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Quelle nouvelle réforme pour les collectivités territoriales françaises ?

De
370 pages
La réorganisation des collectivités autour de deux pôles, un pôle départements-régions et un pôle communes-intercommunalités, la création d'un nouvel élu, le conseiller territorial, les nouveaux modes de scrutin, l'élection directe des conseillers communautaires, la création des métropoles, la refonte du financement local et la remise en cause de la clause de compétence générale par une forme de spécialisation pour les départements et les régions, constituent l'essentiel des objectifs de cette réforme.
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LES AUTEURS Jean-Luc ALBERT, professeur des universités, université Jean Moulin Lyon 3 Roselyne ALLEMAND, maître de conférences, université Paul Verlaine – Metz Jean-Michel BRICAULT, ingénieur de recherche, docteur en droit public, membre du CRDT (GIS-GRALE-CNRS), Université de Reims ChampagneArdenne. Guy CARRIEU, administrateur territorial Michèle CASCALES, professeur Associée, Université de Reims ChampagneArdenne Alistair COLE, professeur de Sciences Politiques à l’Université de Cardiff, Pays de Galles, Royaume-Uni Laurent DERBOULLES, maître de conférences HDR de droit public, Centre de recherche sur la décentralisation territoriale GIS GRALE CNRS Jean-Claude DOUENCE, professeur émérite de droit public à l’Université de Pau et des Pays de l’Adour Olivier DUPERON, maître de conférences HDR en Droit public, membre du CRDT, Doyen de la Faculté de Droit et de Science politique de Reims Jean-David DREYFUS, professeur de droit public à l'Université Paris Dauphine Franck DURAND, maître de conférences, HDR de droit public à l’université de Reims Champagne-Ardenne Jacques FIALAIRE, professeur de droit public à l’Université de Nantes, directeur de « Droit et Changement Social » UMR CNRS Hervé GROUD, professeur de Droit Public à l’Université de Reims ChampagneArdenne Robert HERTZOG, professeur à l’Université de STRASBOURG (IEP), président de la Société Française de Finances Publiques (SFFP) Nicolas KADA, professeur agrégé de droit public, membre du CERDHAP (Faculté de droit de Grenoble), Vice-président du conseil scientifique du GRALE Eric KERROUCHE, chargé de recherche CNRS Rémi LEFEBVRE, professeur de sciences politiques à Lille 2, CERAPS-CRDT Marc LEROY, professeur de sociologie, directeur des études du CRDT, Université de Reims Alberto LUCARELLI, ordinario di Diritto Pubblico, Università di Napoli Federico II Gérard MARCOU, professeur à l’université Paris 1 Panthéon-Sorbonne (Ecole de Droit), directeur du GRALE Isabelle MULLER-QUOY, MCF, HDR, droit public, UPJV, CURAPP

Emmanuel NEGRIER, chercheur au CNRS Jean-Claude NEMERY, professeur à l’université de Reims-ChampagneArdenne, directeur du Centre de recherche sur la décentralisation territoriale (C.R.D.T./G.I.S. - G.R.A.L.E.-C.N.R.S.) Gérald ORANGE, professeur de gestion à l’université de Rouen, directeur du NIMEC-Rouen Jean-Luc PISSALOUX, professeur à l’Université de Bourgogne, Vice-Président du Conseil scientifique du Grale Jean-Marie PONTIER, professeur à l’Université Paris I Panthéon Sorbonne Nicolas PORTIER, délégué général de l’Assemblée des communautés de France (ADCF), chargé de cours à Science Politique de Paris François RANGEON, professeur de science politique à l’université de Picardie Jules Verne Nathalie SANSON, chercheur au CURAP à l’université de Picardie Jules Verne Fabrice THURIOT, ingénieur d’études, CRDT, docteur en droit public, HDR, Université de Reims Champagne-Ardenne Dr. Hellmut WOLLMANN, prof. ém. Université Humboldt, Berlin

SOMMAIRE LES AUTEURS........................................................................................... SOMMAIRE................................................................................................ AVANT-PROPOS....................................................................................... PREMIERE PARTIE : CONTEXTE DE LA REFORME.................... QUESTIONS INTRODUCTIVES : Vers un nouveau pacte Etat-collectivités territoriales............................. Jean-Claude NEMERY La réforme territoriale. Analyse du nouveau projet de réforme des collectivités territoriales............................................................................. Gérard MARCOU Les conseillers territoriaux : constitutionnalité d’une création inspirée par le Territoire de Nouvelle-Calédonie..................................... Géraldine CHAVRIER Collectivités territoriales : La réforme sans l’argent, impossible ou indispensable ?............................................................................................ Robert HERTZOG L’enchevêtrement des compétences.......................................................... Jean-Marie PONTIER L’intercommunalité au tournant............................................................... Nicolas PORTIER DEUXIEME PARTIE : QUEL CONTENU POUR LA REFORME ? Communes, intercommunalités, métropoles et démocratie locale......... La distinction entre villes et agglomérations............................................ François RANGEON – Nathalie SANSON Les logiques d’approfondissement de l’intercommunalité en France.......................................................................................................... Eric KERROUCHE Le devenir de l’intercommunalité ?.......................................................... Jean-Luc ALBERT La métropole : contours juridiques........................................................... Isabelle MULLER-QUOY Quelles perspectives pour les métropoles ?.............................................. Jacques FIALAIRE Réforme territoriale et intercommunalité : y-a-t-il un pilote (étatique) dans l’avion ?............................................................................................... Nicolas KADA Quelles problématiques démocratiques dans le projet de réforme territoriale ?................................................................................................. Rémi LEFEBVRE Réforme des collectivités territoriales et nouveaux modes de scrutin : Polémiques autour du conseiller territorial.............................................. Jean-Luc PISSALOUX 5 7 9 13 15 21 81 91 107 119

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Variations sur le « statut » de l’élu local................................................... Laurent DERBOULLES REFLEXIONS COMPLEMENTAIRES.................................................. Sur la réforme : Gérald ORANGE............................................................... Sur les métropoles : Franck DURAND ....................................................... Sur l’intercommunalité : Fabrice THURIOT............................................... TROISIEME PARTIE : COMPETENCES DES COLLECTIVITES TERRITORIALES ET ADAPTATION DES STRUCTURES A LA DIVERSITE DES TERRITOIRES........................................................... La spécialisation des compétences............................................................. Jean-Claude DOUENCE La correction (ou le contournement) de la spécialisation des compétences par le jeu de la délégation de compétence.......................... Jean-David DREYFUS Quelle conception de la régionalisation dans la nouvelle organisation territoriale ?................................................................................................. Olivier DUPERON Vers une clarification des compétences en matière de développement économique ?............................................................................................... Hervé GROUD La réforme des collectivités territoriales vue du côté des départements............................................................................................... Guy CARRIEU Quels rapports entre structures et territoires ?....................................... Roselyne ALLEMAND Réflexion sur la régularisation des cofinancements................................ Marc LEROY La différenciation positive.......................................................................... Emmanuel NEGRIER L’avenir contingent de la commune…..................................................... Michèle CASCALES REFLEXIONS COMPLEMENTAIRES................................................. Jean-Michel BRICAULT............................................................................. CONCLUSION Regards étrangers sur le projet de réforme français :............................ La réforme territoriale et les deux visages de la décentralisation.......... Alister COLE La réforme des collectivités locales : vers un « big bang » ou une autre « mini »-réforme ?............................................................................ Helmut WOLLMANN La chute des Communes et le triomphe de l’intercommunalité : aspects de droit comparé............................................................................ Alberto LUCARELLI

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AVANT-PROPOS Afin de se situer dans le débat sur la nouvelle réforme des collectivités territoriales, le Centre de recherche sur la décentralisation territoriale (CRDT Equipe d’Accueil 3312) et le GIS GRALE CNRS et ont organisé les 25 et 26 novembre 2009 à l’Université de Reims Champagne-Ardenne un colloque international. Celui-ci a réuni de nombreux spécialistes universitaires français sur ces questions, mais aussi des regards étrangers et a été clôturé par une table ronde avec des élus locaux et nationaux directement concernés par les réformes en cours. Le Centre de recherche sur la décentralisation territoriale (CRDT EA 3312), équipe d’accueil reconnue nationalement et internationalement (classée à nouveau A par le ministère en 2007 et pôle d’excellence par l’Institut Montaigne en 2008, membre de réseaux européens et internationaux), travaille depuis 30 ans sur les problématiques des collectivités locales. Le CRDT abrite les Masters 2 Droit public, Droit des collectivités locales et des entreprises culturelles et Droit des entreprises du développement local. Ses axes de recherche concernent l’évolution de la décentralisation et de la déconcentration, le partenariat publicprivé et les politiques culturelles, économiques et touristiques principalement. Ses réflexions sont alimentées régulièrement par des réformes des collectivités locales : lois de décentralisation de 1982-83, loi relative à l’administration territoriale de la République du 6 février 1992, révision constitutionnelle du 28 mars 2003 et loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, réforme en cours de la taxe professionnelle et des collectivités territoriales dans leur ensemble. Les questions relatives aux élections locales, aux statuts des collectivités, aux rapports entre elles, au développement de l’intercommunalité, notamment des métropoles, et de la démocratie locale, aux compétences des collectivités territoriales et à l’adaptation des structures à la diversité des territoires, sont à nouveau posées globalement. Le GRALE (Groupement de Recherches sur l'Administration Locale en Europe) est un Groupement d'intérêt scientifique du CNRS soutenu par le Ministère de l'Intérieur, l’Université Lille-II, l’Université Paris-I-PanthéonSorbonne, l’Université de Reims Champagne-Ardenne et l’IEP d'Aix-enProvence, ainsi que par la ville d’Orléans, l’Association des Anciens Elèves de l’ENA et la revue LAMY Collectivités territoriales du Groupe Wolters Kluwer pour le prix annuel de thèses. Le GRALE a pour mission de promouvoir les recherches sur les collectivités locales, l'action publique territorialisée et les problèmes politico-juridiques qui Il réunit environ quatre-vingts centres de recherches et institutions scientifiques en réseau. L’ouvrage Droit et Gestion des collectivités territoriales est paru en 2009 comme chaque année aux Éditions du Moniteur. Il remplace l'Annuaire des collectivités locales, dont la collection 1990-2006 est en ligne sur Persée, le portail international des revues scientifiques en sciences humaines et sociales, http://www.persee.fr/web/revues/home

