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Politiques urbaines et image du territoire

De
307 pages
Les acteurs du développement urbain (Etat, collectivités territoriales, intercommunalités, entreprises) se positionnent en fonction de leur perceptions particulières des enjeux du territoire. L'élargissement du champ des compétences des collectivités territoriales implique une diversification des politiques urbaines. Dans des espaces confrontés à de multiples handicaps, tels que la Seine-Saint-Denis, le marketing territorial apparaît comme l'outil de promotion des politiques engagées et le moyen de revaloriser une image négative.
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INTRODUCTION GENERALE
Les acteurs publics et privés de la Seine-Saint-Denis se sont lancés, depuis un certain nombre d’années, dans des politiques consistant à modifier l’image négative du territoire. Dans ce concert, le Conseil général tient une place à part. Il se veut le garant de l’établissement et de la mise en œuvre d’une politique de développement qui répond aux enjeux auxquels fait face son territoire. En a-t-il les moyens ? Le fonctionnement et les outils du Conseil général de la SeineSaint-Denis, sont-ils suffisamment pertinents pour arriver à un tel objectif ? C’est une des questions que pose cet ouvrage. Le cadre départemental doit pour cela permettre une mobilisation et une implication des différents acteurs présents en Seine-Saint-Denis, et valoriser les ressources locales (matérielles et humaines). C’est la nécessité d’apporter des réponses innovantes aux problèmes qui sont posés, à la création d’une réelle synergie autour des handicaps économiques, qui a conduit à déplacer les problèmes et à rechercher dans l'urbanisme, voire l'architecture, les solutions, comme si l'organisation des « formes urbaines » pouvait, en elle-même, contribuer à résoudre les difficultés économiques et sociales. Repenser le territoire consiste alors, très souvent, à ne rechercher que l'émergence d'un modèle permettant de créer de nouvelles activités, « d'un standard » : standardiser le territoire et promouvoir la différence. Les territoires tendent à se ressembler au point de ne plus ressembler à rien. Devant le chômage et les perspectives qu'offre le tertiaire en termes d'emplois, la tentation est grande de transformer les centres-villes et les villes en général en ZT (Zones Tertiaires). Cette conception standardisée de la ville est le pire danger qui la guette aujourd'hui parce qu'elle tend à transformer les espaces publics, les lieux de convivialité et d'échanges qui donnent un sens particulier à chaque ville, en espaces d'emplois, donc à chasser les résidents des lieux d'appropriation collective de l'espace. Une des caractéristiques des politiques territoriales est que « l'information » sur les produits offerts (technopôle, ZI....) se fonde sur une représentation forte du territoire lui-même, visant à créer un véritable produit. Aborder la question du territoire de la Seine-Saint-Denis et de son image nous incite avant tout à analyser les processus qui ont conduit à la construction de celle-ci. Les marqueurs historiques conditionnent avec force les caractéristiques économiques, socioculturelles et urbaines qui façonnent le territoire et son image. Ces derniers permettent à la fois de replacer les actions menées par les pouvoirs publics dans un contexte propre à la Seine-Saint-Denis et de comprendre les logiques suivies par les acteurs. La question d’image, si elle interpelle l’ensemble des pouvoirs publics, préoccupe a fortiori l’institution départementale, directement concernée par l’image du territoire qu’elle représente. Cette dernière, par son implication dans 7

de multiples politiques urbaines, affirme explicitement sa volonté d’agir sur l’image. Le domaine de compétences du Conseil général, même s’il est élargi, ne lui permet pas, a priori, de traiter la question d’image par une approche globale. Celle-ci doit intégrer les dimensions économique, sociale et urbaine du territoire et oblige chacun des acteurs (dotés d’un pouvoir d’action plus ou moins élargi), à s’ouvrir aux différentes formes de partenariat. Le Conseil général s’inscrit-il dans une telle démarche ? Comment le Conseil général peut-il contribuer ainsi à améliorer l’image du territoire ? Quelles actions met-il en œuvre pour promouvoir son action ? Celleci induit généralement, en parallèle, des actions de communication, visant à promouvoir ses choix. Si stratégie marketing il y a, il est nécessaire de définir les moyens qu’elle emploie, les objectifs qu’elle vise, et de mesurer le degré d’adéquation de celle-ci avec les actions menées par le Conseil général. La valorisation de l’image à travers le marketing urbain passe par des actions de communication visuelles (presse, affichage public, sites, plaquettes…) mais aussi par le discours des acteurs. Les deux se conjuguent pour donner forme aux projets et politiques menés. Pour répondre à ces questionnements nous aborderons deux axes dépendants l’un de l’autre dans le cas de figure de la Seine-Saint-Denis, ceci afin d’étudier la politique du Conseil général en prenant en compte les différentes formes de partenariat dont celle-ci fait l’objet. Conscients des enjeux auxquels la Seine-Saint-Denis est confrontée et mobilisée pour y faire face de façon solidaire, l’ensemble des collectivités publiques l’Etat, la Région, le département de la Seine Saint-Denis, les communes et leurs regroupements - s’accorde pour conduire une action volontariste souvent dans un cadre partenarial. Si la redynamisation économique du territoire est déjà bien entamée (ce qui pousse certains à employer le terme de « décollage »), celle de la restructuration de l’espace et du cadre urbain reste une préoccupation partagée par tous les acteurs, car considérée comme un des principaux handicaps du département. Le potentiel exceptionnel dont dispose la Seine-Saint-Denis est en effet aujourd’hui grevé par une accumulation de handicaps économiques, sociaux et urbains, d’ampleur. Au travers de la mise en évidence d’une divergence qui se creuse entre le social et l’économique, le diagnostic territorial pointe d’emblée une double déficience de la cohésion territoriale de la Seine-Saint-Denis. La dissociation entre les dynamiques sociale et économique met en cause l’équilibre du territoire. 8

