substantialiste de l'action. Hiérarchique parce que l'administration va concrétiser les choix politiques (des élus), parce que chaque agent, en situation de subordination vis-à-vis d'un supérieur, lui même soumis à une autorité plus élevée, va exécuter les directives venues des échelons supérieurs de la pyramide. Balistique4 : comme on dit d'un
1 2 3 4 Erhard Friedberg, Le pouvoir et la règle, Paris, Seuil, 1993, p. 152-153. Michel Crozier, Erhard Friedberg, L'acteur et le système, Paris, Seuil, 1977. Le terme "acteur central" est bien entendu générique. TI désigne un groupe de personnes
détenteur du pouvoir central. TI s'agit du Maire de Paris et de son entourage proche

cabinet, certains adjoints et les hauts fonctionnaires de la Ville. Le qualificatif est de Jean G. Padioleau dans L'Etat au concret, Paris, PUF, 1982. 26

-

son

projectile soumis à la seu1e force de la gravitation, l'exécution de la politique, comme la trajectoire de l'obus, est prédéterminée. Substantielle parce qu'elle implique qu'il y ait une matière, un contenu défini préalablement à l'action, c'est-à-dire un cadre normatif: le programme s'appuie sur une analyse du problème et sur un diagnostic, il détennine des objectifs à atteindre, expose une solution et ses modalités de mise en œuvre moyens techniques, technologiques et matériels, moyens humains. A cette occasion, d'autres acteurs du système et en particulier des Conseillers de Paris de l'opposition municipalel réagissent: quelle doctrine de l'urbain développent-ils? quel est le référentiel des socialistes parisiens, en 1983, et le référentiel du PCF au Conseil de Paris? Enfin, dans le chapitre 3., l'enquête sur les réalisations produites par la politique substantielle de la Ville durant la décennie quatre-vingts sera poursuivie: mise en œuvre du Plan-programme, réactions des ressortissants.

1

L'opposition municipale regroupe l'ensemble des élus au Conseil de Paris et au Conseil d'arrondissement n'appartenant pas à la majorité: le PS et le PC puis les Verts. Comme nous le verrons, l'opposition municipale est multiple tant dans ses visions de la cité que dans son comportement politique. 27

1 L'état du système d'action urbaine au début des années 1980

En 1977, Paris retrouve un maire plus de cent ans après la commune. Cinq ans plus tard, celui-ci va affronter le projet de statut municipal décentralisé souhaité par le gouvernement de gauche. Après une rude bataille politique, la loi PML crée des assemblées d'arrondissement élues au suffrage universel, dotées d'un maire. Les premières élections municipales d'arrondissement, en 1983, viendront renforcer le pouvoir de l'autorité politique centrale. Dans ce contexte d'institutions municipales modernisées, les ressources d'autorité sont réparties entre les forces partisanes: la gauche est aux commandes de l'Etat (président, Premier ministre et gouvernement), le RPR est aux commandes de la Capitale. Ces acteurs inter-agissent dans des jeux complexes avec d'autres acteurs du système local d'action concret: opérateurs publics, opérateurs privés, opposition municipale, etc. Qui sont ces acteurs? Quelles sont leurs ressources? C'est ce que nous décrirons dans la deuxième partie de ce chapitre. Enfin, nous nous proposons de rendre compte dans la troisième partie de ce chapitre du référentiel des acteurs centraux que l'on qualifiera de modèle villageois et qui se traduit par un nouvel urbanisme pour les classes moyennes.

1. LES TRANSFORMATIONS SUCCESSIVES DE L'ARCHITECTURE INSTITUTIONNELLE

Jusqu'en 1977, Paris n'a pas de maire. Son statut, déterminé par la loi du 28 Pluviôse an VIII (1800), reste pratiquement inchangé pendant plus d'un siècle et demi. "Après les événements de la Commune, une loi de 1871 votée sur l'initiative de Clémenceau, a consacré le statut d'exception de la capitale"l. "Deux préfets se partagent les fonctions habituelles des maires: le préfet de la Seine (département dans lequel se trouve la ville) et le préfet de police (successeur depuis l'an VIII du lieutenant général de police de l'ancienne monarchie)"2. En 1964, Paris devient une collectivité territoriale dotée d'un statut particulier puisque la capitale est à la fois ville et département: le Conseil Général de la Seine est remplacé par le Conseil de Paris, le Préfet de la Seine par le Préfet de Paris.

