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Transports, planification et gouvernance urbaine

De
316 pages
Le passage de la ville pédestre à la ville automobile débute dans les années 1960. Il recompose profondément l'emprise spatio-temporelle, le fonctionnement et la gouvernance des territoires urbains. Cet ouvrage propose d'analyser ce processus grâce à une approche géographique du pouvoir local. Il s'agit de cerner les congruences entre le système de gouvernance territorial, les politiques de planification urbaine et de déplacements, et les évolutions territoriales observées au cours des quarante dernières années.
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Gabriel JOURDAN

Transports, planification gouvernance urbaine

et

Etude comparée de l'aire toulousaine et de la conurbation Nice Côte d'Azur

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris FRANCE

L'Harmattan Hongrie Hargita u. 3 1026 Budapest HONGRIE

L'Harmattan Italia Via Bava, 37 10214 Torino ITALIE

SOMMAIRE Introduction
Position théorique: durable.. ... Gouvernance, transition urbaine et développement 23 25 39 57 67 69 81 et 103 115
Il 7

9

Chapitre 1 - Le système de gouvernance territorial Chapitre 2 - Transition urbaine, gouvernabilité et durabilité Chapitre 3 - Comment penser le changement vers un développement urbain plus durable? Première partie

- De l'expansion

discontinue

à la transition

urbaine

Chapitre 4 - L'impact de la transition urbaine Chapitre 5 - Territoires fonctionnels contre territoires politiques Chapitre 6 - L'inadéquation entre territoires technico-fonctionnels politiques favorise la transition urbaine Deuxième partie -La prise de conscience des limites de la transition ur bain e Chapitre 7 - De la crise de gouvernabilité à l'aménagement
de la Côte d'Azur? .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . .. . ... . . . . . . . . . .

durable
. .. . . . ... ..

Chapitre 8 - Du retour de l'Etat à l'évolution des pratiques d'aménagement dans l'aire toulousaine? Chapitre 9 - L'appropriation des facteurs structurels Troisième partie

149 171 177 179 227 273

- Une

prise de conscience avortée?

Chapitre 10 - Le poids des logiques politiques: l'exemple toulousain.. Chapitre Il - Le poids des logiques techniques: l'exemple azuréen Conclusion

Chapitre à la transition urbaine.. 274 Chapitre 13 - Le système de gouvemance territorial peut-il mieux réguler la transition urbaine? 285 Bi bliograp hie Liste des sigles T able des illustrations 307 317 319

- Action publique et régulation de 12 - L'inertie du système concourrant

la transition

urbaine..

INTRODUCTION

Présentation 2énérale de la recherche Au milieu des années 90, des pics de pollution médiatisent les effets pervers de l'usage de la voiture en ville. En 1996, la Loi sur l'Air introduit la maîtrise du trafic automobile comme objectifs de la planification urbaine. Les conférences internationales sur l'effet de serre soulignent la contribution croissante des transports aux émissions de gaz carbonique et à la consommation de pétrole.

Les nuisances de préoccupations

de ...

l'automobile:

un

sujet

croissant

L'usage de la voiture provoque des nuisances à diverses échelles1. Au
niveau local, on peut citer le bruit, le risque d'accidents, les effets de coupures, la pollution de l'air par les poussières, les composés organiques volatils, le monoxyde de carbone, etc. A l'échelle régionale, la nuisance principale est l'ozone de basse altitude, qui se forme à partir de la dégradation photochimique des oxydes d'azote et peut voyager sur des centaines de kilomètres.

1

Ministère de l'EnvirolUlement, cellule de prospective et de stratégie, Pour une
soutenable des transports, La Documentation Française, 1999.

politique

Enfin, le trafic automobile a des répercutions importantes à l'échelle globale. Il contribue de plus en plus à la consommation des réserves d'énergies non renouvelables. Environ le tiers du pétrole produit dans le monde est utilisé dans le secteur des transports, essentiellement routiers. A long terme, on ne peut pas exclure une montée importante des prix, en raison de la raréfaction progressive des ressources et de l'explosion de la consommation dans les pays émergents. Les rejets de gaz carbonique contribuent à l'effet de serre et au risque de changement climatique global. Les transports (tous modes confondus) représentent environ 30% des émissions de C02 dans les pays de l'OCDE en 1994. Cette part est en hausse (pour la France, 18,5% en 1980,39,4% en 1995). Les études récentes soulignent qu'en raison de la progression prévisible du trafic, les progrès technologiques dans la conception des moteurs et carburants ne parviendront pas à enrayer la croissance de la consommation de pétrole. Par contre, ils auront un impact net sur les pollutions locales et régionales. Les modalités du développement urbain, qui conditionnent l'organisation des déplacements quotidiens, sont l'un des facteurs majeurs de cette croissance du trafic. En France, les déplacements automobiles en ville représentent environ 40% des émissions de CO2 liées aux transports. Entre 1980 et 1994, la distance quotidienne moyenne parcounle localement en voiture a progressé de 48% et s'établit à 22,9 km par jour moyen de semaine2. Cette hausse s'explique notamment par la périurbanisation, à la déconcentration des emplois et à d'importants investissements routiers aux portes des principales agglomérations.

