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Politique du logement, 50 ans pour un échec

De
384 pages
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Ajouté le : 01 janvier 0001
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EAN13 : 9782296267763
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POLITIQUE DU LOGEMENT,
CINQUANTE ANS POUR UN ECHECCOLLECTION HABITAT ET SOCIETES
Directrice: Nicole Haumont
Conseillers: Philippe Boudon, Jean Cuisenier, Alain Marie, Henri Raymond
Les recherches sur l'habitat se sont multipliées dans le monde depuis la
Seconde Guerre mondiale, dans les sciences sociales et en architecture,
comme dans les sciences pour l'ingénieur.
Cet intérêt pour l'habitat est lié à l'augmentation des populations citadi-
nes, d'abord dans les pays industrialisés et aujourd'hui dans les pays en
développement, à des changements dans la structure des familles, à la
montée historique des techniques et des modalités de construction et de
conception.
On doit attendre de ces recherches qu'elles contribuent à l'élaboration de
solutions techniques, sociales et culturelles plus adaptées à la demande des
habitants. Une partie importante des travaux réalisés ou en cours reste
cependant mal connue, peu diffusée ou dispersée.
L'objectif de cette collection est l'édition de recherches sur l'habitat au
sens large (logements, équipements, architecture, espaces publics appro-
priés) et la réédition de textes importants écrits dans les dernières années,
en France et à l'étranger, afin de constituer une collection d'ouvrages de
référence pour les étudiants, les chercheurs et les professionnels.
Dans la même collection
N. HAUMONT et M. SEGAUD, Familles modes de vie et habitat.
P. WILLMOTT et A. MURIE, La paupérisation du logement social. Le cas de
la Grande-Bretagne et de la France.
D. FERRAND-BECHMANN, Pauvre et mal logé. Les enjeux sociaux de
l'habitat.
@ L'HARMATTAN, 1991
ISBN: 2 - 7384 -1335 - 8BRUNO LEFEBVRE
MICHEL MOUILLART
SYLVIE OCCHIPINTI
Préface de Roger QUILLlOT
POLITIQUE DU LOGEMENT,
CINQUANTE ANS POUR UN ECHEC
EDITIONS L'HARMATTAN
5-7 rue de l'Ecole Polytechnique
75005 PARISAvertissement
Ce livre est le résultat d'une recherche
soutenue par le Centre Fédéral (FEN)
dans le cadre d'une convention passée par la FEN
avec l'IRES (Institut de Recherches Economiques et Sociales)
créé en 1982 et administré conjointement
par l'ensemble des organisations syndicales représentatives:
CFDT, CFTC,CGC, CGT, CGT-FO et FEN
Conçu pour éclairer l'action,
ce travail de recherche a fait l'objet
d'un dialogue continu entre syndicalistes et chercheurs,
étant entendu que conformément à la déontologie de la recherche,
ces derniers demeurent entièrement
et seuls responsables de leurs travaux.PREFACE
Le logement n'est pas un bien comme un autre, le rappeler n'est pas
prononcer une évidence mais affirmer une exigence, celle du droit au
logement.
Qu'il soit ou non inscrit formellement dans la loi ou la constitution, ce droit
naturel, au sens où l'entendaient les hommes des lumières et les fondateurs
de la République, ne saurait être sérieusement mis en question.
Comment imaginer l'épanouissement de la personne humaine, et le dérou-
lement harmonieux de la vie familiale sans un toit, de la lumière, de la chaleur
et un minimum de surface et de confort ?
Comment penser prolonger et approfondir l'enseignement prodigué à l'école
si les enfants ne peuvent trouver chez eux le calme et l'espace indispensa-
bles au travail à accomplir à la maison?
Comment donner aux adolescents l'envie et les moyens de prendre leurs
responsabilités, d'entrer dans le monde des adultes, de vivre leur existence
de couples, s'ils savent ne pouvoir trouver à se loger ailleurs que chez leurs
parents?
Dans le passé, le XIXème siècle avait montré de quels lourds tributs
physiques, mentaux, moraux et affectifs les ouvriers avaient dû payer le
développement de l'industrie en végétant dans des taudis insalubres et
surpeuplés.
Des médecins, des chefs d'entreprise, des philanthropes s'étaient émus et
mobilisés pour réagir, entraînant à leur suite des législateurs toujours un peu
réticents à faire intervenir l'Etat dans le domaine de l'habitat considéré
comme appartenant à la sphère privée. .
L'entre-deux guerres vit un premier engagement financier de l'Etat, encore
modeste par rapport à l'ampleurdes besoins, mais qui servit en quelque sorte
de référence ou de précédent à "effort considérable, et sans commune
mesure avec ce qui avait été réalisé jusque-là, en France, qui permit de
construire 8 millions de logements en moins d'un demi-siècle.
Est-ce à dire que désormais tout va bien, que le pli a été pris, les mécanismes
rodés et que l'Etat, garant des grands équilibres économiques et sociaux fait
son devoir en matière d'habitat afin d'assurer à tous un logement de qualité?
Et bien non, justement, la pente naturelle de l'Etat le pousse à se désengager
de ce secteur. Et, s'il a effectivement permis et accompagné par sesinterventions les grandes périodes de croissance de la construction des
quarante dernières années, c'est le plus souvent sous la contrainte des
événements.
Telle est du moins la thèse développée par Bruno Lefebvre, Michel Mouillart
et Sylvie Occhipintidans leurouvrage ccPolitique du Logement, cinquante ans
pour un échec».
Une thèse exposée avec l'élégance, la clarté et la rigueur qui caractérisent
le travail universitaire dans notre pays, et qui s'appuie, je tiens à le souligner,
sur une documentation abondante et précise qui fait de ce livre un document
de référence.
Tous ceux qui, de près ou de loin, ont vocation à s'intéresser aux modalités
de financement du logement - professionnels comme décideurs politiques ou
économiques - y trouveront la description précise de tous les systèmes et
procédures conçus et mis en oeuvre, avec plus ou moins de succès, en
France et en Europe au cours de la période considérée. Des prêts directs du
Trésor aux prêts spéciaux du Crédit Foncier, du crédit différé aux bonifica-
tions d'intérêt, des primes à la construction au crédit hypothécaire et à la
titrisation en passant par les plans et comptes d'épargne logement, par
l'intermédiation et la mobilisation du Livret A, sans oublier les montages
particuliers utilisés dans les différents pays de la Communauté Economique
Européenne, chaque mécanisme est démonté et expliqué en termes simples
et accessibles. Et là n'est pas la moindre contribution des auteurs à la
compréhension d'un domaine foisonnant et complexe qu'ils ont su dépouiller
des difficultés techniques qui pourraient le rendre rébarbatif ou inaccessible
à certains.
De nombreux tableaux, chiffrés ou non, étayent chaque affirmation avancée
par les auteurs, qu'il s'agisse de données propres au secteur du logement ou
des grandeurs caractéristiques de l'univers économique, monétaire et finan-
cier dans lequel s'inscrivent les politiques de l'habitat.
Le chapitre consacré aux enseignements susceptibles d'être tirés des
expériences européennes contient notamment toute une série de tableaux
comparatifs d'une lecture particulièrement aisée qui permettentd'appréhen-
der avec une approche synthétique les différentes formes d'aides et de
financement en usage dans les pays de la CEE ainsi que les choix politiques
qu'ils sous-tendent.
Pour leur part, les auteurs retiennent deux indicateurs essentiels de l'ampleur
de l'intervention de l'Etat dans le secteu r du logement. Ce sont le rapport de
la dépense de la collectivité nationale en faveur du logement au produit
intérieu r brut et le rapport de cette même dépense au nombre des ménages.
Au regard de ces données, ils classent les pays de la Communauté Euro-
péenne en trois groupes: le premier comprend trois pays de "Europe du
Nord, le Danemark, les Pays-Bas et le Royaume-Uni, où la légitimité des
interventions de l'Etat en faveur du logement étant très forte, la politique
conduite en ce domaine depuis la seconde guerre mondiale concerne
l'ensemble de la population.A l'inverse, les pays de l'Europe du Sud et notamment l'Espagne, se
caractérisent par un très faible effortde la collectiviténationale due pour
partie à la philosophiedominante des gouvernants et des agents économi-
ques, mais aussi à la faiblesse des moyens matérielset financierssuscep-
tibles d'être affectés au secteur du logement.
Enfin,le troisièmegroupe de pays, auquel appartiennent l'AllemagneFédé-
rale et la France, se situedans une positionintermédiairecaractérisée par la
faiblelégitirnitéaccordée par les agents économiques aux actions menées
par l'Etaten faveur du logement. Bienqu'appartenant au groupe des pays
riches, ou parce qu'appartenant à ce groupe, leurs gouvernants ont choisi
d'inciterà laconstructiond'un nombreélevéde logementsmaisde privilégier
les ménages à faibles revenus.
Si l'onse penche plus précisément sur lecas de la France, l'originalité de la
thèse défendue par les auteurs consiste à ne pas limitercette option à la
période récente maisà en fairelalignedirectricedes politiquessuiviesdepuis
un demi-siècle.