Un maire pour Paris

En 1964, le Général de Gaulle fait voter une réforme de la région parisienne qui crée huit nouveaux départements dans la petite couronne. Le département de la Seine disparaît. La réfonne attribue à Paris une nature juridique double: commune et département. Cependant, le président du Conseil de Paris n'a pas les pouvoirs d'un maire, l'Etat conselVe sa tutelle, sa prédominance au sein des institutions parisiennes3. Paris est à la fois ville et département mais c'est aussi le lieu où sont installés les administrations centrales, l'Elysée, Matignon et les autres ministères. La ville de Paris est sous la tutelle directe du gouvernement et de l'Etat: les pouvoirs de l'instance nouvellement créée, le Conseil de Paris, restent très limités. TI faut attendre le 31.12.1975 pour qu'une loi, conçue par le Président de la
1

2 3

G. Dupuis, M.-J. Guédéon, Droit administratif, Paris, Armand Colin, 1993, 4è édition, p. 226. René Chapus, Droit administratif général, Paris, Ed. Montchrestien, 1995, Tome 1, 9ème édition, p. 282. Jean-Pierre Renaud, op. cit. 30

République, V. Giscard d'Estaing, modifie le régime de la ville de Paris et lui attribue certains éléments du droit municipal commun: les parisiens iront aux urnes et Paris aura désonnais un maire. Mais la ville recouvre deux collectivités territoriales distinctes, ayant chacune un budget, des biens, des seIVices, un personnel propre: le Conseil de Paris délibère en qualité de Conseil Municipal ou de Conseil Général selon les affaires dont il a à traiter. La ville reste divisée en 20 arrondissements qui n'ont cependant pas de statut municipal propre. La loi de 1975 les a dotés de commissions d'arrondissement, assistant de leurs avis le maire et le Conseil de Paris et animant la vie locale. A la tête de ces commissions, un officier municipal nommé par le Maire de Paris. Michel d'Ornano, soutenu par le président de la République, V. Giscard d'Estaing, annonce sa candidature à la Mairie de Paris le 12 novembre 1976. Jacques Chirac annonce la sienne le 19 janvier 1977. "L'expression "bataille de Paris" évoque la compétition à laquelle se sont livrés, durant la campagne municipale de 1977, les deux prétendants de la majorité pour conquérir ce poste envié de maire nouvellement créé"1. La campagne électorale de Jacques Chirac est politique (lutter contre les "socialo-communistes") et nationale (les élections municipales sont posées en prélude aux élections législatives), l'exemplarité de Paris, capitale de la France, "justifie de se placer à la tête du combat dans la capitale". A l'opposé, l'idée centrale développée par V. Giscard d'Estaing et Michel d'Ornano est celle d'un Paris des parisiens, dont le maire serait le gestionnaire "et non un homme politique partisan, lié par un contrat d'exclusivité"2 avec le Président de la République qui a voulu et organisé la réforme de l'institution municipale. Les thèmes de campagne de M. d'Ornano marquent une rupture avec la politique d'urbanisme de ses prédécesseurs. Cette remise en cause des orientations urbanistiques de la période précédente apporte une réponse aux mouvements de défense du Vieux Paris qui dénonçaient l'urbanisme "des tours et des chemins de grues". Florence Haegel montre dans son ouvrage comment le futur maire de la capitale prépare et met en place la configuration de son pouvoir politique, ce que l'on appellera le système chiraquien. "Parler de système chiraquien c'est effectivement, de manière explicite ou implicite, dénoncer la mainmise d'un homme (et de ses hommes) sur la ville et évoquer des pratiques systématiques