2

Les « déplacements locaux» font moins de 80 km et pennettent un aller retour dans la journée. Sauvez M. (dir.), La ville et l'enjeu du développement durable, rapport au Ministre de l'Aménagement du Territoire et de l'Environnement, La Documentation Française, annexe B4.

10

... qui

reflète une relation sur la mobilité individuelle...

entre l'espace let la société basée

Dans un article fondateur, des chercheurs australiens font apparaître un lien entre étalement urbain (faible densité) et niveau élevé d'usage de l'automobile3. Ils soulignent la dimension sociale, économique et culturelle de ce qu'ils appellent la dépendance automobile4. Par exemple, le monde anglo-saxon est marqué par un fort courant de pensée « anti-urbain », axé sur la proximité avec la nature et un mode de vie familial en maison individuelle. Cela explique la constitution d'une ville étalée, rendue possible par les transports collectifs de masse puis surtout par l'automobile. Dans son ouvrage sur les territoires de l'automobile, G. Dupuy5 démontre que le rapport au territoire a été modifié par l'apparition de l'automobile. Celle-ci catalyse des aspirations culturelles profondes, comme le désir d'habitat individuel. Elles sont également médiatisées par des acteurs économiques et institutionnels qui ont permis l'adaptation de la ville à la voiture, c'est à dire l'émergence de formes urbaines et d'infrastructures spécifiques à ce mode de transport (habitat pavillonnaire, grande distribution, voirie rapide). M. Wiel souligne que l'automobile s'intègre pleinement dans les désirs individuels. L'examen des déplacements dans l'agglomération de Brest souligne que les ménages sont dans une logique de pérégrination6. Les navettes (trajets directs entre le domicile et le travail) disparaissent au profit de parcours plus complexes, combinant réalisation d'un programme d'activités et balade urbaine. Cela s'explique par la montée de l'individualisme et la figure valorisée de
3 Kenworth J., Newman P., « Gasoline consumption and cities, a comparison of US cities with a global survey», Journal of American planning association, Vol. 55, N°l, 1989. 4 Newman P., « The compact city: an Australian perspective », Built Environment, Vol. 18, N°4. 5 Dupuy G., Les tern'toires de l'automobile, Economica, colI, Antrhopos, 1995. 6 Wiel MlMinistère de l'Equipement, La pérégn'nation, mobilité et organisation de l'espace: la métropoglobalisation, site de Brest, rapport de recherche, 1992.

Il

l'actif, libre de ses mouvements grâce à l'automobile. Les mutations dans l'organisation spatiale urbaine sont aussi en cause (grande distribution périphérique, habitat périurbain). La voiture permet un desserrement de l'habitat et des activités en élargissant l'aire accessible dans un temps donné. C'est la transition urbaine ou le
passage de la ville pédestre à la ville motorisée
7.

...

ce qui interpelle le pouvoir politique local, en lien avec l'émergence de la notion de développement durable Si elle trouve ses racines dans les dynamiques socioculturelles, la transformation de la ville par l'automobile a largement été accompagnée par les acteurs publics. De nombreuses infrastructures routières ont été construites en milieu urbain et périurbain. Des zones d'activité ont vu le jour aux marges de la ville dense, près des échangeurs autoroutiers. Elles ont souvent accueilli des services publics délocalisés depuis le centre-ville. Des autorisations d'implantation ont été délivrées aux grandes surfaces périphériques. Les communes périurbaines ont assoupli leurs POS et autorisé des lotissements. Les aides au logement de l'Etat ont été réorientées vers l'accession à la propriété en maison individuelle dès les années 70. Progressivement, cette recomposition des villes pose problème. Ceuxci sont perçus tout d'abord sous un angle technique. La croissance importante des trafics routiers génère des embouteillages et impose la création d'infrastructures nouvelles. Puis la prise de conscience s'élargit. Les territoires traditionnels de l'action publique (communes, aires de planification urbaine, etc.) sont de plus en plus étroits face à l'élargissement des bassins de vie quotidienne. Le passage de la ville pédestre à la ville motorisée accroît les dynamiques de spécialisations socio-spatiales, et pour certains, fait peser le risque de disparition de l'urbanité fondatrice de la ville européenne. L'étalement urbain induit

7 Wiel M., La transition urbaine ou le passage de la ville pédestre à la ville motorisée, Mardaga, Coll. Architecture + recherches, Liège, 1999.

12

une forte consommation d'espace. L'usage croissant de la voiture entraîne des pics de pollution. Les pouvoirs locaux apparaissent désarmés face à ces nouvelles tendances, comme le prouvent le débat récurrent sur l'intercommunalité ou le contenu en demi -teinte des plans de déplacements urbains (PDU) adoptés suite à la Loi sur l'Air8. Cette crise de la gouvernabilité des aires urbaines favorise une prise de conscience, stimulée par l'apparition de la notion de développement urbain durable. Justifié par la préservation des équilibres écologiques et la recherche d'une intégration entre le social, l'économique et l'environnemental, ce nouveau discours combine: . la lutte contre l'omniprésence de l'automobile: promotion des modes doux, développement des transports collectifs, limitation des investissements de voirie, maîtrise du stationnement dans les zones denses; la volonté de freiner l'étalement urbain au profit de la reconstruction de la ville sur elle-même; . la mise en valeur de l'environnement et la réhabilitation des espaces dégradés (recyclage des friches urbaines).