Dans le cadre des compétences qui sont les siennes le Conseil général cherche à apporter des réponses face aux enjeux auxquels doit faire face la Seine-SaintDenis. Certains sont propres à son territoire et d’autres à l’institution départementale. Parallèlement à l’étude de la dynamique économique, il nous semble important d’aborder l’action du Conseil général visant à traiter le cadre urbain (réhabilitation et restructuration) à travers trois questions qui se situent au cœur des déséquilibres dont souffre la Seine-Saint-Denis : les déplacements et les transports qui permettent de soulever la question de l’accessibilité et de la desserte de l’espace ; l’habitat qui marque directement l’image du territoire par les spécificités liées à son type, par ses formes architecturales et par son agencement dans l’espace urbain ; le cadre environnemental et paysager qui prend une dimension principale dans un espace fortement marqué par l’implantation de l’industrie et l’existence de nombreuses friches. Cet ouvrage a pour ambition de dégager les principaux enjeux du développement du territoire de Seine-Saint-Denis et de son image et d’analyser parallèlement l’action et la perception des édiles urbains. Notre première partie s’intéressera particulièrement à la stratégie de restructuration du territoire du département face aux enjeux de cohésion sociale et spatiale. Notre seconde partie abordera la stratégie de redynamisation économique du territoire face aux déséquilibres qui handicapent lourdement le développement homogène de la Seine-Saint-Denis. Nous traiterons enfin la stratégie marketing du Conseil général et son positionnement en vue de valoriser l’image de la Seine-Saint-Denis. L’évolution des fonctions de l’échelon départemental sera analysée dans le cadre du paysage institutionnel actuel.

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PREMIERE PARTIE : LES POLITIQUES DE RESTRUCTURATION DU TERRITOIRE

INTRODUCTION DE LA PREMIERE PARTIE Le faible degré de cohésion urbaine et spatiale, qui caractérise le territoire de la Seine-Saint-Denis, se traduit par la segmentation de l'espace et l'isolement de certains quartiers, la faiblesse de certains centres-villes, le manque d'agrément de l'espace public, le manque de mixité des populations et des fonctions. Ceci concoure à renforcer les phénomènes ségrégatifs et à limiter la qualité de la vie urbaine. Le cadre urbain en Seine-Saint-Denis a souffert d’une gestion de l’espace et d’aménagements qui déterminent fortement la qualité de vie des habitants, la perception et l’image du « 93 ». Autoroutes déchirant le tissu urbain, grands ensembles vieillissants, friches résultant de la désindustrialisation de la proche couronne dans les années 70 et 80. Pour les élus du Conseil général, il est indispensable aujourd’hui de mieux structurer les espaces et forger une « nouvelle identité urbaine ». Les multiples schémas et conventions élaborés témoignent d’un engagement diversifié du Conseil général, orienté prioritairement en faveur des zones les plus en difficulté. Ce dernier agit notamment pour que les équipements soient le mieux possible insérés dans leur environnement, comme en témoignent les nombreux projets retenus dans le contrat de plan Etat-Région : prolongement du tramway, réouverture de la Grande Ceinture, couvertures d’autoroutes. Le Conseil général cherche en outre à agir pour une meilleure qualité de la ville dans une perspective de développement durable. Ce concept est érigé à la fois comme principe d’action et comme fil directeur du discours des élus du département. L’action du Conseil général permet-elle de résorber les handicaps propres au cadre urbain et environnemental de la Seine-Saint-Denis qui pèsent lourdement sur la l’image du « 93 » ? Le département, soucieux de développer une action de proximité, agit en partenariat avec les communes ; et son soutien financier est déterminant dans la réalisation de nombreux projets locaux. Son approche se veut pluridisciplinaire, c’est pourquoi nous choisirons d’aborder trois axes majeurs de ce volet de la politique départementale (les transports et les déplacements, le cadre environnemental, le logement) en tentant de dégager les principaux enjeux en termes de restructuration de l’espace et d’amélioration de l’image du territoire.

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CHAPITRE 1 : LES TRANSPORTS ET LES DEPLACEMENTS : LA MULTIPLICITE DES APPROCHES
« Une gestion sociale durable des transports urbains serait ainsi celle qui cherche à créer les conditions favorables à la mobilité des personnes, à l’accessibilité à tous les secteurs urbains et réfléchit aux répercussions de la création d’infrastructures sur la qualité de la vie urbaine. » (A. Bailly et al., 2000) Introduction L’organisation et la plus ou moins grande complémentarité et hiérarchisation des réseaux et modes de transport, le degré d’adaptation aux besoins des usagers, l’état des infrastructures et équipements, contribuent à forger l’image du territoire et représentent un enjeu majeur dans une banlieue sururbanisée comme la Seine-Saint-Denis. Le rapport de l’offre des transports aux besoins réels des habitants et des usagers conditionne aussi la perception du territoire. Le département de Seine-SaintDenis n’est pas desservi de façon homogène par les différents modes de déplacement. Les flux de circulation automobile dominants rendent complexes les problématiques d’aménagement (congestion urbaine, bruit, pollution, etc). Le Conseil général, même s’il n’est pas en principe concerné par les questions de transports et de déplacement, s’implique activement dans ce domaine, concrétisant ainsi sa volonté d’améliorer la qualité de vie et du cadre urbain des habitants. On cherchera ici à identifier les modes de participation du Conseil général en faveur du développement des réseaux de transports, notamment pour résorber les handicaps des zones les plus défavorisées, et quelles sont les implications dans ce domaine en termes d’image. Deux éléments essentiels sont à souligner, car ils déterminent largement, avec la question des déséquilibres spatiaux, les réponses apportées dans ce domaine : l’ampleur du trafic automobile et la part considérable de ménages ne possédant pas de véhicule (la moitié). Les problématiques que soulève la question des transports doivent être abordées au-delà de l’échelon départemental et parallèlement à l’étude des autres politiques urbaines. L’enjeu du développement homogène du réseau de transports, garant d’une amélioration des conditions de la mobilité sur le territoire séquano-dionysien, pose une série de questionnements tels que la pertinence des orientations fixées dans ce domaine face aux enjeux de mobilité, l’efficacité des modes de 15