1 2

Florence Hoogel, Un maire à Paris: mise en scène d'un nouveau rôle politique, Paris, Presses de la fondation nationale des sciences politiques, 1994, p. 48. Peu d'auteurs se sont penchés sur la problématique du pouvoir mayorial à Paris, l'ouvrage de F. Haegel fait référence. ibid. 31

d'implantation, de type clientéliste en général. (u.) Georges Sarre1, chef de file des socialistes parisiens, se fit, durant tout le premier mandat, le promoteur de cette formule. "n est anonnal qu'il confisque à des fins partisanes l'Hôtel de Ville". (.u) Ce système chiraquien doit beaucoup au statut de 1975 qui permettait au maire et à sa majorité au Conseil de Paris de contrôler sans partage la machine municipale". Avant 1977, les préfets qui géraient la ville s'investissaient finalement assez peu dans des politiques urbaines. Pour eux, aucune sanction électorale ne se profilait à l'horizon: un avancement de carrière, à l'inverse, était à l'ordre du jour. Jacques Chirac, le nouveau maire de Paris, va consciencieusement et méthodiquement construire le rôle et la fonction de maire de Paris en instaurant une figure de maître (au sens du dominus romain) ainsi que le montre F. Haegel. A commencer par la distribution du pouvoir à son entourage. "Au sein de la municipalité parisienne, seuls les directeurs de l'administration, sous l'autorité du secrétaire général (Camille Cabana) sont investis d'une parcelle du pouvoir exécutoire municipal. Un adjoint dans son domaine de compétence ne peut rendre une décision effective sans qu'elle soit visée par l'administration". Avant 1977, les réunions du Conseil de Paris suivaient le même rythme que les sessions parlementaires, et certains le surnommaient "le petit parlement". Le nouveau statut de la ville, et surtout son maire, instaure une cadence de réunions mensuelle. L'effet sur le déroulement des débats du Conseil est mécanique: le nombre de séances est nettement réduit, alors que le nombre de textes adoptés est très important. Deuxième effet mécanique: la majeure partie des textes sont adoptés sans qu'un réel débat n'ait eu lieu. Au Conseil, l'opposition municipale peut s'exprimer, mais l'adoption quasi systématique des textes et le déficit de débat conduit à son musellement; la majorité y fait également peu entendre sa voix. L'installation d'un équilibre des pouvoirs entre les élus (maires adjoints ou membres de l'assemblée) et le pôle administratif (les hauts fonctionnaires de la Ville de Paris) est le point central de l'application du nouveau statut. Ce mode d'organisation et de fonctionnement fera dire à Jacques Toubon2 : "C'est la caractéristique de la mairie de Paris, elle n'a pas de gouvernement, elle n'a qu'une administration". Ce qui explique peut-être l'usage du vocable "la Ville"

1 2

Georges Sarre, né en 1935, est Conseiller de Paris depuis 1971, député de 1981 à 88 et depuis 1993, maire du 11ème arrondissement depuis 1995. Membre du Parti Socialiste puis président délégué du Mouvement des Citoyens. Interrogé par F. Haegel, op. cit. 32

ou encore "la Mairie"1 qui désigne l'entourage administratif du maire, voire uniquement son cabinet, comme les éléments les plus influents de la municipalité, ceux qui gouvernent effectivement. Voici un extrait caractéristique d'un débat au Conseil de Paris: Bernard Rocher rappelle brièvement les faits et la teneur d'un précédant vote à propos de la suppression de la réserve pour équipement scolaire E13, 19 bis rue de Fontarabie, qui doit, selon lui, être naturellement confinné. La parole est donnée à Jean Brocas (PS) qui conteste le bien fondé de l'abandon de la réserve en montrant la baisse de qualité de vie pour les riverains consubstantielle à cette suppression. Suit un bref échange entre les deux conseillers, échange qui porte sur la pertinence de la remarque de Jean Brocas relativement à la question traitée et non sur le fond. Finalement, le président de séance, Jean Tibéri, met aux voix. La proposition de B. Rocher est adoptée sans avoir été véritablement discutée.