.

Le développement durable est à la mode. Mais sa traduction en actes est moins évidente malgré une réforme progressive du droit de l'aménagement et de l'urbanisme (Loi sur l'Air, Loi Solidarité et Renouvellement Urbain - SRU). Il 'est donc intéressant de voir comment cette nouvelle doctrine est appropriée par les acteurs locaux, notamment au travers des procédures de planification urbaine et de programmation des infrastructures de transport. Nous chercherons à savoir si elle se traduit par de nouvelles manières de faire, de concevoir, de gouverner les aires métropolitaines étudiées. Cette question ne se limite pas à une simple procédure d'évaluation des politiques publiques. Il n'y a pas de recettes simples pour passer d'une situation non-durable à une situation durable. La ville est le
8

CERTU/GART, Suivi national des Plans de Déplacements Urbains, le point au 30

juin 2000, CERTU, Lyon, 2000.

13

produit d'interactions complexes entre la société et son territoire. Savoir si l'action publique peut impulser un développement plus durable en régulant la transition urbaine suppose de comprendre le rôle du système de gouvernance territorial dans la perpétuation de ce processus. Notre travail est alors une étude géographique du pouvoir local: nous analyserons les relations entre un territoire et les institutions publiques qui contribuent à en transformer la physionomie socio-spatiale. Nous postulons qu'une part importante des transformations urbaines des 40 dernières années s'explique partiellement par la généralisation de l'automobile: notre analyse se focalisera alors sur les politiques publiques de transport et d'urbanisme. Nous analyserons comment le pouvoir local s'est confronté au «passage de la ville pédestre à la ville motorisée» dans l'aire urbaine de Toulouse et la conurbation azuréenne.

Obiectifs de la recherche et éléments de méthode Nous souhaitons examiner la régulation publique de la transition urbaine, au regard des défis posés par la crise de gouvernabilité des aires urbaines et l'émergence de la notion de développement durable. Pour cela, nous aurons recours à une approche inductive en trois étapes. Première étape: l'étude des congruences entre l'action publique et le processus de transition urbaine au cours des trente dernières années. Pour cela, nous examinerons l'élaboration et la mise en pratique des premiers documents de planification supra-communaux. La notion de congruence est utilisée par J.-M. Offuer9 pour évaluer l'effet d'infrastructures de transport. Le discours dominant met en avant l'idée d'une causalité simple entre la création d'une infrastructure et les évolutions territoriales observées dans sa zone d'influence: l'autoroute a permis l'installation de « x » entreprises qui
9 Offner l-M., « Les effets structurants du transport: mythe politique, mystification scientifique », L'espace géographique, N°3, 1993.

14

ont créé «n» emplois. Cependant, la réalité est souvent plus complexe. 1) On peut trouver des cas où l'infrastructure a permis un développement et d'autres où une infrastructure comparable a, au contraire, accru une dynamique de déclin ou n'a pas entraîné d'évolutions significatives. 2) Les effets dits induits de l'infrastructure ne sont généralement pas causés directement par cette dernière. Ce qui compte, c'est la manière dont l'infrastructure est appropriée et intégrée dans les stratégies d'acteurs. Ainsi, à Toulouse, le métro a stimulé la réussite des opérations de rénovation du centre-ville en permettant aux étudiants du campus périphérique du Mirail de venir s'y installer. C'est pourquoi J.-M. Offner préfère parler de congruence entre des évolutions territoriales et la mise en service d'une infrastructure. Cela signifie que l'on peut mettre en parallèle ces deux éléments, mais qu'il ne faut pas pour autant en déduire une causalité directe. C'est seulement en examinant en détail les conditions qui ont produit ce parallélisme que l'on peut déduire l'existence de causalités, qui pourront être indirectes voire complexes. Deuxième étape: Nous chercherons ensuite à cerner quelles rétroactions le processus de transition urbaine a eu sur les politiques d'aménagement. Ainsi, la relance de la planification urbaine constatée dans les années 90 s'explique en partie par les conséquences de l'étalement urbain sur la gouvernabilité des aires urbaines étudiées. Dernière étape: Nous analyserons l'élaboration et le contenu d'une nouvelle génération de documents de planification. Mis en chantier à la fin des années 90, ils sont censés infléchir les tendances contribuant à la non-gouvernabilité des aires étudiées tout en jetant les bases d'un développement plus durable.

