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Sites urbains en mutation

208 pages
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Ajouté le : 01 janvier 0001
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EAN13 : 9782296204423
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SITES URBAINS EN MUTATION

Les auteurs:
R. BALLAIN CI. JACQUIER, et ingénieurs CNRS CERAT-GETUR,place aux Herbes, au 3, 38000 Grenoble. G. DARRIs,architecte et J.Y. BROUDIC, sociologue au CERUR,171, rue de Vem, 35200 Rennes. R. GIRARD, rchitecte et sociologue, 384, chemin Saint-Jaume, 83300 Draguignan. a A. MOLLET, ociologue au Ministère de l'Équipement et du Logement. s M. VERVAEKE, sociologue CNRS groupe de sociologie du Travail, 2, place Jussieu, au 75221 Paris Cedex 05, et enseignante à l'École d'Architecture de Paris-La Défense.

R. BALLAIN-CI. JACQUIER G. DARRIS-J.Y. BROUDIC R. GIRARD-A. MOLLET
M. VERVAEKE

SITES URBAINS EN MUTATION
TERRITOIRES ET TRAJECTOIRES

Éditions L'Harmattan
5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris

@ L'Harmattan, 1990 ISBN2-7384-0620-3

INTRODUCTION

L'évolution des villes depuis la dernière guerre mondiale a longtemps semblé suivre un schéma de croissance continue, avec certaines périodes d'accélération, conduisant àun développement radio concentrique dont témoignent les termes couramment utilisés de centre, péricentre, périphérie. Après la construction massive d'ensembles collectifs aux franges de la ville, le pavillonnaire submergea le péri-urbain. Industrialisation et urbanisation allaient de pair, l'une générant l'autre. La rapidité et la massivité de l'explosion urbaine ont conduit à des interprétations simples, voire simplistes du phénomène, qui privilégiaient les déterminants économiques: la politique du logement menée par l'État visait à répondre aux exigences du capital en matière de mobilisation de la maind'œuvre et de reconstitution de la force de travail. Les évolutions socio-économiques et politiques des quinze dernières années, mais aussi l'évolution de la recherche et des schémas d'interprétation ont conduit à remettre en cause des types d'explication trop mécanistes, et à faire apparaître d'autres facteurs d'évolution, auparavant occultés, ou peu apparents. Ces facteurs relèvent des dimensions différentes, et vont du niveau macro-social au niveau des quartiers et des ménages: de ce fait, non seulement l'analyse en est rendue plus difficile, mais plus encore, l'articulation de ces facteurs est extrêmement complexe, et aucune théorie d'ensemble à l'heure actuelle n'est à même d'en rendre compte. Aussi faut-il faire appel à des systèmes explicatifs, et s'appuyer sur des recherches empiriques, menées avec la plus grande rigueur possible, pour analyser des évolutions urbaines où déterminants socio-économiques globaux, interventions institutionnelles locales, histoire urbaine locale, et logiques des habitants s'articulent au tra~ers de contradictions et de conflits. La

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confrontation de dilférentes disciplines, économie, histoire, anthropologie, permet ainsi d'aborder avec plus de richesse la compréhension des phénomènes urbains. Cet ouvrage se veut une contribution à l'étude de l'évolution des parcs urbains de logements et des parcours résidentiels des ménages, à partir d'analyses fouillées de quelques villes et agglomérations françaises. Avant d'entrer dans ces analyses, on esquissera un panorama général des facteurs de transformations urbaines, à partir de divers travaux de recherche.

LES TENDANCES RÉCENTES
Il faut d'abord rappeler quelques grandes tendances socio-économiques récentes, qui pèsent sur l'évolution des villes et de leur parc de logements. Tout d'abord les transformations de l'évolution démographique des villes. Comme on l'a dit, les premières périodes ont été celles de l'accroissement de la population urbaine. Cependant, la tendance s'est inversée rapidement, et a marqué dilféremment les villes, selon leur stade de développement, mais aussi selon l'importance de leur territoire. Si l'on regarde l'évolution des communes-centres des 50 premières agglomérations françaises, on observe globalement une poursuite de la croissance de 1962 à 1968, à un rythme annuel de près de 1 %, avec déjà des décalages importants entre des villes entièrement urbanisées, où la population décroît (Paris: 1,2 % par an) et des villes dont le territoire permet encore une forte croissance, ou qui s'industrialisent (Montpellier 6 %, Aix-en-Provence 5,3 %, Mantes 6,3 %). 7 villes seulement voient leur population diminuer. La tendance à la diminution s'accélère sur la périodeintercensitaire 1968-1975, où elle joue globalement et touche 17 villes. Sur la période suivante, 1975-1982, la quasitotalité des villes voient baisser leur population. Cette tendance était déjà connue, mais on l'attribuait à l'expansion des villes hors de leur territoire, sur l'agglomération dont elles faisaient partie. De fait l'analyse de la population des agglomérations correspondantes fait apparaître une croissance plus ou moins importante (jusqu'à plus de 6 % annuel) pour la période 1962-1968. Le taux de croissance se poursuit, mais ralentit au cours de la période 1968-1975. Mais la période de 1975-1982 voit un véritable renversement, avec une croissance quasi nulle pour la majorité des agglomérations, et même une diminution pour 18 d'entre elles. Inversement, la population des communes rurales, qui avait diminué rapide-

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ment depuis la guerre, commence à croître sur la période 1975-1982 : 27 % de
la population y habite aujourd'hui et la poursuite de cette tendance conduirait à 35 % en l'an 2000. Ce phénomène de déplacement se double d'une modification dans la localisation des types de ménages: ceux d'une ou deux personnes tendent à se

