Gérer la culture en région

De
Publié par

Cet ouvrage met en perspective les différentes solutions offertes par notre droit pour gérer le patrimoine culturel et muséal. De la régie directe aux récents aménagements législatifs de l'Etablissement public de coopération culturelle, l'éventail des modes de gestion est présenté ici de façon quasi exhaustive, avec la préoccupation continue de rattacher la lettre de la loi à la pratique et au réalisme du terrain. Au moment où l'Etat semble se désengager du secteur culturel, il paraît utile de souligner la créativité gestionnaire qui préside, plus qu'on ne l'imagine, aux expériences locales.
Publié le : mercredi 1 novembre 2006
Lecture(s) : 84
EAN13 : 9782336262345
Nombre de pages : 217
Voir plus Voir moins
Cette publication est uniquement disponible à l'achat

Gérer la culture en région

Collection Gestion de la culture et du secteur non lucratif
dirigée par Jean-Michel Tobelem

Déjà parus
Luc BENITO, Lesfestivals en France François MAIRESSE, Missions et évaluation des musées

C. BARRERE, D. BARTHELEMY, M. NIEDDU, F.-D.
VIVIEN (éditeurs), Réinventer lepatrimoine J.-M. TOBELEM (dit.), La culture mise à prix, la tarification dans
les sites culturels

Sous la direction de

Jean-Pierre Allinne et Renaud Carrier

Gérer la culture en région
Les pratiques des collectivités territoriales en France

L 'Hannatlan 5-7, rue de l'École-Polytechnique; FRANCE
L'Harmattan Hongrie Konyvesbolt Kossuth L. u. 14-16 Espace Fac..des L'Harmattan Kinshasa Sc. Sociales, Pol. et Adm. ; BP243, KIN XI de Kinshasa

75005 Paris
Italia 15 L'Harmattan Burkina Faso

L'Harmattan

Via Degli Artisti, 10124 Torino ITALIE

1200 logements 12B2260 Ouagadougou

villa 96

1053 Budapest

Université

- RDC

12

LES AUTEURS

Jean-Pm Al/inne Université de Pau
Renaud Carrier

Université de Pau
Jean-Claude
Doucnce

Université de Pau
Frédéric Fernandez

CDT Ariège Pyrénées
Jérôme Slonina

Université de Pau
Christian Thibon

Université de Pau
Jean-Michel Tobekm

Option Culture
Vincent Vlès Université de Pau

SOMMAIRE

Avant-propos:
Jean-Pierre Allinne

La tentation du marché du statut

p.ll

Première partie: les faux-semblants La fin du jacobinisme culturel?
Jean-Pierre Allinne

p.13 p.15 p.77 p.83
p.ttt p.113

L'enquête nationale: le conformisme des collectivités
Jérôme S lonina

L'EPCC, une alternative pour l'avenir ? Renaud Carrier Deuxième partie: la centralité du projet

La gestion d'un équipement culturel public à dominante touristique. L'exemple de l'écomusée de Marquèze Vincent Vlès

Le domaine public fluvial des collectivités territoriales: un outil nouveau à expérimenter? p.135 Jean-ClaudeDouence Le dynamisme de la gestion au service du tourisme. L'exemple de l'Ariège p.149
Renaud Carrier et Frédéric Fernandez

La gestion déléguée des sites culturels. Le cas des sociétés d'économie mixte et des sociétés privées
Jean-Michel Tobelem

p.163

Les politiques culturelles territoriales entre appropriation et formation
Christian Thibon