15

Une étude comDarée de l'aire toulousaine et de la conurbation azuréenne Notre recherche donne un rôle important au terrain. Son étude est jugée importante pour révéler des faits nouveaux ou spécifiques à une localité. De plus, nous pensons que la géographie doit illustrer la spécificité des dynamiques locales et la manière particulière dont des processus généraux se traduisent sur un territoire. En contrepartie, la généralisation des conclusions - facilitée par une démarche comparative - devra se faire avec prudence, car les résultats sont intimement liés aux terrains choisis. Ceux-ci sont l'aire urbaine toulousaine et la conurbation azuréenne. Ces territoires ont en commun une forte croissance démographique depuis les années 60, liée essentiellement à un solde migratoire positif. Leur développement économique est en partie basé sur l'accueil d'entreprises et d'administrations délocalisées (Sophia-Antipolis, haute technologie toulousaine). Enfin, ils sont profondément marqués par la transition urbaine et les problèmes de gouvernabilité qui en découlent. Ces similitudes ne doivent pas masquer de fortes spécificités locales. La Côte d'Azur est marquée par l'ampleur du phénomène touristique qui entre en concurrence avec d'autres usages de l'espace. Elle est plus internationalisée que la moyenne des villes de province. Son économie est basée sur la valorisation des rentes de l'accueil (touristique, résidentiel, économique). Son système de gouvernance territorial est original (forte influence des acteurs privés et de la Chambre de Commerce, monde politique encore marqué par I'héritage du médecinnisme). Les contraintes spatiales (montagne qui tombe dans la mer) sont renforcées par les contraintes légales (Loi Littoral et Loi Montagne). La structure urbaine est multipolaire par opposition à Toulouse qui répond au schéma radio concentrique classique. Dans le cadre géographique restreint de la Côte d'Azur, la transition urbaine favorise une saturation de l'espace, dénoncée à partir des années 90 par la Chambre de Commerce et l'Etat. La nécessité affichée de doubler l'autoroute A8 pour faire face à la progression du trafic local a provoqué une fronde des communes traversées. La révision des schémas directeurs a été bloquée pendant plus de 15 ans. 16

Cartel: La Côte d'Azur, contraintes spatiales

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Carte 2 : Périmètres de planification urbaine et contraintes légales dans la conurbation azuréenne

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18

Parallèlement, la chute du Système Médecin produit un vide politique favorable au changement. Face à cette crise de gouvemabilité la conurbation azuréenne est choisie par l'Etat en 1995 pour expérimenter une nouvelle procédure de planification: la Directive Territoriale d'Aménagement (DTA). Ses objectifs, définis en 1997 font explicitement référence à la notion de développement durable. La Côte d'Azur peut alors être considérée comme un « site test» de la réorientation des politiques de planification urbaine, de programmation des infrastructures de transport et de gestion des mobilités. Contrairement à la Côte d'Azur (conurbation sans arrière pays), Toulouse est le pôle de référence d'une vaste région, débordant des frontières de Midi-Pyrénées. Le développement économique est principalement basé sur l'aéronautique et les fonctions commerciales, administratives, universitaires régionales. Le projet A380 (gros porteur d'Airbus) risque d'accroître la fracture entre une agglomération en pleine croissance et une région au dynamisme plus limité. L'aire toulousaine est un cas d'école du processus de transition urbaine, dans un contexte de forte croissance démographique. L'aire urbaine (au sens INSEE) s'étend jusqu'à plus de 40 km du centre-ville dans un schéma radio-concentrique presque parfais. Il n'y a pas d'obstacles naturels majeurs et le réseau autoroutier en étoile favorise la diffusion de la périurbanisation. La dynamique d'émergence des centralités périphériques est particulièrement présente. Le système de gouvernance toulousain présente peu de particularités (en dehors d'une intercommunalité tardive et du poids important de la commune-centre). L'action publique dans les champs du transport et de l'urbanisme a suivi la logique générale: création d'un TCSP dans la ville-centre, d'un anneau de rocades et d'autoroutes de dégagement, adoption d'un nouveau schéma directeur en 1998 et d'un plan de déplacements urbains en 2001. Contrairement à la Côte d'Azur, l'aire toulousaine est très étudiée par la recherche universitaire, notamment par le Centre Interdisciplinaire d'Etudes Urbaines (CIEU), laboratoire de l'Université du Mirai!.

19

Carte 3 : L'aire toulousaine:

un cadre spatial favorable
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Carte 4: Toulouse dans son espace régional: métropole»

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21

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L'étude des relations entre un processus socio-spatial (la transition urbaine) et les logiques politiques et institutionnelles (le système de gouvemance territorial) peut se faire selon deux angles d'approche complémentaires. Le chercheur peut se placer du coté de ceux qui reçoivent la politique publique tout en contribuant à faire le territoire par leurs décisions quotidiennes. Il s'agit de mettre en évidence et d'expliquer les décalages existant entre le comportement des individus et les volontés
ou stratégies publiques
10.

Le chercheur peut également se placer du coté de la puissance publique, en examinant le fonctionnement du système de gouvemance territorial et ses rapports à l'environnement. Il s'agit d'expliquer le pourquoi du contenu des politiques et d'évaluer leurs impacts territoriaux. Notre recherche s'inscrit dans cette seconde approche. Pour cela, nous développerons une réflexion géographique sur le pouvoir local, c'est à dire sur les liens entre transformations de l'espace et actions publiques. Cette réflexion sera appliquée à un processus précis: ce que Marc Wiel appelle la transition urbaine, ou le passage de la ville pédestre à la ville motorisée. Cette redistribution spatiale des hommes et des richesses pose la question de la gouvemabilité et de la durabilité de la croissance urbaine. Incidemment, elle soulève celle de la capacité du système de gouvernance à organiser et planifier différemment la ville et les déplacements. Avant d'explorer nos deux terrains d'études, nous devons expliquer ces concepts-clé pour notre recherche.

10 Guidez l-M. et Kauffmann V., Les citadins face à l'automobilité, rapport de recherches publiée par le FIER, Paris, 1996.