Aucours de ces dernières années, l'accentuationdu caractère social de la
mission des HLMest évidente. Ellea d'ailleursété soulignée à différentes
reprises par leMouvementHLM dans ses congrès ou colloques.Nonpourla
regretter,car logerles plusdéfavorisés constituel'unedes vocationsessen-
tielles des organismes de logement social, m~ispour attirer l'attentiondes
pouvoirs publics sur les conséquences dommageables de l'exclusiondu
patrimoinelocatifsociald'un nombrecroissantde ménages oude personnes
isolées qui n'ont pas les moyens de se loger de façon convenable dans le
parce privé,maisdont les revenusdépassent les plafondsautoriséspour
l'entrée en HLM.Cette situation est d'autant plus dommageable que la
réduction continue du nombre des prêts PAP ne permet plus à de très
nombreuses famillesd'acquérirun logementneuf,et les contraintà accéder
à la propriétéd'un logementancien d'une qualitésouvent médiocrecompte
tenu de la modicitéde leurs ressources et du niveau des prêts bancaires
consentis.
Constatant ce désengagement de l'Etat au niveau de l'accession sociale
aidée et de l'aide personnalisée au logementdont le pouvoirsolvabilisateur
a été nettement érodé tant en locatifqu'en accession à la propriété, les
auteurs ajoutentque les pouvoirspublicsontégalement réduitles avantages
accordés aux investissements immobiliersau niveau de la fiscalité de
l'épargne logement.
Mais la démonstration de Bruno Lefebvre, Michel Mouillart et Sylvie Occhipinti
ne se limitepas à la dernière période; elle vise au contraire à établirune
continuité dans la détermination de l'Etat à laisser au secteur privé le
financement du logement-exceptionfaitede sa partie la plus sociale - dès
qu'à été passé l'immédiat après-guerre où l'absence d'épargne et de
mécanismes de financementorganisés imposaitauxgouvernantsd'agirpour
faire face à la pénurie.
Si elle se limitaità cet énoncé brutal, cette thèse se trouverait contredite par
les faits, J'Etat étant intervenu parfois massivement à différentes reprises aucours de ces dernières décennies.
Aussi, les auteurs prennent-ils en compte ces temps forts de l'action des
pouvoirs publics pour montrer qu'ils constituent en fait des réponses immé-
diates, prises sous la contrainte des faits et sans toujours la préparation
nécessaire. L'exemple le plus significatif est sans conteste le plan d'urgence,
décidé après un vote en sens contraire de la Chambre des Députés au cours
de l'hiver 1954 qui avait vu plusieurs personnes mourir de froid faute de
logement. Pour autant, ces réactions conjoncturelles à des événements
extérieurs ne constitueraient que des inflexions par rapport à un cap tenu
pour l'essentiel sur la longue période.
Cette mise en perspective sur cinquante ans, proposée par les rédacteurs de
l'ouvrage, conforte et élargit une réflexion que le Mouvement HLM avait faite
sienne sur une période un peu moins étendue.
A plusieurs reprises en effet, nous avons dénoncé la dérive technocratique
qui consiste à modifier, à bouleverser même tout l'édifice que constitue la
politique sociale de l'habitat, sans débat au parlement, sans discussion
publique, par le simple jeu de textes réglementaires, parfois même de
simples circulaires, chacune de faible ampleur mais qui s'additionnent et se
cumulent au fil des ans.
Et c'est un des mérites des auteurs que de démontrer, preuves chiffrées à
l'appui, que ces mécanismes indolores sur le moment suscitent en quelques
années des transformations structurelles beaucoup plus importantes que
celles apportées par la Réforme du Financement du Logement de 1977.
La loi de 1977 n'avait, en effet, pas touché aux grands piliers du financement
de l'habitat que constituent les aides à la pierre, les aides à la personne, et
l'adossement des prêts aidés sur le Livret A des Caisses d'Epargne, même
si elle en avait modifié les poids respectifs. Elle n'avait pas non plus remis en
cause la liberté de choix entre le locatif et l'accession - s'exerçant par
l'intermédiaire des prêts PLA et PAP - ni entre le neuf et l'ancien de qualité
grâce aux Prêts conventionnés avec travaux; elle avait donc respecté - au
moins dans son esprit -le principe de la qualité pour tous qu'avait développé
quelques années plus tôt le Livre Blanc HLM.
Or ce que montrent bien Bruno Lefebvre, Michel Mouillart et Sylvie Occhipinti
c'est que l'accentuation du désengagement de l'Etat - mis à part le secteur
très social - conduit en fait à un modèle de financement du logement
entièrement nouveau caractérisé par trois mots: déréglementation,
bancarisation, et banalisation.
De plus, les auteurs affirment - et là encore à partir d'une étude approfondie
des grandes décisions économiques, monétaires et financières, qui ont
caractérisé l'action des pouvoirs publics dans les années en cause - que ce
nouvel environnement ne résulte pas de l'application des seules convictions
libérales héritées du siècle dernier qui faisaient du logement un bien privé.
Mais au contraire de l'application à ce secteur des grandes orientations de
la politique française de participation à la construction européenne, de
maintien dans le système monétaire européen et d'adhésion active au projet
d'élaboration de l'union économique européenne.
La poursuite de ces objectifs a donc conduit notre pays à observer une
politique de rigueur budgétaire. monétaire et salariale, dont la maîtrise desaides au logement n'a représenté que l'un des aspects. Pour autant, les buts
à atteindre demeu rant les mêmes, les conditions pour y parvenir ne devraient
pas se modifier à moins qu'une reprise forte de la croissance économique ou
une baisse des taux d'intérêt peu prévisibles aujourd'hui ne permette de
desserrer les contraintes.
Dans ce contexte, les perspectives envisagées par les auteurs apparaissent
plutôt sombres: la première concerne la poursuite de la décrue du nombre
des prêts PAP d'ailleurs prévue dans le budget 1992, puis leur disparition
ainsi que celle des prêts conventionnés, la réorientation des dépenses de
l'aide personnalisée au logement vers le seul secteur locatif; les autres ont
trait à "absence de revalorisation des déductions fiscales en faveur de
('accession à la propriété, et peut-être la poursuite de leur recentrage social,
conduisant à replacer l'accession à la propriété dans la stricte logique du
marché.
Sans aller aussi loin - le pire n'étant heureusement jamais certain - le livre
pose bien la question essentielle, celle de la nécessaire clarification -
impliquant un vaste débat public - des modalités des financements de la
politique de l'habitat. Aujourd'hui des besoins existent qui ne trouvent de
réponses suffisantes ni dans le secteur social ni dans le privé; les projections
montrent que la tendance n'est pas prête de s'inverser, surtout si l'on prend
en compte - ce que ne fait pas l'INSEE - l'indispensable renouvellement du
parc.
Le Mouvement HLM pour sa part élabore, expérimente et diffuse des
réponses de plus en plus adaptées à des attentes elles-mêmes toujours plus
diversifiées, qu'elles émanent des personnes âgées, des étudiants et jeunes
travailleurs, des cadres que la mobilité professionnelle conduit à changer de
résidence, ou encore des jeunes couples ou des familles monoparentales.
Il participe activement, aux côtés de tous ses partenaires, élus locaux et
nationaux, professionnels du bâtiment, représentants des administrations et
des habitants, à la transformation des quartiers et à leur intégration dans la
ville.
Toutefois, ni les organismes HLM ni d'ailleurs les acteurs privés de l'habitat
ne pourraient se satisfaire d'un système dont "Etat se serait retiré.
C'est ici qu'on se doit d'apporter quelques nuances à la position des auteurs.
D'abord parce que c'est faire beaucoup d'honneur à ceux qui nous gouver-
nent que de leur attribuer une telle constance dans la volonté, une telle
détermination dans l'action et un tel pouvoir sur l'ensemble des acteurs
économiques. Et que même si, à défaut des gouvernants officiels, on créditait
les fonctionnaires des Finances d'une pareille persévérance, ceci sans doute
ne suffirait pas à expliquer cela.
Qu'il existe une tendance permanente à réduire les dépenses publiques,
c'est la logique des choses; qu'ayant à choisir ses cibles, on frappe plus
volontiers le bâtiment, que certains refusent curieusement à classer dansl'industrie en dépit de ses caractéristiques modernes, c'est l'évidence. Que
la nécessité du logement social échappe à certains qui ne l'ont guère aperçu
que d'une vitre de voiture officielle,rien de moins contestable. Reste que, de
temps à autre, et en dépit de toutes les myopies, la réalité saute aux yeux.
Qui ne voit en effet que le coût d'un logement - soit dix ans de travail pour un
smicard -ne peut être laissé au seul jeu du marché pour une partie importante
de la population à moins qu'on n'en revienne à une notion abstraite du droit
au logement qui fasse abstraction de la qualité et nous ramène au simple droit
à l'abri, c'est-à-dire au XIXèmesiècle. En matière de logement, le marché ne
marche pas, puisque toute construction ou presque est subventionnée en
France comme aux USA, serait-ce au travers de déductions fiscales. C'est
d'ailleurs pourquoi tous les pays aident peu ou prou les citoyens à se loger,
la France se situant seulement en position médiane pour les aides globales.
Ceci dit, iln'y avait rien d'anormal à la findes années 70 à ce que les pouvoirs
publics, s'appuyant sur les experts comme le fit le rapport Barre, concluent
que, la prospérité aidant, ily aurait de moins en moins de ménages à avoir
besoin de concours financiers. Mais experts et gouvernants proposent; et la
réalité dispose. Lacrise est survenue et le dispositif prévu n'a plus fonctionné
correctement, et ila fallu intervenir à nouveau largement en 1981, avant que
la rigueur n'impose de nouvelles ponctions.
Même chose en Grande-Bretagne: Madame Thatcher avait le logement
social dans sa ligne de mire. Mais les événements d'Irlande lui ont imposé
d'intervenir massivement dans un domaine qui luiest apparu comme un des
éléments d'inégalité grave entre communautés. Les émeutes de Liverpoolet
d'ailleurs ont imposé de relancer le logement social dans les villes ouvrières.