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concentrer dans les villes (surtout les villes centres) tandis que les familles avec enfants quittent la ville pour les communes rurales. Une deuxième tendance importante pour l'évolution des villes est la diminution notable de la construction neuve, qui a été pendant une vingtaine d'années après la guerre, une priorité dans la politique des pouvoirs publics: de fait, de 1945 à 1986, le parc de logement a presque doublé, passant de 12,6 à plus de 23 millions. Le ralentissement de la construction a commencé dès 1973 et on est ainsi passé de 516 000 logements terminés en 1972 à moins de 300000 en 1986. Pendant toute la période de forte construction, les nouveaux types de logement mis sur le marché, sont venus concurrencer les formes anciennes, accélérant et accentuant leur obsolescence. Le rôle du parc ancien est alors double: d'une part il permet d'amortir la demande en accueillant la population migrante, d'autre part il constitue un vivier, où puise le système de production du logement neuf. Mais au fur et à mesure de l'accroissement du parc de logements neufs, et en particulier avec le développement de l'accession à la propriété, qui drainent la population la plus solvable, les quartiers anciens vont se dépeupler et se dévaloriser. Les politiques d'amélioration de l'habitat ancien ne vont réellement être mises en œuvre qu'après la diminution de la construction neuve, dans les années 1975-1977, avec une prise de conscience de la nécessité de gérer plus globalement les villes, mais aussi de la qualité du patrimoine ancien. Progressivement, avec la diminution de la construction neuve, l'amélioration du parc ancien, le vieillissement des ensembles d'après-guerre, le parc existant va prendre un rôle prédominant non seulement dans l'accueil des nouveaux arrivants, mais aussi dans la mobilité intra-urbaine. Les parcours résidentiels des ménages, jusqu'alors « aspirés» par les logements neufs qui constituaient le haut de la hiérarchie du parc, vont se différencier parce que cette hiérarchisation se modifie constamment, en fonction notamment d'une valorisation de plus en plus marquée par la localisation. Parallèlement et liée à cette diminution de la construction neuve, due en particulier à un net désengagement financier de l'État dans les années 1970, l'évolution des idées a joué un rôle important. Par rapport aux conceptions du logement neuf tout d'abord. Persuadés des bienfaits des logements .dotés du confort moderne, on avait peu prêté attention à leur localisation, à leur équipement, à leur conception. Au début des années 1970 apparaît le souci de la qualité, avec, pour la construction sociale particulièrement l'encouragement à la recherchearchitecturale(politiquedes « modèles-innovation », programme « architecture nouvelle » et réalisations expérimentales du Plan Construction).

En 1973, une circulaire remet en cause la construction des « grands ensembles». Et, en même temps, qu'apparaît la nécessité de « réhabiliter »certaines cités HLM,avec les programmes Habitat et Vie Sociale, lancés dès les années 1970, développés et banalisés à partir de 1977, la perception des quartiers anciens se transforme radicalement. Le rapport Nora-Eveno de 1975 marque symboliquement ce renversement de perspective. L'amélioration de l'habitat

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ancien, jusque-là timide, et surtout orientée vers les secteurs sauvegardés à la suite de la loi Malraux de 1962, va devenir une préoccupation dominante. En témoigne la circulaire de 1977 sur l'aménagement des centres et quartiers urbains existants, qui évoque « la conscience accrue de la valeur urbaine spécifique des quartiers traditionnels et des centres anciens », la « redécouverte des attraits des villes traditionnelles (qui) témoigne heureusement de leur qualité et de leurs potentialités ». Ainsi ce parc, jusqu'alors considéré comme obsolète, voire insalubre, comme une contrainte à la restructuration et à la modernisation des villes, va faire l'objet d'une politique renouvelée d'amélioration. Si les pouvoirs publics poursuivent, à un rythme moindre, l'effort de construction, c'est davantage pour soutenir l'activité du bâtiment: dans la politique d'aménagement, la construction neuve est aujourd'hui devenue un moindre enjeu que la gestion du patrimoine. Un dernier signe récent en est la fongibilité des aides de l'État en matière de logement social,PLA (construction neuve) et PALULOS (amélioration) qui permet aux responsables locaux de mieux déterminer leur politique, en fonction de leur parc et de la situation du marché. La dimension patrimoniale, nouvelle donne de la politique du logement, devrait donc permettre la « gestion globale et coordonnée de l'ensemble du parc» que souhaitait déjà le rapport «Habitation» du 6e plan. A côté de ces grandes évolutions nationales, d'autres dimensions contribuent à expliquer l'évolution des villes; si elles présentent un caractère général, elles prennent cependant des formes spécifiques, selon les configurations sociales. Trois dimensions paraissent aujourd'hui à l'œuvre: les logiques habitantes, les logiques du marché et les interventions institutionnelles, enfin le poids de l'héritage urbain.

LES LOGIQUES HABITANTES
Les pratiques des habitants en matière de localisation et de choix du logement ont été longtemps considérées comme dépendantes de contraintes extérieures, ne laissant que peu de possibilités réelles aux intéressés. Les études sur la mobilité résidentielle faisaient apparaître deux grands types de motifs invoqués: les raisons professionnelles dominaient pour les changements interrégionaux et inter-départementaux, les raisons familiales pour les déplacements intra-urbains, et ceci tendait à être interprété en termes de causalité. On est aujourd'hui plus porté à parler d'inter-relations entre les phénomènes: le changement de logement peut suivre une évolution familiale, mariage ou naissance; mais c'est aussi l'installation dans un nouveau logement qui conduit à une modification de la famille, en particulier en ce qui concerne les naissances. D'autre part, l'une des grandes mutations entraînées par le développement économique nécessitant une forte mobilité de la main-d'œuvre de la campagne vers la ville est révolue. Si les déplacements inter-régionaux sont encore liés à des raisons professionnelles, celles-ci sont loin d'être les seules, et les déplace-