22

POSITION THEORIQUE: GOUVERNANCE, TRANSITION URBAINE ET DEVELOPPEMENT DURABLE

CHAPITRE 1 TERRITORIAL

LE

SYSTEME

DE

GOUVERNANCE

Du territoire au Douvoir local Sur le plan théorique, l'étude du pouvoir local est un sous-ensemble de l'analyse générale d'un objet local (pour le sociologue) ou d'un territoire (pour le géographe). Ce dernier est, pour Y. Barel, un couple entre une société et son espace.

Une approche systémique du local: la notion de territoire Yves Barel

pour

Que ce soit en géographie ou en sociologie, la recherche peine à saisir l'articulation entre le local et le global. En effet, le local a une part d'autonomie, de spécificité, mais il est aussi inséré dans un tout plus grand dont il dépend. C'est pourquoi l'analyse systémique11 peut faire progresser la réflexion. Les premières analyses systémiques appliquées aux sciences sociales sont une transposition directe des enseignements de la cybernétique. La société est présentée comme un ensemble de boîtes noires qui se régulent mutuellement par l'échange de flux d'informations et

11LuganJ.-C., La systémique sociale, PUP, Que Sais-je? N° 2738, Paris, 1996.

d'énergie (travaux de T. Parsons sur la société et de D. Easton sur le sous-système politique). En réaction à cette vision réductrice, des chercheurs vont développer une approche inspirée par le constructivisme: il s'agit d'adapter la systémique aux spécificités des sciences sociales pour les faire avancer. Selon E. Morin12, les sciences humaines sont éclatées. Un courant déterministe n'arrive pas à penser l'autonomie de l'acteur: l'individu est déterminé par le social. Un courant individualiste, poussé à l'extrême, réduit le social à une somme de décisions individuelles. L'analyse systémique, dans sa capacité à « affronter le problème du sujet et celui de l'autonomie» permet de transcender ce clivage. Les notions de causalité circulaire13 et de processus émergent14 permettent de penser l'autonomie et l'auto-organisation d'un système dans une relation d'échange, voire de dépendance avec son environnement:
« un mais dire avec système ouvert est un système qui peut nourrir son autonomie, à travers la dépendance à l'égard du monde extérieur. Cela veut que (.) la notion d'autonomie ne peut être conçue qu'en relation l'idée de dépendance (..) »

Il y alors trois niveaux de causalité: l'extérieur du système (l'environnement qui s'impose à lui) ~ l'intérieur du système (notion d'auto-organisation). Cependant, malgré leur grande valeur heuristique, ces concepts doivent être utilisés avec prudence. La société est composée d'individus: il ne faut pas oublier la dimension humaine et contingente du système et rester pragmatique dans l'analyse.

. .
.

le hasard ~

12Morin E., {(Peut-on concevoir une science de l'autonomie? », Cahiers internationaux de sociologie, Vol XXI, 1981. 13La causalité circulaire souligne qu'un processus peut s'auto-entretenir car ses effets en renforceront les causes. 14{( C'est l'idée bien connue qu'un tout organisé dispose de propriétés y compn's au niveau de ses parties qui n'existent pas dans les parties isolées du tout. (...) Ce qui est intéressant, c'est qu'une fois produites, ces propriétés rétroagissent sur les conditions de leurs formations », ibidem p. 261.

26

Le local, pensé comme système ouvert, pourrait être «le niveau auquel on ne comprend plus comment sont donnés les phénomènes environnants15». Mais cette influence de l'environnement n'est pas exclusive: la capacité d'auto-organisation des acteurs locaux est également à prendre en compte. Il faut donc étudier au cas par cas la marge d'autonomie et de liberté dont dispose le local à l'intérieur du cadre englobant que constituent les contraintes extérieures. Une telle vision correspond à la définition du territoire pour Y. Barel16. A l'échelle locale, on n'est plus dans du «social pur» : les phénomènes prennent un caractère incarné. On fait référence à des individus ou à des groupes et non plus à des classes sociales abstraites. Les caractéristiques personnelles, le contexte historique, géographique ou culturel deviennent des variables explicatives centrales. Il y a alors isomorphie17 entre des groupes sociaux et leur territoire commun. Ce dernier est l'ensemble des relations entre les groupes sociaux et leur environnement dans un espace géographique donné correspondant à un bassin de vie quotidienne. Si le territoire est l'incarnation spatialisée d'une société locale, ce n'est pas pour autant un milieu fermé et clôt. Il est soumis à des influences extérieures qu'il est capable de s'approprier. Ainsi, la Côte d'Azur a construit son identité sur l'accueil de résidents, de touristes et d'activités extérieures depuis le milieu du XIX siècle. Un territoire peut aussi s'étendre au détriment d'espaces auparavant autonomes: la péri-urbanisation en est un bon exemple. Par ailleurs, le territoire n'est pas le lieu d'une prétendue harmonie sociale consensuelle. Il est généralement composé de sous-systèmes différenciés, ce qui est potentiellement porteur de conflit. A la fois, ces sous-ensembles font partie d'un tout qui les englobe. La récurrence (malgré une intégration socio-économique croissante) de conflits politiques entre villes15SfezL. et all., L'objet local, Union Générale d'Edition, colI. 10-18, Paris, 1977. 16 Barel Y., «Modernité, code, teITitoire », Les annales de la recherche urbaine, N°lO/II, Printemps 1981. 17 Pour Y. Barel, l'isomorphie est plus qu'une simple ressemblance entre deux éléments, sans que l'un ne soit le reflet de l'autre. En sciences de la communication, il y a isomorphie quand une information se transfoffile tout en gardant l'essentiel de son sens.