Pareillement, l'Allemagne du Chancelier Kohl en était à comprimer ses
dépenses quand l'évolution de l'Est l'a condamné à renverser la vapeur.
En France, l'effortde réhabilitation dans le patrimoine social a répondu à nos
appels comme à l'impulsion du Président de la République qui en a fait une
des priorités. Parallèlement, la mise en oeuvre d'une politique urbaine fut la
réplique aux événements de Vénissieux et d'ailleurs. Du même coup, au
travers de l'application des textes sur la solidarité urbaine, et bientôt rurale
sur le droit au logement et sur la ville,c'est une nouvelle approche de l'habitat
qui devrait se faire jour et mobiliser l'ensemble des partenaires publics et
privés.
Autant dire qu'une réduction drastique et durable de l'intervention publique
en matière de logement est, en Europe, proprement utopique. Les rêveurs
étaient hier rue de Rivolicomme à Matignon; ils sont aujourd'hui Quai de
Bercy et rue de Varenne. Gardant le nez sur les chiffres, ils n'ont guère l'oeil
sur les réalités quotidiennes. De là que l'événement les surprend le plus
souvent.
On est plus près du réel rue Lord Byron, grâce aux relais que sont les
organismes et militants du logement social. On en est plus près à l'Elysée où
l'on garde assez de distance pour éviter la myopie. Et sans doute en va-t-il
de même dans les pays étrangers.
La finde l'histoire n'est pas pour demain; on n'est pas à la veille <cd'adminis-
trer les choses,). Les crises sociales, économiques, les crises des villes n'en
sont point à leur terme. Il y aura toujours à faire, ne serait-ce que pourcompenser les inévitables effets centrifuges d'un marché qui, spontanément,
baratte autant d'exclus potentiels que d'élus.
Autant dire que nos auteurs - Bruno Lefebvre, Michel Mouillart et Sylvie
Occhipinti, ont ouvert un débat qui n'est pas là de se clore entre les financiers
qui tendront demain comme hier à réduire les crédits, la réalité qui contraindra
les politiques à intervenir et les voeux des habitants de ces pays d'Europe
soucieux de s'épanouir dans un habitat digne du 3ème millénaire.
Roger Quilliot
Président de l'Union Nationale des Fédérations d'Organismes HLM
Ancien ministre de l'Urbanisme et du LogementIntroduction générale
Depuis près de cinquante ans, les gouvernements successifs poursuivent
une véritable politique du logement. Celle-ci a été définie au lendemain de
la seconde guerre mondiale pour deux raisons principales:
- d'une part, la population souffrait d'une pénurie très grave de logements,
résultat des dommages provoqués par la guerre et de l'insuffisance des
investissements en ce domaine entre 1918 et 1939 ;
- d'autre part, nait une volonté de construire une nouvelle société, plus juste.
Ce qui se traduit concrètement par la proclamation directe d'un ensemble de
droits économiques et sociaux dans le préambule de la constitution de 1946,
à côté de la réaffirmation des principes de la déclaration des droits de
l'homme et du citoyen; le logement n'est pas absent de ces droits économi-
ques et sociaux, même s'il n'y a pas explicitement la reconnaissance d'un
droit au logement.
Aujourd'hui, quel bilan dresser de ces 50 années de politique du logement.
Un raccourci rapide nous conduirait à un constat d'échec très sévère; en effet
il y a encore en France, à l'heure actuelle, 400.000 personnes sans abri, soit
autant qu'en 1954, au plus fort de la pénurie de l'après guerre. Bien entendu,
ces 400.000 personnes représentent une part bien plus faible de la popula-
tion aujourd'hui qu'il y a 36 ans. Cependant, la situation est suffisamment
grave, d'autant que l'on dénombre également 2 millions de personnes mal
logées, pour qu'il soit nécessaire, depuis quelques années, de réaffirmer
l'existence d'un droit au logement.
Par ailleurs, le malaise profond qui existe dans la population de tous les
grands ensembles construits depuis l'après guerre, malaise qui depuis
quelque temps se traduit au moindre incident par des flambées de violences,
renforce l'idée d'un échec de la politique du logement. De ce point de vue, on
ne peut s'empêcher de penser que cette dernière a eu quelque peu trop
tendance à identifier le droit au logement au droit à un abri.
Dans ce contexte, l'évolution actuelle des marchés des logements ne peut
qu'inquiéter. En effet, les années 1989 et 1990 semblent marquer un
nouveau tournant dans leur activité. En particulier l'année 1989 aura été
l'année des retournements et de l'apparition de nouveaux déséquilibres,
même si le nombre des logements mis en chantier a continué d'augmenter
et si les marchés de l'ancien et de l'amélioration entretien ont consolidé leurs
positions.
En 1989, pour la quatrième année consécutive, après plus de dix ans de
«descente aux enfers», le niveau de l'activité de construction s'est à nouveau
élevé pour atteindre le nombre de 339.000 logements mis en chantier.
Cependant cette poursuite de la croissance de l'activité de la construction
peut étonner en comparaison des années antérieures. En effet, depuis 1987,la remontée du nombre de logements mis en chantier reposait sur trois
facteurs:
-le relèvement lent et régulier de l'accession à la propriété en raison du retour
des ménages à revenus élevés, incités par la réduction des taux d'intérêt et
la reprise de la croissance économique et fortement sollicités par les
établissements de crédit, soucieux de repositionner leurs activités de prêteur
dans un contexte de concurrence aigüe ;
-le redémarrage du secteur de la location non aidée, porté par les dispositifs
fiscaux mis en place en 1984 puis renforcés en 1986, en faveur de l'investis-
sement locatif privé, et par les perspectives de hausses des loyers et de plus
values qu'annoncent les tensions qui s'observent sur les marchés locatifs
des grandes agglomérations;
- enfin l'expansion du secteur libre bancaire, portée par des ressources
financières abondantes et bon marché, compensant le recul des program-
mes aidés par l'Etat.
En 1989, le secteur neuf a commencé à s'essouffler. Cela peut s'expliquer
par les tensions sur les marchés monétaire et financier, par les inquiétudes
relatives aux évolutions de certains produits d'épargne sur lesquels est
adossé le financement des prêts à l'habitat et par la généralisation des
procédures bancaires de sélection des clientèles, tous ces phénomènes
concourant à la réduction des possibilités d'endettement.
Dans ces conditions, à la fin du mois d'août 1989, compte tenu du recul du
nombre des permis de construire accordés, amorcé depuis le printemps, la
construction semblait stabilisée en comparaison de 1988 à 327 000 mises en
chantier.
Les incertitudes fiscales qui ont prévalu lors de la préparation de la loi de
Finances pour 1990 ont favorisé l'anticipation de près de 11.000 opérations
de mises en chantier, 8.000 dans le secteur locatif privé et 3.000 dans celui
de l'accession, portant ainsi artificiellement à 339.000 le niveau de la
construction, laissant croire ainsi à une poursuite de la reprise.
Dans le même temps, le marché des logements anciens a poursuivi son
expansion alors que celui de l'amélioration entretien consolidait le haut
niveau d'activité enregistré en 1988 ( Tableau 0.1). Le secteur de l'accession
à la propriété dans l'ancien bénéficie en effet de deux tendances principales:
- le développement de l'activité bancaire vers le financement du logement et
plus particulièrement vers le financement de l'accession à la propriété, cela
dans un contexte de concurrence accrue. Or le financement de l'ancien
semble mieux adapté à la spécificité des interventions bancaires que le
financement direct de la construction;
- l'arrivée dans l'ancien sans travaux des ménages à revenus modestes,
rationnés sur le marché des logements neufs.
Cependant la structure des opérations effectuées sur le marché des loge-
ments anciens semble se modifier. Le développement de celui-ci est
aujourd'hui porté par les opérations d'acquisition sans travaux. Ce mouve-
ment est en opposition à l'histoire récente de son expansion favorisée
jusqu'en 1986-1987 par la montée des opérations d'acquisition améliorationTableau 0.1 :
Les marchés du logement dans la décennie 1980
Milliers d'unité
1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 19891980 1981
Nombre 397,4 399,5 343,8 332,7 295,0 295,5 295,5 310,1 327,1 339,0
de logements
mis en chantier
Nombre 356,2 350,7 379,1 366,3 379,9 382,0 405,3 467,4 507,6 546,3
d'opérations
sur le marché
de l'ancien
dont:
244,9 203,9 173,7 225,4 177,4 173,1 202,0 241,3 316,2 329,1- acquisitions
sans travaux
50,2 67,7 89,6 63,8 95,0 94,0 92,3 95,3 78,9 98,0- acquisitions
avec travaux
légers sans
réinvestissement
61,1 79,1 115,8 77,1 107,4 114,9 111,0 130,8 112,5119,2- acquisitions
avec travaux
lourds de
réinvestis-
sement
Opérations 634,8 708,2 809,0 807,7 772,8 839,3 802,4 784,4 859,3 841,5
d'amélioration
entretien dont:
273,3 304,0 347,9 381,2 363,9 368,4 342,9 333,4 395,6 387,3- opérations
légères sans
réinvestis-
sement
361,5 404,2 461,1 426,5 408,9 470,9 459,5 451,0 463,7 454,2- opérations
lourdes avec
réinvestis-
sement
Source: B. Lefebvre, M. Mouillart et S. Occhipinti: .Perspectives du secteur et du financement du iogement
Aménagement du territoire;à l'horizon 1993.., Document préparé pour les Rencontres Construction -
Assemblée Nationale le 21 juin 1990.qui a sans aucun doute atténué les conséquences de la réduction du niveau
de la construction sur l'état d'habitabilité du parc de logements.