coordination des acteurs urbains, les modalités et les difficultés de financement des différents projets en cours ou futurs. Chaque zone du département doit répondre aux attentes des habitants en premier lieu pour leurs déplacements quotidiens ainsi qu’aux exigences de l’activité économique. Les attentes de la population varient géographiquement en fonction de multiples critères : part de la population active par secteur, pourcentage de la population active exerçant une activité en dehors de la commune de résidence, nombre de ménages par zone possédant un ou plusieurs véhicules, poids et localisation des implantations économiques… Les déséquilibres se posent donc en termes de desserte et d’accessibilité notamment pour l’activité économique : les choix de localisation et d’implantation des entreprises sont fortement dépendants de la desserte des sites : leur présence est un facteur d’attraction des entreprises. D’après J. Bouinot (1995), « la compétitivité sur le marché de l’implantation des entreprises s’appui en partie sur l’offre des services publics et/ou collectifs ou non marchands ». De même que « la compétition entre les villes, et plus généralement entre les collectivités locales, est engendrée principalement par la compétition à laquelle se livrent les entreprises à travers leurs choix de localisation. » (J. Bouinot et B. Bermils, 1995). Les infrastructures et réseaux de transports construisent l’image du territoire car ils s’inscrivent dans le paysage urbain : les voies, les canaux… traversent l’espace, le délimitent. Ils donnent au territoire sa continuité ou au contraire participent à son morcellement. Les routes, les voies, les infrastructures s’inscrivent dans des paysages, à de larges échelles qui dépassent souvent le périmètre des villes européennes et des projets urbains qui organisent leur développement. Pour cela, il est nécessaire de regarder à un niveau beaucoup plus global et de s’interroger sur l’articulation des différentes localités qui construisent les lieux de la métropole (J.P. Pranlas-Descours, in C. Prelorenzo, 2000). Le système de réseaux de transports « idéal » doit être réfléchi par l’ensemble des acteurs concernés afin de mieux prendre en considération les déséquilibres spatiaux et les besoins des usagers. Selon J. Bouinot et B. Bermils, un des objectifs de l’aménagement du territoire consiste à donner « la priorité (…) à la structuration de l’espace urbain : améliorer la communication entre les différentes zones de la ville, réordonner les équipements pour générer un meilleur équilibre urbain ».

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1. Une question largement dépendante du contexte régional
Les transports ont toujours constitué un volet majeur des schémas directeurs régionaux. Il s’agit en effet d’un domaine où les investissements et la maîtrise d’ouvrage sont largement dépendants de la puissance publique et où des dispositifs ont très tôt été mis en place pour assurer la concrétisation, dans la durée, des intentions de planification. Il en est ainsi, en particulier, des possibilités de réservation des emprises dans les documents d’urbanisme et de la programmation pluriannuelle des investissements au travers, depuis la décentralisation, des contrats de plan1. Les élections régionales de mars 2004 coïncident avec le dixième anniversaire du Schéma directeur actuellement en vigueur au sein de la région, supposé tracer les grandes lignes de son aménagement jusqu'en 2015. Congestion croissante des axes routiers, transports en commun surchargés et à la régularité aléatoire... Plus encore que dans d'autres régions, les transports sont au cœur de la campagne et des propositions des candidats aux élections régionales en Ile-de-France. Le casse-tête des déplacements des Franciliens était déjà l'un des thèmes principaux du Schéma directeur de la région Ile-de-France (SDRIF). En 2003, en semaine, les Franciliens ont réalisé chaque jour une moyenne de plus de 35 millions de déplacements, soit 6 % de plus qu'en 1991. Cette progression correspond presque à l'augmentation de 5,9 %, dans le même laps de temps, de la population comptabilisée dans les statistiques des déplacements (toute personne de plus de 6 ans). Pour 2004, les transports occupent le premier poste du budget du Conseil régional : avec 27 % du total, ils devancent l'enseignement secondaire et supérieur (24 %) et l'emploi-développement économique (19 %). Les deux tiers des 823 millions d'euros de cette ligne budgétaire vont aux transports en commun, le reste aux routes. Le SDRIF, réalisé par la préfecture d'Ile-de-France et la direction régionale de l'équipement, intégrait l'idée d'une inéluctable progression des déplacements, en s'appuyant sur des études de mobilité datant de 1976, 1983 et 1991. Plusieurs de ces projections paraissent aujourd'hui surestimées. Les rédacteurs du SDRIF pronostiquaient une forte croissance du trafic journalier, aussi bien automobile qu'en transports en commun, en raison de l'augmentation de la population. Or cette croissance démographique a été moins forte que prévu. De plus, l'usage de la voiture particulière a enregistré un fléchissement entre 1991 et 2001. Cette tendance a aussi touché les transports en commun. Le SDRIF prévoyait une augmentation de la mobilité individuelle. Or celle-ci est restée quasiment stable entre 1976 et 2001. L'allongement des distances parcourues par chaque Francilien n'a pas été aussi important que prévu. Enfin, situation

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Note rapide sur le bilan du SDRIF , n° 313, IAURIF, décembre 2002.