BMO - Séance du 24 octobre 1983, p. 434
M. Tibéri et M. Rocher: majorité municipale; M. Brocas : opposition (PS 20ème) Modification du plan d'occupation des sols (POS) de Paris Suppression de la réserve pour équipement scolaire E13 19 bis me de Fontarabie (20è) M. Tibéri, premier adjoint, président - L'ordre du jour appelle à présent l'examen du projet relatif à la modification du plan d'occupation des sols et à la suppression de la réserve pour équipement scolaire E13, 19 bis rue de Fontarabie (20è) . M. Rocher, adjoint, au nom de la 6è Commission. - Mes chers collègues, il s'agit du deuxième examen par le Conseil œ Paris de la modification du POS à propos du, 19, rue de Fontarabie, examen qui a pour objet la suppression d'me réserve scolaire s'étendant sur une parcelle de 69 mètres carrés. Je vous rappelle sommairement les étapes de cette procédure qui sont d'ailleurs bien connues de la plupart d'entre vous. Le Conseil de Paris a émis un vote favorable lors de sa séance du 26 avril 1982. Un premier examen, par le groupe de travail spécialisé du POS, a eu lieu. Celui-ci a émis un avis favorable. Le groupe de travail du POS a conclu, lui aussi par un avis favorable en deuxième examen. Il est apparu en effet que la mauvaise configuration du terrain communal voisin, dont on avait cru qu'il justifiait la réserve, n'était pas correctement utilisable mais que, par contre, il y avait une possibilité de trouver une solution satisfaisante à proximité immédiate, 8 à 12, rue de Fontarabie. C'est ce que nous avions décidé lors
1

Nous noterons ville et mairie, noms communs, avec une minuscule lorsque leur sens sera celui de l'acception ordinaire: la ville, la cité, objet physique. Nous noterons Ville et Mairie, noms propres, avec une majuscule, lorsque leur sens sera celui de l'institution municipale. 33

de la séance du 26 avril 1982. Aucun élément nouveau n'étant intervenu, il est évidemment logique œ confirmer le vote émis lors de la séance précitée, d'autant plus que toutes les instances qui ont eu à en connaître ont émis un avis favorable. M. Tibéri, premier adjoint, président - Monsieur Brocas, vous avez la parole. M. Jean Brocas. - Monsieur le Maire, je voudrais simplement émettre un voeu à propos de cette affaire. En effet, il y a dix ans, la copropriété du 109, rue des Pyrénées avait cédé à la Ville de Paris, en compensation de la densification de l'habitat, une parcelle de terrain pour la réalisation d'équipements sociaux, en l'occurrence une école maternelle, comme vient de le rappeler M. le Rapporteur. Cette école a été réalisée ailleurs, mais la vocation de la parcelle à recevoir les équipements sociaux n'en est pas pour autant supprimée. La Ville de Paris consttuit actuellement des logements sociaux, ce qui est en soi une bonne décision. Mais ne

pas créer d'équipementsociaux dans ce quartier peut

être

à la source de nuisances

souvent intolérables. On comprend le sentiment de frustration des habitants et œs habitantes du quartier qui a conduit rune d'entre elles à l'extrémité de la grève de la faim. Dans les tous premiers mois de l'année 1983, je dis bien dans les tous premiers mois, M. Bariani s'était engagé à faire réaliser des équipements sociaux à l'endroit où actuellement va s'élever l'immeuble contesté. Cette nouvelle déception n'a fait qu'accroître le malaise des riverains. M. Tibéri, premier adjoint, président. - MonsieurRocher, vous avez la parole. M. Rocher, adjoint, rapporteur. - Pour intéressants que soient les propos œ notre collègue ils n'ont pas trait à l'affaire dont nous avons à décider. C'est la raison pour laquelle je vous demande de maintenir notre décision sur la levée de cette réserve. M. Tibéri, premier adjoint, président. - Effectivement, le lien n'est pas évident. Vous maintenez votre proposition, Monsieur Brocas ? M. Jean Brocas. - Oui, c'est à l'occasion de cette modification que j'émettais ce voeu. M. Tibéri, premier adjoint, président - Le lien avec le texte lui même pamît effectivement assez ténu. M. Jean Brocas. - C'est étroitement lié quand même. M. Rocher, adjoint, rapporteur. - Je ne vais pas répéter ce que j'ai déjà dit sur les étapes, nécessaires de l'insbUction de ce dossier. Elles se traduisent toutes par un avis favorable, je vous demande seulement, en conséquence, de confmner le vote qœ vous avez émis le 26 avril 1982. M. Tibéri, premier adjoint, président - Bien, les choses sort claires. Je mets aux voix, à main levée, le projet de délibération ayant fait l'objet du rapport de M. Rocher. L'Assemblée adopte le projet à la majorité, le groupe socialiste ayant voté contre et le groupe communiste n'ayant pas participé au vote. (1983, D.1394)