La réduction des opérations d'acquisition - amélioration observée en 1988-
1989 par rapport à 1987 n'a pas été compensée par une augmentation des
opérations d'amélioration - entretien lourdes. Il semble donc que la progres-
sion des opérations d'acquisition sans travaux ne soit pas su ivie de la montée
des opérations lourdes d'amélioration - entretien associées à un
réinvestissement ; cela signifie donc que ces opérations ne sont pas différées
commeon aurait pu s'y attendre, s'il ne s'agissait que d'une simple adaptation
de la nature des opérations à la contrainte de mobilisation des ressources
d'endettement par les ménages.
Les inquiétudes qui pouvaient naître de l'observation de ces faits en 1988 se
sont confirmées en 1990. Le nombre des logements mis en chantier s'est
réduit pour atteindre 309 500 unités; su r le marché de l'ancien, les opérations
d'acquisition sans travaux ont poursuivi leur développement sans que cela
soit compensé par un accroissement des opérations d'amélioration - entre-
tien.
L'embellie de la fin des années 1980 n'aura donc été que d'une courte durée.
Cette nouvelle rechute de l'investissement logement ne peut qu'obscurcir les
perspectives du secteur du logement et donc nous inquiéter quant à "aptitude
de notre économie et de notre société à faire respecter le droit au logement
et non le seul droit à un abri. Dans ce contexte, il apparait nécessaire de
s'interroger pour savoir quelles sont les origines de ces nouvelles difficultés
rencontrées par le secteur du logement; en particulier il faut déterminer si les
causes de ces difficultés sont d'ordre conjoncturel ou d'ordre structurel.
Incontestablement, l'environnement macroéconomique est devenu plus
défavorable; la croissance économique se ralentit; le taux de croissance du
Produit Intérieur Brut Marchand en volume est passé de 4,3 % en 1988 à
2,9 % en 1990 ; la progression du pouvoir d'achat du revenu des ménages
s'est réduite pourpasserde4,4% en 1988à3,2%en 1990 ;enfin lestensions
sur les marchés monétaire et financier se sont traduites parune élévation des
taux d'intérêt.
Cependant, si l'on compare cet environnement macro-économique à celui
qui prévalait à la fin des années 1970, on s'aperçoit qu'il n'est pas si
défavorable que cela, tant du point de vue de la croissance économique que
de celui de l'environnement financier. Or, à l'époque, le niveau de l'investis-
sement logement et en particulier le niveau de la construction de logements
neufs, était beaucoup plus élevé qu'aujourd'hui (environ 100.000 mises en
chantier de plus).
Cet écart dans le niveau de la construction ne peut donc s'expliquer a priori
par des facteurs conjoncturels; il ne peut non plus s'expliquer par la réduction
de la demande qui nait des besoins en logements.
- d'une part, comme le font remarquer Y. Martin et M. Mouillart (1), la
composante démographique pure de la demande de logements des nou-
veaux ménages n'a guère fléchi depuis 20 ans (Tableau 0.2) ;
~ d'autre part, on peut penser que le ralentissement du mouvement de
décohabitation n'est pas le résultat d'une réduction des besoins, mais
l'expression des tensions de plus en plus fortes qui apparaissent sur lesmarchés des logements et en particulier sur les marchés des logements en
location;
- par ailleurs, le niveau de la désaffectation a fortement reculé après 1975 ,
ce qui ne peut donner que des inquiétudes quant à "évolution de la qualité
du parc de logements.
Ces préoccupations sont confirmées par l'écart qui existe entre le niveau des
besoins de construction tels qu'évalués par les commissions de préparation
des plans et le niveau observé des mises en chantier, notamment au cours
de la dernière décennie (Tableau 0.3).
Tableau 0.2 :
La demande de logements des nouveaux ménages
Moyennes annuelles 1954 1963 1969 1976 1983 1987
en à à àà à à
milliers de logements 1962 1968 1975 1982 1986 1989
Demande des
nouveaux ménages 148 200 281 270 223 239
dont:
105 147 164 170 170 171- besoins démographiques purs
43 53 117 100 53 68- décohabitation
Niveau de la construction 293 418 538 426 305 320
Niveau de la desaffectation 113 107 135 51 26 18
globale nette
Source: Yannlck Martin et Michel Mouiilart : Parc locatif privé et politique du logement; un essai de bilan
2089,. ; Premiers Entretiens de la CNAB, Janvier.prospectif in «Trois sièdes de logement des Français 1789 -
1990.Tableau 0.3 :
Besoins en logement et niveau de la construction
(en milliers de logements)
Plans Périodes Niveau annuel Niveau annuel
des besoins de la construction
2ème 240,0 220,51954 - 1957
3ème 1958 -1961 300,0 311,2
4ème 375,01962 - 1965 356,4
5ème 480,0 453,11966 - 1970
6ème 510,0 538,71971 - 1975
7ème 510,0 447,11976 - 1980
8ème 1981 - 1985 450,0 333,3
9ème 1984 -1988 400,0 à 450,0 304,6
Dans ce contexte, il doit exister des facteurs structurels puissants, en plus
des facteurs conjoncturels pour expliquer les difficultés du secteur du
logement.
On peut considérer que ces dernières relèvent essentiellement de facteurs
liés à la solvabilisation de la demande (demande de services de logement et
demande d'investissement logement) et à la rentabilité des investissements
dans l'immobilier de rapport. Ces différents éléments dépendent:
- de l'évolution des revenus des ménages;
- de des principales variables financières, notamment des taux
d'intérêt;
mais aussi:
- du système de financement de l'économie et en particulier du système de
financement du logement;
- et des aides de la collectivité nationale en faveur du logement.
Les deux premiers facteurs relèvent respectivement de la politique des
revenus et de la politique monétaire, mais les deux seconds sont directement
liés à la politique du logement.
Déterminer les facteurs structurels susceptibles d'être à l'origine des
difficultés actuelles du secteur du logement suppose donc une analyseapprofondie de la politique du logement et du système de financement du
logement, à la fois dans une dimension historique et spatiale.
La politique du logement en France a aujourd'hui un peu plus de 40 ans
d'existence; ce sont ces 40 années que nous allons analyser en insistant
essentiellement sur les conséquences de cette politique sur le système de
financement du logement (Chapitre I) Cependant, pour mieux mettre en
lumière les réussites et les échecs de cette politique, la confrontation aux
expériences menées dans les pays étrangers et en particulier dans les pays
dont les caractéristiques, soit en terme de taille soit en terme de niveau de
développement, sont proches de celles de la France, est indispensable.
Aussi avons - nous choisi de comparer la politique du logement en France à
celle de ses partenaires de la Communauté Européenne (Chapitre Il).
Enfin, si l'on veut connaitre les possibilités de notr~ économie et de notre
société à faire respecter le droit au logement dans les années à venir, il est
nécessaire de faire un peu de prospective pour déterm(ner les contraintes
qui, dans l'avenir, pourraient peser sur la politique du logement et sur le
système de financement du logement. Nous verrons algrs que les politiques
budgétaire, monétaire et de revenu 'mises en place en vue de la création du
marché unique européen ne sont pas totalement neutres à cet égard
(Chapitre III).