p.179 p.203

Conclusion: gérer la culture, le verdict des faits Renaud Carrier

9

AVANT-PROPOS La tentation du marché
jEAN-PIERREAILINNE1

La mise en valeur du patrimoine culturel est devenue aujourd'hui une donnée centrale dans les politiques territoriales. Cette centralité a conduit au colloque tenu à Pau2. On y a souligné les avancées et les immobilismes qui caractérisent le secteur culturel décentralisé, à un moment où la fréquentation des équipements culturels locaux marque le pas. Les modes de gestion des équipements muséaux, après avoir été longtemps dominés par la régie directe ou plus rarement par la délégation à une association, commencent à tester des pratiques plus novatrices, plus aptes à procurer la souplesse comptable et gestionnaire du secteur privé. La gestion culturelle confiée une société commerciale commence à ne plus susciter étonnement ni hostilité en France. Bien plus, depuis la loi de 1996 créant la Fondation du Patrimoine, on regarde de plus en plus, dans l'Hexagone, vers le libéral outre-Adantique. Nous allons constater ici combien ce chemin est parsemé d'embûches et de faux-semblants. Il convenait de suivre les collectivités françaises dans leur gestion pratique de la culture, en partant d'exemples localisés dans le Sud-Ouest, mais éclairés à la lumière d'une comparaison nationale.
1 Professeur d'histoire du droit à l'Université de Pau et des Pays de l'Adour, délégué de la Fondation du Patrimoine pour les HautesPyrénées. 2 Joumée organisée par le Programme de recherches historiques sur l'Administration locale(PRHAL/ CECL) et consacrée aux « Modes de gestion de la cultureet du patrimoine monumental et touristiquedes collectivitéserritoriales , t » le 13 mai 2004, à la faculté de droit de Pau. 11

Première partie Les faux-semblants du statut

La fin du jacobinisme culturel?
JEAN-PIERRE ALLINNE

La décentralisation de la gestion des équipements culturels était porteuse d'espoirs1 lorsqu'elle fut initiée il y a une vingtaine d'années. Elle devait contribuer à accompagner le développement local et la démocratisation des procédures administratives. Le bilan que l'on peut en dresser aujourd'hui est nuancé. Le mouvement de transfert des compétences culturelles aux collectivités peut aboutir, en une «ruse de l'histoire », à un retour de l'État. La concurrence des procédures légales de protection du patrimoine bâti (ZPP AUP, loi SRU de 2000) a multiplié les avis conforme de l'architecte des Bâtiments de France2, pédagogue mais aussi statue du commandeur de la culture, provoquant ici et là des frictions avec les élus locaux. Au point qu'un rapport sénatorial dénonce dès 2001 (( l'étatisme persistant des procédures de protection du patrimoine architectural)) et envisage de revenir à une commission départementale du patrimoine afin de décentraliser une procédure lourde qui bloque l'application de loi sur les « zones de protection »3.
1 Un bilan est tiré des potentialités de la décentralisation patrimoniale par Lazzarotti (O.), «Le patrimoine, une chance pour la décentralisation », Pouvoirs locaux, dossier «Les nouveaux espaces du patrimoine », n° 63, déco 2004, p. 104-109. 2 En ce sens Leniaud O.-M.), «Patrimoine, décentralisation et urbanisme », Pouvoirslocaux, op. cit., p. 63, et Vincent O.-M.), « Instruments et enjeux de la connaissance du patrimoine urbain », in Nora (p.) (00.), Scienceet conscience upatrimoine, Paris, Fayard, 1997, p. 329-334. d 3 Sénateur Fauchon (p.), La nécessité renforcer dispositifcréé la loi du 28 de le par février 1997 )), Documents parlementaires, rapports législatifs, Sénat, 2001.

Sur les difficultés d'application de la loi sur les ZPPAUP, Cornu

(1\.1)

et

Fromageau O.) (00.), Patrimoine architectural, urbain et paysager, enjeux juridiques et dynamiqueterritoriale,Paris, L'Harmattan, 2002. 15

GÉRER LA CULTURE EN RÉGION

De nombreuses villes qui ne sont pas dotées d'un secteur

sauvegardé au sens de la loi de 1962 1 ont tenté, non sans
difficultés2 de mettre en place une zone de protection du patrimoine définie par les lois de 1983 et de 1993. Dans le même temps, la fréquentation des musées de province stagne depuis une dizaine d'années. La gestion des équipements muséaux des collectivités est parfois approximative, quand elle ne surestime pas le potentiel du public. Les mairies et surtout les conseils généraux, nouveaux acteurs de la décentralisation culturelle3 , tardent à renouveler leurs méthodes de gestion. La gestion des musées par des entreprises culturelles privées a quant à elle mauvaise presse en France4. L'enquête de terrain réalisée auprès de tous les départements et de toutes les villes concernées par le projet de transfert de monuments historiques aux collectivités5 confirme l'attachement des élus aux modes traditionnels de gestion, régie directe, surtout, délégation à une association, éventuellement. Jérôme Slonina analysera pour nous le dépouillement de l'enquête.
1 Loi du 4 août 1962, dite loi «Malraux». Cette procédure, lourde et centralisée, ne s'applique début 2006 qu'à 96 villes, grandes villes comme Paris, Toulouse, Bordeaux..., villes moyennes surtout, telles Laon, Montauban, Bayonne... Les petites communes sont plutôt concernées par la procédure de la ZPPAUP, sauf exceptions telles que Paris, pour le quartier Saint-Germain, Villeurbanne pour le quartier des« gratte-ciels». 2 Les obstacles juridiques et politiques à la mise en place des ZPPAUP et des plans locaux d'urbanismes ont fait l'objet d'un colloque organisé par le PRHAL en 2006, La protectiondupatrimoine bâti, à paraître. 3 Moulinier (p.), Politique culturelle et décentralisation,Paris, Éditions du CNFPT,1995. 4 En ce sens, Tobelem O.-M.), Le nouvel âge des musées, Paris, Armand Colin,2005. 5 Rémond (R.) (rapporteur), La répartition entre l'État et les collectivités territorialesdes monuments affectésau ministèrede la culture, rapport au ministre de la culture, Paris, La Documentation Française, 2003. 16