Le maire de Paris, son cabinet et les hauts fonctionnaires de l'administration de la Ville définissent la politique mayoriale et contrÔlent sa mise en œuvre. Le
34

maire de Paris détient un pouvoir fort. La loi du 02.03.1982, charte de la décentralisation, fait tomber un dernier pan du pouvoir de l'Etat à Paris, celui du Préfet de Paris, délégué du gouvernement et représentant direct de chacun des ministres1. Profitant de l'élan réformateur des lois de décentralisation, le gouvernement (de gauche) va tenter de modifier à nouveau les institutions parisiennes en agissant sur le pouvoir du maire. Un projet de loi dite PML Paris, Marseille, Lyon - organise la décentralisation du pouvoir du maire de Paris en faveur des maires d'arrondissement, de la même façon que l'Etat a transféré des pouvoirs aux élus locaux dans le cadre des lois de décentralisation.

Un maire dans chaque arrondissement:

la loi PML

Sept ans après l'adoption d'un statut municipal pour Paris (loi de 1975), et à la suite des lois de décentralisation, la loi du 31.12.1982 transforme le statut juridique des arrondissements de Paris. "Chaque arrondissement a son conseil (composé des membres du Conseil de Paris élus dans l'arrondissement et, en nombre double, de conseillers spécialement élus dans l'arrondissement) et chacun a son maire (élu par le conseil d'arrondissement, panni ceux des membres qui sont conseillers de Paris)''2. Les maires d'arrondissement "sont consultés obligatoirement pour les affaires concernant l'arrondissement, ils délibèrent sur l'implantation des équipements locaux (...) n n'y a pas de budget propre, mais uniquement des documents annexes au budget de Paris"3. "D'une manière générale, le Conseil donne son avis sur toutes les affaires qui concernent l'arrondissement. n délibère sur l'implantation de cenains équipements, gère les crèches, les jardins et maisons d'enfants, les espaces verts et d'autres équipements (limitativement énumérés), destinés aux habitants de l'arrondissement. Les maires d'arrondissement et leurs adjoints sont chargés des attributions relevant du maire en matière d'Etat civil, d'affaires scolaires et électorales. Le maire d'arrondissement est également consulté sur toute autorisation d'utilisation du sol et sur toute acquisition ou aliénation d'immeuble dans l'arrondissement.(...) Cette loi organise donc une décentralisation
1 2 3 Jean-Pierre Renaud, op. cit. René Chapus, op. cit. Dupuis et Guédéon, op. cit.

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essentiellement consultative, à l'exception de certains équipements gérés par l'arrondissement. (...) Les responsables reconnaissent qu'ils ont peu de pouvoir et que les décisions sont prises essentiellement par la mairie centrale"l. Les attributions des maires d'arrondissement telles qu'elles sont fixées par la loi sont somme toute assez modestes.
"Paris est à nouveau confronté à des défis d'aménagement étroitement liés à ceux de la banlieue immédiate, et il n'est pas assuré que des solutions de coopération intercommunale ou interdépartementale puissent suffire à relever ces défis. Cette dernière rupture dans le schéma institutionnel parisien [la loi PML] ne doit rien aux préoccupations précédentes, mais sans doute beaucoup, ainsi que le relèvent certains auteurs, à des anière-pensées politiques, et peu à la volonté d'aller plus loin dans la gestion démocratique des très grandes villes, puisque Lyon et Marseille sont également concernées, par raccroc puisque tout le monde sait que les premières initiatives ne s'intéressaient qu'à la capitale"2.