1) Yannick Martin et Michel Mouillart Parc locatif privé et politique du logement; un essai de bilan prospectif-
in « Trois siècles de logement des Français 1789-2089» ; Premiers entretiens de la CNAB .Janvier 1990.Sommaire
CHAPITRE I :
L'ETAT ET LE FINANCEMENT DU LOGEMENT
EN FRANCE DE 1945 A 1990;
L'HISTOIRE D'UN ENGAGEMENT FORCE 5
Section I : Le financement public du logement 1945 - 1963 9 Il: 1963 - 1972, Comment assurer le financement privé
du 'ogement ? 25
Section III: 1972 - 1977, La remise en cause des interventions
de l'Etat 40
Section IV: 1980 - 1990 , les années d'une réforme cachée 56
Conclusion du chapitre 87
CHAPITRE Il :
LA LECON DES EXPERIENCES EUROPEENNNES :
POLITIQUE DU LOGEMENT SOCIAL VERSUS POLITIQUE
DU LOGEMENT POUR TOUS 89
Section I : L'élaboration de véritables politiques du logement 93 Il: L'évolution de la politique du logement depuis
la seconde guerre mondiale 105
Section le financement de "accession à la propriété dans les"':
pays de la CEE 126
Section IV: Le financement du logement locatif 155
Conclusion du chapitre 178CHAPITRE III :
LE DROIT AU LOGEMENT A-T-IL UN AVENIR EN FRANCE? 183
Section I : Politique salariale et financement du logement 189 1(: monétaire et du 222
Section III: Politique budgétaire et financement du logement 242
Conclusion du chapitre 269
CONCLUSION G EN ERALE 271
POSTFACE 281
BI BLlOG RAPHIE 285
ANNEXE 1 :
Les marchés immobiliers ont leurs lois! 291
ANNEXE 2 :
Les mutations récentes du parc de logements 295
ANNEXE 3 :
Désengagement des propriétaires bailleurs et recul du
parc locatif privé 301
ANNEXE 4 :
Mobilité(s) et politique du logement 311
ANNEXE 5 :
Le logement est-il un frein à la mobilité européenne 317
ANNEXE 6 :
L'endettement des ménages 323Table des abréviations
utilisées
AL.F Allocation de Logement Familiale
AL.S de à Caractère Social
Agence Nationale pour l'Amélioration de l'HabitatANAH
AP.L Aide Personnalisée au Logement
CAF Caisse d'Allocations Familiales
C.D.C Caisse des Dépôts et Consignations
C.D.E Comptoir des Entrepreneurs
CEE Communauté Economique Européenne
CEL Compte d'Epargne Logement
C.F.F Crédit Foncier de France
C.I.L Comité Interprofessionnel du Logement
C.P.H.L.M Caisse de Prêts aux organismes d'HLM
C.R.H Caisse de RefinancementHypothécaire
D.D.E Direction Départementale de l'Equipement
E.B.E Excédent Brut d'Exploitation
F.C.C Fonds Commun de Créances
F.C.P Fonds Commun de Placements
F.NAH Fonds National d'Amélioration de l'Habitat
F.NAL Fonds pour l'Aide au Logement
G.E.N Grandes Entreprises Nationales
G.I.P Groupe Interministériel Permanent
G.R.E.P Groupements Régionaux des caisses d'Epargne et de
Prévoyance
H.B.M Habitation à Bon Marché
HLM à Loyer Modéré
H.L.M.A HLM Accession
H.V.S Habitat et Vie Sociale
I.C.C Indice du Coût de la Construction
I.L.M Immeuble à Loyer Moyen
I.L.N à Loyer NormalLogecos Logements économiques et familiaux
Lopofas populaires et familiaux
MAT.LF Marché à Terme d'Instruments Financiers
O.P.A.C Offices Publics d'Aménagement et de Construction
Organismes de Placements Collectifs en ValeursO.P.C.V.M
Mobilières
PAP Prêt Aidé à l'Accession à la Propriété
P.C Prêt Conventionné
Plan d'Epargne LogementP.E.L
P.LC Prêt Immobilier Conventionné
P.LB Produit Intérieur Brut
P.L.A Prêt Locatif Aidé
P.L.R Programme à Loyer Réduit
P.S.D Prêts Spéciaux Différés
P.S.I Prêts Immédiats
P.S.R Programmes Sociaux de Relogement
SAC.I Société Anonyme de Crédit Immobilier
SEM Société d'Economie Mixte
S.LC Société Immobilière Conventionnée
S.I.I Société d'Investissement
S.M.E Système Monétaire Européen
S.M.I International
S.M.LC Salaire Minimum Interprofessionnel de Croissance
S.M.LG Salaire Garanti
S.Q.S Sociétés et Quasi-Sociétés
T.F.P.B Taxe Foncière sur les Propriétés Baties
U.N.F.O.H.L.M Union Nationale des Fédérations d'Organismes d'HLM
VAB Valeur Ajoutée BruteChapitre I
L'Etat et le financement
du logement en France
de 1945 à 1990 :
l'histoire
d'un engagement forcé
La première intervention de l'Etat français dans le domaine du logement date
de 1850 avec une loi sur l'assainissement des logements insalubres et
l'interdiction de leur mise en location. Mais celle-ci ne fut qu'un phénomène
ponctuel et pendant près d'un demi siècle, l'Etat s'est peu impliqué sur la
question du logement. Cela tient au fait que pour la plupart des hommes
politiques de la deuxième moitié du XIX ème siècle, le logement était par
définition un bien économique privé; il s'en suit que dans leur esprit, l'Etat se
devait, au plus, de définir un cadre réglementaire, les investissements
relevant totalement de l'initiative privée.
Dans un tel contexte, seules les entreprises, dans le cadre de leurs relations
avec les salariés, et les organismes de charité pouvaient apporter des
solutions aux problèmes du logement des catégories sociales les plus
défavorisées. De ce point de vue, la seconde moitié du XIX ème siècle est
marquée par un certain nombre d'expériences ou d'initiatives en faveur du
logement des ouvriers; familistère de Guise par J'industriel J.P.Godin, village
de Noisiel par le chocolatier Meunier; mais on a assisté essentiellement à la
création de nombreux organismes à but non lucratif dont la mission était de
construire des logements décents pour les ouvriers, les «sociétés d'habita-
tions à Bon Marché» (HBM).
L'intervention de l'Etat prend une forme nouvelle avec la loi «Siegfried»,
promulguée en 1894, qui autorise la Caisse des Dépôts et Consignations
(CDC) et les Caisses d'Épargne à accorder des prêts aux sociétés d'HBM.
Ainsi, de la fin du XIX ème siècle jusqu'à la seconde guerre mondiale, les
gouvernements successifs ont fait voter des lois dont l'objectif était de
permettre aux sociétés d'HBM de trouver les ressources financières néces-
saires à leur activité. Outre la loi «Siegfried», deux autres lois joueront un rôle
capital et seront à la base des interventions futures des pouvoirs publics dans
le secteur du logement:- la loi «Ribot», promulguée en 1908, autorise la création des Sociétés
Anonymes de Crédit Immobilier (SACI) ; celles-ci peuvent avoir un rôle de
promoteur-constructeur de logements destinés aux catégories sociales les
moins favorisées et un rôle d'établissement de crédit en accordant à ces
dernières des prêts à conditions privilégiées pour acquérir une résidence
principale;
- La loi «Bonnevay», promulguée en 1912, autorise les communes à
intervenir sur la question du logement des défavorisés; cependant elles ne
peuvent comme au Royaume-Uni construire elles-mêmes des logements à
bon marché; cela les conduit à créer les offices publics d'HBM.
Enfin, pendant une brève période, l'Etat a accepté d'intervenir directement
par l'octroide subventions pour aider au logement des plus défavorisés. Cela
lui est permis par la loi «Loucheur» promulguée en 1928. Mais très vite les
subventions vont se réduire, suite notamment à la crise de 1929 et aux choix
faits pour la résoudre. En 1938, ilest mis finpar décret au régime institué par
cette loi.
Dans les faits, de 1850 à la seconde guerre mondiale, ily a eu un refus quasi
permanent de la part des gouvernements successifs de faire intervenir l'Etat
dans Je secteur du logement au-delà de la simple définition d'un cadre
réglementaire relativement léger. Ce phénomène n'était pas propre à la
France. Ils'expliquait par la domination de la pensée économique libérale
dans laquelle l'intervention de la puissance publique ne peut se justifier que
par l'existence d'effets externes susceptibles de contrarier le bon fonctionne-
ment de l'économie. Cela avait deux conséquences: d'une part, la philoso-
phie politique des gouvernants était fortement empreinte de cette pensée
économique dominante; d'autre part, la plupart des agents économiques,
autres que l'Etat, refusaient de conférer toute légitimité aux interventions de
ce dernierdans ledomaineéconomique et, en particulier,dans le secteur du
logement.
L'échec des thèses libérales dans la résolution de la crise de 1929, l'appa-
ritiond'une nouvelle pensée économique dominante, le keynésianisme, qui
préconise l'intervention de l'Etat pour réguler l'activité économique, et les
conséquences économiques et sociales de la seconde guerrè mondiale ont
renversé les schémas qui prévalaient auparavant.
L'intervention de l'Etat dans le secteur du logement au-delà de la définition
d'un simple cadre réglementaire, est rendue possible. C'est donc après 1945
que furent élaborées de véritables politiques du logement.
Au lendemain de la seconde guerre mondiale, le problème du logement se
pose en France de façon particulièrementaigüe ;le parc est insuffisantà la
fois quantitativement et qualitativement. Les ménages supportent ainsi les
conséquences des dommages de guerre: 1,2 millionde logements détruits
ou endommagés, mais également l'insuffisance du niveau de la construction
au cours de l'entre deux guerres, alors que la première guerre mondiale avait
eu pour effet d'en détruire ou d'en endommager 1,6 milliondont seulement
une partie avait été remplacée.
Pendant les quatre années qui ont suivi la deuxième guerre mondiale, les
pouvoirs publics vont prendre des mesures pour faire face à cette situation.
Notamment ils créent par l'ordonnance du 28 juin 1945 «un service national
6du logement», justifiant comme suit l'intervention de l'Etat dans le secteur du
logement (1) :
ccseull'Etat peut arrêter les plans d'urbanisme, effectuer des expropriations
importantes, faire pression sur les industriels du bâtiment pour qu'ils amélio-
rent leur outillage et abaissent leurs prix de revient, et construire des
ensembles assez vastes pour obtenir une réduction massive du prix de
revient».
le logement n'est plus un bien privé pur, il prend les caractéristiques d'un bien
collectif, ce qui légitime l'intervention de l'Etat. Ce dernier prend alors le relai
des acteurs économiques privés, défaillants jusque là et ainsi à l'origine de
la crise structurelle que connait le secteur du logement depuis, à peu près,
1880 (2).
la question du logement relève à la fois de l'action sociale et de la politique
d'urbanisme mais aussi des politiques industrielle, monétaire et budgétaire.
Aussi la forme et le niveau des interventions de l'Etat dans le secteur du
logement vont-ils être affectés par les stratégies que les gouvernants
retiennent dans les domaines économique et social. Or ces stratégies
dépendent de trois éléments:
- l'environnement politique et économique international;
- le contexte économique et social à l'intérieur du pays;
- la philosophie politique, économique et sociale des gouvernants.
Depuis 1945, ces trois éléments se sont profondément modifiés, d'où un
changement important dans l'approche retenue par les gouvernements
successifs sur la question du logement. Ces transformations se sont traduites
par une atténuation progressive du caractère de bien collectif attribué au
logement. Cela s'est exprimé concrètement par l'évolution du système de
financement du logement.
