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Participation citoyenne au projet urbain

De
298 pages
La participation des citoyens à un projet urbain, définie comme l'élaboration conjointe d'un site par les parties concernées, repose sur des modalités décrites dans cet essai. Armé de ce livre, l'organisateur d'une participation aura les meilleurs atouts pour la réussir. Il connaîtra les écueils à éviter et les méthodes propices au succès de son entreprise. Il saura comment circonscrire les réticences, pourquoi des gens sont contre son idée de projet et avec qui fabriquer un consensus, clé de la démocratie et de la réussite d'un projet.
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Participation citoyenne au projet urbain

Questions Contemporaines Collection dirigée par J.P. Chagnollaud, B. Péquignot et D. Rolland
Chômage, exclusion, globalisation… Jamais les « questions contemporaines » n’ont été aussi nombreuses et aussi complexes à appréhender. Le pari de la collection « Questions Contemporaines » est d’offrir un espace de réflexion et de débat à tous ceux, chercheurs, militants ou praticiens, qui osent penser autrement, exprimer des idées neuves et ouvrir de nouvelles pistes à la réflexion collective.

!"#$!"% '()"*+!% ,*"(% Albin WAGENER, Identité(s). Essai à propos d’un fantôme, 2010. Jennifer FUKS, L’anti-américanisme au sein de la gauche socialiste française, 2010. Florence SAMSON, La femme : objet de la gent masculine et des diktats sociétaux, 2010. Christian SIMEON (avec la collaboration de Pierre BETBEDER), L’exclusion, une étape vers d’autres mondes, 2010.

Maurice BERNARD, Ombres et lumière. Les élites françaises. Tome III, 2010. Maurice BERNARD, La marche vers le pouvoir. Les élites françaises. Tome II, 2010.
Maurice BERNARD, La méritocratie française. Les élites françaises. Tome I, 2010. Daniel LAGOT (dir.), Droit international humanitaire : Etats puissants et mouvements de résistance, 2010. Pierre COMBARNOUS, Architecture et Altermondialisation, 2010. Bertrand MARICOT, Le RPR et la construction européenne : se convertir ou disparaître ? (1976-2002), 2010. François HULBERT, Le Pouvoir aux régions, la reconstruction géopolitique du territoire français, 2010. Thierry FOUCART, Démocratie et libéralisme ou les motivations d’un candidat du parti alternative libérale aux élections européennes de 2009, 2010.

Christian MARION

Participation citoyenne au projet urbain
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Ouvrage du même auteur : Piazza pulita, épistémologie imaginaire de la place Officina Edizione. Rome. 1983.

© L’Harmattan, 2010 5-7, rue de l’Ecole polytechnique ; 75005 Paris http://www.librairieharmattan.com diffusion.harmattan@wanadoo.fr harmattan1@wanadoo.fr ISBN : 978-2-296-11836-2 EAN : 9782296118362

À Claire de Montmirail, mon épouse, à Benjamin de Saint-Aignan, Eric du Havre, Andrée et Steve de Rouen, à mes parents

Sommaire
Préface de Lucien Kroll 9 Une analyse des mécanismes de décision partagée 21 I. Le socle de la décision partagée 29 1. La gouvernance et la participation 2. Genèse de la démocratie et de la participation 3. Objectiver la décision 4. La réalité sociale et psychologique II. Les écueils 1. Peut-on décider de son avenir ? 2. L‘inaltérable nécessité de réduire les choix 3. La réduction au marketing 4. La réticence au changement 5. La stratégie du mouton 6. La dictature du sentiment 7. La dérive de la distinction 8. La politique du fait accompli 9. La lucidité du créateur et du visionnaire 89

III. Méthodes participatives 167 1. Définir le périmètre de l‘action 2. Acquérir la légitimité démocratique 3. Travailler avec le temps comme allié 4. L‘évaluation, talon d‘Achille de la participation 5. Les conditions du succès IV. Epilogue : l‘enrichissement du processus vient de ceux qui le veulent Table des matières 273 281

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Préface de Lucien Kroll
Bel ouvrage, intense expérience, pensée actuelle, documentation fouillée et vaste expérience personnelle : un livre nécessaire. Et courageux, car la participation des habitants, on la tait ou on n‘en parle qu‘à voix basse : au mieux, elle est exclue et nulle part enseignée, même comme une langue morte… Amusant de voir les tâtonnements administratifs destinés à replâtrer les querelles de ménage habitant/urbaniste, car si les deux se fuient, ils sont dans la même action, dans la même famille, avec des intérêts diamétralement opposés et une raison sociale identique : « tu construis/j‘habite » est, à l‘évidence, encore un oxymore. Participation : une histoire morte… Je ne puis m‘empêcher de rapporter ici la réunion « anthropologie/architecture » à laquelle j‘avais été invité imprudemment en 2004 à Paris ; très amicale, agréable et instructive… L‘introduction (brillante) avait été dite par un architecte/anthropologue : une chance. Il a parlé de tous les principes, des écoles, des tendances, mais s‘était réfugié éperdument dans la théorie : la réalité lui paraissait vulgaire. Lors de la discussion, je l‘ai félicité et remercié : c‘était réellement passionnant, mais ce qui m‘intéressait c‘était surtout ce qu‘il n‘avait pas dit ! Advocacy planning Je lui ai rappelé que lorsque je conférenciais aux ÉtatsUnis (je ne le fais plus : ils ont changé de « nature »…). Je demandais d‘abord à mes étudiants en architecture si « l‘advocacy planning » leur disait quelque chose : silence de carpe… Puis Paul Davidoff, l‘inventeur de la participation vivante américaine : « Ah oui ! L‘homme des cigares ». Pas plus.