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L’Observatoire national de la décentralisation du GRALE (https://obsdecentralisation.univ-paris1.fr/) pour le suivi et l’évaluation des transferts de compétences en France depuis 2004 est administré par le CRDT et l’équipe du GRALE. L’organisation, les pouvoirs et les politiques des autorités locales sont examinés de manière comparative avec des universitaires des autres pays européens et certains membres du GRALE ont mené des expertises pour l’Union européenne et le Conseil de l’Europe. Le CRDT et le GRALE tiennent également compte du contexte mondial par les publications afférentes, les colloques dans lesquels ils interviennent et les travaux qu’ils réalisent, que ce soit en Afrique, en Amérique, en Asie ou en Europe. Le GRALE a notamment participé à un observatoire mondial de la décentralisation en lien avec Cités et Gouvernements Locaux Unis. Cf. http://crdt.univ-reims.fr/ et http://grale.univparis1.fr/. 4 ans après l’Acte 2 de la décentralisation (révision de la Constitution et loi du 13 août 2004), plus de 25 ans après les grandes lois de décentralisation de 198283, le gouvernement avait missionné Edouard Balladur pour réfléchir à une nouvelle réorganisation territoriale, parallèlement à la révision générale des politiques publiques (RGPP) qui touche actuellement les services de l’Etat, euxmêmes directement concernés par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) et les nouveaux transferts de compétences aux collectivités depuis 2004. Mais cette nouvelle réforme des collectivités locales veut aller plus loin que les réformes précédentes. C’est toute l’architecture institutionnelle qui doit être repensée, des communes aux régions en passant par les intercommunalités et les départements. Hormis les quelques ajustements opérés ces dernières années sur l’assiette des impôts locaux et sur la part de T.I.P.P. (taxe intérieure sur les produits pétroliers) allant aux régions, la fiscalité locale ne sera pas non plus être épargnée cette fois-ci avec d’ores et déjà le remplacement de la taxe professionnelle par la cotisation économique territoriale pour la part investissement au 1er janvier 2010. Il s’agissait donc de reposer toutes les questions concernant les collectivités territoriales (et leurs groupements en France) (carte territoriale, compétences, élus locaux, intercommunalité, autonomie, libre administration, financement, fiscalité…) en examinant toutes les configurations possibles à l’aune de leur efficacité dans le contexte européen et mondial. De nombreux rapports ont été réalisés sur ces questions, à la demande des gouvernements successifs (Mauroy, 2000 ; Richard, sur les questions financières et fiscales, 2006 ; Lambert, 2007 ; Balladur, 2009…) ou à l’initiative des assemblées parlementaires (par ex. Sénat : Delevoye-Mercier, 2000 ; Guigou sur l’aménagement du territoire, 2000 ; Arthuis sur la fiscalité locale puis Bourdin sur les finances locales, 2003 ; Belot, 2009 ; Krattinger et Gourault, 2009… ; A.N. : Warsmann, 2008 ; Balligand et Laffineur, 2009) ou du Conseil économique, social et (désormais) environnemental (Valletoux sur les questions financières et fiscales, 2006 ; Roulleau sur la réforme des collectivités territoriales, 2009). Leur connaissance fine par l’équipe du CRDT et le réseau du GRALE en lien avec les institutions françaises, européennes (Commission et Parlement européens, Comité des Régions, Conseil de l’Europe…) et internationales (OCDE, ONU…) leur permet

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d’être à la pointe des réflexions en la matière et de prendre en compte aussi bien les questions afférentes à la légitimité démocratique que celles liées à l’efficacité gestionnaire, moteur des dernières réformes de par le monde depuis une dizaine d’années, voire une vingtaine ou plus dans les pays anglo-saxons. Si la France fait figure particulière en Europe et dans le monde par ses plus de 36 000 communes et ses nombreux niveaux d’administration territoriale parfois partagés entre les collectivités élues et l’Etat, ainsi que par son cumul des mandats développé malgré les limitations apportées, c’est que sa complexité coïncide avec l’ancienneté de certaines de ses institutions locales qui remontent aussi loin que l’Etat avec lequel elles sont en tension permanente. Le Forum européen sur l’avenir de l’administration territoriale et des collectivités territoriales (FEACT) organisé par le GIS GRALE CNRS avec le ministère de l’Intérieur dans le cadre de la présidence française de l’Union européenne les 2021 novembre 2008 avait réuni les 27 pays de l’UE et montré que la complexité n’était pas une exception française et que le « modèle » français avait influencé plus d’un pays, même s’il devait être modernisé. Les publications et études qui vont suivre, issues du colloque de Reims, ont donc permis de réinterroger ce modèle à l’aune des nouvelles réformes en cours, qui, comme précédemment, ne le simplifient pas contrairement à ce qui est annoncé. Jean-Claude NEMERY et l’équipe du CRDT.

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QUESTIONS INTRODUCTIVES VERS UN NOUVEAU PACTE ETAT-COLLECTIVITES TERRITORIALES Jean-Claude Némery professeur à l’université de Reims-Champagne-Ardenne, directeur du Centre de recherche sur la décentralisation territoriale (C.R.D.T./G.I.S. - G.R.A.L.E.C.N.R.S.) Peu d’années après la réforme constitutionnelle adoptée par le parlement français réuni en congrès le 17 mars relative à l’organisation décentralisée de la République 1 et peu après la loi du 13 août 2004 (JO du 17 août) relative aux libertés et aux responsabilités locales, la France est à nouveau engagée dans une nouvelle réforme des collectivités territoriales. Celle-ci fait l’objet du projet de loi déposé devant le Sénat le 21 octobre 2009. 2 Elle intervient dans le contexte de la suppression de la taxe professionnelle votée par le Sénat le 21 novembre 2009 et de son remplacement par une « contribution économique territoriale ». Dès lors il convient de s’interroger sur le contenu de cette réforme en ayant au préalable déterminé si celle-ci constitue un approfondissement des avancées décentralisatrices précédentes ou bien une rupture historique et un nouveau pacte Etat-collectivités territoriales. 1. Un nouveau pacte Etat-collectivités territoriales ? Pour répondre à une telle interrogation, il est nécessaire de se reporter l’exposé des motifs que les auteurs de la réforme de 2009 mettent en avant pour justifier leur modifications institutionnelles : Pour eux depuis trente ans la France « s’est engagée dans une mutation profonde de son mode d’organisation institutionnelle et administrative » pour rompre avec sa tradition centralisatrice. « Etablie par le général de Gaulle dès les années 1960, la nécessité d’entreprendre la décentralisation s’est concrétisée en 1982 avec l’impulsion décisive des lois Defferre ». 3 A la lecture de ces quelques lignes on pourrait penser que cette réforme s’inscrit dans la continuité des précédentes. Pourtant aucune référence n’est faite à la loi constitutionnelle de 2003 et aux grandes orientations qui avaient animé cette révision. Elles étaient au nombre de trois : - consacrer dans la constitution les grands principes de la décentralisation et de la libre administration des collectivités locales ;
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Cf. Y. LUCHAIRE et F. LUCHAIRE « Décentralisation et constitution » commentaire de la loi constitutionnelle relative à l’organisation décentralisée de la République Economica, Paris, 2003. 2 Sénat, Projet de loi de réforme des collectivités territoriales enregistré le 21 oct. 2009, n°60. 3 Projet de loi de réforme des collectivités territoriales, exposé des motifs, op. cit.

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- accorder aux collectivités locales plus de souplesse pour la mise en œuvre de leurs compétences ; - favoriser l’expression de la population au plan local. Cette absence de référence à la réforme constitutionnelle de 2003 constitue les prémisses d’un schéma de rupture avec le mouvement décentralisation des décennies antérieures. 4 Un nouveau constat est vite avancé dans l’exposé des motifs de la réforme actuelle : « il n’est pas possible d’ignorer plus longtemps les défauts de notre organisation territoriale. La décentralisation s’est essentiellement focalisée sur les transferts de compétences mais n’a pas modifié les structures. » L’argument principal sur lequel repose la réforme est alors avancé : « le résultat est un paysage institutionnel fragmenté qui a vu s’amplifié au fil du temps un très grand nombre de structures administratives intervenant dans la gestion des territoires » (sont cités pêle-mêle les communes, les inter-communalités, les pays, départements régions, Etat et Europe). A ce morcellement s’ajoute pour les auteurs de la réforme l’enchevêtrement des compétences. La cause est donc entendue c’est à une rupture des conceptions de notre organisation territoriale à laquelle il faut s’attendre et non à une simple adaptation de l’existant. L’association des maires de France ne s’y est pas trompée. Dans son rapport d’activité présenté à son 92ème congrès annuel le 17 novembre 2009, l’AMF rappelle qu’en France on ne peut dénombrer que trois niveaux d’administration locale : la commune, le département, la région déterminées par la constitution. Les autres structures ne sont que des instruments créés par ces collectivités. Elles ont au mieux le statut d’établissement public régi par le principe de spécialité et quant au pays, c’est une simple structure de concertation organisée le plus souvent en association de la loi de 1901. La France ne se distingue pas ainsi du modèle d’organisation territoriale des 27 autres Etats européens. Ceux-ci ont généralement trois niveaux d’administration, voire quatre 5. Mais les auteurs du projet de réforme de 2009 ne s’arrêteront pas à ce seul argument. Ils se réfèrent aux travaux du comité présidé par E. Balladur sur la réforme des collectivités locales et sur le rapport de la mission sénatoriale présidée par le Sénateur BELOT pour afficher une triple ambition : - simplifier et clarifier le paysage institutionnel pour ancrer durablement la décentralisation. - créer des métropoles qui consacrent la spécificité institutionnelle de nos grandes agglomérations en compétition avec leurs homologues européens et internationaux.

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Cf. B. FAURE, Droit des collectivités territoriales, Dalloz 1ère éd., 2009, 667 pp. Cf. Rapport mondial des cités et gouvernements locaux unis, CGLU. GRALE, « La décentralisation et la démocratie dans le monde », 2008, p. 193 et s.