Quatre phases marquent l'évolution du système de financement du logement
en France depuis 1945 :
- au cours de la première qui débute au lendemain de la seconde guerre
mondiale pour se terminer en 1963, le logement a un caractère de bien
collectif marqué dans J'esprit des acteurs économiques et sociaux qui donne
toute sa légitimité à l'intervention de l'Etat; pendant toute cette période, le
financement du logement est essentiellement public;
- à partir de la fin des années 1950, il commence à perdre progressivement
son statut de bien collectif pour retrouver peu à peu son statut de bien privé;
la légitimité de l'intervention de l'Etat dans le secteur du logement régresse
dans l'esprit de certains acteurs économiques et sociaux; cela se traduit par
la rupture de 1963 dans le système de financement du logement; à compter
de cette date, les gouvernements successifs mettent en place les moyens
nécessaires pour assurer la substitution d'un financement privé au financement
public. Cette seconde phase a duré jusqu'en 1972;
- la grande rupture a lieu en 1972; à la suite du rapport ccConsigny», la
légitimité de l'intervention de l'Etat dans le secteur du logement est ouverte-
ment contestée; le système d'aides est remis en cause; aidé en cela par la
croissance du pouvoir d'achat du revenu des ménages, J'Etat accélère la
substitution du financement privé au financement public avec la banalisation
de certaines aides. le processus aboutit finalement à la réforme du financement
7du logement de 1977, point final de cette troisième phase;
- depuis 1977, la légitimité de l'intervention de l'Etat n'a cessé de se réduire;
le logement est avant tout un bien privé; il faut simplement éviter certains
effets externes ou en corriger les conséquences; l'Etat affiche désormais
clairement sa volonté de se désengager du secteur du logement, notamment
à partir de 1984 avec la réforme du système de financement de l'économie.
Ce sont ces quatres phases que nous allons étudier successivement. Il nous
fauttoutefois noter dès maintenant, que l'évolution du système de financement
du logement au cours de ces quatre phases n'est pas linéaire, même si
chacune d'entre elles marque une étape dans la perte de légitimité de
l'intervention de l'Etat dans le secteur du logement et, finalement, dans le
désengagement qui en a résulté. En effet, en raison du jeu des acteurs
économiques et sociaux et des pressions qu'ils exerçaient sur les gouver-
nants, un autre mouvement s'est superposé à celui que nous venons de
décrire brièvement; il s'agit d'un mouvement de balancier entre deux priorités
dans les politiques économique et sociale. Tantôt la primauté est donnée à
l'appareil de production, tantôt elle est donnée au logement. Nous verrons
dans chacune des sections qui suivent comment ce mouvement de balancier
a marqué chacune des quatre grandes phases d'évolution du système de
financement du logement.
1) Ordonnance 45 1421 du 28/06/1945n°
2) Voir sur ce point l'ouvrage de Christian Topalov «Le logement en France: histoire d'une marchandise
impossible» ; Paris: Presses de la Fondation NatkJnale des Sciences Politiques; 1987, 437 pages
8SECTION I : LE FINANCEMENT PUBLIC DU LOGEMENT
1945-1963
Après la seconde guerre mondiale et pendant de longues années, la France
va connaître une crise du logement très aigüe. En effet, outre les conséquen-
ces du conflit qui se termine et l'insuffisance des investissements au cours de
l'entre deux guerres, les besoins ne vont cesser de croître en raison des
évolutions socio-clémographiques et économiques: croissance rapide de la
population, exode rural, immigration importante à partir de 1955 suite aux
besoins en main d'oeuvre de l'appareil productif, enfin rapatriement des
Français d'Algérie.
Pour tenter de résoudre cette crise, les gouvernements successifs vont
prendre des mesures. Mais ils refuseront toujours d'engager l'Etat,
financièrement, dans ce domaine, la priorité étant donnée à la reconstruction
de l'appareil productif. Il faudra attendre que la crise prenne un cours
dramatique pendant l'hiver 1953-1954, pour que les pouvoirs publics accep-
tent enfin d'intervenir financièrement et massivement en faveurdu logement.
Cependant en 1958, la crise financière que connait la France, et le plan de
stabilisation mis en place par Messieurs Pinay et Rueff pour la résoudre,
remettent en cause le niveau de cette intervention. Ce sont ces trois périodes
que nous allons étudier successivement.
I - 1945 - 1953 : La mise en place des principaux mécanismes du
financement public du logement
L'objectif poursuivi par les pouvoirs publics dès 1945 est de permettre la
construction et l'amélioration du nombre le plus élevé possible de logements.
Ainsi, outre la législation sur les dommages de guerre, ils créent, par
l'ordonnance du 28 juin 1945 un «service national du logement» qui les
autorise à intervenir financièrement dans le secteur du logement; ils créent
également par une ordonnance du 29 juin 1945, une Caisse Nationale
d'Entretien et d'Amélioration de l'Habitat Urbain et Rural; cette dernière ne
verra jamais le jour; une ordonnance du 26 octobre 1945 la remplacera par
le Fonds National d'Amélioration de l'Habitat (FNAH). Celui-ci, par l'allocation
de subventions aux propriétaires, doit faciliter l'exécution des travaux de
réparation et d'amélioration des résidences principales. Les ressources du
fonds sont constituées d'une cotisation versée par les propriétaires-bailleurs;
elles seront toujours insuffisantes. L'ensemble de ces mesures sont prises
dans le climat politique très particulier de l'après guerre, elles n'auront pas
.
nécessairement de suite immédiate.
En fait, il faut attendre 1947 pourvoir se concrétiser quelque peu, l'intérêt que
les pouvoirs publics portent au problème du logement. Ainsi par la loi du 30
mars 1947 portantfixation du budget de reconstruction et d'équipement pour
1947, ils triplent le montant du programme HBM au titre duquell'Et~t est
autorisé à consentir des avances aux organismes d'HBM. Mais pour relancer
effectivement la construction de logements sociaux, ils instituent par la loi du
3 septembre 1947 un régime provisoire de prêts du Trésor à ces organismes
dont le taux d'intérêt est de 2% et la durée de 65 ans, pour la construction de
logements satisfaisants à des normes précises. 1947 marque donc le
premier réengagement financier effectif de l'Etat dans le secteur du loge-
ment, depuis la loi «Loucheur». Toutefois il demeure modeste.
9Refusant d'engagertrop massivement l'Etat dans le secteurdu logement, les
pouvoirs publics vont tenter de relancer l'investissement locatif privé. Depuis
la première guerre mondiale, les loyers ont toujours été soumis à un contrôle
très strict de la part de l'Etat; dans le même temps les locataires ont bénéficié
d'une sécurité de maintien dans les lieux renforcée; ces deux mesures, en
abaissant le rendement et la liquidité de l'immobilier résidentiel de rapport,
ont eu pour effet de détourner les investisseurs de ce type de placement. Pour
remédier à cet état de fait, tout en évitant les conséquences sociales d'une
levée du contrôle des loyers dans un état de pénurie,les pouvoirs publics font
voter la loi dite du 1er septembre 1948 sur les loyers. Cette loi comporte deux
volets. Le premier porte sur les modalités de fixation et d'évolution des loyers
et doit permettre la sortie progressive des logements en location du contrôle
des loyers. Le second a pour objectif de solvabiliser les ménages de façon
à compenser les hausses de loyer et de permettre aux familles de se loger
convenablement, par la création de l'Allocation de Logement Familiale (ALF).
Lors de sa mise en place, l'ALF s'inscrivait en réalité dans le cadre de la
politique de la famille et de la natalité. Seuls pouvaient en bénéficier les
ménages ayant au moins deux enfants à charge, affiliés à une Caisse
d'Allocations Familiales (CAF) et dont les ressources étaient constituées
essentiellement de salaires. Son montant dépendait de celui des prestations
familiales perçues par les ménages et sori bénéfice était subordonné à un
plafond de ressources. En 1951 son bénéfice fut étendu aux couples mariés
depuis moins de cinq ans percevant l'allocation de salaire unique. Dans le
même temps, son mode de calcul est modifié. Le montant de l'ALF résulte
alors de l'application d'un coefficient, dont la valeur est fonction du nombre
d'enfants à charge, à la différence entre le loyer payé (1) et un loyer minimum
devant rester à la charge du ménage.
Ces différentes mesures n'auront pas permis de résoudre les difficultés. En
effet entre 1945 et 1949, seuls 367.300 logements seront construits ou
reconstruits. Face à cet échec, les pouvoirs publics vont prendre de nouvelles
mesures pour relancer la construction. Ils prennent conscience du fait que le
principal obstacle à la réalisation d'un niveau élevé d'investissement dans le
secteur du logement réside dans l'absence de circuits financiers structurés,
aptes à drainer une partie de l'épargne vers ce type de placements. En effet
jusqu'à la fin des années 1940, l'investissement logement ne pouvait finale-
ment disposer que de trois sources de financement:
- l'autofinancement;
- les prêts de la CDC et des Caisses d'Épargne aux organismes d'HBM ;
- les prêts du Crédit Foncier de France (CFF) financés par émissions
obligataires dont la quotité ne pouvait excéder 50% de la valeur du bien, liés
à un préfinancement du Comptoir des Entrepreneurs (CDE) lorsqu'il s'agis-
sait de la construction d'un logement neuf.
Or au lendemain de la seconde guerre mondiale, la capacité d'autofinance-
ment des ménages est faible, les opportunités d'investissement sont très
grandes pour ceux qui disposent de ressources d'épargne importantes et le
marché financier est trop étroit pour permettre au CFF d'obtenir les fonds
nécessaires, à un coût supportable pour les futurs emprunteurs.