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inédite, les déplacements pour raisons personnelles et pour les loisirs ont pris le pas sur les liaisons domicile-travail. Sur ces modifications de comportements est venue se greffer une nouvelle orientation des flux de circulation, qui explique les difficultés actuelles. En dix ans, les liaisons Paris-banlieue ont eu tendance à diminuer, tout comme les déplacements à l'intérieur de Paris ; il en va tout autrement des relations de banlieue à banlieue, qui connaissent une véritable explosion. En dix ans, elles ont augmenté de 9 % à l'intérieur de la première couronne et de 15 % dans la seconde. Or c'est dans cet espace fortement urbanisé que les offres de transports en commun restent les moins fortes. Alors même que les deux réalisations phares des transports collectifs de ces dix dernières années, l'ouverture de la ligne 14 (Météor) en 1998 et celle du RER E (Eole) en 1999, ont obéré les financements, d'autres projets de transports réalisés concernent principalement la capitale. L'usage de la voiture dans la petite et la grande couronne est venu pallier les insuffisances des transports en commun. Les collectivités locales de l’Est parisien notamment celles de Seine-Saint-Denis sont confrontées à des problèmes qui se voient accentués par des coupures urbaines provoquées par des infrastructures de transport diverses (routes nationales, canal, voies ferroviaires). Par ailleurs, ces territoires d’ancienne industrialisation sont dotés d’entreprises dont les emprises foncières, importantes, pourraient faire l’objet de mutations. « Les principales difficultés routières sont désormais localisées dans la partie Est de la région parisienne. Le flux sur l'A86, qui canalise les liaisons banlieue à banlieue, augmentera dans les années à venir et ainsi la congestion déjà importante », observe Hervé Gay, directeur général de l'Institut d'aménagement et d'urbanisme de la région Ile-de-France (IAURIF). Les points de congestion existants risquent de perdurer (Cf. figure 1) : les deux principales nouvelles rocades - l'A86 et la Francilienne -, déjà mentionnées dans le SDRIF, ne seront pas achevées avant une dizaine d'années et elles sont déjà souvent saturées. Ces difficultés de circulation sont amplifiées par la permanence de la configuration en étoile du réseau routier francilien. Il est encore structuré par 70 % de radiales, qui partent de la périphérie et se dirigent vers le centre, pour 30 % seulement de rocades. Du côté des transports en commun, les « tangentielles », qui doivent structurer les échanges de banlieue à banlieue, tardent à se mettre en place. La tangentielle nord, de Sartrouville (Yvelines) à Noisy-le-Sec (Seine-Saint-Denis), inscrite au contrat de plan Etat-Région 2000-2006, pour 335 millions d'euros, ne devrait pas être mise en service avant 2012. Les Franciliens ne devraient pas enregistrer les bénéfices des opérations prévues au contrat de plan à court terme. Cependant, selon M. Gay, avec le tram-train Bondy-Aulnay, « 26 % des 18

habitants de la proche couronne devraient connaître, alors, une amélioration des conditions de transport ».

Figure 1 : L’autoroute A1 : un axe quotidiennement congestionné

Sur le plan régional, la proximité de Paris (à 5 minutes en RER pour les habitants de Saint-Denis) ne constitue pas un point fort du discours prononcé en faveur du développement du réseau de transports du département. La proximité avec la capitale serait, non pas considérée comme un atout, mais plutôt comme un handicap, rendant difficile la recherche d’une certaine autonomie vis-à-vis du principal pôle régional ainsi que la construction d’une identité propre au département.

2. Le paradoxe d’un réseau de transport développé mais réparti de façon hétérogène
La Seine-Saint-Denis est dotée d'un important réseau routier, autoroutier et de transports collectifs. Le trafic journalier est d'environ 165 000 véhicules dans les deux sens sur les autoroutes A1 et A3 et de 116 000 véhicules sur la A86 entre le Val-de-Marne et Rosny-sous-Bois. Le trafic journalier sur les autres voies du département est également important : 45 300 sur la RN1 à Pierrefitte, 33 900 sur la RN2 au Bourget, 55 000 sur la RN3 à Bondy, 29 300 sur la RN34 à Neuilly-sur-Marne, 21 000 sur la RD115 qui va de Pantin à Villepinte... Bien que dense, le réseau, réparti de façon hétérogène sur le territoire, a souvent tendance à l'engorgement, d'où l'encouragement du département au développement des transports collectifs et aux chantiers destinés à améliorer la circulation. En outre, les RN1, RN2 et RN3 devraient devenir plus « urbaines » avec des limitations de vitesse et l'aménagement d'itinéraires cyclables. 19

Aux franges du département se trouve également le Port autonome de Paris (Gennevilliers), qui constitue la façade fluviale de la Seine-Saint-Denis et que certains souhaitent voir s'étendre sur l'Ile-Saint-Denis et Saint-Ouen. Quatre villes du département possèdent un port sur la Seine : Epinay-sur-Seine, l'IleSaint-Denis, Saint-Denis, Saint-Ouen, et deux villes en ont un sur la Marne : Gournay-sur-Marne et Neuilly-sur-Marne. On trouve aussi des lieux de débarquement le long des deux principaux canaux (canal Saint-Denis et canal de l'Ourcq) sur lesquels sont essentiellement acheminés des matériaux de construction. La présence de voies d’eau en Seine-Saint-Denis pose le problème de la requalification des berges dont l’aménagement a été pensé en fonction d’impératifs de transports et du développement des activités industrielles, plaçant au second plan la dimension environnementale et paysagère qui préoccupe aujourd’hui les acteurs du Conseil général. Enfin, pour compléter ce réseau de transports variés, deux aéroports desservent le Nord du département. L’aéroport du Bourget qui est situé sur les communes de Dugny et du Bourget, de Bonneuil-en-France et de Gonesse couvre 551 ha. Il participe encore très faiblement au développement du département, car insuffisamment mis en valeur. Quant à la plate-forme aéroportuaire de RoissyCharles-de-Gaulle, même si elle génère de l’attractivité et des créations d’emploi, les habitants de la Seine-Saint-Denis n’en bénéficient que très peu.