En effet, la loi PML n'a pas été votée dans un contexte serein. Nous sommes en 1982. François Mitterrand, issus des rangs socialistes, est président de la République depuis mai 1981, Pierre Mauroy est son Premier ministre. Le Conseil des ministres du 30 juin annonce un projet de loi portant sur la réforme du statut de la capitale. "Le nombre d'habitants de Paris, l'existence depuis de nombreuses années des mairies d'arrondissement, la nécessité de rapprocher les élus et les administrés, ont orienté le gouvernement vers la création d'une municipalité de plein exercice par arrondissement, conformément à l'ensemble des dispositions sur la décentralisation" annonce le communiqué officiel. En fait, cette orientation est déjà sur l'agenda depuis plus d'un an. La décision du Conseil des ministres est perçue par l'opinion (et par la presse nationale) comme "le défi socialiste à Chirac". Le lendemain de l'adoption de ce premier texte, Jacques Chirac riposte par une conférence de presse donnée dans les salons de l'Hôtel de Ville, en présence de Roger Chinaud (président de la fédération UDF de Paris). Comme le note Rorence Haegel3, le maire, exceptionnellement drapé dans son écharpe tricolore, développe les thèmes de "la mythologie parisienne et gaulliste" : Paris éternel et rayonnant, Paris chanté par les artistes, Paris creuset des libertés mais aussi Paris rebelle au pouvoir de l'Etat et enfin "Paris sera toujours Paris". Un "appel aux parisiens" co-signé par le maire et par un comité "Sauver Paris" est largement diffusé. n développe l'idée que Paris est menacée de dislocation,
1 2 3 Sylvie Biarez, Le pouvoir local, Paris, ed. Economica, 1989, pages 266 et suiVe Jean-Pierre Renaud, op. cit. Voir aussi l'ouvrage de Ambroise Rendu, Paris-Chirac: prestige d'une ville, ambition homme, Paris, Plon, 1987. 36

d'un

que l'unité et l'intégrité de la ville vont être brisés, il en appelle "aux parisiens et aux parisiennes à exprimer, au delà de leur attachement à leur quartier, leur volonté d'être des parisiens, habitants d'une seille et même ville (...) en un mot, d'un Paris qui ne veut pas mourir". L'opposition farouche et détenninée de Jacques Chirac à ce projet de réfonne s'explique très simplement par le fait que le pouvoir du maire y est largement menacé au bénéfice des maires d'arrondissement. Le projet de réforme initial visait à "rapprocher l'administration parisienne de ses administrés" traduisant une volonté de déconcentration de l'administration communale. La loi PML finalement adoptée ne conserve pas ce principe (qui confère le pouvoir décisionnaire à la périphérie et un rôle de coordination et d'harmonisation au centre). Le système résilltant des dispositions de la loi PML est centralisateur, les compétences des arrondissements sont presque uniquement consultatives. L'arrondissement ne peut désigner des représentants qu'au sein d'organismes dont l'action est circonscrite à l'arrondissement, il vote l'état spécial d'arrondissement annexé au budget de la commune et il est habilité à prendre des décisions relatives à l'implantation, à l'aménagement et à la gestion de certains équipements socioculturels de proximité. Précisons cependant que le Conseil d'arrondissement ne statue que sur l'emplacement de l'équipement et n'en gère que le fonctionnement si toutefois sa gestion n'a pas été confiée à un tiers par le Conseil de Parisi. "La liste de ces attributions fait un peu illusion, le rôle des arrondissements reste très modeste dans le fonctionnement des institutions parisiennes''2 Cette loi organise la légitimation par les urnes des représentants locaux du pouvoir central de la municipalité. Bertrand Bret, conseiller de Paris depuis 1989, actuellement premier adjoint au Maire du 20ème chargé de l'urbanisme compare l'organisation institutionnelle de Paris à celle d'une préfecture, avec des services centralisés et des directeurs de selVice "très autoritaires, ayant seuls le pouvoir de décision". Pour lui, la mission des maires d'arrondissement n'était pas de faire remonter les doléances locales, mais d'être les porte-parole des décisions "prises en haut", de "faire passer le message". B. Bret, au cours d'un entretien, cite l'exemple d'Alain Juppé, un des rares maires d'arrondissement qui, grâce à leur personnalité, ont tenté d'échapper à ce système:
"Alain Juppé était seulement premier adjoint au maire du 18ème, mais il était adjoint au maire de Paris chargé des finances, il était de fait le responsable politique
1 2 Olivier Févrot, "Peut-on transposer le schéma PML aux agglomérations n042 ITI/1999, p. 43-50. J.-P. Renaud, op. cit. 37 ?", Pouvoirs Locaux,