Face à ce constat, les pouvoirs publics vont alors mettre en place de
nouveaux mécanismes de financement du logement. Ces mécanismes sont
10au nombre de trois:
- les habitations à loyer modéré (HLM) qui vont remplacer les HBM ;
~ les primes et prêts à la construction;
- le crédit à moyen terme mobilisable et le crédit différé.
C'est autour des deux premiers mécanismes que vont se structurer pendant
près de 20 ans les interventions de l'Etat dans le secteur du logement.
La loi du 21 juillet 1950 substitue le nom d'Habitation à Loyer Modéré au nom
d'Habitation à Bon Marché; toutefois, dans son principe, le système n'est pas
modifié. La loi redéfinit simplement les normes de confort et d'occupation des
logements concernés.
Chaque type de logement (2) doit répondre à des normes de surface et
d'équipement (3). Les prix des logements doivent être inférieurs à des prix
plafonds qui sont fonction de la taille du logement, de la taille du programme
et de sa localisation.
Pour occuper ces logements, soit au titre de propriétaire, soit au titre de
locataire, les ménages doivent satisfaire à certaines conditions: leurs
revenus doivent être inférieurs à des plafonds dont le niveau dépend de la
taille de la famille; il doit y avoir correspondance entre le nombre de
personnes de la famille et la taille du logement, telle que définie par les textes
législatifs et réglementaires.
L'Etat accorde son aide aux organismes d'HLM sous la forme de prêts du
Trésor, aux conditions définies par la loi du 3 septembre 1947 pour la
construction de logements neufs. Les organismes d'HLM peuvent faire appel
à des crédits complémentaires auprès de la COC et des Caisses d'Épargne.
Ils peuvent alors bénéficier de bonifications d'intérêts dans la limite de 3.5%
l'an pendant 25 ans au titre de la loi du 8 mars 1949 et du décret du 5 octobre
de la même année.
En liant l'aide de l'Etat aux conditions de ressources des occupants, les
pouvoirs publics donnent un caractère social aux interventions de l'Etat dans
le secteur du logement, légitimant ainsi ces interventions auprès des autres
acteurs économiques et sociaux. Il va ainsi apparaître un parc de logements
dits «sociaux» réservé à certaines catégories de ménages.
Cependant ces mesures étaient insuffisantes pour assurer un niveau de
construction relativement élevé, dans la mesure où elles ne résolvaient pas
la question du financement des investissements logements des acteurs
économiques privés et notamment des ménages. En effet ces acteurs privés
ne pouvaient bénéficier pour réaliser leurs opérations que des prêts du
Comptoir des Entrepreneurs et du Crédit Foncier de France à des conditions
désavantageuses tant du point de vue des taux d'intérêt que de la durée et
de la quotité. Il faut donc mettre également en place des circuits de
financement susceptibles de satisfaire les besoins en crédit des investisseurs
privés. Cependant les pouvoirs publics sont face à un dilemme (4) : d'un côté,
il est nécessaire de fournir au secteur du logement un mode de financement
d'un coût modéré, si l'on souhaite une reprise de la construction; de l'autre
côté, ils désirent un financement du logement basé sur des ressources à long
terme, afin d'éviter les effets jugés inflationnistes d'un financement moné-
taire.
En 1950 en raison de l'étroitesse du marché financier et des besoins des
11autres secteurs d'activité, la prior~éétant donnée à la reconstruction de
l'appareil productif, le CFF ne peut émettre des obligations pour financer les
prêts au logement. Il faut donc trouverd'autres ressources; cependant les
pouvoirs publics vont faire le pari, d'un développement futur des marchés
financiers. De cette nécessité de trouver des ressources et de ce pari naît le
système des primes et prêts du Créd~ Foncier.
Le CFF ne pouvant statutairement prêter que sur des immeubles déjà
existants, le CDE est amené à consentir pour la construction de logements
neufs, des avances dont la durée est portée de trois à cinq ans, financées par
réescompte auprès de la Banque de France. Au terme de la période de cinq
ans, la consolidation des prêts est assurée par le CFF dans les conditions
habituelles (5). Cette avance de cinq ans consentie par le CDE résulte de
l'idée selon laquelle le marché financier devait se développer suffisamment
entre 1950 et 1955 pour permettre au CFF d'émettre des obligations à partir
du milieu des années 1950.
Dans le système ainsi mis en place, les emprunteurs qui n'avaient besoin de
fonds que pour une durée maximale de cinq ans, pouvaient obtenir soit une
avanceduCDE, soit un prêt à moyen terme du CFF. Pendantladuréedu prêt,
l'emprunteur ne payait que les seuls intérêts et il remboursait la totalité du
capital à l'expiration du contrat. En revanche, les emprunteurs qui souhai-
taient bénéficier d'un prêt d'une durée plus longue pouvaient demander une
avance au CDE; celle-ci était transformée au bout de cinq ans en un prêt à
long terme par consolidation du Créd~ Foncier. Pendant la première phase,
les emprunteurs ne payaient que les intérêts, bénéficiant ainsi d'un différé
d'amortissement; ils ne commençaient à rembourser le capital qu'au
moment de la consolidation. La quotité de ces prêts d~s «spéciaux» s'élevait
à 60% du montant des devis et fut portée à 70% en 1952.
La question des ressources étant résolue, restait le problème du coût du
crédit. Les emprunteurs qui demandaient une avance au CDE ou un crédit à
moyen terme au CFF et qui s'endettaient donc pour une période maximum
de cinq ans, devaient supporter un taux d'intérêt égal au taux de réescompte
de la Banque de France majoré de 1.8 point. Pour les autres, pendant la
première phase, le coût à supporter était égal au taux de réescompte de la
Banque de France majoré de 2.4 points et pendant la phase de consolidation,
un coût égal au taux de rendement à l'émission des obligations du CFF
majoré de 0.8 point. Pour réduire le coût de ces emprunts et ainsi favoriser
la construction, les pouvoirs publics ont mis en place un système de primes.
En fait, le bénéfice des prêts spéciaux était soumis à l'octroi de la prime à la
construction, cette dernière étant délivrée par les Directions Départementales
de l'Equipement (DDE).Ces primes constituaient le deuxième élément clé du
système. C'était en réalité des subventions versées par l'Etat, pendant 20 ans
aux investisseurs, pour la construction de logements neufs, pour les addi-
tions et surélévations de logements existants et pour les achèvements de
travaux. Toute personne physique ou morale, publique ou privée pouvait
bénéficier de ces primes pour des logements destinés à la location ou à
l'accession à la propriété. Les logements concernés devaient être occupés
au titrede la résidence principale, répondre à des normes précises de surface
et de confort; ils ne devaient bénéficier d'aucune autre aide publique (6). Le
décret du 2 août 1950 fixait le taux des primes à :
12- 500 Frs (anciens) par M2 de surface habitable pour les constructions
neuves;
- 400 Frs (anciens) par M2 pour les additions ou surélévations;
- 250 Frs par M2 pour les achèvements de travaux.
Le montant de la prime était calculé d'après la surface habitable dans la limite
de 90 M2. En 1952, le taux des primes passa respectivement à 600 Frs, 480
Frs et 300 Frs (anciens).
Les primes étaient versées chaque année par le CFF pou rlecompte de l'Etat.
Dans le cas où l'emprunteur bénéficiait également d'un prêt spécial, la prime
venait en déduction des versements de l'emprunteur. Les primes étaient
octroyées dans la limite des crédits budgétaires affectés à celles-ci. Pour
cette raison leur attribution était réalisée selon un ordre de priorité, ce qui
permettait de légitimer l'intervention de l'Etat.
Cependant, le recours au système des primes et prêts était limité par
l'enveloppe budgétaire qui luiétait attribuée. Ilfallaitdonc mettre également
en place un circuit de financement auquel tous les agents pouvaient recourir
s'ils ne pouvaient bénéficier nides prêts HLMnides prêts spéciaux. Ce circuit
de financement totalement privé mis en place par les pouvoirs publics était
le crédit à moyen terme mobilisable, complété pour les ménages qui le
souhaitaient par le crédit différé.
Le crédit à moyen terme était apparu au lendemain de la première guerre
mondiale. Apartir de 1931, ces crédits pouvaient être mobilisés auprès de la
CDC, puis, à partir de 1937 auprès de la Banque de France. Mais ce fut
seulement le 20 juin 1950 que cette dernière fixa les règles du moyen terme
réescomptable qui s'appliqueraient au financement de la construction immo-
bilière.
La possibilité de réescompter les crédits à moyen terme destinés au
financement du logement nécessitait un accord préalable du Crédit Foncier
de France. Vobtention de celui-ci supposait le respect de certaines normes:
- ces prêts devaient être accordés aux constructeurs individuels et aux
acquéreurs;
- ils ne devaient en aucun cas servir de crédits relais ou de crédits promo-
teurs ;
- ils ne pouvaient financer que la construction et / ou l'acquisition d'un
logement neuf ou les travaux d'amélioration gros entretien réalisés sur les
logements existants ;
- les logements concernés devaient constituer la résidence principale de
l'occupant et répondre à des normes de prix et de surface;
-le montant du prêt ne pouvait excéder 80% du coût de l'opération financée.
La durée maximale de ces prêts, fixée à 5 ans, s'est révélée très rapidement
insuffisante pour autoriser les ménages à acquérir un logement au moyen de
ce financement. Aussi à partir de 1952, les établissements allaient bien
souvent associer ces prêts au système du crédit différé mis en place par les
pouvoirs publics pour pallier cette difficulté.