GÉRER LA CULTURE EN RÉGION

On relève partout un refus catégorique des maires de substituer leur collectivité à l'État dans la gestion des quelque trois cents monuments historiques devant être transférés aux personnes publiques locales. Le patrimoine monumental est pourtant largement provincial et local, mais il demeure dans les représentations collectives l'apanage du ministère de la culture, détenteur du savoir architectural en matière de restauration et surtout d'un budget spécialisé. Les expériences analysées ici par des contributeurs à la fois universitaires et hommes de terrain sont surprenantes à la fois par le conservatisme juridique qu'elles confirment, comme par la demande de solutions nouvelles et le &émissement institutionnel dont elles témoignent. La pratique juridique de la décentralisation apparaît nettement en retard par rapport à la nouvelle perception de la culture comme facteur d'attractivité et de développement local que se font les élus territoriaux. Cette apparente contradiction se comprend mieux si l'on considère que la question des structures est relativement nouvelle à l'échelle historique, alors que la prise de conscience de l'enjeu politique et économique de la culture au plan territorial remonte aux années 1980-1990, qui en constituèrent l'âge d' or1. Cette journée de travail est inscrite dans une perspective volontairement pragmatique et analytique. Il est encore trop tôt pour dresser une typologie générale des modes de gestion de la culture et l'appliquer à cette histoire en train de s'écrire. Il manque encore à la décentralisation culturelle le «regard
1 Sur l'enracinement d'une vision jacobine de la protection des monuments, Leniaud O.-M.), « Patrimoine monumental et décentralisation culturelle, 1959-1999 », in Poirrier (p.) et Rioux O.-P.), Affaires culturelleset territoire,Paris, ministère de la culture, 2000, Audrerie (D.) et Prieur (lvL) (dir.), Les monuments historiques, un nouvel enjeu?, Paris, L'Harmattan, 2004, 2 vol. 17

GÉRER LA CULTURE EN RÉGION

éloigné»de l'historien, pour reprendre la belle métaphore par laquelle Claude Lévi-Strauss qualifiait la posture de l'anthropologue. Au moins souhaitait-on suggérer ici les tendances lourdes et les pistes prometteuses. L'excellence des projets, nœud gordien

Un colloque organisé à Amiens sur un thème voisin avait souligné dès 19931 l'absence apparente d'imagination des responsables des équipements culturels dans le choix d'une structure. Le ministère de la culture a initié en ce sens en 1999 une réflexion relative aux pratiques juridiques propres aux services publics culturels locaux2. L'Observatoire des politiques culturelles de Grenoble vient de publier une synthèse juridique3 présentant les diverses alternatives statutaires offertes à la politique locale de la culture. Ce dernier ouvrage est d'abord destiné aux collectivités ellesmêmes et n'épuise pas la dimension de médiation culturelle et de pratique muséale que nous ambitionnons d'aborder ici. La démarche de l'Observatoire grenoblois et celle de notre équipe paloise sont complémentaires. René Rizzardo, l'un des fondateurs de l'équipe grenobloise, relève à juste titre que si le choix d'un statut pour les équipements culturels locaux est en débat depuis dix ans au moins, « sansprqjet, le mode degestion

1 Colloque d'Amiens, 1993, édité in Gault (M.) (00.) (Observatoire des politiques culturelles de Grenoble), Équipements culturels locaux, projets et modesdegestion,Paris, La Documentation française, 1994. 2 Rapport de Mme Chiffert et de :M1Y1. Lecat et Reliquat au ministre de la culture, La rénovationdesinstrumentsjuridiques desservices ublics culturelslocaux, p Paris, Imprimerie nationale, février 1999. 3 Ferrier-Barbut (M.) et Baron (E.), Modes degestion des équipementsculturels, le choix d'une structurejuridique au seroice d'un projet tenitoria4 Grenoble, Presses universitaires, 2003. 18