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- achever et renforcer l’intercommunalité en réponse aux enjeux de la gestion locales dans les territoires ruraux 6. En application de cette triple ambition quatre objectifs principaux sont affichés. 1°) Réorganiser les collectivités autour de deux pôles, un pôle départementrégion et un pôle communes-intercommunalité ; 2°) achever la couverture intercommunale du territoire national 7 ; 3°) créer des métropoles ; 4°) clarifier les compétences des différents niveaux de collectivités et encadrer la pratique des cofinancements. Au-delà de cette présentation des motifs de la réforme c’est l’examen du contenu des dispositions du projet qui annoncent une véritable rupture avec l’organisation territoriale séculaire de la France. 2. Les éléments de rupture contenus dans le projet de réforme. Le projet de réforme présente au Sénat cinq grands titres. Il est complété par plusieurs textes déposés simultanément portant sur l’élection des conseillers territoriaux, sur la concomitance des renouvellements des conseils régionaux, sur l’élection des membres des conseils des EPCI. - Une première série de dispositions porte sur « la rénovation de l’exercice de la démocratie locale ». Elle comprend la création du conseiller siégeant à la fois au sein du conseil général et du Conseil régional. Cette création a pour finalité de renforcer la complémentarité entre l’action des départements et des régions et de diminuer le nombre d’élus dans ces assemblées de 6000 à 3000. (l’élection prévue en mars 2014). A cette création s’ajoute l’élection au suffrage universel direct des délégués des communes au sein des conseils communautaires des EPCI à fiscalité propre. Pour les communes de plus 500 habitants le système électoral retenu est celui du « fléchage ». - une seconde série de dispositions porte sur l’adaptation des structures à la diversité des territoires ce qui se traduit pour la création de trois nouveaux types de structures : * la métropole. Celle-ci est un nouvel EPIC regroupant sur la base du volontariat plusieurs communes qui forment un ensemble de plus de 450 000 habitants d’un seul tenant et sans enclave. Celle-ci disposera de compétences très élargies dont certaines par transferts des départements et des régions.
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J. C.NEMERY, Quel avenir pour la relation entre communes et intercommunalités ?, in mélanges Y. JEGOUZO, « Terres du droit », Dalloz 2009, p. 241 et s. ; - Y. JEGOUZO, « l’intercommunalité de 1958 à 1992, généalogie d’un échec », in J. CAILLOSSE (dir.), Intercommunalités, Presses Universitaires de Rennes, 1994 ; - G. MARCOU, « La réforme de l’intercommunalité ; quelles perspectives pour les agglomérations urbaines ? » AJDA, 2002, 305-325. 7 E. KERROUCHE, « L’intercommunalité en France », Montchrestien, coll. « Clefs politiques », 2008, 153. Voir aussi J. L. ALBERT, V. DE BRIANT, J. FIALAIRE, « L’intercommunalité et son coût », ed. L’HARMATTAN ? COLL. Grale-2008, 331p.

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* le pôle métropolitain. Celui-ci sera constitué sur la base du volontariat en EPCI à fiscalité propre formant un ensemble de plus de 450 000 habitants contenu en EPCI d’au moins 200 000 habitants et fonctionnant de façon similaire aux syndicats mixtes. * la commune nouvelle. Celle-ci se substitue un dispositif de fusion de communes de la loi « Marcellin de 1971 ». Elle concerne sur une base volontaire la réunion en une seule commune de commune contiguës à l’extérieur ou à l’intérieur d’un EPCI ainsi que la transformation d’un EPCI en commune nouvelle. * l’assouplissement de la procédure de regroupement entre régions qui devient identique à celle prévue entre départements. - une troisième série de dispositions concerne le développement la simplification de l’intercommunalité. L’idée est de confronter les acquis et de franchir nouvelle étape en assurant une couverture totale du territoire français (plus de communes isolées) et en rénovant le cadre juridique. Un schéma départemental de coopération intercommunale soumis à la commission départementale de coopération intercommunale devra être achevé au 1er janvier 2014. - une quatrième série de dispositions concerne la clarification des compétences des collectivités territoriales. La région et le département devront disposer de compétences exclusives. La clarification des compétences sera déterminée par une future loi dans un délai de douze mois à compter de la promulgation de la réforme actuelle. - une dernière série de dispositions concerne des mesures transitoires et l’outremer. L’ensemble de ces dispositions va faire l’objet d’analyse et de communications précises au cours de ce colloque. Quelques questions majeures peuvent être esquissées. - le plan de travail de cette réforme sème la confusion chez les élus locaux. Peut-on supprimer au préalable la taxe professionnelle, c’est-à-dire 50% des recettes fiscales des collectivités locales sans définir les ressources fiscales nouvelles et sans déterminer le champ de compétence de chaque collectivité ? Toute action publique prospective devient impossible à réaliser. - La démocratie locale sortirait-elle renforcée de cette réforme ? Dans la région Champagne-Ardenne où a été octroyée la première grande charte communale celle de Beaumont-en Argonne octroyée en 1182 aux habitants de Beaumont par l’Archevêque de Reims « Guillaume aux blanches mains » 8 on peut en être préoccupé par la fin des pays et la disparition des conseillers généraux élus de proximité. - cette réforme n’annonce-t-elle pas la mort programmée des communes au profit de communautés plus larges que celles des intercommunalités.- cette réforme à dominante urbaine n’annonce-t-elle pas le déclin des territoires ruraux, c’est-àdire 90 % du territoire national ? - le couple département-région n’est-il pas les prémisses de la transformation du département en agence technique de service ?
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Cf. P. DEYON, « L’Etat face au pouvoir local » Ed. crédit local de France, p. 26, 1996.

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- si il y avait disparition totale ou partielle de nos 36000 communes, cette réforme n’affecterait-elle pas outre la démocratie de proximité, le modèle français d’unité nationale ?9 - Dans un tel schéma les communes rurales ont-elles des chances de survie ? - le mille-feuilles institutionnel ne s’est-il pas enrichi de trois nouvelles strates ? Autant de questions impertinentes pour susciter le début et conjurer autant que possible les erreurs. 10

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Cf. J. C. NEMERY et S. WACHTER, « Entre l’Europe et la décentralisation les institutions territoriales françaises », DATAR, Ed. de l’Aube, 1993, 169 p. ; Cf. N. KADA (dir.), « L’intérêt public local ; regards croisés sur une notion juridique incertaine », CERDHAP, Presses Universitaires de Grenoble, 2009, 224 p. Voir aussi F. BURDEAU, Libertés, libertés locales chéries, Cujas1983. 10 L’auteur de cette contribution a été auditionné au Sénat par le Sénateur J. P. COURTOIS, rapporteur de la commission des lois sur les projets de loi relatifs à la réforme des collectivités territoriales (12 nov. 2009).

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LA REFORME TERRITORIALE. ANALYSE DU NOUVEAU PROJET DE REFORME DES COLLECTIVITES TERRITORIALES Gérard Marcou Professeur à l’université Paris 1 Panthéon-Sorbonne (Ecole de Droit) Directeur du GRALE Introduction Peu après son élection, le président Sarkozy demandait au ministre de l’Intérieur d’alors, Mme Michèle Alliot-Marie, dans sa lettre de mission du 30 juillet 2007, de faire « une pause dans l’octroi de compétences nouvelles aux collectivités territoriales, sauf exceptions de simplification ou d’expérimentation » et de rechercher les moyens d’une clarification des compétences. Pourtant, dès l’automne 2008, alors que le ministère de l’Intérieur était engagé dans la voie qui lui avait été indiqué, le Président reprend la main et engage la réforme sur la voie, cette fois, de la réforme territoriale. Il met en place par le décret du 22 octobre 2008 un « Comité pour la réforme des collectivités territoriales », placé sous la présidence de M. Edouard Balladur dont le rapport, publié en mars 2009, trace la nouvelle orientation : il faut d’abord simplifier les structures si l’on veut clarifier la distribution des compétences 1. Le projet de réforme adopté par le conseil des ministres le 21 octobre 2009, sur rapport du nouveau ministre de l’Intérieur, M. Brice Hortefeux, s’inspire directement des recommandations du rapport du Comité, dont le sens se résume ainsi : achèvement de la réforme territoriale par la généralisation de l’intercommunalité, regroupement des régions et des départements par l’institution des conseillers territoriaux, institution de métropoles dans certaines grandes agglomérations urbaines. Le Rapport ne comportait que peu de propositions dans le domaine des compétences ; tel n’est pas non plus l’objet du projet de réforme. Le diagnostic sur lequel celui-ci repose est énoncé dans l’exposé des motifs du projet de loi de réforme des collectivités territoriales : « La décentralisation s’est essentiellement focalisée sur les transferts de compétences mais n’a pas modifié les structures (…). Le résultat est un paysage institutionnel fragmenté (…). Au morcellement des structures s’ajoute l’enchevêtrement des compétences. (…) Il en résulte une perte d’efficacité (…), un coût élevé pour le contribuable, un manque de lisibilité (…) ». On reconnaît l’inspiration de la « révision générale des politiques publiques »2, qui avait déjà donné lieu au rapport Lambert. Celui-ci portait sur les relations entre l’Etat et les collectivités territoriales sous l’angle des compétences, de la réorganisation des services déconcentrés, des finances et de la réglementation ; il préconisait notamment le renforcement de l’intercommunalité et
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G. Marcou, « Le Rapport du Comité Balladur : les bonnes pistes et les fausses pistes », Lamy Territorial, avril 2009. 2 Cf M. Bouvier, « La révision générale des politiques publiques et la métamorphose de l’Etat », AJDA 2008, n°7, p.329.