27

centres et espaces périurbains dans l'aire toulousaine ou sur la Côte d'Azur l'illustrent bien.

L'étude géographique politique des territoires

du pouvoir

local:

un angle d'analyse

Le territoire peut être défini comme un espace suffisamment restreint pour permettre aux groupes sociaux qui le peuplent de se fréquenter ou d'avoir leurs vies quotidiennes rythmées par un même processus englobant (l'attractivité d'une zone urbaine par exemple). Il s'analyse comme un ensemble de relations que le chercheur doit mettre en évidence. . D'une part, il faut cerner les liens entre acteurs qui se côtoient au sein du territoire et partagent de ce fait un même environnement

.

(pris en sens large: naturel, culturel, économique, ...).
D'autre part, il faut étudier les relations entre ces acteurs et l'environnement (pris au sens large) et notamment (pour le géographe) l'espace. En utilisant un même espace, les acteurs vont en même temps le transformer.

Cela veut dire que le territoire est aussi un espace-temps car c'est la proximité qui explique que des gens ont leurs vies quotidiennes soumises aux même logiques. Nous retrouverons cette idée en analysant la notion de transition urbaine. Par ailleurs, l'étendue spatiale du territoire se co-définie avec son « contenu» social. Ainsi, l'aire urbaine est pour l'INSEE l'ensemble des communes dont plus de 40% des actifs résidents travaillent dans le pôle urbain de référence. L'importance de la dimension relationnelle dans l'analyse du territoire peut justifier une entrée par le politique. Nous entendons par politique l'ensemble des processus sociaux institutionnalisés permettant de gouverner le territoire, c'est à dire à la fois d'arbitrer les relations entre acteurs localisés et de définir collectivement les modalités de gestion de leur espace commun. Nous sommes alors dans l'analyse du « pouvoir local» qui est un sous-ensemble de celle des territoires.

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Le pouvoir peut être la domination de certains groupes sur la société ou l'un de ses segments. Cette vision découle du marxisme et a largement prévalu dans la recherche française de l'après guerre jusqu'à la fin des années 1970. Mais elle nie la capacité des acteurs à se soustraire - même partiellement - à la soumission. C'est pourquoi va émerger une conception du pouvoir comme relation au sein d'organisations ou de systèmes d'action. Pour M. Crozier et E. Friedberg18,le pouvoir de A sur B, est la capacité qu'a A de faire que dans sa relation avec B, les termes de l'échange lui soient favorables. La relation de pouvoir n'est pas absolue: chaque acteur a une marge de liberté qui s'appuie notamment sur l'imprévisibilité du comportement humain et le contrôle de zones d'incertitudes (ressources centrales pour d'autres acteurs). C. Stone adapte l'approche précédente aux sciences politiques en étudiant le pouvoir local à Atlanta (Etats-Unis). Pour lui, le pouvoir est une capacité d'action et de «production sociale »19.Le pouvoir politique n'est effectif que s'il se matérialise par des réalisations concrètes. Cela suppose de réunir les ressources nécessaires et de coopérer avec d'autres acteurs. Nous ne cherchons donc pas à analyser «le pouvoir» ou «les relations de pouvoir» en tant que telles. Comme C. Stone, nous mettons l'accent sur les réalisations qui en découlent et les conditions de leur production. Notre regard géographique (approche spatialisée) induit un regard spécifique sur les acteurs. La sociologie et la science politique insistent sur l'analyse de leur positionnement sociaPOet institutionnep1. Il faut également tenir compte de leur positionnement géographique. L'enracinement et la localisation spatiale d'un acteur, les caractéristiques et l'étendue géographique de son champ d'action sont souvent déterminants pour comprendre les logiques sous-jacentes aux projets d'aménagement.
18CrozierM., Friedberg E., L'acteur et le système, Point Essai, Paris, 1977. 19 Stone C., «Urban regimes and the capacity to govern, a political economy
a?proach

2 Enjeux et intérêts véhiculés par les acteurs étudiés. 21Caractère institutionnalisé ou non du processus analysé, positionnement des acteurs dans le jeu institutionnel.

», Journal of Urban Affairs, Vol. 15 - N°L

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Le regard géographique souligne aussi que l'espace n'est pas un simple réceptacle des actions du pouvoir local, pour trois raisons: 1) Les contraintes naturelles et leur appropriation sociale (interdits légaux comme la Loi Littoral, dispositifs techniques pour les contourner) influencent l'action publique. 2) L'espace sédimente le résultat de ses relations avec la société. L'étalement urbain génère par exemple des contraintes que doit résoudre le système de gouvernance territorial. 3) L'espace a aussi une dimension plus immatérielle au travers des multiples frontières politiques, sociales ou administratives qui le traversent, et qu'il est essentiel de connaître pour comprendre les stratégies (spatialisées) des acteurs.