3. Les transports et les déplacements : une orientation phare de la politique départementale
La question des transports et des déplacements mobilise l’ensemble des élus du département qui s’accordent à dire que les réponses à apporter dans ce domaine constituent un des principaux enjeux de la cohésion sociale et urbaine. L’analyse du discours des acteurs urbains met en exergue leurs positionnements face à l’évolution des politiques dans ce secteur, les points de convergence et les perceptions divergentes. Le Conseil général estime nécessaire l’implication de l’assemblée départementale à la fois dans les réflexions et les projets initiés avec les différents partenaires. Les édiles urbains justifient cette implication en soulignant l’importance des transports et des déplacements dans le quotidien des citoyens. Le Conseil général tente ainsi de s’affirmer comme un acteur incontournable aux côtés de l’Etat et de la Région. Une commission spécialisée aborde les questions de transports et déplacements en réalisant régulièrement un suivi lors des réunions de l’assemblée. La part du 20

budget départemental2 attribuée pour ce secteur est principalement employée pour l’amélioration de l’offre des transports en commun. Le Conseil général s’implique tant par son action en partenariat avec les autres acteurs que par les études qu’il pilote et coordonne ou auxquelles il participe activement. Le rôle du Conseil général est concrétisé par sa présence dans le conseil d’administration du STIF. Il agit aux côtés des représentants de l’Etat et des différentes collectivités territoriales pour déterminer les lignes de la politique à suivre. Son action est donc dépendante des directives de l’Etat et de la Région et des orientations décidées en concertation avec l’ensemble des acteurs composants le STIF. Conscient des enjeux qu’implique la politique des transports et des déplacements en termes d’image, le Conseil général oriente progressivement son action afin d’agir sur plusieurs volets à la fois de la politique départementale en diversifiant son approche. En privilégiant les transports en commun, il aborde en même temps les questions de solidarité, de prévention et de citoyenneté. Ceci est le fruit d’une évolution quant à la conception et à l’approche des élus du département de la question des transports et des déplacements au fil de ces dernières décennies. La première préoccupation qui se dégage de l’étude des débats et délibérations de l’assemblée départementale est la volonté d’arriver à optimiser l’efficacité des différents réseaux de transports (complémentarité, diminution de la durée des trajets, rééquilibrage spatial : desserte des territoires, accessibilité des réseaux…) et de répondre au mieux aux évolutions et attentes des usagers. L’ancrage des pratiques automobiles conduit les individus à limiter leur choix modal au profit des destinations accessibles par ce mode (C. Mignot, 2001). Mais au-delà des enjeux d’aménagement du territoire, le Conseil général intègre un volet social dans sa politique, particulièrement pour rendre accessible à tous les transports collectifs et un volet prévention et citoyenneté, récent, qui permet au département d’axer la question des transports sur une des grandes préoccupations de la Seine-Saint-Denis, qui marque durement l’image de son territoire : celle de l’insécurité.

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Environ 25 millions d’euros chaque année sont affectés au financement du Syndicat des transports d’Ile-de-France.

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4. La complexité du cadre institutionnel
La demande de transport urbain a beaucoup évolué depuis les années 1970 en se complexifiant et dans le même temps, le transport urbain est devenu une question éminemment politique et stratégique pour les agglomérations tant il est patent que les enjeux qui y sont associés sont structurants pour leur avenir. Ces enjeux convergent tous sur l’objectif de développement durable des villes et ils interrogent l’intégration des politiques sectorielles (stationnement, voirie et transport urbain) aux politiques urbaines ainsi que la cohérence des choix publics en matière d’urbanisme et de déplacements. Surplombant ces enjeux, ce sont aussi les questions de démocratie locale qui sont posées et la possibilité pour les différents acteurs locaux (société civile, opérateurs de transport et institutions) de peser sur les politiques publiques locales. Pour autant, les outils d’intervention publique et l’offre publique de services n’ont pas tout à fait évolué à la mesure de ces enjeux, les institutions, qui encadrent le transport urbain, se sont moins transformées que l’activité qu’elles régulent, malgré les avancées substantielles des séries de lois relatives à l’aménagement urbain, à l’intercommunalité et à la démocratie locale. Dès lors, quels sont les principaux défis que doivent relever les pouvoirs publics pour répondre au mieux aux demandes contemporaines ? Quels sont les outils et les interventions des cadres institutionnels les plus appropriés à cette fin ? + L’organisation actuelle des transports urbains en France est, à l’exception notable de l’Ile-de-France, décentralisée. Ce fonctionnement au plus près des réalités du terrain laisse l’autonomie nécessaire aux collectivités locales sur une question qui est par définition de nature locale. Cependant, lorsqu’il s’agit notamment d’élaborer et de coordonner des projets transversaux et « globaux » de mobilité, cette organisation présente des inconvénients parce qu’elle repose davantage sur des logiques institutionnelles et sectorielles que sur les réalités des bassins de vie et d’emploi qui sont en constante évolution comme on a pu le voir dans le chapitre précédent. La loi sur l’intercommunalité qui a inscrit les transports publics comme compétence obligatoire des communautés d’agglomération a été un pas important pour la coordination des politiques au niveau urbain. Il n’en demeure pas moins que la coordination avec les autres acteurs (communes situées en dehors du périmètre des transports urbains, départements et régions) reste nécessaire car elle est difficile à mettre en oeuvre sur le terrain, malgré les procédures et les outils de planification urbaine à vocation fédératrice qui ont été créés à cet effet. Le système apparaît donc complexe à gouverner et les acteurs économiques et politiques reconnaissent que pour mener des politiques de transport « globales et cohérentes » et favoriser la complémentarité entre les modes de transport, il est nécessaire de renforcer ces instruments. Le projet actuel de transfert de nouvelles compétences vers les régions (loi de décentralisation) est une 22

opportunité pour repenser le mode de pilotage actuel des transports urbains qui nécessite, compte tenu des évolutions actuelles de l’urbanisation et des déplacements urbains et interurbains, de nouveaux outils de cohérence dans la mise en oeuvre des politiques urbaines.