la spécialisation des compétences des départements et des régions 3. On pourrait lire le rapport du Comité Balladur et le projet de réforme d’octobre 2009 comme une réponse par les structures aux problèmes étudiés par le rapport Lambert, qui s’inscrivaient encore dans une logique de « clarification des compétences », et y voir par conséquent le signe d’une certaine inflexion de la politique de décentralisation. Mais la continuité est affirmée par l’exposé des motifs du projet de loi précité, qui se présente comme la « deuxième étape de la modernisation des structures locales de la France », après la réforme de l’ « Etat territorial » engagée en 2007 dans le cadre de la RGPP. Le projet adopté par le gouvernement et déposé au parlement se compose en réalité de quatre projets de loi : le projet de loi de réforme des collectivités territoriales 4, qui est essentiellement consacré à l’achèvement et à la rationalisation de l’intercommunalité, ainsi qu’aux métropoles ; le projet de loi relatif à l’élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale 5, qui organise l’élection des conseillers territoriaux destinés à siéger à la fois dans les conseils généraux et dans les conseils régionaux ; le projet de loi organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux 6 ; et le projet de loi organique relatif à l’élection des membres des conseils des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale 7, qui, pour l’essentiel, adapte les dispositions relatives au cumul des mandats et à la participation des électeurs ressortissants d’un autre Etat membre de l’Union européenne à l’élection des conseillers communautaires. Ce sont les deux premiers textes qui retiendront ici notre attention ; les deux autres, indispensables à la mise en œuvre de la réforme, ont plutôt un caractère technique. La réforme devrait entrer en vigueur, selon les cas entre 2011 et 2014. La couverture intégrale du territoire en intercommunalités à fiscalité propre devrait être achevée en 2014. Le projet de loi organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux fixe à quatre ans le mandat des conseillers régionaux élus en 2010 et à trois ans celui des conseillers généraux qui seront élus en 2011. La première élection des conseillers territoriaux devrait avoir lieu en mars 2014. Mais on ne doit pas oublier que cette réforme s’inscrit dans un contexte plus large, marqué par un train de réformes qui, ensemble, tendent à redéfinir le système français d’administration territoriale sous de multiples aspects. On ne peut qu’énumérer pour mémoire ces différentes réformes en cours sans pouvoir les étudier ici :

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Les relations entre l’Etat et les collectivités locales, rapport du groupe de travail présidé par Alain Lambert, RGPP, décembre 2007, La Documentation Française, 2007. 4 Sénat, session ord. 2009-2010, Doc. n°64, 21 octobre 2009. 5 Sénat, session ord. 2009-2010, Doc. n°61, 21 octobre 2009. 6 Sénat, session ord. 2009-2010, Doc. n°63, 21 octobre 2009. 7 Sénat, session ord. 2009-2010, Doc. n°62, 21 octobre 2009.

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le projet de loi sur le Grand Paris 8 ; la réorganisation des services déconcentrés, avec les circulaires des 7 juillet et 31 décembre 2008 et bientôt un décret établissant une hiérarchie entre le préfet de région et le préfet de département ; la suppression de la taxe professionnelle par la loi de finances pour 2010, et son remplacement par des recettes dont une partie seulement implique l’exercice d’un pouvoir fiscal ; la réforme des juridictions financières, qui prévoit le renforcement de la responsabilité des gestionnaires publics, y compris les exécutifs locaux 9 – une mesure qui avait été envisagée en 1981, mais finalement abandonnée par le gouvernement au parlement ; diverses mesures sectorielles intéressant les collectivités territoriales, comme la réforme de la formation professionnelle (loi n°2009-1437 du 24 novembre 2009) ; la mise en œuvre du « Grenelle de l’environnement » (loi n°2009-967 du 3 août 2009), notamment ; toutefois, l’article 116 de la loi de finances pour 2010 ouvrant la possibilité de dévolution sans restriction du patrimoine monumental dans la propriété de collectivités territoriales a été jugé contraire à la constitution comme étranger à l’objet de la loi de finances 10. Le projet de réforme est ambitieux. C’est la première fois qu’un projet vise une réorganisation aussi fondamentale du système français d’administration territoriale. Qu’on en juge : si la réforme est menée à son terme, les communes historiques auront perdu leur autonomie par leur intégration dans un réseau d’établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) préparant leur fusion dans des « communes nouvelles », et les conseils régionaux auront absorbé les conseils généraux par l’intermédiaire des « conseillers territoriaux ». Toute la question est cependant de savoir si ce résultat est la portée des projets de lois présentés par le gouvernement. La prudence et l’ambiguïté de nombreuses dispositions laisseront en effet aux élus locaux une marge de manœuvre considérable et, à supposer que les textes votés respectent la stratégie de réforme du gouvernement, la façon dont ils se saisiront de la réforme déterminera ses véritables effets. Il y a lieu aussi de s’interroger sur le diagnostic qui est à la base de la réforme. L’«empilement » des structures serait le problème essentiel, avec trois ou même quatre niveaux d’administration locale si on prend en compte les EPCI. C’est pourquoi les projets de loi traitent à la fois du niveau communal et des niveaux intermédiaires. Mais le véritable problème du système français d’administration territoriale est bien plus l’émiettement communal que l’empilement des structures, et l’émiettement communal a nourri le développement des niveaux intermédiaires. Les projets de loi entendent y répondre par la généralisation de l’intercommunalité mais ils traitent de façon indépendante la réforme des niveaux intermédiaires. Selon le rapporteur du Sénat sur le projet de loi de réforme des collectivités territoriales, le projet de loi recherche une meilleure coordination en instituant
8 9

Ass.Nat. session ord. 2009-2010, Doc. n°1961, 7 octobre 2009. Ass.Nat. session ord. 2009-2010, Doc. n°2001, 28 octobre 2009. 10 CC 29 décembre 2009, n°2009-599 DC « loi de finances pour 2010 », cons.109 et 111.

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deux « couples » de collectivités territoriales, le « couple » communeintercommunalités, et le « couple » département-région11. Cependant, si les communes et les intercommunalités (lesquelles sont des établissements publics et non des collectivités territoriales) forment bien un bloc par la nature de leurs compétences, qui sont des compétences communales, on ne peut pas en dire autant du « couple » département-région. On peut au contraire soutenir que le département et la région sont des collectivités territoriales qui n’ont pas la même « vocation » 12. Le renvoi à un an du dépôt du projet de loi sur la « clarification » des compétences empêche d’intégrer dans la discussion du volet institutionnel et territorial de la réforme l’impact que pourrait avoir sur cette « clarification » l’extension des compétences des intercommunalités, alors qu’il s’agit d’une des clés du problème, comme on le verra plus loin. L’enjeu fondamental que représente le niveau communal élargi est reconnu par le projet de loi de réforme des collectivités territoriales, avec l’achèvement de l’intercommunalité, l’introduction du suffrage universel direct dans la désignation des délégués des communes, la création des métropoles et la possibilité de transformation des EPCI en « communes nouvelles ». Mais, sur de nombreux points décisifs, la réforme reste prudente et limitée, si bien qu’il n’est pas sûr qu’elle puisse atteindre tous ses objectifs (I). La réforme des niveaux intermédiaires est fondamentale dans ses orientations stratégiques, qui pourraient conduire, à terme, à la disparition du département collectivité territoriale, mais ambiguë par les modalités choisies, risquée sur le plan constitutionnel, tandis que les principes relatifs à la répartition des compétences autorisent le maintien du statu quo (II)13. I. Le niveau communal – l’enjeu fondamental

Un peu de recul historique est nécessaire pour prendre la mesure de l’importance de la commune dans le système administratif français, et donc pour apprécier l’enjeu de la réforme, territoriale et institutionnelle, du niveau communal qu’il s’agit de mener à son terme (A). Les projets de loi pourraient y apporter une contribution décisive par la création des « métropoles » (B), par les « communes nouvelles » (C) et par l’achèvement de l’intercommunalité, qui donne lieu à des dispositions temporaires importantes (D). Mais les dispositions concrètes, déjà en retrait des recommandations du rapport Balladur, risquent d’être parfois insuffisantes par rapport aux objectifs visés.

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Jean-Patrick Courtois, Rapport au nom de la Commission des lois constitutionnelles, de la législation, du suffrage universel, du Règlement et d’administration générale sur le projet de loi de réforme des collectivités territoriales, Doc. Sénat, n°169, 16 décembre 2009, p.22. 12 Yves Krattinger / Jacqueline Gourault, Rapport d’information au nom de la mission temporaire sur l’organisation et l’évolution des collectivités territoriales, Sénat, session ord. 2008-2009, n°471, pp.61-64. 13 On laissera délibérément de côté des dispositions d’importance secondaire à nos yeux, telles que celles sur les conseils économiques, sociaux et environnementaux et la nouvelle procédure prévue pour la fusion de départements ou de régions, que nous ne croyons pas promise à un grand avenir.

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A)

L’enjeu communal

Les faits sont connus mais on néglige généralement d’en tirer les conséquences. C’est le premier niveau, celui de la commune, qui constitue l’enjeu majeur de la réforme des collectivités territoriales, bien plus que le niveau intermédiaire avec la question de la combinaison ou de l’alternative entre le département et la région. La commune est en effet l’institution fondamentale du système français d’administration locale. Issue de la Révolution française, on en trouve dans la constitution de 1791 une définition juridique qui paraît toujours actuelle dans la conscience collective (ou l’inconscient collectif) : les communes font partie de l’ « état des citoyens » et naissent des « relations locales » qui s’établissent entre eux dans les villes comme dans les campagnes (titre II, art.8) ; les officiers municipaux qu’ils élisent gèrent « les affaires particulières » de la commune, et « les fonctions relatives à l’intérêt général de l’Etat » qui leur sont « déléguées » (art.9). Les constitutions de l’An I et de l’An III ont exprimé une conception plus administrative de la commune, qui a finalement dominé au cours du 19 ème siècle, mais la Troisième République a renoué avec la conception de la constitution de 1791 et les communes qui avaient vu le jour en 1789 ont perduré, en dehors de celles de moins de 300 habitants supprimées par le Premier Consul en l’an VIII. La loi du 5 avril 1884 a fait du maire l’incarnation de la commune et un symbole de la République, comme en témoigne le fameux banquet des maires de France convié par le président Emile Loubet du 22 septembre 1900 au soutien du gouvernement de Défense républicaine formé au lendemain de l’affaire Dreyfus. Plus de 20.000 maires y ont effectivement participé 14. Malgré la tutelle préfectorale, la Troisième République ouvre l’ère de la maturité municipale. A l’inverse de la commune, le département et la région ont été des circonscriptions administratives créées pour les besoins de l’Etat, et non pour la gestion des « affaires particulières » des habitants. Dans la constitution de 1791, le département est le cadre de l’« administration intérieure » du royaume et les administrateurs des départements sont placés « sous la surveillance et l’autorité du roi » (titre III, chapitre IV « De l’exercice du pouvoir exécutif », section II « De l’administration intérieure », art.1re et 2 notamment). A partir de l’An VIII, le département s’identifiera pour longtemps à l’institution préfectorale, même si la décentralisation s’impose progressivement à ce niveau également, notamment avec la loi du 10 août 1871. Mais la région, comme institution, est également apparue pour les besoins de l’Etat, pour la mise en œuvre de la politique de développement régional qui a conduit dans les années 60 à la régionalisation du budget de l’Etat. La première institution régionale est le préfet de région, mis en place en 1964, si l’on fait abstraction de la tentative sans lendemain, entre les deux guerres, de promouvoir une régionalisation économique fondée sur les chambres de

14

Voir : M. Agulhon, « Introduction », notamment pp.15-16 dans : M.Agulhon / L. Girard /J.-L. Robert / W. Serman et collaborateurs, Les maires de France du Consulat à nos jours, Paris, Publications de la Sorbonne, 1986 (l’équipe de recherche qui a réalisé cet ouvrage faisait partie du GRAL).