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ments locaux sont encore liés à l'histoire démographique de la famille, mais ils apparaissent aujourd'hui se différencier beaucoup plus. Sans doute la détente très générale des marchés du logement facilite-t-elle la mobilité ; mais il apparaît que la trajectoire uibaine des ménages résulte d'une véritable stratégie des habitants, fondée sur la connaissance et la perception de leur ville, des marchés où ils peuvent trouver place, de la hiérarchie qu'ils établissent dans le parc de logements. Ainsi les ménages cherchent-ils à optimiser leur situation résidentielle et mettent en œuvre des démarches complexes pour y parvenir, compte tenu, bien sûr, de leurs possibilités financières. Optimiser la situation résidentielle comporte deux dimensions différentes. L'une relève du logement lui-même. Dans la mesure où les éléments de confort traditionnellement pris en compte sont maintenant présents dans la grande majorité des logements, y compris anciens, et où ils ne sont plus discriminants, d'autres aspects interviennent: l'ensoleillement, la vue, la conception même du logement, la proximité d'équipements... A ceci s'ajoutent d'autres facteurs qui relèvent de l'environnement social; on recherche ainsi un logement qui permettra de donn~r une meilleure image sociale de soi, à partir de la représentation qu'on se fait de la hiérarchie du parc. Cette hiérarchie a des bases sociales, car il est possible de retrouver localement un même classement des immeubles, mais elle relève aussi de l'imaginaire individuel. Le logement qu'on occupe, des personnes connues qui habitent tel ou tel immeuble, les itinéraires ,familiers dans le quartier, façonnent ainsi des images de la ville. Un imaginaire singulier se superpose à l'imaginaire collectif pour sélectionner quartier, immeuble et logement où l'on essaiera de s'installer. L'autre dimension relève du désir de rapprochement, avec d'autres membres de la famille, avec des amis ou relations, voire tout simplement avec des gens

dont on pense qu'ils ont le même mode de vie : la recherche de l'homogénéité
sociale, réelle ou imaginée, est un facteur essentiel du choix du logement, et les fantasmes insécuritaires, propagés à l'égard d'autres immeubles ou d'autres quartiers en témoignent. Cette dynamique du regroupement, familial ou affmitaire, a été surtout mise en lumière dans les populations du bas de l'échelle sociale ou dans les populations immigrées. Ainsi S. Dupuy1, étudiant un ensemble HLMdévalorisé à Cahors, montre la stratégie qui consiste à fonder localement un réseau familial, en attirant sur place des membres de la famille, proche ou lointaine. En témoigne une famille d'origine espagnole, installée en 1957, auprès de deux ménages apparentés. Les frères et les sœurs vont venir s'installer progressivement, et deux de ses enfants trouveront un appartement sur place. Cette famille s'est en même temps renforcée d'alliances contractées localement, de telle sorte que son réseau proche occupera au totall2 logements,

sur les 136 qui composent la cité. Cet exemple n'est pas isolé: les cités HLM
anciennes témoignent de la formation de tels réseaux locaux, qui se sont développés progressivement à partir de quelques familles présentes depuis
1. Figures d'enracinement pour cité HLMdévalorisée. Rapport ronéotypé.

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l'origine; l'installation des enfants devenus adultes, les mariages à l'intérieur de la cité tissent ainsi des réseaux et fondent une solidarité de voisinage, aussi efficace que discrète. Dans d'autres cas, ce sont les relations du milieu de travail qui fonderont les réseaux et détermineront des installations de proximité. Sans doute ces phénomènes apparaissent de plus en plus visibles dans les catégories défavorisées que dans les classes moyennes, encore qu'il s'agisse peut-être simplement de la focalisation des chercheurs sur ces classes et ces phénomènes. On" a ainsi pu noter qu'à l'autre extrême de l'échelle sociale, ces phénomènes de la localisation et de cooptation apparaissent fortement. «Pour prendre un exemple assez typique, un baron d'Empire, appartenant à une famille d'industriels, est né dans le XVIe arrondissement où, étant enfant, sa famille a changé d'appartement une fois,' le déplacement étant de l'ordre de 500 mètres. Puis, jeune homme célibataire, il a traversé le boulevard périphérique et est venu habiter à Neuilly, dans un studio, échangé pour un deux-pièces au moment du mariage, puis pour un cinq-pièces de 170 m2 à la naissance du deuxième enfant. Toute sa vie résidentielle parisienne s'est donc déroulée dans un cercle de moins de deux kilomètres de rayon» 2. De même, étudiant les trajectoires résidentielles d'un échantillon de ménages à Lille, M. Vervaeke note que les ouvriers, quels que soient leur statut d'occupation et la durée de leur installation dans le logement, sont généralement nés dans le quartier: « leur mobilité résidentielle correspond à des déplacements

très restreints de l'espace de la ville (même courées, ou rues voisines) »3.
Cette « pauvreté» des trajectoires résidentielles a pour corollaire l' enracinement et l'intégration dans la société locale. Sans doute le terme d'appropriation est-il souvent trop fort, on peut lui préférer le terme de familiarisation avec un espace reconnu et qualifié de longue date. Encore que les auteurs de l'article cité2 n'hésitent pas à parler de « l'appropriation privée de l'espace public», en citant aussi bien les surfaces du Bois de Boulogne concédées par la Ville de Paris à des clubs privés qu'une école primaire publique de Neuilly étroitement contrôlée par les parents d'élèves, appartenant aux familles fortunées. L'appropriation est fonction de l'appartenance locale de longue date, soit directement, soit par affiliation. «L'existence d'un lignage important sur le territoire donne l'aisance, la confiance propre à ceux qui ont la légitimité d'appartenir depuis longtemps à la société locale. L'intégration au territoire passe donc par l'existence d'un réseau familial important et tout défaut est vécu comme une rupture que l'on tente d'expliquer, voire d'excuser}) écrit R Girard dans son étude sur l'Estaque à Marseille4. Bien que la notion de quartier ait souvent été critiquée pour son flou, voire chez certains, pour son caractère
2. M. Pinçont M. Pinçon-Charles. La ségrégation permanente: classes dominantes et processus d'agrégation et d'exclusion dans la région Ile-de-France. Note ronéotypée 13 Pt 1988. 3. ln Évolution du patrimoine logement et trajectoires résidentielles. Ouvrage collectift 1984. 4. ln Plan Constructiont Évolution des quartiers anciens, 1982.