Le Douvoir local en actes: le système de 2:ouvernance territorial Nous aborderons le pouvoir local par les conditions de production de l'action publique. Cela nécessite de comprendre les jeux d'acteurs sous-jacents, c'est à dire d'examiner le fonctionnement du système de gouvernance territorial.

Du gouvernement local à la gouvernance urbaine La recherche en sociologie politique urbaine est passée de l'étude du gouvernement ou du pouvoir local à celle de la gouvemance urbaine. Le gouvernement est « une institution [politique} capable de maîtriser son environnement et susceptible de décider et d'exécuter sans partage22 ». Cela renvoie à l'examen des collectivités locales comme centres de pouvoir politique. Ces dernières, mises au cœur de l'analyse, sont étudiées dans leurs relations avec l'Etat, dans leur organisation interne ou dans leurs rapports avec l'environnement. Ainsi, les approches marxistes analysent le pouvoir local comme la

22Ricordel P., « La gestion publique locale: partenariats et perfonnances », RERU, 1997, N°1997 III, p. 426.

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domination de l'Etat et des grandes entreprises sur la ville, pour la mettre au service du capitalisme. Les approches actuelles mettent plutôt l'accent sur un pouvoir partagé. P. Le Galès23 montre que le gouvernement local doit coopérer avec d'autres acteurs pour parvenir à ses fins. Cela s'explique par le développement des politiques contractuelles, des partenariats publicsprivés et des mobilisations associatives. L'émergence de nouveaux problèmes provoque celle de nouveaux acteurs. Les évolutions institutionnelles sont aussi en cause: la décentralisation et le développement de l'intercommunalité favorisent les relations entre collectivités locales tout en redéfinissant les rôles de l'Etat et de ses services déconcentrés. Enfin, l'étalement urbain provoque une extension spatiale des zones concernées par la planification du développement des grandes agglomérations. L'émergence de la notion de gouvernance urbaine désigne ce processus de mutation du pouvoir local, et induit un déplacement de l'analyse. Elle n'est plus focalisée sur les institutions (approche du gouvernement local) ou sur le pouvoir-domination (approches marxistes). Elle met l'accent sur le pouvoir-relation et les coopérations entre acteurs autour d'une politique donnée. La compréhension des mécanismes sous-jacents aux procédures de planification urbaine et de programmation des infrastructures nécessite alors de mettre à jour des coalitions et les luttes entre acteurs. On est bien dans une perspective relationnelle et stratégique du pouvoir. Cependant, la notion de gouvernance urbaine n'est pas totalement satisfaisante. Elle est souvent utilisée par effet de mode sans être clairement définie. Elle a chez certains auteurs une dimension normative: la bonne gouvernance désigne un ensemble de pratiques de gouvernement jugées optimales dans l'optique d'une «bonne gestion». De ce fait, elle est difficilement applicable comme grille

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Le Galès P.,« Du gouvernement local à la gouvernance urbaine », Revue Française
Févier 1995, N°l, Vo145.

de Sciences Politiques,

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d'analyse pour une recherche. C'est pourquoi nous préférons parler de système de gouvernance territorial.

Le système de gouvernance territorial: un noyau stable d'acteurs autour d'enjeux locaux, ce qui n'exclut pas les conflits Le nombre d'acteurs impliqués et la complexité de leurs relations permettent d'affirmer que le pouvoir local est exercé par un système de gouvernance territorial. Ce dernier désigne l'ensemble des mécanismes expliquant la production de l'action publique. Un système est un ensemble organisé d'éléments, capable de s'autoreproduire et d'évoluer tout en gardant une certaine stabilité. Il est plus que la somme de ses parties, et les englobe dans un «tout» sans pour autant leur faire perdre toute autonomie. Il est également caractérisé par des régulations qui empêchent ses éléments de se dissocier. De nombreux sociologues ont fait appel à la notion de système pour expliquer comment une coalition d'acteurs perdure malgré le renouvellement des individus ou les changements extérieurs: c'est notamment le thème d'analyse de la sociologie des organisations et de l'action collective. Ces approches ont inspiré l'analyse de l'action publique. J. P. Worms et P. Grémion24 mettent en évidence les relations d'interdépendance entre le Préfet, les services déconcentrés de l'Etat et les collectivités locales dans les années 1960 et 70. Ils soulignent la capacité de résistance du système politico-administratif local face aux réformes impulsée par le gouvernement central. Aux Etats-Unis, Molotch25 souligne que certaines villes sont gouvernées par des « coalitions développementalistes » dont le but est
24 Worms I-P., «Le Préfet et ses notables », Sociologie du travail, 1966, N°3 ; GrénÜon P. Le pouvoir périphérique, bureaucrates et notables dans le système politique français, Seuil, Paris, 1976. 25 Judge D., Stoker G., Wolman H., Theories of urban politics, Sage, Londres, 1995, Logan I-R., Bridges-Whaley R., Crowdes K., «The character and consequences of

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de doper plusieurs (banques, locale. Clarence politique d'acteurs.

la croissance de l'immobilier local. Elles regroupent sur années élus, services municipaux, acteurs économiques bâtiment et travaux publics), professions libérales et presse Stone parle de régime urbain pour qualifier un style de municipale qui s'appuie sur une coalition pérennisée Plus précisément, le régime urbain est

« un arrangement informel par lequel des institutions publiques, la puissance publique et des intérêts et ressources privées fonctionnent ensemble, coopèrent pour gouverner, c'est à dire pour élaborer et
appliquer des poli tiqu es26 ».