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commerce 15. Lorsque la décentralisation a gagné le niveau intermédiaire, elle a débouché sur la « municipalisation », à partir de 1982, des institutions départementales et régionales, c’est-à-dire la transposition à celles-ci du schéma municipal de l’organisation des fonctions exécutives et de leurs relations avec l’assemblée délibérante. Elle a ainsi mis fin au partage du pouvoir avec le préfet, jusque là exécutif, respectivement, du conseil général et du conseil de l’établissement public régional. Aussi bien sur le plan historique que sur le plan institutionnel, c’est donc la commune qui constitue en France la matrice de la décentralisation territoriale. Mais le problème fondamental, et ancien de la France, est que cette commune était l’institution de base d’une société à dominante rurale. Il faut rappeler que c’est seulement à partir de 1950 que la population urbaine a dépassé en France la population rurale. Aujourd’hui, la société moderne repose sur la ville et sur des moyens de communication rapide. L’échelle des « relations locales » n’est plus la même, et les « affaires particulières » ne sont plus de même nature. Mais la France a été incapable d’en tirer des conséquences. Alors que dans d’autres pays européens, c’est la ville qui a été à la base de la décentralisation, c’est en France la commune rurale qui est restée le référentiel de l’institution communale. Compte tenu de cet héritage, la plus importante réforme de la décentralisation des dernières années n’est pas la révision constitutionnelle de 2003, ni la loi sur les responsabilités locales du 13 août 2004, mais la loi Chevènement de 1999 qui a permis, en quelques années, de réaliser la réforme territoriale par la constitution des intercommunalités à fiscalité propre 16. Au début de 2009, 2601 intercommunalités à fiscalité propre regroupaient 93,1% des communes et 87,3% de la population 17. Un pas décisif a ainsi été franchi, même s’il reste beaucoup à faire pour adapter l’institution communale aux exigences de notre temps. Le projet de loi de réforme des collectivités territoriales engage la réforme institutionnelle et la réforme fonctionnelle qui sont maintenant nécessaires, la première pour introduire le suffrage universel direct dans la désignation de l’organe délibérant, et la seconde, pour le moment bien plus modeste, pour étendre les compétences des nouvelles entités à l’essentiel des compétences locales. B) Les métropoles

Malgré l’uniformité du statut communal (qui n’est pas propre à la France), il y a déjà bien longtemps que l’on a pris conscience du fait que l’administration des grandes villes pose des problèmes qui peuvent appeler des solutions
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Voir en ce sens : les deux premières éditions du livre de J. de Lanversin, L’aménagement du territoire, Librairies techniques, 1965, 186 p., et : L’aménagement du territoire et la régionalisation, Librairies techniques, 1970, 394 p. ; J. Manesse, L’aménagement du territoire, LGDJ « Systèmes », 1998, pp.46 et suiv. 16 Sur la mise en œuvre de cette réforme, voir : « La réforme de l’intercommunalité », recueil d’études dans : Annuaire 2000 des Collectivités locales, CNRS Editions, et notamment : G. Marcou, « L’application de la loi du 12 juillet 1999. Stratégies et problèmes de mise en œuvre », pp.57-82. 17 Source : Ministère de l’Intérieur, Direction générale des collectivités locales : http://www.dgcl.interieur.gouv.fr/sections/a_votre_service/statistiques/intercommunalite/bilan_statist ique/bilan_statistique_20/view

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institutionnelles particulières, mais celles qui ont été adoptées s’avèrent aujourd’hui insuffisantes. Rappelons que l’article 89 de la constitution de 1946 disposait déjà que des lois organiques pourraient « prévoir, pour certaines grandes villes, des règles de fonctionnement et des structures différentes de celles des petites communes et comporter des dispositions spéciales pour certains départements… ». Il faudra attendre la loi du 31 décembre 1966 et la création des communautés urbaines pour qu’un commencement de réalisation de cette prescription voie le jour, malgré sa disparition du nouveau texte constitutionnel. On peut y voir un modeste accompagnement institutionnel de la politique des « métropoles d’équilibre » engagée avec la préparation du Cinquième Plan et mise en œuvre par la DATAR. Huit métropoles d’équilibre avaient été désignées en 1964 ; quatre autres furent ajoutées en 1970 ; les schémas directeurs des aires métropolitaines tracèrent les perspectives de développement à long terme de ces agglomérations, y compris la réalisation de plusieurs villes nouvelles 18. Il s’agissait d’une politique d’aménagement du territoire et d’équipement de l’Etat, menée de manière centralisée quoique non sans efficacité, et à laquelle les élus locaux n’ont eu que peu de part 19. C’est ce modèle qui a été de plus en plus mis en question à partir du milieu des années 70, comme en témoigne le rapport Guichard de 1976, « Vivre ensemble »20. Mais la réforme de 1982-1986 a décentralisé l’urbanisme sans agir sur les structures et il faut attendre le début des années 1990 pour que l’on s’intéresse de nouveau à l’organisation des grandes aires urbaines, ce qui a débouché sur les lois du 26 juin et du 12 juillet 1999, la première créant les outils de politiques d’agglomération et la seconde permettant la réforme des structures. Ce sont l’ouverture des économies et la concurrence des territoires qui ont révélé l’enjeu de la métropolisation pour la France et pour l’Europe et relancé la réflexion institutionnelle. L’avis du Conseil économique et social de 2003 proposait de renforcer les communautés urbaines et d’établir un nouveau partenariat entre les métropoles et les régions 21. Le rapport Perben, à l’Assemblée Nationale, a poussé cette réflexion jusqu’à des propositions institutionnelles plus précises : élargir les périmètres des intercommunalités, élire au suffrage direct les présidents des communautés urbaines et des communautés d’agglomération de plus de 500.000 habitants, impliquer les intérêts économiques et sociaux dans la gouvernance des métropoles, renforcer la contractualisation entre les métropoles et l’Etat 22. Le
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J.-P. Laborie / J.-F. Langumier / P. de Roo, La politique française d’aménagement du territoire de 1950 à 1985, La Documentation Française, pp.34-35. 19 Cf le bilan établi par l’Institut Français des Sciences Administratives, L’administration des grandes villes, Paris, Ed. Cujas, Cahier n°14, 1977, notamment F. d’Arcy, p.19, et P. Lalumière pp.265 et suiv. ; l’ouvrage met cependant en évidence le rôle politique croissant des pouvoirs locaux, notamment en matière d’urbanisme (B.Archer / Chr. Lacroix, pp.151 et suiv.) et de transports publics (J.-J. Chapoutot, pp.199 et suiv.). 20 Vivre ensemble. Rapport de la commission de développement des responsabilités locales, La Documentation Française, 1976, tome 1, notamment p.25. 21 Conseil économique et social, Métropole et structuration du territoire, Avis et Rapport présenté par Jean-Claude Bury, septembre 2003, voir pp.25-30 de l’Avis. 22 D. Perben, Imaginer les métropoles de l’avenir, Rapport de mission, Assemblée Nationale, janvier 2008, voir notamment les propositions 15 à 19.

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rapport des sénateurs Krattinger et Gourault prolonge cette réflexion pour proposer la métropole comme nouvelle forme d’intercommunalité, sans toutefois reprendre l’idée de l’élection au suffrage direct des présidents des métropoles 23. Le rapport Balladur s’est inspiré de ces travaux pour proposer la création de métropoles, mais cette fois comme nouvelle catégorie de collectivités territoriales. L’idée des métropoles a été reprise dans le projet de loi de réforme des collectivités territoriales, dans des termes qui sont plus proches du rapport Krattinger / Gourault sur le plan institutionnel, mais le projet de loi va plus loin sur les compétences, sans cependant proposer la substitution au département. En revanche le projet de loi ajoute la proposition des « pôles métropolitains », qui peuvent être une institution utile à la politique d’aménagement du territoire. Ces propositions sont en syntonie avec les nouvelles orientations de la politique nationale d’aménagement du territoire qui viennent d’être publiées, juste avant que la DATAR ne trouve son appellation historique 24. Le rapport stratégique « Une nouvelle ambition pour l’aménagement du territoire » fixe notamment pour objectif de renforcer les métropoles pour qu’elles contribuent davantage au développement national en soutenant leur attractivité et en encourageant leur ouverture internationale 25. 1) La métropole comme institution : un choix pragmatique

Le rapport Balladur proposait que la loi institue la métropole comme nouvelle catégorie de collectivités territoriales, correspondant à un statut particulier au sens du nouvel article 72 de la Constitution et crée d’office 11 métropoles se substituant à certaines des communautés urbaines ou communautés d’agglomération existantes (au-dessus de 400.000 habitants) 26. Le projet de loi renonce à faire de la métropole une nouvelle catégorie de collectivité territoriale. Elle constituera un nouvel établissement de coopération intercommunale dont le régime sera établi par un nouveau chapitre VII des dispositions consacrées à la coopération intercommunale. Le projet de loi renonce aussi à la création directe par la loi des premières métropoles, il fixe le seuil à 450.000 habitants pour un ensemble de communes d’un seul tenant et sans enclave (CGCT : nouvel art. L.5217-1), ce qui réduit à 8 les communautés urbaines dont la transformation est envisagée 27 et, surtout, il remet celle-ci, par renvoi aux articles L.5211-5, L.5211-41 ou L.5211-41-1 à la décision des conseils municipaux à la majorité qualifiée, dans des conditions qui excluent même l’initiative du préfet (le
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Yves Krattinger / Jacqueline Gourault, rapport cité pp.26-31. Décret n°2009-1549 du 14 décembre 2009 créant la délégation interministérielle à l’aménagement du territoire et à l’attractivité régionale. La nouvelle DATAR prépare les orientations et met en œuvre « la politique nationale d’aménagement et de développement du territoire » sous l’autorité du Premier ministre (art.1er). 25 DIACT, Une nouvelle ambition pour l’aménagement du territoire, La Documentation Française, 2009, « chantier » n°1 « Pour des métropoles, moteurs de croissance et d’excellence des territoires ». 26 Comité pour la réforme des collectivités locales, Il est temps de décider, Rapport au Président de la République, La Documentation Française, 2009, p.78. 27 D’après le rapport précité, les communautés urbaines de : Lyon, Lille, Marseille, Bordeaux, Toulouse, Nantes, Nice et Strasbourg.