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Davidoff, architecte et avocat, dès 1965, avait protégé les habitants pauvres de Harlem contre la municipalité de New York qui voulait les jeter dehors pour y construire des logements luxueux… Davidoff avait réussi à bloquer le mouvement. Puis il est mort, trop tôt… Ses professeurs associés et ses étudiants ont voulu poursuivre le travail, mais n‘ont réussi qu‘à provoquer une guerre entre les Portoricains et les Afro-Américains : ils ont bloqué l‘« highway » voisine… La Municipalité a vite compris et a tout arrêté ! On n‘en parle plus… André Lurçat, ce miracle Bien sûr, les Étatsuniens se croyaient les premiers, puisqu‘ils ne parlent que l‘américain. Ils ignoraient (comme bien d‘autres…) que le vrai premier participationniste était l‘architecte André Lurçat en 1945 : il m‘a raconté que Paris l‘avait envoyé à Maubeuge, ville entièrement détruite intra-muros, pour dresser les plans de reconstruction. Il avait été reçu, un soir d‘hiver, sur les quais de la gare par le maire et ses adjoints qui, aimablement, lui avaient proposé une tasse de café au buffet en attendant le prochain train pour Paris… Il était le troisième ou le quatrième architecte-urbaniste envoyé par Paris et il n‘allait certainement pas faire mieux que les autres… Lurçat a répliqué qu‘il préférait rester, car il était payé pour cela et qu‘il allait travailler à sa manière, mais il se donnait six mois pour organiser une réunion générale et qu‘après cela, il rentrerait aussitôt à Paris. Sauf si le maire le suppliait de rester. Bon… Avec quelques-uns de ses étudiants, il a entrepris une enquête « rationnelle » pour bien comprendre le contexte, tous les contextes… Mais surtout, il a rencontré TOUS les habitants accessibles, et plusieurs fois. Il les a groupés en équipes de la façon moyenâgeuse des confréries : les commerçants, les médecins, les enseignants de divers endroits, les fidèles de la cathédrale (démolie), les divers ouvriers, etc. Et à chaque groupe, il a demandé de travailler

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librement au regroupement de parcelles, au dessin de nouvelles voiries, aux densités et aux formes que pourraient prendre leurs habitations et leurs commerces établis sur des terrains en lanières étroites et profondes. Des schémas ont été tracés, mais c‘était surtout l‘évaluation de la qualité des nouvelles parcelles qui était en discussion. Ses six mois de travail étaient écoulés et lors de la réunion générale, il a promis que si la nouvelle valeur (en francs hypothétiques) n‘était pas le double de l‘ancienne, il rentrerait aussitôt à Paris. Les résultats ont montré que son plan dépassait largement le traditionnel. Il est resté, mais le vrai miracle a été que ce plan commun a été réalisé et lorsqu‘on se promène au centre de Maubeuge, une atmosphère indéfinissable se ressent : celle d‘André Lurçat. Curieusement, tout ceci est tombé dans l‘indifférence… Et même Jean Louis Cohen, dans sa biographie très élaborée sur Lurçat, a décrit cette brillante aventure comme un fait quelconque : il n‘a pas mieux compris Lurçat que ses contemporains. Ceci n‘a pas empêché le lent naufrage de la participation urbaine comme pratique et même comme enseignement. J‘ai découvert qu‘elle est encore enseignée dans des universités new-yorkaises, mais comme une langue morte. Il en est pourtant resté des îlots çà et là, en « cellules dormantes »… Mon attitude plus personnelle La participation est une politique profondément différente de l‘urbanisme de papa qui règne actuellement dans toutes les décisions urbaines… Elle m‘apparaît encore comme la seule organisation qui permettra une politique écologique de création et de réparation de la ville. Que se passe-t-il actuellement (je caricature à peine) ? Un projet apparaît nécessaire, on rassemble des « experts » (ce ne sont jamais que des machines rationnelles qui préparent des théorèmes