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«passéiste}), force est de reconnaître qu'aux yeux des habitants et dans leur vécu, le quartier représente un lieu dont l'appropriation est souhaitée et recherchée. Cette quête de l'intégration sociale par l'installation dans un lieu d'appartenance, réelle ou symbolique, qui est une quête de l'identité, constitue bien un facteur essentiel de mobilité résidentielle, et contribue à l'histoire des villes. Pour mettre en œuvre cette stratégie, les ménages mobilisent leurs réseaux. Réseaux familiaux et réseaux ethniques, tout d'abord, servent à repérer les logements disponibles et à faciliter l'entrée dans ces logements. Une étude sur les stratégies résidentielles des travailleurs immigrés à Orléans! fait apparaître du reste des différenciations. Les Portugais jouent de leurs réseaux familiaux et ethniques pour trouver un logement, et se regroupent dans les logements anciens du centre. Par contre les Marocains, moins bien intégrés, ont recours aux filières institutionnelles et ne trouvent de logement que parce qu'ils acceptent des sites déqualifiés, ils se concentrent dans les HLMde la périphérie. L'implantation des membres de la famille dans un groupe HLMdans un quartier ancien, ou dans un ensemble privé permet d'obtenir plus facilement un logement: au repérage des logements disponibles et souhaités s'ajoute le fait des relations avec les agents institutionnels d'un côté personnel HLM,régisseurs ou syndics ou avec les co-propriétaires. La famille déjà en place sert non seulement d'introducteur, mais de garant pour les demandeurs. Dans certains cas limites, on a pu observer le squattage, au cours du week-end, d'appartements vacants en HLM: les voisins installent des parents ou des amis, et la situation est ensuite régularisée avec l'organisme. Ces exemples montrent que les réseaux familiaux ne peuvent être efficaces que s'ils sont eux-mêmes en prise avec d'autres, et en particulier avec des

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responsables institutionnels : personnel communal, personnel d'organismes,
travailleurs sociaux, qui ont accès à la décision d'octroi d'un logement locatif: Cette connivence va parfois si loin que dans des cas de cités particulièrement valorisées, les enfants « héritent» du logement des parents. En l'absence d'introduction auprès des institutionnels, certains ménages, conscients de leurs difficultés à obtenir un logement social là où ils le souhaiteraient, orientent leur demande vers des ensembles dévalorisés. Une fois le logement occupé, ils essaient par les contacts créés .avec le personnel de l'organisme, d'obtenir, grâce aux possibilités de mutations internes au parc, le logement qu'ils désiraient réellement. Cette tactique semble être suffisamment diffusée pour que certains organismes HLMbloquent les demandes de mutations issues du parc dévalorisé, ou imposent un temps minimum de résidence avant de prendre la demande en considération. Dernière tactique, certainement d'importance plus limitée, l'installation chez une famille déjà logée, et la demande d'attribution d'un logement au nom de la décohabitation.
S. F. Aballea-Fors, Exclusion, ségrégation spatia/eet immigrés. Rapport ronéotypé pour la CNAF, 1987. stratégies tésidentielles des travailleurs

Il

On pourrait résumer les logiques habitantes en parlant de la recherche d'une territorialisation sur la base de réseaux familiaux, affinitaires ouclientélistes.

LOGIQUE DU MARCHÉ ET INTERVENTIONS INSTITUTIONNELLES
Le poids des logiques institutionnelles a toujours été important. En 1972, A. Huet, étudiant le logement social à Rennes, écrivait: « L'analyse de l'accès au logement montre comment le demandeur est orienté vers un type de logement et de quartier par les conditions du marché naturellement, mais aussi par le jeu des mécanismes complexes élaborés par l'État, les collectivités locales, les employeurs et les promoteurs» 6. La transformation la plus visible, même si elle a été progressive, est l'accroissement du rôle des politiques locales de gestion de l'urbain. Accroissement qui ne date pas de la décentralisation, mais que celle-ci a favorisé. Ces politiques locales résultent de l'interaction d'un grand nombre d'intervenants, acteurs économiques, propriétaires et régisseurs, organismes sociaux, élus. Sans doute le rôle des collectivités locales est-il particulièrement important, mais il est loin d'être le seul. Les collectivités locales disposent de nombreux outils pour intervenir dans la gestion urbaine. La fixation des règles d'urbanisme, la demande ou le refus de logements sociaux HLM, les exigences en matière d'attribution de ces log~ments, l'implication dans les opérations d'amélioration de l'habitat, l'exercice du droit de préemption, la création d'équipements ou d'espaces publics sont autant de moyens dont disposent les élus. Soulignons aussi que l'absence d'intervention sur tel ou tel secteur est, elle aussi, un facteur important de gestion urbaine, qui a des effets marqués sur les quartiers en question. Les différences de politique des collectivités locales en matière de construction de logements sociaux sont bien connues. Selon les cas, on trouvera ou bien une concentration de logements sociaux dans la commune-centre, les communes périphériques jouant davantage l'accession à la propriété, ou bien le rejet des ensembles sociaux à la périphérie. En matière de logements anciens, les politiques locales sont elles aussi très diverses. Si la procédure d'oPAH (Opération Programmée d'Amélioration de l'Habitat) est aujourd'hui largement diffi1sée- 1600 OPAHont été engagées en 10ans, depuis le lancement de la procédure en 1977 certaines villes, comme Toulouse, et Nantes s'y sont engagées tardivement. De plus, leur implication

-

6. Conditions, rôle et limites des mouvements de quartier in Politiques urbaines et planification des villes. Colloque de Dieppe, avril 1974, p. 830.