Ces conclusions rejoignent les recherches sur les réseaux de politiques publiques, qui analysent les jeux d'acteurs autour de la production d'une politique (ou d'un objet spatial) donné27. La coalition peut perdurer et devient alors une « communauté de politiques publiques », qui contrôle sur le long terme l'élaboration et la mise en œuvre d'une politique donnée. Cette communauté est cimentée par des échanges et des concessions réciproques, par des liens de confiances, des habitudes de travail en commun, mais aussi par le partage d'une même vision des enjeux. Les approches en terme de gouvemance, de systèmes d'acteurs ou de réseaux de politiques publiques insistent sur la coopération (plus ou moins forcée) entre les partenaires d'une alliance. Elles ont parfois tendance à négliger l'analyse de la dimension conflictuelle des relations. Pourtant, comme nous le verrons, les systèmes de gouvemance toulousains et azuréens sont structurellement marqués
growth regimes - an asseSSlnent of 20 years of research », Urban Affairs Review, Vol. 32, N°5, May 1997. 2~evers J.-Y.; « Le concept d'urban regime et les nouvelles fonnes de politiques urbaines, notes sur les travaux de Clarence Stone », in Gaudin J.P., Novarina G. (dir), Politiques publiques et négociations: multipolarité, flexibilité, hiérarchies, PIRVilles, Paris, 1997. 27Dubois G., Communautés de politiques publiques et projets urbains, l'Harmattan, Paris, 1997.

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par les divisions entre acteurs issus des zones urbaines denses et les espaces périurbains. Ces conflits, de nature politique, recoupent des clivages socio-spatiaux. Ils ont des conséquences concrètes sur les politiques d'aménagement et d'urbanisme. A la fois, ces conflits sont durablement régulés et encadrés. L'unité de temps, de lieu et d'actions que représente le territoire génère des solidarités et interdépendances, qui peuvent aller jusqu'au partage d'objectifs communs. Ainsi, dans l'agglomération toulousaine, les clivages entre collectivités s'arrêtent lorsqu'il s'agit de soutenir l'implantation des usines de l'A380. On retrouve le paradoxe soulevé par Y. Barel. Le territoire n'est pas le lieu d'une prétendue harmonie sociale: il est généralement marqué par de profonds conflits. Mais c'est un « lieu singulier» où peut se produire une convergence entre différents groupes à priori antagonistes. Ils trouvent des modalités plus ou moins stables de cohabitation car ils sont amenés à se côtoyer durablement en utilisant le même espace.

Jeux d'acteurs et régulation du système de gouvernance territorial L'élaboration d'une politique publique mobilise différents acteurs que l'on peut classer en fonction de leur rôle et des ressources dont ils disposent (voir tableau page suivante). La combinaison du jeu et de l'inscription spatiale des acteurs caractérisent le fonctionnement du système de gouvernance territorial. Comme tout système social, il est doté d'une capacité d'autoreproduction dynamique. Il s'adapte aux changements sans pour autant perdre son identité ou ses spécificités. Cette relative stabilité s'explique par des mécanismes de régulation, c'est à dire des éléments qui maintiennent en équilibre le système, sans pour autant empêcher le changement voire les crises.

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Tableau 1 : Les acteurs du système de gouvernance territorial
Ressources et capacité d'action Acteurs Politiques: élus, Préfet, autres Moyens de l'institution qu'ils dirigent. Capacité à mobiliser des réseaux d'influence. décideurs politiques. Capacité de médiation entre intérêts divergents. Capacité à fédérer et représenter les intérêts du territoire. Capacité à trancher, à décider en dernier ressort. Technique: techniciens des Capacité d'expertise. SOCIaux qUI transcendent les collecti vités et administrations Réseaux instituti ons. d'Etat, bureaux d'études. Délégation de pouvoir concernant les « affaires courantes» de la part des élus. Economique: entreprises de Surface économique (emplois, recettes fiscales serVIce urbain, promoteurs et et retombées induites), capacités financières. lotisseurs, opérateurs de grande Capacité à peser sur l'organisation du marché. distribution, grandes entreprises Interventions sur 1'espace. locales. Capacité de mobilisation collective et de Citoyen: associations, etc. revendication pouvant déboucher sur la production de contres-expertises. Consommateurs: décisions Résultat de l'agrégation de décisions individuelles des nlénages et individuelles. petites entreprises.

Pour E. Friedberg28, le comportement des acteurs dans un système d'action concret est structuré par des règles. Notre approche géographique conduit à rajouter l'hypothèse d'un rôle du rapport à l'espace dans la régulation du système de gouvemance territorial. Ainsi, Guy Di Méo29 souligne l'importance de la dimension spatiale dans l'analyse des jeux d'acteurs. . Les acteurs endogènes appartiennent au territoire étudié, y sont durablement enracinés, ce qui ne veut pas dire qu'ils forment un groupe homogène.

28Alter N., Sociologie de l'entreprise et de l'innovation, PUF, 1996, chapitre 2. 29 Di Méo G., L 'homme, la société, l'espace, Economica, coll. Antrhoropos, Paris, 1991.

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