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troisième alinéa de l’article L.5211-5 qui la prévoit étant écarté), sauf en ce qui concerne l’extension du périmètre 28. Les dispositions temporaires ne peuvent pas non plus être utilisées pour créer des métropoles ; cela est formellement exclu par le projet de loi (art.29, I, dernier alinéa – texte conforme de la commission du Sénat). Le renvoi alternatif aux articles L.5211-5 (création ex nihilo) et L.5211-41 (transformation) laisse ouverte la possibilité d’une création ex nihilo, peu probable compte tenu du seuil démographique. Mais dans les deux cas, il faut une majorité qualifiée de conseils municipaux : les deux tiers des conseils municipaux représentant la moitié de la population des communes concernées, ou la moitié des conseils municipaux représentant les deux tiers de la population 29. Si cette majorité est réunie, la métropole « peut être créée par décret », ce qui laisse un pouvoir d’appréciation ultime au gouvernement (nouvel art. L.5217-2). Elle est créée sans limitation de durée (art. L.5217-3), comme les communautés urbaines et les communautés d’agglomération. Le texte adopté par la commission des lois du Sénat reprend ces dispositions 30. En revanche, le projet de loi applique aux métropoles le nouveau régime d’administration des intercommunalités par un conseil formé de délégués des communes membres élus au suffrage universel direct en même temps que les conseillers municipaux (art.2 : nouvel article L.5211-6). Mais les rédacteurs du projet de loi en tirent la conséquence que, désormais, le principe d’égalité devant le droit de suffrage impose d’imposer une stricte proportionnalité de la représentation à la population de la commune (art.3) et de mettre fin à la possibilité, actuellement prévue pour les communautés urbaines comme pour les communautés d’agglomération et les communautés de communes, de fixer la répartition des sièges sur la base d’un accord entre les communes membres, dans certaines limites. Le texte de la commission du Sénat rétablit cette possibilité, sans laquelle la transformation volontaire d’EPCI existants en métropoles deviendrait politiquement difficile en raison de la remise en cause des équilibres politiques sur lesquels avait reposé leur création (cf infra, D). L’exécutif de la métropole sera confié à un président élu par le conseil de la métropole, conformément aux dispositions des articles L.5211-2 et L.5211-9 non modifiés qui lui seront applicables, en ce qui concerne son élection, ses attributions, les vice-présidents et les délégations qu’ils pourront tenir du président. Le projet de loi précise seulement que le président préside le conseil de la métropole (art. L.5217-8). La proposition audacieuse du rapport Perben de faire élire au suffrage direct les présidents de communautés urbaines et de communautés d’agglomération n’a pas été retenue pour les métropoles ; elle n’avait pas été reprise par le rapport Balladur. Mais pouvait-elle l’être ? Certes, chacun sait que le maire est de facto élu au suffrage direct dans les communes de 3.500 habitants et
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Selon l’interprétation, discutable, donnée par le ministre, de l’article L.5211-41-1 (Rép. Min. n°44405, JOAN, 5 juin 2000, p.3458), considérant que le projet d’extension du périmètre est arrêté par le préfet (al.2) sans qu’aucune initiative communale ou communautaire ne soit prévue. 29 Il n’existe aucune condition relative à la ville la plus importante, puisque cette exigence ne concerne que la création ou la transformation en une communauté urbaine ou en une communauté d’agglomération (art. L.5211-5, II, al.4), et non la création d’une métropole. 30 Sénat, S.O. 2009-2010, Doc. n°170, 16 décembre 2009.

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plus ; mais la métropole demeure un établissement public et non une collectivité territoriale, il était difficilement concevable de la doter d’une institution dont la légitimité politique prévaudrait sur celle des maires. En ce qui concerne les métropoles, le principal risque de la réforme est que les élus ne s’en emparent pas. Après tout, certains ont déjà adopté le label de métropole (par exemple Lille Métropole Communauté Urbaine). Trouveront-ils dans la réforme suffisamment d’avantages pour s’engager dans la transformation ? Au moins le texte adopté par la commission du Sénat lève-t-il un obstacle en permettant en ce cas de maintenir les équilibres politiques existants. 2) Les compétences : une super communauté urbaine ?

L’impression que la métropole ressemble à une super communauté urbaine se renforce à la lecture des dispositions sur ses compétences (nouvel article L.52174). Alors que le Comité Balladur avait proposé que la métropole exerce la totalité des compétences départementales sur son territoire, en se fondant sur l’exemple positif de la ville de Paris 31, le projet de loi maintient la compétence départementale pour les matières, les plus nombreuses, qui ne seront pas transférées à la métropole. Le texte établi par la commission du Sénat, à côté de quelques ajustements bienvenus, tend en général à réduire encore l’ambition de la réforme. La métropole demeurant un établissement public de coopération intercommunale, le projet de loi renonce à lui étendre le bénéfice de la clause générale de compétence et à en priver les communes membres, comme le proposait le rapport Balladur 32. En revanche, la disparition de la référence à l’intérêt communautaire, qui limitait, pour certaines d’entre elles, la portée des attributions par la loi de compétences communales aux communautés urbaines et aux communautés d’agglomération par la loi du 12 juillet 1999 renforce la position de la métropole par rapport aux communes membres, compte tenu de l’étendue des compétences transférées. Cependant, la commission du Sénat a rétabli la condition de l’intérêt communautaire en matière d’équipements culturels, socioculturels, socio-éducatifs et sportifs. On peut en effet juger préférable que des équipements qui desservent essentiellement le voisinage soient gérés par la commune ; ce sont d’ailleurs ces équipements qui peuvent être délégués aux arrondissements à Paris, Lyon et Marseille. Toutefois, la métropole exercera l’intégralité de la compétence si l’intérêt communautaire n’est pas défini (par le conseil de la métropole à la majorité des deux tiers) dans un délai de deux ans à compter de l’entrée en vigueur du décret prononçant le transfert des compétences Selon l’article L.5217-4 CGCT du projet de loi, on peut distinguer cinq catégories de compétences des métropoles : les compétences exercées de plein droit à la place des communes et des départements ; les compétences exercées sur la base d’une convention passées avec le département et avec la région ; les compétences transférées par l’Etat en matière de grands équipements.
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Rapport cité p.79. Rapport cité, p.79.

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La liste des compétences exercées de plein droit à la place des communes est identique à celle des communautés urbaines de la loi du 12 juillet 1999 (CGCT : art. L.5315-20), sauf la disparition de la référence à l’intérêt communautaire d’opérations d’aménagement et de politique du logement, et le transfert de la compétence en matière d’autorisations et actes relatifs à l’occupation et à l’utilisation des sols – ce qui représente un changement majeur dans les rapports entre intercommunalité et communes. La commission du Sénat a ajouté des opérations programmées d’amélioration de l’habitat et la résorption de l’habitat insalubre, qui figurent dans les compétences des communautés urbaines mais qui avaient été omises dans le projet gouvernemental. S’y ajoutent deux compétences exercées de plein droit à la place des départements : les transports scolaires et la gestion des routes classées dans le domaine public routier départemental. Les compétences pouvant être transférées à la métropole par voie de convention passées avec le département et la région sont plus intéressantes. Ces conventions portent sur le transfert de tout ou partie de l’aide sociale départementale régies par le code de l’action sociale et des familles, les compétences relatives aux collèges et aux lycées, et les compétences en matière de développement économique. En ce qui concerne ces dernières, selon le projet du gouvernement, la convention avec le département et la convention avec la région doivent être passées dans un délai de dix-huit mois ; à défaut les compétences exercées en matière de zones d’activité (département), de promotion du territoire à l’étranger (département et région) et de définition des régimes d’aides aux entreprises (CGCT : art. L.1511-2) sont transférés de plein droit à la métropole (nouvel art. L.5217-4, III al.6, et IV al.5). Les conventions portent sur l’étendue et les conditions financières du transfert, ainsi que sur le transfert de services départementaux et régionaux à la métropole (nouvel art. L.5217-7). Le texte établi par la commission du Sénat règle avec plus de précision les conditions des transferts de services et de personnels à la métropole à la suite de ces transferts de compétences, en s’inspirant des dispositions qui avaient été adoptées pour les transferts de services et de personnels de l’Etat aux collectivités territoriales. En ce sens, le texte de la commission du Sénat est techniquement meilleur. Mais il affaiblit la portée de la réforme sur deux points importants (art. L.5217-4, III, al.4 à 8, et IV, al.3 à 6). Tout d’abord, le département et la région peuvent décider de conserver une partie des services correspondant aux compétences transférées, une nouvelle convention devant organiser leur mise à disposition. En second lieu, à défaut d’accord sur le transfert des compétences en matière de développement économique, le transfert n’est plus de plein droit ; c’est au préfet qu’il appartient de proposer une convention aux parties et, si la convention n’est pas signée dans nouveau délai d’un mois, elle est arrêtée par le ministre. Enfin, le projet de loi (texte conforme de la commission du Sénat) permet encore à l’Etat de transférer aux métropoles qui en font la demande « la propriété, l’aménagement, l’entretien et la gestion de grands équipements et infrastructures », à titre gratuit et sans aucun frais pour la métropole, selon des modalités qui doivent être fixées par une convention (nouvel art. L.5217-4, V). Mais la portée de cette disposition est incertaine. D’une part, les métropoles pourraient se montrer prudentes car ce sont en pareil cas les dépenses d’entretien, et ultérieurement de