4.1. Le Plan de Déplacements Urbains : un cadre d’action général
La Région Ile-de-France a adopté son PDU en décembre 2000. Ses objectifs généraux visent à diminuer le trafic automobile, à développer les transports collectifs, notamment le tramway (présent en Seine-Saint-Denis avec une ligne reliant Saint-Denis à Bobigny) et les modes de déplacement moins polluants comme la marche et le vélo. Le PDU prévoit aussi d’organiser le stationnement sur le domaine public ainsi que le transport et la livraison des marchandises de façon à réduire leur impact sur la circulation et l’environnement. Enfin, la démarche du PDU s’efforce d’encourager les entreprises et les collectivités à favoriser l’usage des transports collectifs et du covoiturage de leur personnel. Le Plan de Déplacements Urbains a notamment pour objectif de diminuer la place prépondérante du trafic automobile et de favoriser une approche centrée sur les besoins réels des déplacements et des transports. Le PDU d’Ile-de-France dresse un diagnostic complet de la situation (modes de déplacements, de stationnement, infrastructures) et définit les principes visant à organiser les déplacements des personnes et des marchandises de manière à diminuer le trafic automobile et augmenter l’usage des modes de transport alternatifs. Depuis le 15 décembre 2000, le PDU est entré dans sa phase de mise en oeuvre (2001-2005). Les comités d'axes, de pôles et des comités locaux, cités précédemment, ont été constitués pour permettre l’émergence et la réalisation des projets identifiés par le plan. Ils sont les lieux privilégiés par les acteurs pour la concertation et la communication avec les Franciliens. Le PDU a notamment établi un réseau principal d’autobus en complément du réseau ferré et du réseau navigable. En dehors de Paris, un comité est mis en place pour chaque ligne du réseau nécessitant des aménagements de voirie. Les comités d’axes ont pour but de réaliser les objectifs fixés par le PDU sur le réseau principal d’autobus et le réseau principal de voirie. Des comités de pôles sont institués pour les gares de voyageurs et pour les marchandises. Les comités d’axes de bus et de voirie rassemblent tous les acteurs locaux : élus, exploitants des lignes de bus, STIF (Syndicat des transports d’Ile-de-France), les associations, les services de l’Etat, de la Région et les services techniques des collectivités locales. 23

Vingt et une lignes ont fait l’objet de comités d’axes en Seine-Saint-Denis, onze placés sous le pilotage de l’Etat et dix sous celui du département. L’avancement des études est très variable selon les lignes. La ligne 170 (gare de Saint-Denis, porte des Lilas) se distingue avec ses neuf millions de voyageurs par an (25 000 par jour). Elle est la sixième ligne de la région en termes de fréquentation. A titre d’exemple, le département de la Seine-Saint-Denis pilote le comité d'axe de la ligne de bus 615 chargé de définir les principes d'aménagement nécessaires à l’amélioration de son fonctionnement. Son action a pour but d’améliorer la fluidité, le temps de parcours, le confort d’accès, la sécurité…

4.2. Une action territorialisée : le Schéma départemental des déplacements
Le Conseil général a approuvé dans la séance du 30 juin 1999 une première ébauche du Schéma départemental, après une large concertation, auprès des communes et des associations. Ce projet de Schéma départemental des déplacements s’articule autour de huit orientations essentielles. Il a notamment pour but de mettre en place une approche centrée sur les besoins réels de déplacements et de transports qui s’expriment au gré des diverses dynamiques sociales, économiques, urbaines qui structurent le territoire départemental, tout en prenant en compte l’acquis de la réflexion en termes « d’espaces » dans le domaine de l’aménagement. Il prône en outre le développement d’un réseau dense et maillé de transports pour répondre aux attentes des SéquanoDionysiens. Ce choix implique un vigoureux effort d’investissement de rattrapage ; effort que le Conseil général estime d’autant plus approprié qu’il s’applique à un territoire totalement urbanisé où la pertinence des transports en commun peut s’affirmer selon lui avec le plus d’efficacité. Cette initiative est considérée par le Conseil général comme une base essentielle pour les négociations du contrat de plan et pour la participation au travail sur le Plan des Déplacements Urbains d’Ile-de-France. Soulignons que les axes du Schéma départemental des déplacements, qui renforcent ceux déjà élaborés par le schéma routier départemental s’inscrivent dans la même logique que celle fixée par le PDU Le choix de désigner les voies départementales par « rues » et non pas par « routes » traduit la conception du département de l’espace viaire qu’il gère : il doit être un lieu de convivialité, sécurisé, calme…

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4.3. Une démarche conjuguant réflexions et expérimentations
Selon le Conseil général l’élaboration du Schéma départemental des déplacements et le Plan de Déplacements Urbains (tant au niveau régional que départemental) permettent de mieux appréhender les besoins, notamment en matière d’accessibilité aux transports en commun, en particulier aux bus. Le département a notamment agi pour qu’un plus grand nombre de lignes soit inclus dans le réseau principal de bus, en particulier la ligne 305 desservant Noisy-le-Grand et l’Est du département. Il a en outre participé aux études du STP (Syndicat des Transports Parisiens) : schéma de principe de la tangentielle nord, site propre de transports en commun sur la RN1, rocade Roissy-Massy, prolongement du T1 à Gennevilliers. Un groupe de travail inter-directions (direction de la population âgée et des personnes handicapées, direction de la voirie et des infrastructures et direction de l’aménagement et du développement) a élaboré une ébauche de Schéma départemental d’accès des lignes d’autobus aux personnes à mobilité réduite. L’implication du Conseil général dans le domaine des transports et des déplacements est motivée par la volonté de mieux apprécier les attentes des usagers, particulièrement des habitants. Il défend en outre une approche globale du territoire en soulignant la pertinence de l’échelon départemental, ceci afin de résorber les déséquilibres spatiaux. Pour concrétiser localement son action sur le terrain et sa volonté d’être au plus proche des citoyens, le Conseil général travaille en partenariat sur des projets expérimentaux notamment avec des communes du département. La portée de ces initiatives reste cependant limitée3.

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Information territorialisée (Montreuil/Bagnolet) ; plan de déplacements des employés (Saint-Denis/Saint-Ouen) ; relation Vélo/RER (Villemomble/Sevran/Livry-Gargan ; mise en place de « comités de pôles » (Aulnay-sous-Bois-Le Raincy).