Le crédit différé est né en 1781 en Grande-Bretagne. Ils'est développé dans
ce pays avec les Building Societies, aux Etats-Unis, avec les Mutual Saving
Banks et les Saving and Loan Associations, en Allemagne avec les
13Bausparkassen. En France, le système s'était peu développé, et surtout il
s'était mis en place en dehors detoute réglementation. la loidu 24 mars 1952
avait pour but de combler cette lacune. les opérations de crédit différé ne
pouvaient plus être effectuées que par des sociétés ayant reçu l'agrément de
la Direction des Assurances. Ces sociétés devaient disposer d'un capital
minimum et d'une assurance de financement de la part d'établissements
disposant de ressources stables.
le système du crédit différé reposait sur le principe de la mutualité. l'exemple
présenté par le CIEC (7) illustre bien le de ce système:
«Soient 10 ménages désirant constituer un capital de 10 000 Frs et
épargnant 1 000 Frs par an; il leur faut donc attendre 10 ans pour disposer
du capital souhaité. Cependant ils peuvent constituer une caisse commune
auprès de laquelle, ils déposent leur épargne. Cette caisse dispose alors de
10 000 Frs par an et peut ainsi attribuer chaque année à un épargnant le
capital désiré. Celui-ci continue d'épargner 1 000 Frs par an afinde rembour-
ser les autres membres de la mutualité. le dernier servi n'attend alors pas
plus que s'il avait épargné isolement et le délai moyen d'attente est ainsi
réduit».
le crédit différé reposait sur la généralisation de ce principe. Cependant, à
partir de 1950, les organismes distributeu rs avaient mis en place un système
jumelant crédit à moyen terme et crédit différé. Un établissement prêteur
octroyait un crédit d'anticipation égal au crédit différé souscrit par l'emprun-
teur. Dans la première phase celui-ci ne payait que les intérêts du prêt
d'anticipation et constituait l'.épargne nécessaire à l'obtention du crédit
différé. A la finde cette première période l'emprunteur remboursait le par le crédit différé. Au cours de la seconde période ilamortis-
sait la partie non épargnée du crédit différé.
l'absence de circuitspropres à assu rer le financement du logement, principal
obstacle à la construction de nouveaux logements, a donc obligé les pouvoirs
publics à mettre en place des mécanismes originaux, compte tenu du
contexte particulier de l'après-guerre. Cependant ces mécanismes repo-
saient sur deux éléments clés:
- le crédit à moyen terme réescomptable ;
- les aides de l'Etat, soit sous forme de prêts du Trésor aux organismes
d'HLM, soit sous forme de primes aux investisseurs destinées à réduire le
coût du crédit pour les investisseurs.
Ils'en suit que les ressources dont pouvait bénéficier le secteur du logement,
dépendaient étroitement de la volonté des pouvoirs publics. Or au cours des
premières années de la décennie 1950 le premier Plan fut prorogé, la priorité
demeurait donc la reconstitution de l'appareil productif et le rétablissement
des infrastructures. Par ailleurs le gouvernement devait faire face aux
dépenses générées par la guerre d'Indochine. De ces faits, ilrésultait que les
crédits budgétaires alloués au secteur du logement furent limités. Dans le
même temps, la France a connu une inflationtrès rapide; en 1950, 1951 et
1952 les taux d'inflation furent respectivement en moyenne annuelle de
10,7%, 16,5%et 12,1%(8). Or laconstruction de logements, deparson mode
de financement qui reposait essentiellement sur le processus de transforma-
14tion monétaire, était jugée inflationniste. Aussi les pouvoirs publics avaient-
ils volontairement limité le développement des prêts spéciaux et des crédits
à moyen terme mobilisables.
Dès lors nous pouvons comprendre que le nombre de logements construits
ou reconstruits au début des années 1950 soit demeuré relativement faible,
malgré la mise en place de ces trois circuits de financement; de 1950 à 1952
inclus, le nombre de logements mis en chantier ne s'est élevé qu'à 394.400
unités.
Ainsi finalement de 1945 à 1952, seulement 761 600 logements furent
construits ou reconstruits, ce qui était en deça des besoins à satisfaire; ce
niveau ne permettait même pas de compenser les dommages subis par le
parc de logements au cours de la seconde guerre mondiale. Finalement, il
fallut attendre 1953 pour voir le logement apparaître comme une priorité.
11-1953 -1957 : Le logement, une des priorités des politiques économi-
que et sociale
1953 a marqué un tournant important dans la politique du logement de J'après
guerre à trois titres:
- tout d'abord, lors des travaux préparatoires du deuxième plan, le logement
fut inscrit dans les priorités de l'action économique et sociale à mener de 1954
à 1957 ;
- ensuite l'engagement financier de l'Etat en faveur du logement a commencé
à croître, notamment dans le domaine des primes et prêts où furent créés les
logecos;
- enfin les pouvoirs publics ont cherché à mobiliser de nouvelles ressources
en faveur de J'investissement logement par l'instauration de la contribution
des employeurs à "effort de construction et par l'instauration de "épargne
construction.
Tout d'abord, les pouvoirs publics ont cherché à développer l'épargne
destinée au financement du logement. Pour cela, par la loi du 15 avril 1953,
ils ont institué un produit d'épargne particulier: l'épargne construction.
L'objectif du système était de permettre à ceux qui plaçaient leur épargne en
vue de la construction d'un logement neuf, de conserver le pouvoir d'achat
logement de cette épargne. Les fonds ainsi déposés auprès des Caisses
d'Épargne étaient rémunérés au taux de 1%. Cependant au terme du contrat,
les dépôts étaient revalorisés sur la base de l'Indice du Coût de la Construc-
tion, à la seule condition que le titulaire ne renonça pas à son opération
immobilière.
Ils ont ensuite élargi le système des primes et prêts. Par la loi du 18 avril 1953,
ils ont instauré une prime à 1 000 Frs ( anciens par m2 de surface habitable),
destinée à financer la construction de logements dits économiques et
familiaux, les logecos qui devaient être conformes en tout point à des projets
types définis par les pouvoirs publics. A trois règles particulières près, le
système fonctionnait selon les mêmes mécanismes que celui des primes
dites «ordinaires» mises en place en 1950. Les différences étaient les
suivantes:
- la prime de 1000 frs ne pouvait financer que la construction de logements
neufs;
- ces logements étaient réservés aux familles à revenus modestes;
15-la quotité du prêt spécial associé à cette prime était égale à 80% du coût total
de la construction, celui-ci étant défini très précisément par les textes
législatifs et réglementaires.
Enfin, les pouvoirs publics par la loi du 9 août 1953 ont institutionnalisé et
réglementé les interventions des employeurs dans le domaine du logement.
En effet, en 1943, à l'initiative d'employeurs est créé en concertation avec les
maires et les organismes d'HBM, le premier Comité Interprofessionnel du
Logement (CIL) à Roubaix-Tourcoing. Cet organisme était destiné à collecter
une cotisation volontaire afin de réaliser des logements sociaux et aider les
organismes d'HBM locaux. Après la fin de la guerre, les CIL se sont
développés dans toute la France. Les pouvoirs publics, dans le contexte de
la crise du logement, ont généralisé cette pratique et fixé les modalités de la
«contribution des employeurs à l'effort de construction».
Par cette loi, tous les employeurs industriels ou commerciaux ayant occupé
au moins dix salariés par mois au cours de l'année écoulée devaient utiliser,
pour le logement de leurs salariés, 1% de la masse des rémunérations qu'ils
versaient sous l'une des formes suivantes; l'entreprise pouvait:
- construire elle-même des logements destinés à son personnel ou acquérir
des terrains dans le but de construire;
- octroyer des prêts ou des subventions à ses salariés pour les aider à
construire leur résidence principale;
- souscrire des titres émis par des sociétés immobilières, des sociétés
anonymes d'HLM ou des sociétés anonymes de crédit immobilier;
- effectuer sous forme de prêts ou de subventions, des versements à des
organismes constructeurs (organismes d'HLM, sociétés d'économie mixte
de construction...) ou à des organismes financiers (CIL, chambres de
commerce et d'industrie, sociétés de crédit immobilier) qui collectent les
fonds puis les répartissent entre différents constructeurs.
En contrepartie de cet effort, les entreprises bénéficiaient d'avantages
fiscaux plus ou moins importants selon la forme de la participation.
Afin de ne pas pénaliser les salariés du secteur public et de montrer aux,
entreprises qu'elles n'étaient pas les seules à faire un effort, les pouvoirs
publics ont créé par le décret du 9 septembre 1953 les prêts spéciaux aux
fonctionnaires (9). Par ce système ces derniers pouvaient bénéficier d'un
prêt dont le montant ne pouvait excéder 20% de celui du prêt principal. La
durée était au maximum de cinq ans et le taux d'intérêt s'élevait au niveau du
taux d'escompte de la Banque de France majoré de 1.35 point. Cependant,
s'il venait en complément d'un prêt spécial et si son montant était supérieur
à 3 millions de francs (anciens), alors il pouvait être consolidé par le CFF et
ainsi transformé en un prêt à long terme. Ils étaient distribués par le CFF et
le CDE et par d'autres établissements de crédit désignés par le Ministère de
l'Economie et des Finances.
Toutes ces mesures arriveront trop tard. L'hiver particulièrement rigoureux
de 1953-1954 mettra en évidence l'acuité de la crise du logement que
connaissait la France, en lui donnant un tour dramatique. La mort d'un enfant
en janvier 1954 dans un abri de fortune et la prise de conscience qui en a
résulté, ont obligé les acteurs à réagir. La légitimité de l'intervention de l'Etat
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