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renouvellement, qui risquent de peser sur les budgets. D’autre part, on peut se demander si cette disposition n’est pas trop largement formulée et n’encourt pas un risque d’inconstitutionnalité. En effet, selon l’article 34 de la Constitution, il appartient à la loi de fixer les principes fondamentaux des compétences des collectivités territoriales. Peut-on alors admettre que la loi laisse à l’Etat et une métropole le soin de régler par la voie d’un accord relevant de leurs seules volontés des questions essentielles de l’exerce de compétences qui ne sont pas définies ? On peut au contraire voir dans cette disposition un cas d’incompétence négative de la part du législateur. Dans sa décision précitée du 26 janvier 1995 le Conseil constitutionnel avait jugé contraire à l’article 34 de la Constitution de confier à une convention entre collectivités territoriales le soin de désigner l’une d’entre elles comme chef de file de compétences d’une autre sans préciser « les pouvoirs et les responsabilités afférentes à cette fonction » (cons.57). Dans la disposition examinée ici, le paragraphe 5 du l’article L.5217-5 du projet de loi pour la réforme des collectivités territoriales, on ne trouve aucune indication sur les compétences concernées par ces grands équipements et infrastructures, ni sur leur transfert éventuel à la métropole, ni sur les conséquences du transfert sur leur exercice. Le Conseil constitutionnel a certes récemment jugé, dans sa décision du 3 décembre 2009, que la garantie constitutionnelle des propriétés des personnes publiques ne « s’oppose pas à ce que le législateur procède au transfert gratuit de dépendances du domaine public entre personnes publiques » (cons.15), mais cela concernait des compétences précisément déterminées, et relatives aux services réguliers de transports publics de personnes dans la région parisienne (cons.11) et le Conseil rappelait dans cette décision l’obligation du législateur « d’exercer pleinement la compétence que lui confie la Constitution » (cons.10) 33. Quoi qu’il en soit, on craindre des amendements de la commission du Sénat qu’ils aboutissent à limiter encore la portée des transferts par de nouveaux compromis politiques. La simplification qui aurait dû résulter du cumul par la métropole des compétences communales et départementales ne sera pas atteinte et, dans les matières devant faire l’objet de transferts à la métropole, on peut s’attendre à ce que les conventions organisent le partage plutôt que le transfert des compétences. Si le but était la clarification des compétences on peut déjà être assuré que ces dispositions n’y contribueront pas. Compte tenu de la taille escomptée des métropoles, on pouvait aller plus loin dans les transferts de compétences. Elles auraient en effet la capacité administrative, non seulement d’assumer sur leur territoire les compétences du département, mais également certaines compétences de la région. Seules les compétences en matière de planification spatiale, et parfois de gestion, à une échelle dépassant le territoire de la métropole devraient être conservées par le département ou par la région (par exemple en matière de transports publics). La seule façon de clarifier les compétences par la simplification des structures comme l’a envisagé le rapport Balladur, serait de poser que le pouvoir local de premier niveau (en l’espèce la métropole) a la charge de toutes les compétences locales en dehors de celles qui sont attribuées à une autorité supérieure par la loi, à raison de
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CC n°2009-594 DC, 3 décembre 2009 « Organisation et régulation des transports ferroviaires ».

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leur coût ou de leur échelle de mise en œuvre. C’est aussi la seule façon de dépasser l’insoluble problème de la collectivité « chef de file », fausse bonne idée qui occupe les esprits depuis son premier échec à l’occasion de la loi Pasqua du 4 février 1995 34, jusqu’à la décision du Conseil constitutionnel du 24 juillet 2008 (n°2008-567), à propos de la loi sur les contrats de partenariat, qui lui a porté un coup fatal en limitant la portée de la convention passée entre collectivités territoriales aux modalités d’organisation de l’action commune (art.72, al.5 de la Constitution), dont la détermination ne peut dès lors relever que de la loi 35. Dès lors, et faute d’être allé jusqu’au bout de la logique, il est à craindre que la métropole soit jugée peu attractive par les élus locaux concernés dont dépend, en fin de compte son éventuelle mise en œuvre. 3) métropole Les finances : l’abandon du transfert du pouvoir fiscal à la

Le régime financier de métropoles confirme le rapprochement avec les communautés urbaines. Le projet de loi du gouvernement comportait une innovation audacieuse (nouvel art. L.5217-12 à 14). Il prévoyait la substitution de plein droit de la métropole aux communes membres pour la perception du produit des impôts directs (art. L.5217-12, 1°), et l’attribution d’une dotation globale de fonctionnement (DGF) dont la première et la deuxième part étaient déterminées par analogie avec la DGF des communautés urbaines (avec l’attribution d’une part de la dotation forfaitaire dans la DGF des communes membres) et la troisième part devait être une « dotation communale » égale à la somme des dotations de DGF dues aux communes membres (art. L.5217-14, I, 3°). Outre la couverture des compétences des communes transférées à la métropole, ces recettes doivent permettre l’attribution aux communes d’une dotation de reversement destinée à assurer l’équilibre entre les compétences qu’elles conservent et leurs recettes (nouvel article L.5217-21. Mais le texte établi par la commission du Sénat préserve le pouvoir fiscal des communes, dans la mesure où elles demeurent des collectivités territoriales 36. Il supprime l’article L.5217-12 et étend simplement aux métropoles les dispositions financières applicables aux communautés urbaines (les articles L.5215-32 à L.5215-35 CGCT – par renvoi du nouvel article L.5217-13). Cela comporte le bénéfice de la taxe professionnelle unique et, après sa suppression, des recettes de remplacement, et la possibilité de recourir à une fiscalité directe additionnelle à celle des communes. La DGF est toujours déterminées par analogie avec celle des communautés urbaines, mais la dotation communale en est sortie : elle n’est pas supprimée, mais son établissement, et donc sa perception par la métropole, est subordonné à des délibérations concordantes du conseil de la métropole et des
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CC n°94-358 DC, 26 janvier 1995 « Aménagement et développement du territoire », cons.56 et 57, comm. B. Mathieu, RFDA 1995, p.780, et D. Rousseau p.876. 35 G. Marcou, « L’action commune des collectivités territoriales selon le Conseil constitutionnel : organiser n’est pas déterminer », pp.227-247 dans : Terres du droit. Mélanges en l’honneur d’Yves Jegouzo, Dalloz, 2009. 36 Rapport Jean-Patrick Courtois, Sénat, précité, p.79.

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conseils municipaux des communes membres. Le texte de la commission du Sénat ne prévoyant pas de règle de majorité, il faut comprendre qu’il faut l’accord de tous les conseils municipaux. Autant dire que la mise en place de la dotation communale est peu vraisemblable. Corrélativement, la dotation de reversement disparaît (suppression de l’article L.5217-21). Mais il faut rappeler que le régime financier des communautés urbaines prévoit l’établissement, au profit des communes membres, d’une dotation de compensation fondée sur l’évaluation des charges et d’une dotation de solidarité communautaire dont le conseil de communauté fixe les critères de répartition sur la base de la loi (CGI : art.1609 noniès C, V et VI). Cependant, si les recettes des communes membres de la métropole ne suffisent pas à couvrir leurs charges, il y a lieu à une augmentation de l’attribution de DGF des communes concernées, et la charge supplémentaire pour l’Etat sera compensée par une augmentation du droit de consommation sur les tabacs (texte de la commission du Sénat : art.5-IIA et IIB). Le texte du gouvernement comportait aussi un risque d’inconstitutionnalité. D’une part, le Conseil constitutionnel juge que le législateur ne peut, sur la base des articles 34 et 72, restreindre les ressources fiscales de collectivités territoriales au point d’entraver leur libre administration. Compte tenu des compensations prévues, la suppression de la base salaires de la taxe professionnelle n'avait pour effet ni de diminuer les ressources globales des collectivités locales ni de restreindre leurs ressources fiscales au point d'entraver leur libre administration 37. La suppression de toute la fiscalité directe des communes pourrait être considérée comme étant de nature à entraver leur libre administration. En outre, cela pourrait faire baisser la part ressources propres des communes prise globalement audessous du seuil de 2003 pris comme référence pour apprécier si les ressources propres constituent une part « déterminante » de l’ensemble des ressources au sens du nouvel article 72-2 de la Constitution 38. Les dispositions de la loi de finances pour 2010 relatives aux recettes de remplacement de la taxe professionnelle 39 renforceront cependant les pouvoirs
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CC 29 décembre 1998, n°98-405 DC « loi de finances pour 1999 », cons. 46-50. Voir également : CC 24 juillet 1991, n°91-298 DC « solidarité des communes d’Ile-de-France », cons. 38. 38 CC 29 juillet 2004, n°2004-500 DC, cons. 19 à 21 « loi organique sur l’autonomie financière des collectivités territoriales » ; CC 29 décembre 2005, n°2005-530 DC « loi de finances pour 2006 », cons. 90, 93 à 98. 39 La taxe professionnelle est supprimée et remplacée en partie par deux impôts nouveaux, par l’article 2 de la loi de finances pour 2010 : d’une part la cotisation foncière des entreprises, pour laquelle l’organe délibérant conserve un pouvoir fiscal (par.1.1.1 : CGI : articles 1447-0 et suivants) et qui comprend la cotisation minimum au lieu du principal établissement dont l’organe délibérant peut faire varier le montant dans des limites fixées par la loi (par.6.1.31 : nouvel article 1647 D) ; d’autre part une quote-part de la cotisation (taux de 1,5%) sur la valeur ajoutée au prorata des effectifs employés sur le territoire de l’établissement public (par.2.1.1 : nouvel article 1586 octiès), étant précisé que pour le redevable le total, qui forme la cotisation économique territoriale, est plafonné à 3% de la valeur ajoutée, et que le dégrèvement éventuel vient en déduction de la cotisation foncière des entreprises (par.1.1.1 : nouvel article 1647 B sexiès). En outre, les métropoles bénéficieront, comme les autres EPCI à fiscalité propre de la taxe sur les surfaces commerciales, pour laquelle elles seront substituées aux communes à compter du 1 er janvier 2011 (art.77, par.1.2.4.1). Rappelons que le but de cette réforme est de réduire la charge fiscale sur les entreprises, et l’allégement est estimé à 7,1 milliards d’euros (Ph. Marini, Rapport général au nom de la commission