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5. Reconception de la voirie et promotion d’un nouveau partage modal 5.1. La restructuration du réseau des rues départementales
Cet axe fait partie intégrante du domaine de compétence du Conseil général. Les opérations s’inscrivent dans le cadre de l’objectif du département visant à redistribuer l’espace public dans le sens d’une meilleure desserte des activités, d’un désenclavement de certains quartiers, mais aussi dans le but de favoriser la circulation des transports en commun et d’une sécurisation des rues départementales. Sur les 20 millions d’euros consommés chaque année pour la restructuration du réseau des rues départementales, la grande part sert aux aménagements d’itinéraires, ce qui en fait le premier poste d’intervention (80 % des crédits). L’année 1999 a vu l’ébauche du Schéma départemental des déplacements approuvée en juin. En parallèle, le département a participé tant à l’élaboration du projet de Plan de Déplacements Urbains qu’à la mise en place d’expérimentations de ce dernier en Seine-Saint-Denis au travers notamment d’un plan de déplacement des employés ou encore de l’élaboration d’une information territorialisée au niveau d’un quartier. Les chantiers prévus sont souvent retardés, ceci afin de prendre en compte les adaptations proposées par les villes, mais aussi l’enfouissement des réseaux, de permettre une concertation plus approfondie avec les riverains et de tenir compte des libérations d’emprises non réalisées. Chaque année, un pourcentage de la voirie départementale est déclassé pour passer au patrimoine communal (2 297 m² en 1999) avec en parallèle, le classement d’une partie de la voirie communale en voirie départementale (10 483 m² pour cette même année). 12,6 millions de francs auront été consacrés à ces opérations en l’espace de cette année. Il est aisé de constater la croissance du patrimoine de voirie départementale qui a pour conséquence de renforcer le rôle du Conseil général dans son domaine de compétences particulier. Toutefois, il faut souligner que l’usager, dans sa perception de l’espace, ne distingue pas forcément le réseau communal du réseau départemental. Mis à part les quelques panneaux indiquant le numéro et le type de voie, seules les pancartes d’information signalant les réalisations en cours permettent au Conseil général de communiquer sur ce type d’actions. Ces opérations sont nombreuses mais éparses et très localisées. Les usagers ne perçoivent pas forcément les différents objectifs que les actions de restructuration visent à atteindre. L’impact sur la perception des usagers du réseau et de son rôle dans la restructuration de l’espace reste donc assez limité. 26

Pour le Conseil général, le réseau des rues départementales joue un rôle important dans la vie quotidienne des habitants de la Seine-Saint-Denis, comme infrastructure de transport mais aussi comme espace public. La politique du Conseil général vise prioritairement à rééquilibrer le partage de ces espaces en faveur des piétons, des transports en commun et des vélos, et à en améliorer la sécurité : création de sites propres pour les bus, aménagement d’itinéraires cyclables, élargissement des trottoirs pour les piétons, amélioration de l’éclairage, protection des arrêts de bus, création de chicanes et de rétrécissements de voies pour limiter la vitesse. La sécurité routière est particulièrement visée : le département tente d’agir systématiquement pour repérer et corriger les risques d’accidents sur l’ensemble de son réseau. Le département communique régulièrement aux habitants les projets et avancées des travaux en cours sur l’ensemble de son territoire en mettant en valeur l’attrait paysager des rues départementales, l’intérêt de la population dans le processus d’élaboration et de mise en œuvre étant considéré de façon unanime comme une nécessité (J. Bouinot et B. Bermils, 1995). Il valorise ainsi l’action menée qui vise non seulement à entretenir le réseau mais à le développer aussi.

5.2. Une conception nouvelle des fonctions de la voirie départementale et de son insertion dans le tissu urbain
C’est parce qu’elle représente une de ses principales compétences que le Conseil général attribue une part significative de son budget en faveur du développement du réseau de voirie départemental. Dès 1984, l’assemblée départementale donne accord à la démarche de principe proposée pour l’établissement d’un schéma routier départemental, en concertation avec les villes. Lors de la mise en œuvre de ce schéma, il convenait d’organiser le réseau des routes départementales, afin qu’il soit bien intégré dans la ville et qu’il assure tous les déplacements notamment ceux effectués en transports en commun. Le 30 avril 1993, un dossier est élaboré et pose les grands principes pour la mise en place d’un schéma des rues départementales. Cinq idées fortes s’en dégagent : accorder la priorité aux transports en commun quelle que soit la direction du déplacement, favoriser les déplacements de rocade quel que soit le mode de déplacement, améliorer la desserte des zones d’emploi par les transports en commun, améliorer la sécurité des rues départementales, améliorer l’environnement des rues départementales notamment par les alignements d’arbres. A partir de ces principes, l’établissement d’un véritable schéma des rues départementales devait être réalisé dans une approche multi-partenariale. 27

L’action du département en matière de transport ne s’est pas limitée au seul domaine de la gestion de l’espace viaire. Les rues départementales ne sont plus uniquement conçues comme des voies de communication mais aussi comme un élément fondamental de la recomposition urbaine et du cadre de vie. Parce qu’elle associe le mouvement et l’établissement, la rue se révèle un espace d’articulation de fonctions : habitat, commerce, activités industrielles et artisanales, bureaux ; et aussi circulation (transit ou desserte) de tous modes de transport individuels et collectifs ; accès et stationnement, et tous modes d’usage et de jouissance de l’espace public : arbre, bancs, cafés, vitrines, etc. (J.L. Gourdon, in C. Prelorenzo, 2000). Une route ne peut donc être un projet autonome, et ne doit pas s’affirmer selon une logique mono-fonctionnelle, une route doit être « croisée » pour exister. La route est aujourd’hui le seul lieu d’accumulation des logiques urbaines. Elle est d’une certaine manière le ferment possible des systèmes de stratifications qui dans l’histoire ont toujours construit les villes. La route est le dernier espace dans notre modernité, où l’histoire prolonge la géographie (J.P. Pranlas-Descours, in C. Prelorenzo, 2000). Le Conseil général adopte ainsi une approche globale de la gestion des voies départementales qui place le citoyen au centre de la problématique du développement du réseau afin d’améliorer la qualité de vie des habitants. La route ne doit plus être une blessure de la ville mais son lieu d’épanouissement. La route réagit en fonction de ce qu’elle traverse et parallèlement ce qui est traversé se hiérarchise par rapport à cette structure (J.P. Pranlas-Descours, in C. Prelorenzo, 2000). Le conventionnement du réseau départemental, associant TRA (Transports Rapides Automobiles), la RATP et le département, a permis d’améliorer l’ensemble de la desserte bus sur l’Est de la Seine-Saint-Denis. La réalisation de la ligne de tramway Saint-Denis/Bobigny, à laquelle le département a contribué tant au niveau de la conception qu’à celui du financement, a marqué une étape nouvelle de la réflexion sur le rôle d’une infrastructure de transports collectifs de surface en matière d’aménagement urbain. La multiplicité des angles d’approche convergeant vers les mêmes objectifs ne pouvait manquer d’exiger une vision globale et cohérente de la question des transports à la lumière des réalités sociales, économiques et urbaines de la SeineSaint-Denis. Au cours de la séance du Conseil général du 25 juin 1996 relative à la contribution de l’Ile-de-France au Schéma National d’Aménagement du Territoire, l’assemblée a émis un avis faisant ressortir des divergences entre les propositions présentées au département, les ambitions de ce dernier et la nécessité de développer une autre politique. 28