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dans la gestion de l'opération, et en particulier l'exercice du droit de préemption, varient beaucoup. Le cas le plus exemplaire d'intervention est celui de la ville de Grenoble, qui a mis en place dès 1973 une« Association de restauration ({ immobilière» puis en 1976 un service Vieux-Quartiers », dans le but d'améliorer les quartiers anciens et surtout de maintenir la population en place. La politique de réhabilitation s'est appuyée sur la préemption et elle a ainsi acquis en dix ans près de 2 000 logements, ce qui était d'autant plus important que le parc HLMétait faible et incapable de répondre à la demande. L'agglomération grenobloise a été aussi la première à se préoccuper de la dégradation du parc collectif privé construit dans les vingt années de l'après-guerre et a commencé des opérations d'amélioration dans la fin des années 1970. Au travers de toutes ces interventions, elle manifestait sa prise de conscience que la construction neuve était à elle seule incapable de sufftre, et qu'il fallait gérer le stock de logements existants et mener une politique globale sur l'agglomération. Les collectivités locales peuvent également intervenir sur le peuplement des logements sociaux, bien que l'attribution des logements soit du ressort des organismes. Elles le font de façon diverse, mais souvent dans un sens restrictif. Ainsi certaines édictent des normes pour l'attribution d'un logement: durée minimum de séjour dans la ville, mais aussi emploi dans la ville. De façon moins officielle, certaines restreignent l'attribution aux groupes défavorisés, et tout spécialement aux immigrés. L'étude déjà citée sur l'agglomération d'Orléans signale le cas d'une commune périphérique dont le parc de logements comprend 30 % d'HLM, mais qui a la plus faible proportion d'immigrés: 3,4 %, la moyenne < de'l'agglomération étant.de 8,3 %. Les politiques municipales de gestion urbaine se heurtent cependant à d'autres logiques. Ainsi, lorsqu'elles tentent de maintenir une population modeste dans les quartiers en forte revalorisation, par l'acquisition d'immeubles, les coûts élevés de ces acquisitions deviennent trop lourds: des villes aussi différentes que Lyon et Brest ont dû diminuer considérablement leurs préemptions, et l'augmentation des prix conduit à une mutation de la population en place. Inversement, les efforts d'amélioration du parc HLMdévalorisé, dans des secteurs excentrés, ne parviennent pas à « rééquilibrer » la composition sociale, les couches moyennes n'étant pas attirées par ce parc. Il reste que les politiques municipales, par intervention ou par défaut, marquent fortement les villes et leur évolution. Les organismes sociaux sont des acteurs importants de l'évolution des villes et de leur peuplement Contrairement à ce que suppose l'image stéréotypée du logement HLM,le parc social se révèle d'une grande diversité et est affecté par la hiérarchisation générale du parc de logements. fi existe localement une vive concurrence entre organismes, offices municipaux, offices départementaux, sociétés anonymes, sociétés d'économie mixte, qui ont constitué des parcs si différents qu'ils n'ont, à la limite, de comm\ll1 que <leur appellation. De façon générale - mais avec des expliéations locales -les offices municipaux de création ancienne sont aussi ceux qui ont réalisé le plus de programmes

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« bas

de gamme », sans doute fortement aidés, mais à normes réduites: cités de

transit, PSR,PLR, destinés aux catégories défavorisées. C'est à eux que les élus adressent les eas difficiles qu'ils rencontrent, ce sont eux qui ont eu la charge de reloger les occupants des secteurs de rénovation ou de résorption de I'habitat insalubre. Ayant moins de latitude dans leur politique de construction et d'attribution que les sociétés anonymes, ils ont aussi plus de difficultés à gérer et à entretenir leur patrimoine. Un autre clivage, moins fréquemment signalé, relève de l'accès au financement. Les organismes qui bénéficient du I % logement des employeurs, en contrepartie de réservation pour les entreprises cotisantes, ont constitué un parc de meilleure qualité, visent une clientèle plus aisée, et de ce fait les occupants

appartiennent à un niveau socio-économique plus élevé. Ainsi à Angers « pour
un parc plus important, l'oPHLMa reçu en 1982 une somme dix fois inférieure à celle perçue par les deux SAaffiliées chacune aux deux plus grands collecteurs

du département

»7.

On observe ainsi une hiérarchisation locale des organismes

et de leur parc, qui entrave la mobilité potentielle de la population, d'autant plus que la gestion des attributions s'opère au sein de chaque organisme. La concurrence entre organismes entraîne ainsi des effets pervers: dans des marchés peu tendus, la mise en loeation de nouveaux programmes par certaines sociétés draine la clientèle la plus solvable des offices, accentuant ainsi la vacance, ou la déqualification sociale des programmes existants. Il serait intéressant de noter ici que la mise en œuvre des plans de patrimoine par les organismes HLM dans le cadre des accords-cadre avec l'État risque d'entériner cette ségrégation par l'élargissement de la gamme des loyers, selon

le principe du « service rendu».
A ces différenciations des parcs des organismes s'ajoutent celles qui résultent des procédures d'attribution. Les élus ont certes le souci de voir leurs offices parvenir à une gestion équilibrée, ce qui les conduit à mener une politique plus sélective des attributions, vers des couches sociales présentant moins de risques d'impayés. Mais en même temps, ils sont sollicités par les situations de familles en difficulté, qu'ils adressent alors aux offices, et les services sociaux opèrent de même. La politique de sélection est certes beaucoup plus stricte depuis quelques années, mais les organismes doivent gérer l'héritage de leur politique antérieure. A l'intérieur même du parc des organismes apparatt une hiérarchisation. Elle tient d'abord à la conception, à la localisation et au financement des programmes. Les programmes anciens, mal situés et mal entretenus ont rejoint le bas de gamme. La politique de l'État d'encouragement à la qualité dans les années 1975, la diminution de la taille des programmes et le souci d'une meilleure localisation, a conduit à offrir des logements plus vastes, mieux conçus et à nombre de pièces égal de plus grande surface.. Mais cette hiérarchisation résulte aussi de la politique de gestion et d'attribution des logements: plus un ensemble
7. ln Évolution du patrimoine logement et trajectoires résidentiel/es.