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(et surtout des axiomes) en taisant soigneusement tout l‘indicible, tout le complexe, toute la diversité qui fait la différence entre un projet ouvert et une machine. Les experts enferment hermétiquement les acteurs urbains dans un système frigide et stérile. La pratique de l‘urbanisme est farcie de surdités professionnelles et de décisions subliminales… Aucune analyse institutionnelle globale n‘a cours, que ce soit dans l‘administration, la pratique des urbanistes ou l‘enseignement : cette étanchéité est bizarre. Pourtant, les lois sont admirablement pensées et même écrites, mais les acteurs s‘interdisent de s’ouvrir au « désordre démocratique » : toujours, on remet de l‘ordre. Les Services techniques municipaux, composés de gens braves et intelligents, s‘enferment à double tour dans ces attitudes « rationalistes » et transformeront toujours les propositions « confuses » (vivantes !) qu‘émettent des groupes de citoyens lorsqu‘on les consulte. 1 Il ne s’agit pas de critiquer l’individu, mais le comportement de groupe, terrorisé par des procédures parfois absurdes, toujours annihilant, qui forme à la fois une ossature raide et une carapace étanche. Quelques héros y échappent… Ce qu‘ils ne comprennent pas, c‘est l‘essentiel de la vie tumultueuse urbaine, ils la rejettent de « bonne foi » : ils ne l‘ont simplement pas entendu. Ceci est du domaine de psychiatres urbains : Alexander Mitscherlich, Peter Sloterdijk, Michel Foucault (Machines à guérir), etc. Prises de décisions Pourtant, le plus révoltant, c‘est l‘ignorance absolue (et presque de bonne foi…) des DEUX méthodes de décisions en matière d‘économie politique : la « rationnelle » et puis « l‘incrémentale.»2 Cette dernière reste soigneusement
La dernière question de la participation-bidon : « Choisir librement la couleur de l'horloge pointeuse ». 2 Recopions fidèlement la définition mathématique du mot, la définition contemporaine - politique - suit. Ancien terme du calcul des fluxions ou calcul différentiel. La quantité infiniment petite dont croît une quantité. Newton a montré le premier que l'incrément naissant d'une quantité
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étrangère à tous ceux qui s‘affairent dans l‘urbanisme. Je n‘ai trouvé que des rapports anglo-saxons ou canadiens sur le : « disjointed incrementalism : the science of muddling through » ainsi défini par Charles Lindblom. Je l‘ai laborieusement traduit par : « l’ajout d’un objet après l’autre, sans cohérence Ŕ la science de la débrouillardise pour arriver à travers tout »… La conséquence dramatique de la « rationnelle » c‘est d‘artificialiser les efforts de réparation de la ville en réponse aux catastrophes provoquées par la pollution universelle : à nouveau, on ne refait confiance qu‘à la technique, au rationalisme (avec un peu de cosmétique) qui sont précisément les coupables de ces désastres... Car seul l‘humanisme peut susciter des quartiers soutenables, en tenant la technique (low tech ?) en laisse… Politiques de l’habitat Au cours de l‘ouvrage de Christian Marion, on observe la grande qualité des politiques de l‘habitat, la sollicitude réelle des hommes d‘État pour les habitants démunis et à la fois la maladresse de l‘application et la déviation des meilleures intentions jusqu‘à provoquer la haine du bienfaiteur. Que se passe-t-il que tant de bonnes volontés et d‘intelligence dévient et se raidissent ? Quel drame que de prendre la décision de démolir ce qu‘on a construit avec courage et compétence il y a seulement trente ans ? Ces immeubles étaient hâtivement bâtis et mal, mais ils sont toujours améliorables et pourtant on n‘hésite pas à les « imploser » sans appel… Veut-on cacher une honte ?
mathématique est moindre que la plus petite assignable, Volt. Phil. Newt. inst. phys. Expos. 2° Dans le langage général, ce qui vient s'ajouter. La valeur, expression de la liberté, incrément de la personnalité du travailleur, est de toutes les choses humaines, celle qui répugne le plus à toute espèce de réglementation, Proudhon, Idée générale de la révolution au XIXe siècle, p. 237.

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Ce ne sera que dans la panique que nous aurons le courage de la lucidité… Améliorer l’existant Je continue à les croire améliorables : une démolition est toujours un scandale écologique. Toutes ces ressources (matériaux, énergies, courage humain, etc.) ont été dépensées et on les perd et de plus, il faut leur trouver des endroits de dépôt. Forcément, ils sont inadaptés, presque insultants, mais… la « table rase » est la pire des attitudes, même si, tristement, il faut parfois reconnaître l’impossibilité d’adapter. Bureaucratie Un système d'annihilation des décisions saines lorsque chacun s'oppose à tous réduit le choix au plus petit commun multiple. Que peuvent encore devenir les intègres et les bonnes volontés ? Question tragique : les activités envers le désastre climatique changeront-elles le mode de prise de décision ? Bousculés par l'angoisse, serons-nous plus décisifs et réalistes ? Ou bien n'essayerons-nous pas d'ignorer les drames le plus longtemps possible ? Cassandre, on connaît ? En Belgique, c‘est plus calme : c‘est un pays sans écho : autant crier dans un magasin de tapis... Les fatalités Citons d'urgence le "principe de Peter" 3 (ou de Northcote Parkinson4) qui décrit l‘éthologie des comportements des
Dans une entreprise, les employés compétents sont promus et les incompétents restent à leur place. Donc un employé compétent grimpe la hiérarchie jusqu'à atteindre un poste pour lequel il ne sera pas compétent. À ce stade, il devient donc un incompétent qui va occuper son poste indéfiniment. (Wikipedia) 4 La loi de Parkinson affirme que « le travail s’étale de façon à occuper le temps disponible pour son achèvement ».
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bureaux. Et qui faisait dire à un Anglais très observateur de la prolifération mathématique de l'administration : « Quelle magnifique marine nous possédons à terre ! » Orientations de formes urbaines Est-elle raisonnable, cette règle de l'orientation absolue d'orienter les capteurs solaires plein sud? Cela tue les formes humaines, naturelles, fondamentales de groupements urbains significatifs : le face à face et le rond ! Les deux exemples un peu hagiographiques de quartiers soutenables (Vauban et Bedzed) les ont sacrifiées brutalement en disposant les habitants en rangs militaires : chacun regardant le derrière de son voisin d'en face... Les formes urbaines sont condamnées pour un bénéfice infime ! De plus, l‘angle sur l‘horizon est religieusement imposé : c‘est le degré de latitude… Pourtant, en Allemagne, on les place verticalement sur les murs… Puis, plein sud, sans nuance, mais pour avoir de l‘eau chaude à midi, il faut les orienter sud-est et, le soir, ce sera sudouest : on n‘y pense pas… Sondages mercenaires De jolies observations sur la démocratie du sondage d'opinion et sur l'illusion du consensus autoprophétique montrent le risque de ces manipulations. La participation n'a rien de commun avec cela... Elle ne peut y être confondue, car elle mûrit au cours des réunions : le sondage n‘a aucune profondeur ni réflexion. Les think tanks agissent à l'inverse : la continuité est indispensable pour approfondir une prise de décision. Car ni la prise de décision en groupes de réflexion ni la participation ne sont des absolus : ils ne sont que des aides, des éclairages indispensables à la confection du projet. En participation, la décision revient toujours au maître de