Parallèlement, à partir du document de référence, le département a initié un large débat sur le sujet pour permettre aux citoyens, aux maires, aux élus locaux, à l’ensemble des forces vives du département de réfléchir à l’aménagement de la Seine-Saint-Denis.

5.3. La nécessaire modernisation du patrimoine routier départemental
Outre une meilleure insertion urbaine des rues départementales notamment par leur paysagement au moyen des arbres d’alignement, sécurité et confort de l’ensemble des usagers restent les objectifs principaux du département sur ce point. La recherche de l’efficacité maximale des flux a pour conséquence l’absence de tout lien fonctionnel ou structurel entre la voie et l’urbanisation environnante. Il y a des « effets-coupure » lorsque la conception de la voie ne permet ni son insertion dans le milieu urbain préexistant, ni son adaptation aux formes d’urbanisation à venir. Le Conseil général poursuit depuis plusieurs années l’effort constaté tant pour les améliorations de voirie que pour la sécurité (y compris l’éclairage public). L’effort engagé par le département pour améliorer le niveau d’éclairement des rues départementales traduit cette volonté. A titre d’exemple, entre 1997 et 1999, 779 points lumineux ont été rénovés apportant ainsi sur plus de 17 kilomètres de rues départementales un confort visuel et une sécurité accrus pour les usagers. Aussi, les opérations de jalonnement sont multiples : parc de La Courneuve, universités de Paris 8-Saint-Denis et Paris 13-Villetaneuse, Mission départementale d’archéologie… Km de voirie concernés 5,84 6,10 5,83 17,77 Nombre de points lumineux rénovés 218 321 240 779 Investissement MF 10,5 16,2 9,5 36,2

1997 1998 1999 Total

Tableau 1 : Nombre de points lumineux rénovés le long de la voirie départementale (1997-1999) Les opérations de plantations d’alignement elles, visent à rénover le patrimoine par l’abattage d’arbres et la création de nouveaux alignements. Parallèlement, une politique d’enfouissement destinée à limiter progressivement la « pollution visuelle » que constituent les réseaux câblés aériens a connu des débuts d’application (enfouissement des réseaux de France Telecom sur la RD 29

136 à Coubron, enfouissement des réseaux EDF et France Telecom sur la RD 25 â Pierrefitte, boulevard Pasteur). Un budget est en outre consacré aux études en vue d’opérations futures sur différentes communes. Pour faciliter la circulation des bus, le département fait la chasse aux points d’engorgement. Les aménagements font généralement suite à des demandes émanant de chauffeurs, les mieux placés pour signaler les difficultés. L'automobile et plus précisément les problèmes d'interférences modales entre les trafics (automobiles, cyclistes, piétons) engendrent - essentiellement dans les grandes villes - des problèmes de congestion, dont l'ampleur varie considérablement d'une ville à l'autre. Parallèlement aux actions de modernisation, les besoins en entretien et exploitation des rues départementales n’ont pas subi ces dernières années d’évolution majeure. L’objectif est de satisfaire au mieux les usagers en garantissant la pérennité des ouvrages et en maintenant la qualité du service rendu, au niveau de l’entretien de la voirie, de l’entretien des équipements de la signalisation tricolore lumineuse ou de l’entretien de la signalisation de jalonnement. Afin de maintenir un niveau de service satisfaisant, les actions portent autant sur le confort et la sécurité des usagers, que sur la préservation du patrimoine. L’ensemble de ces opérations, réalisé par les subdivisions de la DDE, permet l’entretien tant préventif que curatif du domaine public départemental. Lors de la tempête de 1999, le patrimoine départemental situé le long des rues départementales a été particulièrement touché. C’est ainsi qu’une centaine d’arbres ont été abattus le long du canal de l’Ourcq et une trentaine seulement ont été touchés en dehors de cette zone. Cependant, sur la signalisation verticale et la signalisation tricolore lumineuse, de nombreux dégâts ont été constatés. Le montant total des dommages s’élevait à sept millions de francs, dont trois millions de francs pour les seules interventions de sécurité. Les routes départementales peuvent constituer un outil principal de recomposition cohérente du territoire. Deux logiques s’affrontent cependant, celle, routière, qui tend à favoriser les flux et le transit, l’autre urbaine, qui cherche à croiser et à stabiliser (J.P. Pranlas-Descours, in C. Prelorenzo, 2000).

6. Les transports en commun comme alternative majeure à l’automobile
Parallèlement au réseau routier et autoroutier, les réseaux de transports en commun ont accompagné le développement urbain de la Seine-Saint-Denis et à plus grande échelle celui de l’agglomération parisienne. On constate qu’ils modèlent en profondeur les paysages urbains et qu’ils sont susceptibles d’être 30