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est demandé et donc valorisé socialement, plus la sélection des candidats sera sévère. De plus, l'offre de logement dans des ensembles dévalorisés se heurte souvent au refus des familles quine sont pas en situation d'urgence. Inversement, les ensembles dévalorisés comportent plus fréquemment des logements vacants, qui sont proposés aux ménages en difficultés économiques ou familiale: femmes abandÇ>nnées ou divorcées, par exemple qu'on retrouve concentrées dans quelques cités. La stratification des ensembles et la dévalorisation de certains apparaissent au travers d'indicateurs comme la rotation des locataires, la proportion d'impayés, l'importance de la population immigrée et des familles monoparentales. Les difficultés économiques des organismes HLMles conduisent à adapter leur gestion dans une logique de marché. On en trouve un signe dans les nouveaux programmes construits en ville, par exemple à l'occasion d'opérations programmées. Les types de logements offerts, ressemblent, par leur taille, à ceux de la promotion privée: majorité de logements de trois pièces et moins, et affectation de ces logements à des classes moyennes. Cette logique de marché préside aussi à la gestion du parc existant: les ensembles dévalorisés ne sont améliorés que s'ils présentent des chances d'attirer une clientèle nouvelle, sinon ils sont laissés en l'état et constituent un parc séparé, qui n'accueille (recueille serait plus exact) que les plus pauvres et les marginaux, ou dont on organise la vacance en vue de la démolition future. Les logiques de marché sont bien sûr prédominantes dans le parc privé. Des études sur les quartiers anciens fortement valorisés montrent une double évolution: d'une part l'acquisition des grands logements par des familles aidées, pour occupation, d'autre part la création de petits logements locatifs par les professionnels de l'immobilier. Les bilans des opérations programmées d'amélioration de l'habitat concluent très généralement à la multiplication des petits logements, occupés essentiellement par des personnes âgées, habitant le quartier avant l'opération, et par des jeunes, célibataires ou couples sans enfant, nouveaux arrivants, en transit. Les familles avec enfants trouvent difficilement place, et les immigrés sont fréquemment exclus. La logique marchande ne rend cependant pas compte de l'ensemble des phénomènes: il faut tenir compte de la diversité des comportements des propriétaires bailleurs. Certains jouent la logique du marché: l'amélioration de leur patrimoine, dans des quartiers attractifs, leur permet d'augmenter fortement les loyers et de sélectionner une clientèle plus solvable. D'autres préfèrent améliorer mais aussi garder des loyers modérés, choisir des locataires qu'ils connaissent et qui resteront longtemps. D'autres enfin, n'entretiennent pas leurs biens, soit parce que leurs ressources sont trop faibles, soit par désintérêt. Il en résulte une segmentation du parc, entre des logements qui retrouvent une place favorable dans la hiérarchie du marché local, et des logements dont la dégradation s'accélère. Mais il faut tenir compte'aussi du rôle des gestionnaires privés. Deux recherches menées dans l'agglomération lyonnaise montrent le poids des régisseurs dans la requalification ou la déqualification sociale des immeu-

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bles.L'étude des changements de locataires dans des immeubles de catégorie moyenne ou supérieure à Lyon même fait apparaître un filtrage en faveur des candidats à catégorie socioprofessionnelle et revenus élevés: 27 % des nouveaux occupants appartiennent au groupe des cadres et professions intellectuelles supérieures, alors qu'ils ne sont que 20 % chez les demandeurs et 14 % parmi les anciens occupants, ou des candidats sans revenus, mais qui présentent un cautionneur à revenusélevés8.A l'inverse, l'étude d'une copropriété déqualifiée à Saint-Priest, à 15 km de Lyon9 fait apparaître une politique inverse: les immeubles, peu ou mal entretenus sont délaissés par les ménages aisés et n'attirent plus qu'une clientèle refusée par les organismes HLM,acceptée par les régisseurs pour lesquels il est nécessaire de « faire le plein ». D'où une déqualification des immeubles qui comportent en 1982 63 % de ménages étrangers. L'éclatement de la gestion locative, les faibles moyens des propriétaires occupants et le désintérêt des propriétaires bailleurs, le tout accentué par l'effet de taille, ont fait de cet ensemble un édifice socio-économique particulièrement ftagile et difficile à gérer. Parmi les intervenants institutionnels figurent les diverses instances sociales: Directions Départementales de l'Action Sanitaire et Sociale, Caisses d'Allocations Familiales, bureaux d'aide sociale (municipaux). Leur rôle dans la gestion urbaine a été peu étudié, et là encore, les situations locales manifestent de grandes disparités. L'intervention des instances sociales dans les opérations d'urbanisme d'initiative publique n'est pas toujours prévue dans les circulaires ministérielles. Dans les opérations Habitat et Vie Sociale, lancées surtout à partir de 1977 pour l'amélioration des ensembles HLM,le groupe administratif départemental comprenait le Directeur de l'Action Sanitaire et Sociale et le chargé de mission auprès du Préfet responsable des immigrés, et il était prévu de consulter les caisses de sécurité sociale. De même, les opérations de développement social des quartiers font largement appel aux travailleurs sociaux. Par contre, rien de tel n'est prévu dans les opérations programmées d'amélioration de l'habitat, pour le parc privé, et de fait l'intervention des travailleurs sociaux y est exceptionnelle. Dans la pratique, plusieurs facteurs expliquent cette absence: rivalités locales entre services de l'équipement et services sociaux, absence de liens entre la collectivité locale et services sociaux, mais aussi différence d'organisation due à des secteurs territoriaux découpés différemment. On note aussi que les organismes HLM,plutôt que de faire appel aux travailleurs sociaux en place, ont préféré se doter de conseillères sociales, dont le rôle vis-à-vis des services de gestion n'est pas toujours très clairement fIXé.

8. IRESE.Nouveaux enjeux urbains: recomposition sociale et qualification résidentielle. Docu-

ment ronéotypé pour le Plan Urbain, 1986.

.