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l'ouvrage ou à l'architecte à la condition de fournir un exposé des motifs serré : les participants le méritent. Si l'architecte persiste à imposer son architecture inhumaine, c'est simple : il suffit de changer d'architecte... Comment expliquer le rejet populaire belge, radical, instinctif, tacite, du préfabriqué « social » : le Belge décide de dépenser plus (souvent beaucoup plus) pour l‘éviter... Une citation enfin contemporaine… Je ne résiste pas à traduire et citer cette jolie critique sur la période passée, mais encore encombrante, où l‘architecture n‘avait aucune conscience politique : Extrait d‘une conférence de Ronald Rovers : « Construire sur l’Ile Limbourg aux Pays-Bas » (une université d‘une province du sud des Pays-Bas). « … Prenons l’exemple de la maison Schroeder à Utrecht. Elle est à peu près la maison la plus célèbre qu’on puisse trouver aux Pays-Bas. Elle avait été conçue en béton et elle semble être en béton, mais à son époque, elle n’avait pas pu être construite en béton, car son coffrage était trop compliqué ou trop coûteux. C’est ainsi qu’elle a été construite en collant l’un à l’autre, différents matériaux : bois, briques, acier, arrangés pour que cela ressemble à du béton. Et la technique était si mauvaise que le coût de l’entretien est énorme. Sa consommation d’énergie peut être comparée aux pires coefficients actuels. Une recherche démontre que même avec des techniques modernes, on ne peut lui assurer aucune solution acceptable. On ne peut y arriver sans modifier son architecture de façon draconienne. Ce bâtiment n’est pas destiné à être exposé au-dehors, au froid et à la pluie : c’est un objet imaginé par un architecte d’intérieur passionné (Gerrit Rietveld), une de ces

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expériences qui peuvent être considérées comme ratées. Hélas en l’an 2009, elle est encore utilisée dans le monde entier comme objet d’enseignement pour des générations d’étudiants. Elle figure même dans la liste du patrimoine de l’humanité. » L‘art en architecture se présente comme la copie d‘exemples non durables, ainsi conclut Peter Graham, président de la commission d‘enseignement au cours d‘un séminaire sur ce sujet… Les difficultés Une longue explication un peu désespérante raconte l‘impossibilité d‘adopter la participation d‘habitants, ses dangers, ses conflits, ses distorsions, sa confiscation par les ambitieux ou les autoritaires, ses abandons, etc. Ma position est moins ambitieuse : dans l‘état actuel des choses, c‘est vrai, tout le monde en parle et personne n‘en veut… Pourtant, certaines exceptions miraculeuses apparaissent parfois ! En général, elles sont proposées par une personne qui se trouve au bon endroit, au bon moment… Lorsqu‘elle tombe malade, tout s‘arrête : il faut la choisir en bonne santé. Alors, la participation se pratique sans accroc et aboutit à une opération « normale » (pour moi…). Une personne aidant un groupe peut favoriser sa complexité ou l’interdire... J‘ai rencontré quelques personnages de cette qualité : c‘est exceptionnel et émouvant… Mais si c‘est possible ici, cela peut être possible ailleurs : on devine que quelques personnes cherchent des architectes qui « savent faire » et désespèrent d‘en trouver : la communication dans ces domaines-là est nulle… Aux Pays-Bas, j‘ai vécu une aventure merveilleuse lors de cet exercice destiné à « réintroduire la psychiatrie en ville ». La demande avait été exemplaire : un directeur de la Santé publique qui se chargeait d‘organiser la recherche

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avait, de bonne foi, fouillé son pays pour trouver un architecte qui n‘était pas sourd devant des participants. Instruit par des amis, il est venu à Bruxelles… 5 Je l‘ai rassuré, disant que je ne connaissais presque rien en psychiatrie urbaine, mais que j‘en savais assez pour organiser naïvement un think tank qui rassemble tous ceux qui y seraient utiles. Et ainsi, nous avons invité un groupe très divers et, en trois réunions, nous avons travaillé avec lui à une esquisse de nouvelle occupation du quartier. Celle-ci a remporté immédiatement l‘acquiescement des Services techniques municipaux : « Le peuple a parlé… », ont-ils dit. Jamais un architecte seul n‘aurait pu aboutir à un schéma aussi complexe, explicite et apte à encourager un comportement urbain qui accueille des psychiatrisés… Optimisme Les derniers passages de l‘ouvrage de Christian Marion montrent un bel optimisme : il met toute son expérience de la participation à rédiger un « manuel » en 12 points. À le lire, on se prend à rêver d‘une opération participative qui réussit… J‘en ai raté quelques-unes, chaque fois, la « normalisation » rationnelle a enrayé l‘aventure et curieusement, les maîtres d‘ouvrages deviennent alors malpolis : sans doute se sentent-ils coupables ? Un cas vécu à Gennevilliers avec des élus très motivés, a subitement déraillé : presque douloureusement, après neuf réunions très constructives avec des habitants, un projet a été « construit » en maquette par une dizaine d‘habitants. Nous l‘avons recopié sans le déguiser de façon à le rendre lisible par des ingénieurs et déposé à la commune pour approbation puis deux mois de silence. Enfin, un adjoint m‘a convoqué pour me dire son impossibilité d‘accepter que des habitants aient le droit de déterminer l‘architecture de leur propre milieu, car c‘est lui qui a été élu parce qu‘il
5 Qui disait : « Le meilleur fabricant de clous, même s’il habite au fond d’une forêt, on le trouvera ». Et qui a répondu : « Et lorsqu’on l’a enfin trouvé, il était mort de faim depuis longtemps… ».