du 18ème arrondissement. Cela lui a permis notamment de mener à bien toute l'opération Goutte d'Or, avec l'accompagnement budgétaire qu'il a obtenu d'autant plus facilement qu'il était adjoint aux finances... Voilà, il a pu mener une opération assez exemplaire en la matière... parce que c'est la seule opération politique locale qu'il ait conduite, d'une part, et deuxièmement, parce qu'il n'a pas eu de problème pour faire financer ses projets". Le 20ème a suivi la règle commune malgré les différences de tendance politique: un maire UDF local et un maire RPR au centre. "Ici, la règle, c'était tout se décide auprès du cabinet du maire, et du premier adjoint Tibéri qui était le maire de fait, et le cabinet du maire, depuis les problèmes œ changement d'ampoule dans une classe d'école, jusqu'aux problèmes d'urbanisme".

Ces propos corroborent les analyses de F. Haegel1 et celles de F. Vasseur2 : "une administration puissante, discrète, maîtrisant la complexité des techniques et des procédures, (...) un maire armé de moyens considérables: il nomme les directeurs, le secrétaire général, les adjoints. (...) le cabinet surpuissant a tendance à imposer ses vues à l'administration"3. Le maire de Paris assoit ainsi son autorité: son pouvoir repose sur une administration fortement centralisée et sur son cabinet. Il gouverne la ville de Paris malgré les tentatives législatives de décentralisation du pouvoir municipal : les maires d'arrondissement seront les porte-drapeau de sa politique. Les élections locales, suite à la loi PML, auront lieu en 1983.

La préparation des municipales de mars 1983 La constitution des listes électorales d'arrondissement pour les municipales de 1983 est sous l'emprise du pouvoir politique du maire. En effet, Jacques Chirac est à la fois maire de la ville et président du RPR. Les marges de négociations des élus RPR sont extrêmement réduites. En revanche, les rivalités de tendances au sein de l'UDF portent ses représentants à des négociations intenses. F. Haegel explicite le "processus de chiraquisation" à l'œuvre4 dans l'UDF parisienne entre 1977 et 1983 qui a fourni au maire de Paris des troupes
1 2 3 Florence Haegel, op. cit. F. Vasseur, La Mairie de Paris, Paris, PUF (Que sais je ?), 1999, p. 9. Hervé Liffran et Alain Guédé, journalistes du Canard enchaîné, racontent dans leur enquête sur les fausses factures et les affaires immobilières du RPR (LA Razzia, Paris, Stock, 1995) : "Le vénérable bâtiment [l'Hôtel de Ville], reconstruit après l'incendie qui l'avait ravagé lors de la Commune de Paris, est devenu le centre du pouvoir chiraquien. Depuis 1977 et la première élection de Chirac comme maire de Paris, la règle est simple: quand "l'Hôtel de Ville" a par lé, on exécute. C'est l'un des vieux principes des systèmes autoritaires: le numéro un n'est jamais là physiquement, mais sa présence doit être ressentie en permanence d'une manière quasi oppressante" . Florence Haegel, Thèse de Doctorat, p. 545. 38

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pour constituer les listes électorales et tempérer les rivalités de candidats RPR. "Maintenant c'est le maire qui fait les listes, c'est la liste du maire" raconte Christian de la Malène1. Ainsi, Didier Bariani, vice président de la fédération UDF de Paris depuis 1979 - poste qu'il doit abandonner au profit d'André Rossinot - devient tête de liste dans le 20ème arrondissement. Pierre- Marie Guastavino, membre du cabinet du maire de Paris, membre du comité central du RPR et futur co-signataire de La préférence nationale avec Jean-Yves Le Gallou du Front National (Club de l'Horloge) est sur sa liste électorale. La principale liste concurrente est menée par Michel Charzat, député PS du 20ème arrondissement, depuis les législatives de 1981. Didier Bariani sort vainqueur des urnes. Les "listes du maire" sont majoritaires dans chaque arrondissement, c'est ce que l'on a appelé "le grand chelem" de Jacques Chirac. Du coup, les élections municipales de 1983 renforcent son pouvoir tant en puissance qu'en légitimité - au Conseil de Paris: en 1977, le rapport entre la majorité et l'opposition est de 65-35 ; il passe à 86-14 en 1983.