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financiers des métropoles par rapport aux communes membres ; elles doivent s’appliquer à compter du 1er janvier 2011 (art.77, paragraphe 2.1.2 établissant le nouvel article 1379-0 bis CGI, et paragraphe 2.1.4 modifiant l’article 1609 noniès C CGI). Ces dispositions suivent la proposition du rapporteur du projet de loi de finances, le sénateur Philippe Marini, de « conforter l’intercommunalité la plus aboutie en garantissant aux anciens EPCI à TPU, devenus en fait EPCI à fiscalité unique, un retour de recettes fiscales à hauteur le plus proche possible des pertes qu’ils auront enregistrées » 40. C’est ainsi qu’à compter du 1 er janvier 2011, les communautés urbaines (à l’exception de celles antérieures à la publication de la loi du 12 juillet 1999 qui avaient rejeté le régime de la TPU), les communautés d’agglomération et les communautés de communes répondant à certaines conditions (population supérieure à 500.000 habitants, ou transformation d’une ancienne communauté de ville ou d’un ancien district), ainsi que les syndicats d’agglomération nouvelle cumuleront de plein droit un régime de fiscalité de substitution à la taxe professionnelle unique et un régime de fiscalité additionnelle. Ces EPCI seront substitués aux communes membres pour l’application des dispositions relatives à la cotisation foncière des entreprises, à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (qui remplacent la taxe professionnelle), ainsi que pour la perception des produits correspondants, et ils seront également substitués aux communes membres pour la perception des composantes des impositions forfaitaires sur les entreprises de réseaux créées par la loi de finances (nouveaux articles 1519 E à I CGI). En outre, ils percevront la taxe d’habitation, la taxe foncière sur les propriétés bâties et la taxe sur les propriétés foncières non bâties, aux taux qui sera voté par leur conseil dans les conditions prévues par la loi (art.1636 sexiès CGI). La même logique s’applique, avec les adaptations nécessaires aux EPCI qui avaient établi une taxe professionnelle de zone. On ne saurait faire grief au Sénat d’avoir défendu le pouvoir fiscal des communes. Si l’on veut établir des pouvoirs locaux forts au niveau des grandes agglomérations, il ne faut pas les surcharger de tâches, importantes pour la population, mais qui relèvent du voisinage, et dans ce cas il faut laisser aux communes les ressources nécessaires pour les assumer ; à cet égard un pouvoir fiscal sur le ménages est un facteur de responsabilité fiscale et politique, même si des dotations sont nécessaires pour assurer une péréquation, comme le prévoient actuellement les dispositions financières applicables aux communautés urbaines. 4) Les pôles métropolitains : un outil d’aménagement du territoire

Le pôle métropolitain ni figurait dans aucun des rapports précités ; c’est une innovation du projet de loi. Il donne lieu à la création d’un nouveau titre III dans le livre septième de la cinquième partie du CGCT. Ces dispositions sont concernées dans le texte adopté par la commission du Sénat ; celle-ci ajoute toutefois au
des finances sur le projet de loi de finances pour 2010 adopté par l’Assemblée Nationale, session ordinaire 2009-2010, Doc. Sénat n°101, tome II, fascicule 1, p.37). 40 Rapport général au nom de la commission des finances sur le projet de loi de finances pour 2010 adopté par l’Assemblée Nationale, session ordinaire 2009-2010, Doc. Sénat n°101, tome III, volume 1, p.27.

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nouvel article L.5731-3 l’obligation de tenir compte dans la répartition des sièges de l’importance démographique des différents membres du pôle métropolitain (al.2). Selon cet article, le pôle métropolitain est régi, sauf sur ce dernier point, par les dispositions applicables aux syndicats mixtes de l’article L.5711-1, c’est-à-dire les syndicats mixtes composés exclusivement de communes et d’établissements publics de coopération intercommunale. Mais à la différence de ces syndicats mixtes, le pôle métropolitain ne comprend que des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre qui doivent, ensemble, regrouper plus de 450.000 habitants et au moins l’un deux doit compter plus de 200.000 habitants (art. L.5731-2). En outre, la création du pôle métropolitain n’est soumise à aucune condition de contiguïté. Par l’effet du renvoi opéré par l’article L.5711-1 aux dispositions du chapitre Ier du titre Ier du livre II, et donc à l’article L.5211-5, le pôle métropolitain peut être créé à la majorité qualifiée définie par ce dernier article. Si on admet l’interprétation donnée par une réponse ministérielle à une question écrite, il convient alors de compter chaque établissement public, et non chaque commune, comme une voix, et de prendre en compte la population regroupée par chaque établissement public41. La création « peut » être décidée par arrêté du représentant de l’Etat dans le département qui est le siège de l’établissement public de coopération intercommunale le plus important (art. L.5731-2, al.2), ce qui est conforme au II de l’article L.5211-5, dont l’interprétation est dans le sens d’un pouvoir d’appréciation du préfet 42. Le pôle métropolitain est créé « en vue d’actions d’intérêt métropolitain en matière de développement économique, écologique et éducatif, de promotion de l’innovation, d’aménagement de l’espace et de développement des infrastructures et des services de transport, afin d’améliorer la compétitivité et l’attractivité de son territoire » (art. L.5731-1). Le domaine couvert est très vaste, mais la référence à des « actions d’intérêt métropolitain » devrait conduire à considérer que les EPCI constitutifs ne peuvent attribuer au pôle métropolitain que des compétences étroitement définies ; sinon, ils risqueraient de perdre leur substance, et la formation d’un deuxième degré d’administration intercommunale annulerait le bénéfice attendu de l’élection au suffrage direct des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre. Selon l’étude d’impact (par. 4.5), « il est souhaitable de permettre la création d’une structure visant à fédérer l’action entreprise par des établissements publics à fiscalité propre d’une certaine taille ». Elle se réfère au souhait des élus des villes fédérées par le projet du « Sillon lorrain » (Metz, Nancy, Epinal, Thionville). La nouvelle structure renoue avec la politique des réseaux de villes, qui avait été soutenue par la DATAR dans les années 90. Cette politique avait été confirmée par le CIAT du 15 décembre 1997 et avait donné lieu aux circulaires du Premier ministre du 17 avril 1991, puis du 6 juin 2000. Ces réseaux de villes devaient permettre de réaliser « un effort commun et coordonné de planification et de
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Rép. Min. 53663 : JOANQ, 15 février 2005, p.1731 (ann. 4 sous art. L.5711-1 CGCT, Ed. Litec, sous la direction de J. Moreau). 42 CE 2 octobre 1996, « Commune de Civaux », AJDA 1996, p.1022, concl. L. Touvet.

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programmation des équipements et des services à partir d’une mise en commun des expertises », pouvant offrir un complément « utile » au développement de l’intercommunalité » (circ. 5 juin 2000, par. I). Mais ils avaient été conçus comme un dispositif peu institutionnalisé, soutenu par l’Etat et géré par un comité de pilotage dans lequel devaient participer en principe l’Etat et la région, afin de faciliter leur prise en compte dans les contrats de plan Etat-région (par. II.1 et 2). Des communes autant que des EPCI pouvaient y participer. L’annexe 2 de la circulaire donnait une liste étendue des champs d’application des réseaux de villes. Mais la cible n’était pas seulement les « réseaux d’armature régionale » : elle incluait aussi les réseaux de villes moyennes, ainsi que les réseaux transfrontaliers (annexe 1). Sans doute faute d’appui institutionnel suffisant, et compte tenu de la relance de l’intercommunalité en 1999, le mouvement s’est essoufflé et le « club national des réseaux de villes » ne semble plus très actif. L’institution des pôles métropolitains offre une occasion de reprendre cette idée sur la base d’un cadre institutionnel clair dans une logique d’aménagement du territoire. Elle peut aussi permettre de faciliter la formulation de projets de développement à l’échelle d’aires urbaines trop vastes, ou trop divisées, pour y établir une seule communauté urbaine ou métropole, et qui reposent en effet sur plusieurs intercommunalités à fiscalité propre. On peut l’imaginer pour des aires urbaines telles que Nantes – Saint-Nazaire, ou Marseille – Aix – Aubagne. Le pôle métropolitain pourrait aussi offrir une organisation institutionnelle minimale pour l’organisation du Grand Paris, pour lequel le projet de loi renonce à tout nouveau dispositif institutionnel, en dehors de la « société du Grand Paris »43. Il faudrait cependant amender le texte dont la rédaction actuelle, prévoyant la participation exclusive d’EPCI à fiscalité propre ferait obstacle à son application au Grand Paris. En effet, si les syndicats mixtes de l’article L.5711-1 sont établis sur la base d’un accord majoritaire, les syndicats mixtes de l’article L.5721-2 ne peuvent être établis sur la base d’un accord unanime des entités regroupées 44. On peut en revanche regretter que la même formule de syndicat mixte ne soit pas proposée aux réseaux de villes moyennes. C) Les « communes nouvelles »

Le projet de loi accompagne l’achèvement de l’intercommunalité d’une relance des fusions de communes, avec l’institution de « communes nouvelles ». On laissera de côté les dispositions destinées à faciliter les fusions de département ou de régions (art.12 et 13), qui prévoient notamment la consultation des électeurs. Ces dispositions, qui ont peu de chances d’être utilisées, reposent, en ce qui concerne les régions sur l’argument mal fondé que les régions françaises seraient

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Doc. AN n°1961, 7 octobre 2009, texte de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, Doc AN n°2968. Sur la problématique voir : G. Marcou, « Quel Grand Paris pour demain ? », AJDA n°27, 3 août 2009, p.1468. 44 CE 19 avril 2000 « Syndicat départemental d’électrification d’Ille-et-Vilaine », CollectivitésIntercommunalité 2000, n°196, obs. J. Moreau.

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