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« savait mieux que des habitants ce qui bon pour eux… ». C‘est là que s‘appliquait la phrase de Berthold Brecht : « J'apprends que le gouvernement estime que le peuple a « trahi la confiance du régime » et « devra travailler dur pour regagner la confiance des autorités.» Dans ce cas, ne serait-il pas plus simple pour le gouvernement de dissoudre le peuple et d'en élire un autre ? »6 Plusieurs fois, des Services techniques néerlandais ont agi envers nous avec bien moins de tact : lorsqu‘ils voient l‘image que la participation produit, ils débarquent tout le monde… Et l’architecture ? Cela m‘amène à un stade situé au-delà des négociations participatives : celui du rôle de l‘architecte chargé du projet. Son architecture ne peut pas montrer un même style que sans participation… Raisonnablement, lorsqu‘on met au travail des habitants, ceux-ci gardent leur volonté d‘être différents les uns des autres. Je n‘ai jamais rencontré un groupe qui demandait à l‘architecte de déterminer un « modèle » identique pour tous. Le minimum de respect pour les participants est de ne jamais rien répéter à l‘identique. Nous sommes presque les seuls à manœuvrer de cette façon. La complexité des discussions doit logiquement aboutir à une complexité de paysage : c‘est elle qui le rend habitable. C‗est là que cela heurte : le dernier reste d‘autorité du maître de l‘ouvrage et de l‘architecte est leur marque sur l‘objet : elle exige une architecture homogène… Si chacun a le droit de choisir l‘image de son logement, où va-t-on ? Et on retombe dans le système Haussmann, ou du grand ensemble, ou des casernes décorées. Est-ce fatal ?
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Dans un poème La Solution

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Une architecture parlante Il y a quelques années, nous avions participé au concours pour l‘Hôtel de Ville d‘Argenteuil, avec notre idée de personnaliser par l‘architecture l‘activité de chaque service. Sous une grande verrière, une série de « maisons » différentes de formes et de matériaux entouraient une « place publique » : l‘Assistance publique était en briques, les Parcs et jardins en bardeaux de mélèze, l‘État civil en pierres naturelles et les Services techniques en acier inoxydable, donc nous avons perdu. Et pourtant, nous avions réussi à amadouer les images monumentales et glacées habituelles aux services des mairies modernes… Déshomogénéiser… Analysons plus finement l‘impact de la participation sur l‘architecte et sur son architecture… D‘abord, la participation humanise le programme, le rend déjà « habitable ». Ensuite, il cherche à atteindre l‘image d‘un paysage familier (non autoritaire…) : là, l‘architecte normal est déjà coincé. De plus, il doit pouvoir juxtaposer des « composants », des éléments de bâtiments divers, heurtants, discordants, et casser cette homogénéité toujours coupable de normalisation, et en faire un assemblage empathique, un conglomérat, une œuvre participative, de la même nature que les villes anciennes lentement constituées. Avec le respect de tous les contextes qui automatiquement imposera la consommation zéro de ressources naturelles avec une technologie apprivoisée… Ce serait, enfin, une vraie architecture du XXIe siècle…

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Participation citoyenne au projet urbain
Une analyse des mécanismes de décision partagée

« L’homme est un animal qui regarde le ciel et ne voit que les toiles d’araignées » Jules Renard Vivre ! Tel est le verbe qui fonde nos projets. Que ce soit pour un enseignement, une maison ou une nouvelle ligne de bus, nous souhaitons que notre projet vive. Pour qu‘il vive et qu‘il soit pérenne, il faut qu‘il soit vécu et approprié par les personnes concernées. Si notre société composite, constituée d‘associations, d‘élus, de différents corps professionnels et de maîtres d‘ouvrage, et d‘une multitude de citoyens sages et capricieux, faisait naturellement naître un projet collectif, cet essai ne serait pas nécessaire. Il appert que ce corps composite ne sait pas encore travailler en harmonie avec lui-même. Il faut donc lui trouver un bon mécanisme de décision. Celui-ci repose sur l‘organisation d‘un partage. La complexité et la tendance croissante à la diversification et à l‘éclatement du corps social obligent à situer cette organisation entre trois extrêmes qu‘expose cet essai. D‘une part, la lutte contemporaine de chacun contre tous. La guerre n‘étant pas démocratique, elle restreint les modalités de partage de la décision aux plus motivés seulement ; elle se livre dans un univers de défiance constant sous la forme c’est pas chez moi, ou alors c’est pour moi. L‘engagement dans la décision se fait dans l‘intérêt individuel de chacun, sans générosité. Le premier chapitre analyse les raisons qui font émerger une démocratie participative, nonobstant cet engagement égoïste.