Dans ce contexte politico-institutionnel de l'action, des acteurs agissent dans des jeux d'interaction et d'interdépendance complexes, dont nous nous proposons de rendre compte dans les chapitres suivants, ils utilisent des ressources et sont confrontés à des contraintes. Qui sont ces acteurs? De quels ressources et moyens disposent-ils?

2. LE SYSTEME D'ACTION CONCRET: LES ACTEURS, LES RESSOURCES, LES CONTRAINTES

Notre réflexion est centrée sur l'analyse d'un système local d'action concret. Un tel système est le résultat "de l'interaction stratégique et des processus d'échange et de pouvoir" entre acteurs qu'il sert "en même temps à canaliser et à réguler". Le système est structuré par des règles du jeu, c'est-à-dire" u n ensemble de mécanismes qui définissent la pertinence des problèmes et des
1 Florence Haegel, op. cit., p. 105. 39

enjeux autour desquels les acteurs peuvent se mobiliser et qui, partant, organisent, médiatisent et régulent à la fois les interdépendances "objectives" entre participants et les processus d'échange qui s'en suivent"1. A lire E. Friedberg, un système d'action concret est un système qui répond à quatre caractéristiques:

1. Formalisation des relations entre les acteurs, existence de règles, 2. Existence de buts acceptés et intériorisés par tous les acteurs et articulation des mécanismes de régulation autour de ces buts, 3. Interdépendance des acteurs, déséquilibre en faveur de quelques uns, 4. Conscience par les acteurs de l'interdépendance.
Commençons par identifier les acteurs du système d'action concret, au début des années quatre-vingts. La Ville de Paris - c'est-à-dire le maire, le secrétaire général et le premier adjoint, les directeurs de l'administration de la Ville, en particulier la DCL et la DAU, et les élus du Conseil de Paris RPR et UDF - l'équipe municipale aux commandes du 20ème arrondissement, les opérateurs publics, l'opposition municipale et quelques acteurs périphériques plus modestes constituent le système local d'action concret d'aménagement urbain (voir schéma ci-après). Le Conseil de Paris et ses diverses commissions, le Conseil d'arrondissement du 20ème et, à l'occasion, les Conseils d'Administration des opérateurs publics sont des lieux où se manifestent les relations entre les acteurs du centre, de la périphérie et de l'opposition, voire de l'Etat (par le biais du représentant du Préfet de Paris notamment). Ces Conseils et commissions se réunissent régulièrement. Des règles de fonctionnement explicites et des rituels contraignants d'intervention, de prise de parole (règles implicites) existent. Les acteurs, et en particulier un petit groupe d'entre eux, se rencontrent et se connaissent. Tous les "partenaires" partagent le souci de faire une ville agréable à vivre pour les parisiens, et au fil des années, celui d'assurer le rayonnement international de la Capitale. fi s'agit de promouvoir un cadre de vie et des modes d'habiter qui paraissent les plus légitimes aux décideurs politiques. Certes, l'interprétation de ces buts diffère grandement selon les acteurs. fi n'en demeure pas moins qu'ils existent et que les règles du jeu du débat municipal s'articulent autour de cela. Nous sommes bien ici face à un système d'action concret au sens de M. Crozier et d'E. Friedberg.

1

E. Friedberg, op. cit., p. 155-156. 40

Figure 1. Situation du système d'action concret au début de la décennie quatre-vingts

Dans le schéma ci dessus, figurent deux autres acteurs, les opérateurs privés et l'Etat. Ces acteurs sont partiellement exogènes. L'interdépendancel entre chacun de ces deux acteurs et les autres acteurs du système est fragmentaire. En effet, les opérateurs privés entretiennent des relations avec l'acteur central et les acteurs périphériques, ils ont une conscience réciproque de l'interdépendance produite par leurs jeux. fis apportent des ressources à l'acteur central dont ils sont les alliés. Les opérateurs privés n'entretiennent pas de telles relations avec par exemple l'opposition municipale. Pour ce qui concerne l'Etat, la fonnalisation des relations entre les acteurs se
1 Les flèches du schéma indiquent le sens et l'intensité des liens entre les acteurs. 41