9. C. Foret. Trajectoires de l'exclusion. Recomposition sociale et processus de te"itorlalisation.

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Enfin, la logique d'action des travailleurs sociaux en France consiste davantage à suivre et aider les familles, de façon individuelle, plutôt que d'intervenir dans une optique de développement communautaire. Localement cependant se sont fait jour des initiatives de travailleurs sociaux qui privilégient la dimension collective et jouent le jeu d'organisation d'associations d'habitants pour obtenir non seulement le maintien sur place des occupants, et en particulier des plus modestes, dans les logements améliorés, mais aussi leur participation à la définition des programmes de travaux. Ainsi, à Cahors, des équipes de prévention gérées par la CAFont animé des associations d'habitants aussi bien dans des cités HLMcomme la Croix de Fer que dans des quartiers anciens en réhabilitation comme les Badernes. De même à Strasbourg, lors de l'opération HVSsur le grand ensemble très défavorisé du Neuhof, des travailleurs sociaux font partie de l'Atelier Populaire d'Urbanisme et d'Architecture, aux côtés de représentants d'habitants. A Perpignan, les travailleurs sociaux d'un secteur concerné par une opération de développement social des quartiers ont fondé un « groupe de suivi social », qui,

dans un premier temps, a assuré le relogement des locataires, et a favorisé l'adaptation des familles à leur nouveau logement. L'équipe a également poussé à la création d'un centre social de quartier, regroupant les services des différentes institutions. Elle a mené une réflexion sur l'adaptation des équipements scolaires, en concertation avec les enseignants. Enfm, elle a aidé à la création d'une association d'habitants. Elle s'est ainsi imposée comme partenaire à la municipalité et au groupe opérationnel que celle-ci avait mis en place. Les organismes HLMde Marseille ont mis au point et développé une démarche originale appelée « maîtrise d'œuvre sociale », par analogie avec la
maîtrise d'œuvre traditionnelle, à caractère technique, qui consiste à associer des personnes extérieures à l'organisme, mais sous contrat avec lui, pour prendre en compte les structures sociales des ensembles à améliorer, faire émerger la demande, et définir une gestion participative des opérations. Enfin, bien que n'ayant pas de caractère institutionnel au sens strict, il faut mentionner le rôle, dans certaines dynamiques urbaines, des associations d'habitants, qui, contestant les objectifs d'opérations lancées par les élus, deviennent progressivement des interlocuteurs et des partenaires reconnus. L'exemple de l'Atelier Populaire d'Urbanisme d'Alma Gare en est le prototype bien connu. Sans doute de tels exemples restent-ils exceptionnels en France, par rapport à d'autres pays, mais, là où elles existent, les associations ont marqué l'histoire urbaine des quartiers. De ce point de vue, on est frappé du fait que les circulaires ministérielles sur les opérations d'amélioration du bâti d'initiative publique (Habitat et Vie Sociale, opérations programmées d'amélioration de l'habitat) mentionnent explicitement la nécessité de faire participer les habitants concernés, mais que ces directives sont restées lettre morte, dans la grande majorité des cas. Si des expériences intéressantes et concluantes ont été encouragées financièrement par l'État, elles sont restées dans le ghetto de 1'« expérimental». La volonté

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politique, aussi bien de l'État que des collectivités locales a manqué pour générer des démarches novatrices, qui auraient pu contribuer à fonder la «nouvelle
citoyenneté » 10.

LE POIDS DE L'HÉRITAGE URBAIN
Le temps et l'histoire sont rarement pris en compte dans les interventions sur la ville et la gestion urbaine, si l'on excepte la valorisation accordée au patrimoine architectural des siècles anciens (valorisation qui du reste s'attache surtout au patrimoine d'avant le xrxe siècle). Peut-être faut-il y voir la conséquence de politiques essentiellement tournées depuis la deuxième guerre sur la reconstruction puis sur le développement de l'urbanisation et l'effort important de la construction neuve. Les termes mêmes de rénovation qui en France signifie destruction totale et reconstruction - et de restructuration urbaine manifestent que les quartiers anciens étaient perçus de façon négative, parfois hâtivement assimilés à l'insalubre parce que manquant d'éléments de confort. Certes, depuis 1970 et surtout 1975, la politique s'est-elle inversée et l'amélioration du bâti ancien a pris une importance considérable. Comme on l'a dit, à la politique de construction neuve se substitue une politique de gestion de l'ensemble du parc. Mais cette nouvelle politique doit tenir compte du poids de l'héritage et l'étude des différentes villes montre que l'urbanisation générale des quarante années d'après-guerre s'est réalisée de façon très différente selon les agglomérations, en fonction de deux facteurs essentiels: la période où s'est réalisé le développement urbain, et la politique des collectivités locales. La périodisation du développement urbain joue un rôle important dans la mesure où les financements du logement ont beaucoup évolué, et se sont accompagnés d'une élévation progressive des normes, en particulier pour le logement HLM, et de l'émergence, surtout à partir des années d'après 1970, d'une exigence de qualité architecturale. A la période 1945-1950,marquée par la reconstruction, au cours de laquelle le nombre de logements neufs reste faible - moins de 200 000 logements au total, succède une période - 1950-1972 - de fort accroissement de la construction où vont dominer le secteur public du logement HLM (essentiellement locatif) et surtout les logements privés construits avec l'aide de l'État (primes et prêts du Crédit Foncier) -, avec un maximum entre 1965 et 1972. La période suivante voit l'effondrement des logements primés, et une diminution progressive de la construction HLM,où l'accession prend une place un peu plus importante. La promotion privée non aidée connaît une phase active de 1964 à 1970, puis une accélération jusqu'en 1975, période où elle devient le secteur