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Tout à l‘opposé, la participation est dénigrée par les érudits, les administrateurs et techniciens de haut niveau, dont le dédain en regard du citoyen-expert se fonde sur l‘éclairage universel du professionnel expérimenté. Au mieux, pour eux, la participation se réduit au football, aux comportements faciles des beaufs, à la loi du top 50 et aux jeux stupides des télévisions. Au pire, toujours pour eux, la participation est un outil de manipulation. Le deuxième chapitre évoque les écueils qui conduisent la démocratie7 au naufrage. Enfin, nombre de nos contemporains, voyant sonner le glas de ces deux extrêmes, fondent leurs actions sur l‘idée qu‘ils n‘existent qu‘à travers les autres. Ils savent qu‘ils ne laisseront des traces de leur vie qu‘en transmettant leurs savoirs et leur générosité à leurs semblables. Pour eux, le projet d‘un Robinson Crusoé voué à sa seule survivance serait un échec. Ayant appris que l‘égoïsme ne mène qu‘à sa propre déchéance, ils cherchent à s‘inscrire dans une sociabilité qui les délivre de l‘anonymat pour qu‘ils transmettent un peu de leur expérience aux autres. Le troisième chapitre énonce les méthodes qui orientent la démocratie sur des courants favorables.

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Du grec dêmos, peuple, et Kratos, pouvoir autorité.

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Une analyse des mécanismes de décision partagée « La participation : fait plaisir à tout le monde, même si elle ne sert à rien » aurait dit Flaubert dans son Dictionnaire des idées reçues. Comme pour les architectes qui « oublient toujours l’escalier des maisons », la participation qui ferait plaisir à tout le monde et qui ne sert à rien est une idée fausse. Le principe d‘une adhésion des usagers à la mise en forme de leur environnement pour qu‘ils ne le subissent pas, pose la question : pourquoi estil nécessaire d‘interroger à nouveau ce processus qui, à l‘origine de l‘humanité, relève du modèle de décision de la tribu et du lien social qui lui donne vie et qui la rend pérenne ? Avec l‘architecte Lucien Kroll, dont les expériences sur les mécanismes de décision et de partage de projet sont nombreuses, interrogeons l‘histoire urbaine récente 1. L‘effroyable performance que constituent les évènements de 2006, marqués par 10 000 véhicules incendiés, alors que seule une demi-douzaine avaient brûlé en 1968 au cœur du Paris haussmannien, indique que la ville du XXe siècle, et son urbanisme de tours et de barres où se concentrent les classes sociales les moins aisées a participé activement à caractériser un conflit social plus important que celui de mai 68. La signification de l‘urbanisme des Zones à Urbaniser en Priorité d‘après-guerre en émerge : cet urbanisme a procédé à l‘implantation rapide d‘habitants, regroupés par catégorie, dans un environnement préfabriqué. En trois mille ans, les meutes, hordes et tribus de notre civilisation se sont sédentarisées. Elles auraient bien voulu partager harmonieusement leur village si la taylorisation n‘avait préparé un certain confort social : les fabriques de taille de silex comme les usines de production de voitures, en concrétisant la mondialisation, autorisent un surplus de production qui offre ce confort matériel. Malgré des résistances sourdes, le confort de la production taylorisée

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s’est fait au détriment du sens de nos activités. Saisit-on les raisons du geste répétitif dans nos usines ? Comprend-on la raison d‘être d‘une procédure administrative dont la complexité est nourrie par de multiples contentieux ? Les réponses négatives à ces interrogations engendrent l‘inquiétude d‘une population qui, déjà affaiblie par la question millénaire du sens de notre existence, appréhende son environnement technologique comme un corps étranger, même s‘il constitue un miroir de ce que veut l‘être humain de lui-même. Cette population ne comprend pas non plus le vote des 129 000 lois et décrets, dont le nombre augmente jusqu‘à les rendre incompréhensibles8. Cette taylorisation manufacturière, administrative et juridique, s‘est faite au bénéfice d‘une accumulation de capital, de moins en moins bien redistribuée notamment à l‘échelle mondiale. Le capitalisme, d‘outil efficace de rentabilité du travail, est devenu un parasite, tentant de vivre aux crochets d‘une rentabilité immédiate. Face à ce diagnostic qu‘élaboraient Owen et Fourrier, dès 1866, Ernst Haeckel inventait l‘antipoison, la science des relations qu‘est l‘écologie, fondant alors, sans le savoir, le processus de participation. Curieuse époque d‘ailleurs que celle de Condorcet qui, toujours en 1866, croyait que « la procréation est un évènement tellement mystérieux que jamais la science ne pourra l’expliquer », et qui, en même temps, voyait naître, outre une vraie science médicale, les sciences de compréhension globale du monde que sont l‘écologie, l‘astronomie, la psychologie. C'était l'époque où Abraham Lincoln, alors président des États-Unis d'Amérique, ouvrait la Maison Blanche à la population : le président appréciait de recevoir les gens afin de pouvoir converser avec eux ! Il estimait nécessaire de rencontrer ceux
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Composant 33 918 pages pour les 18 codes, 9.000 lois et 120.000 décrets sont recensés en 2000, en France ; à ceux-ci sont venus s‘ajouter, en moyenne annuelle 70 lois, 50 ordonnances, et 1500 décrets. Plus de 10 % des articles du code changent chaque année, et, après analyse, on constate que plus de 20 % des lois votées ne sont pas appliquées, ou pas entièrement. Selon la lecture que fait Daniel Martin (FranceMaladeLois.htm) du rapport d'activité 29 avril 2006 du Conseil d’État.

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pour qui il travaillait et connaître ainsi leurs avis, notamment sur la libération des esclaves. De cette idée, restent aujourd'hui les permanences municipales des élus. C‘est aussi à cette époque qu‘oubliant l‘écologie naissante, dans l‘objectif d‘endosser le masque de la beauté pour cacher leurs désillusions, les architectes ont commencé à se déguiser en industriels. Dans un vaste effet de mode atteignant son apogée dans les années 1960, le rappel d‘une forme ancienne, et, plus encore, le désir véritable d‘une attention à l‘usager, excluait l‘architecte d‘un groupe qui semblait voué au progrès et à l‘efficacité, utilisant l‘habitant aux fins de construire : « J’en ai rien à foutre des gens »2 expliquait l‘architecte concevant quelques milliers d‘appartements dans les années 1960. L‘urbaniste qui voulait créer ou admettre l‘hétéroclite et la diversité était marginalisé s‘il n‘adhérait pas à la prophétie d‘un monde nouveau qui viendrait après l‘aliénation et l‘artificialisation du processus de construction. La Charte d‘Athènes concrétise cet urbanisme de zonage marqué de collections de magnifiques objets voués à la Beauté et l‘Esprit. Elle produisit un monde divisé en trois catégories – travail, habitat, loisirs – réparti en trois zones bien différenciées, et le Bauhaus, en rationalisant, dans l‘urgence, les abris pour le plus grand nombre, a transformé l‘habitat en logement, la matière noble de l‘environnement dans laquelle baigne l‘humain en produit industriel et financier. Toute l'énergie du monde occidental a été investie dans les progrès de l'hygiène et de la production, qui, à leur tour, alimentent un confort, véritable, mais mal redistribué. Une énergie minimum a été mise à contribution pour travailler avec l'habitant, l'usager, le travailleur ou le retraité ; jusqu'aux années 1970 en France, ces gens étaient tous considérés comme des objets dont le stéréotype permettait la programmation urbaine et architecturale. Les logements, les autoroutes, les usines, les bureaux et les maisons de retraite ont été faits pour eux, mais sans eux. L‘industrie a transformé l'habitat en produit. En perdant sa dynamique, l‘acte de résider est devenu le fait de se loger. L‘ergonomie des boîtes a, curieusement, oublié les

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composantes humaines. Les rêves des habitants se sont évanouis à la suppression des greniers. Leurs racines disparurent en même temps que les caves. L‘humain, en s‘effaçant derrière le produit immobilier, devient un objet plutôt qu‘un sujet. Résultant de l‘analyse cartésienne, vouée à classifier pour comprendre le monde9, les fonctions remplies par ce produit sont réduites à leurs tranches horaires, travailler, manger, dormir, jouer, consommer. La première de ces tranches, relative au travail, diminue à mesure que la dernière, relative à la consommation, augmente. Encore en 2009, les écoles d‘architecture enseignent à ne pas rater les commandes prestigieuses. Avec l‘envie de rendre leurs interventions scientifiques, les grands prix d‘architecture et d‘urbanisme – Yves Lion, Jean Nouvel, Zaha Hadid – en arrivent, malgré leurs savoirs, à plaider pour l‘inhabitable, pour l‘objet pur qu‘est un gratteciel, avec le prétexte que l‘on sait fallacieux du développement durable et de la lutte contre l‘étalement urbain. L‘arbitrage sur la programmation des immeubles de grande hauteur doit-il être confié à ceux dont l‘intérêt personnel et financier pousse à sa programmation ? Même des architectes humanistes et talentueux, comme Jacques Ferrier et Christian de Portzamparc, se lancent dans cette course aux gratte-ciels, écologiques ceux-là, oubliant, là encore, l‘habitant et son rapport à la terre, dans une démultiplication à l‘identique du même objet. Animé par l'esprit technocratique et mercantile, le manque de considération de l'humain mutile le paysage. À l‘instar des mauvais ingénieurs, les architectes, élus et techniciens démiurges, trouvent des solutions sans poser les problèmes.
9 La classification et la ségrégation sont l‘apanage de la société occidentale, française en particulier. Dépasser les clivages est une tâche ardue. Dès qu‘on avoue, par exemple, la dimension civique d‘un projet culturel, on est aussitôt renvoyé à la case citoyenneté ou sociale, et l‘on doit sans cesse se justifier pour échapper au stigmate de « sociocu ». Catherine Trautmann, lorsqu‘elle était Ministre de la Culture en a fait la cruelle expérience. Gérard Noiriel, historien, auteur de « Théâtre, histoire et politique » (ed. Agone) en témoigne également.