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10. Pour des exemples de participation, on pourra se référer à A. Mollet, Droit de cité, Éditions de L'Harmattan, 1986. 18

dominant de la construction. Il est évident que selon la période de leur plus forte croissance, les agglomérations ont vu prédominer tel ou tel type de financement du logement, et que ceci contribue à leur physionomie actuelle. Si généralement, le taux de croissance de la population des grandes agglomérations a diminué, les rythmes en sont variables. Certaines connaissent un taux d'accroissement annuel important de 1962 à 1968, qui diminue fortement dans la période 1968-1975, pour quasi disparaître de 1975 à 1982 :Lyon, Marseille, Grenoble, d'autres, une croissance plus continue entre 1962..1968 et 1968-1975 : Poitiers, Brest, voire notent une légère augmentation: Orléans, Saint-Nazaire, Nantes. De même le taux annuel d'évolution des résidences principales varie notablement lorsqu'on compare la période 1968..1975 et la période 1975-1982: agglomérations à fort taux de croissance dans la première période, et faible taux dans la période suivante: Grenoble, Reims, d'autres à fort taux de croissance initial et diminution plus faible ensuite: Orléans, Aix-en-Provence, Annecy. D'autres encore ont une croissance plus modérée mais aussi plus constante de

l'ordre de 2 à 3 %: Bordeaux,Angers, Metz, voire en augmentation: Perpignan. Quand on compare maintenant les évolutions de la construction neuve de quelques grandes villes, on perçoit mieux les différences de périodisation: Grenoble construit beaucoup de 1962 à 1964 (environ 8 000 logements par an) puis la courbe décroît régulièrement. Il en va de même pour Rennes, mais la construction s'y maintient à un niveau soutenu de 1967 à 1976. Marseille connaît deux périodes de forte construction 1962-1965, puis 1970-1972. Toulouse de même, de 1962 à 1966 puis de 1968 à 1976, le rythme baissant en 1976 mais restant à peu près constant par la suite jusqu'en 1985. Lille ne connaît une hausse de la construction que de 1959 à 1974. Angers connaît un rythme plus régulier d'environ 2 000 logements par an, de 1962 à 1982, avec des pointes en 1966, 1971 et 1973. A ces différences dans la périodisation de la construction s'en ajoutent d'autres, dues aux types de programmes. Ainsi, globalement Marseille et Lille s'opposent: Marseille connaît une plus grande proportion de .logements non aidés de 1962 à 1986, et cette proportion est de 2/3 à partir de 1975, alors que
Lille maintient une proportion importante de locatif aidé de 32 à 42 % selon les périodes. De façon générale, l'accession aidée domine dans la période 1962-1974 mais ici encore avec des différences notables surtout pour la période 1968-1974: Marseille 31 %, Rennes 59 %. De même, elle faiblit différemment

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dans la dernière période 1982-1986 : Marseille 19 %,Angers et Grenoble 16 %, Lille 43 %. Enfin, on notera des différences significativesconcemantun parc privé qui connaît aujourd'hui de nombreux problèmes d'obsolescence, celui financé par les « primes et prêts du Crédit Foncier ». De 1962 à 1974, ce parc de logements représente 39 % du parc construit à Marseille, 36 % à Lille, contre 46 % à Toulouse, 52 % à Grenoble et 54 % à Rennes. 19

Inversement, la proportion de construction HLMest de 17 % â Grenoble et â Toulouse, 25 % â Marseille, 29 % â Rennes, 34 % â Angers, et 39 % â Lille: cet élément constitue un bon indicateur des politiques municipales en matière de logement. Rien d'étonnant âce que ces différences se retrouvent dans le poids du secteur HLMdans l'ensemble du parc de la ville: entre 12,5 et 13,5 â Toulouse, Grenoble et Marseille, 22 % âRennes, 23 % â Lille et 28 % â Angers. Encore faut-il se souvenir que dans le cas de Grenoble, la part de logements anciens acquis et réhabilités est non négligeable. Les mêmes agglomérations présentent des différences importantes dans l'ancienneté du parc, Rennes et Grenoble sont les agglomérations. les plus jeunes, avec un quart de résidences principales d'avant 1948, Marseille et Lille les plus vieilles, avec respectivement 41 et 49 %. A l'intérieur même des agglomérations, la répartition des différents types de logement n'est évidemment pas homogène. On n'en citera ici que deux exemples.

L'étude sur l'agglomération orléanaise indique que « plus de 90 % du parc
social de l'agglomération se concentre sur les trois communes centrales ,de Fleury, de St-Jean-de-Ia-Ruelle et d'Orléans, la ville d'Orléans â elle seule en concentre 70 %. Mais l'essentiel de ce parc se trouve dans une situation excentrée: 60 % des logements sociaux d'Orléans sont situés dans les deux quartiers périphériques de l'Argonne et de la Source ». Ainsi, l'espace même de la ville connaît une répartition déséquilibrée du parc social. A Marseille, dont le territoire communal est particulièrement étendu, le secteur Nord accueille 41 % de la construction neuve de la ville, de 1962 â 1975, contre 9 % dans le centre, et 24 % dans le sud; ce déséquilibre est encore redoublé par le type de financement: la proportion de HLMreprésente 93 % de la construction dans le Nord. Que l'on pardonne cette fastidieuse énumération statistique: elle fait apparaître clairement les différenciations dans la structure du parc de logements qu'il s'agit aujourd'hui de gérer. Il faudrait ajouter â ceci des aspects dont on n'a malheureusement pas d'analyse statistique: l'état réel du parc. line s'agit pas ici des éléments de confort, mais de l'entretien dont il a été l'objet, de l'histoire sociale de son occupation, et de son état actuel de valorisation ou de dévalorisation. Les agglomérations présentent ainsi aujourd'hui des configurations

contrastées, au sein desquelles les « produits-logements » se différencient et se
hiérarchisent selon les marchés locaux. L'héritage urbain n'est pas seulement constitué par la structure du bâti, mais aussi par les politiques d'entretien et d'affectation des logements ,qui y ont 'été menées. Ce qui frappe â l'étude des agglomérations, c'est la segmentation croissante du parc, et le cloisonnement des filières. La segmentation croissante a ceci de récent qu'elle se différencie moins par types de logement mais qu'elle opère â l'intérieur même des types de logement. Bien qu'il s'agisse dans l'ensemble d'un continuum, certes avec quelques

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