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Des théories d‘architectes célébrissimes, comme l‘est Rem Koolhaas, exigent que l‘on ne tienne plus compte d‘un contexte, qu‘il faudrait « empapaouter »3. Ce cynisme parvient même à ôter sa pérennité au bâtiment, puisque c‘est la durée de l‘amortissement qui l‘apprête à démolir. L‘investissement n‘est d‘ailleurs rentable que si le bâtiment s‘avère rapidement périssable. Jusqu‘au Grenelle de l‘environnement de 2007, en France, la maintenance et l'entretien du bâtiment – et son recyclage10 – n‘étaient pas considérés comme des facteurs de choix de projet, alors que cette approche globale du bâtiment était déjà enseignée au Massachusetts Institute of Technology à Boston en 1980. Déjà bien avant le XIXe siècle, on construisait des bâtiments intelligents pour quelques centaines d‘années. Après guerre, les bâtiments industriels devaient être amortis en quinze ans : les bilans financiers entérinent cette rentabilité. L‘environnement est dorénavant envisagé comme un bien rentable et titrisable11. Les bâtiments ne visent plus à être pérennes, et deviennent un phénomène économique, plutôt que social. Le lien étant rompu entre leur environnement et leur temps social, l‘usager et l‘habitant trouvent refuge dans le spectacle de leur conditionnement, géré par les médias. Se rendant compte, soudain, de l‘erreur de cette pensée financière chevillée au corps du néo-capitalisme, les différentes formes de gouvernance française se défient pour démolir le plus grand nombre de logements, ceci, bien entendu, dans un objectif de réhabiliter symboliquement l‘habitat ! Jusqu‘en 2007, il ne sera
Le recyclage du bâtiment - anciennes usines et quelques gratte-ciels - est en passe de devenir une nouvelle mode fondée, vers 1970, par Bernard Reichen en France et Benjamin Thompson à Boston. 11 La titrisation des sols est un processus par lequel une valeur comptable est attribuée au sol ou à l‘immeuble ; cette valeur est prise en compte dans les comptes de la société ou de l‘entreprise qui les possède ; puis, parce qu‘elle manque de liquidité, l‘entreprise est cotée en bourse ; le foncier et l‘immobilier qu‘elle possède faisant partie de cette cote. Ce processus existe depuis les années 1970. S‘il permet des spéculations, sa valeur vénale impose quelquefois un retour à la réalité, crevant l‘abcès boursier. Le retour à la réalité conduit les forces financières à exclure l‘habitant de son logis, comme on le voit à Détroit en 2009. Pour les financiers, la titrisation est un partage des risques !
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pas exigé qu‘une concertation soit engagée avec les habitants. Après quatre années d‘activités, l‘Agence Nationale de Rénovation Urbaine s‘est aperçue de cette nécessité : elle conditionne désormais ses subventions à une concertation. Pourtant, Jacques Donzelot constate encore en 2009 qu‘« on démolit, on reconstruit et on pense avoir tout réglé. À aucun moment, sauf de façon purement rhétorique, on ne cherche à donner de la force ou du pouvoir aux habitants eux-mêmes.» 4 Dans une première partie, cet essai examine les fondamentaux historiques des mécanismes sociaux et psychologiques qui conduisent notre société à s‘interroger prudemment sur les meilleures modalités de décision. Cette matrice narrative de la démocratie montre que la société occidentale en reste bien aux prémisses des nouvelles formes de gestion du territoire et de projets, même si elle a conscience de la nécessité de progresser dans ce domaine. Inéluctablement, et malgré les soubresauts de l‘Histoire, la décision partagée émerge du processus démocratique pour devenir une gouvernance acquise par l‘humanité. Il convient donc de comprendre, dans un deuxième temps, le cadre qui procède au refus de ce progrès. Ce cadre montre les stratégies de cette réticence, principalement liées à l‘idée de l‘homme providentiel et à la complexité voulue par ce dernier pour désarmer les volontés d‘autonomie de pensée et d‘action. De ces écueils, que la seule prise de connaissance permet de contourner, émerge la troisième partie de cet essai qui donne les clés des modalités de gestion d‘un projet de territoire, projet de vie et de ville, qu‘il convient de fonder sur l‘une des méthodes proposées. Ce cadre intellectuel et théorique est illustré par quelques expériences qui en montrent le succès. Il interroge les protagonistes du projet sur leur approche du temps, du périmètre du projet, et de son évaluation. Cette analyse, en rappelant la nécessité d‘une pensée ouverte aux débats, permet sérieusement d‘espérer une harmonie naissante entre le désir de partage et le progrès social, entre une économie écologique et une démocratie attentive aux individus.

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Le socle de la décision partagée
« Je ne sépare plus l'idée du temple de celle de son édification » Paul Valéry Paul Valéry, en rappelant que l‘œuvre est inséparable de l‘humanité qui la crée, interroge le travail des hommes et des femmes. Sans le savoir, il scrute Fourrier et son discours sur une société idéale où chacun est engagé à partager la gestion de l‘espace communautaire. Il questionne les kibboutznickim12 colonisant la Palestine, dont l‘objectif de partage social se traduit par l‘éducation collective des enfants et par le travail commun. Il évoque la formule idéologique de la participation. Bien que reposant sur un concept flou, cette formule se traduit par trois grands enjeux : La gestion adéquate du projet. Une interrogation sur le système de décision courant. La création du lien social dont l‘ouvrage est inséparable. Le succès récent de la démocratie participative repose sur l‘évanescence du concept. Ce flou permet d‘accueillir de nombreuses modalités et de vastes mouvances d‘individus qui adhèrent à ce processus parce qu‘il permet à chacun de croire qu‘il s‘entend avec l‘autre. Auberge espagnole de la gouvernance, la participation permet de croire en la possibilité de décider avec les autres. Cette croyance est l‘objectif de la démocratie participative. Grâce à elle, la participation fait prendre des décisions bien réelles. Venant remplacer une religion, cette croyance, parce qu‘elle soude ses composantes sociales, s‘avère l‘avenir de notre société, et c‘est elle qui fait subrepticement apparaître notre siècle comme religieux.

Le mot hébreu Kibboutz signifie « groupement » ou collectivité ». Il s‘agit d‘une exploitation communautaire, unité sociale et économique autonome, où les décisions sont prises par l‘assemblée générale de ses membres et où les biens et moyens de production sont propriétés collectives.

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