GÉRER LA CULTURE EN RÉGION

n'est qu'une coquillevide et son choix un exercicealéatoire Nous »1. allons de notre côté confirmer avec force la centralité du projet culturel par rapport à la question somme toute secondaire du statut juridique de l'équipement culturel. Notre équipe souhaitait en effet mettre l'accent sur la qualité des projets territoriaux en donnant des exemples concrets à l'échelle de petites ou moyennes collectivités. Elle a pour ce faire invité des élus locaux, des animateurs de structures culturelles les plus variées, mêlant volontairement une petite association de valorisation d'un site métallurgique impliquant un mécène privé (communication de Dominique Fournier), un département dynamique au plan touristique tel l'Ariège (Frédéric Fernandez et Renaud Carrier), une petite ville d'art et d'histoire choisie comme «site patrimonial majeur» par la région Aquitaine (Oloron présentée par son adjoint à la culture Pierre Bœuf), l'écomusée des Landes de Gascogne, quatrième site muséal d'Aquitaine (musée de Marquèze à Sabres, présenté par le géographe Vincent Vlès), la pratique des «Sites majeurs» patrimoniaux dans les Pyrénées-Adantiques (Christian Bretteau, Conseil général), expériences au sein de collectivités à confronter à la gestion de musées par une société commerciale décrite par JeanMichel Tobelem. La priorité pour les mairies semble aujourd'hui de mettre au point des projets de qualité qui ne lèsent pas les intérêts professionnels des personnels déjà en place, plutôt que de trouver la pierre philosophale du statut juridique idéal. Sous cet angle, le nouveau texte adopté à l'unanimité le 7 juin 2006 par l'Assemblée nationale met théoriquement les futurs directeurs d'établissements publics de coopération culturelle (EPCC) à l'abri de licenciements lors des changements de
1 Rizzardo (R.), « Les modes de gestion à l'épreuve de l'évolution des politiques culturelles et de leurs acteurs », in Ferrier-Barbut et Baron (dir.) Modes degestion deséquipementsculturels,op. cit., p. 12. 19

GÉRER LA CULTURE EN RÉGION

statut des structures locales de gestion de la culture (voir sur ce «toilettage» la communication de Renaud Carrier dans cett~ première partie). Jean-Luc Pecqueux nous a confirmé au nom de l'Agence française d'ingénierie touristique (devenue récemment ODIT France) que la qualité du projet culturel prime le débat technique sur les modes de gestion juridiques. On avait sans doute eu le tort par le passé d'inverser l'ordre des priorités et de poser comme préalable la question du statut. C'est là nous semble-t-ill'un des points saillants de cette journée.
Richesse

et contraintes

des statuts

L'autre apport de la journée, et sur lequel il faudra revenir plus avant, est constitué par la diversité des modes de gestion des activités culturelles locales. Il n'est pas évident, malgré son apparente simplicité, de définir en droit l'expression «modes de gestion», en particulier en ce qui concerne la gestion «publique »1. Si la réalité du service public culturel est acquise pour le Conseil

d'État depuis près d'un siècle et le célèbre arrêt Astrue 2, il
demeure que ses modes d'intervention sont difficiles à qualifier juridiquement. Traditionnellement, les «actes de gestion publique» sont définis depuis le grand jurisconsulte Laferrière comme ceux relevant du contentieux administratif, ceux de « gestion privée» du contentieux judicaire. Ce critère juridictionnel en apparence simple suggère que les modes de gestion se divisent par nature en mode « public» et en mode « privé ».
1 En ce sens, Ribot (C.) et Videlin O.-C.), «Les modes de gestion publique du service public culturel », in Modes de gestion des équipements culturels,op. cit., p. 37 sq. 2 C.E. «Astrue et sociétédu théâtre des Champs-Efysées», 7 avril 1916, Rec. p. 164, confirmé par C.E. ; 27 juillet 1923,« Sieur Gheusi», Rec. p. 639. 20

GÉRER LA CULTURE EN RÉGION

Dans la réalité quotidienne de la gestion d'un service culturel, cette construction juridique est inopérante tant les deux modes de gestion sont interpénétrés. On préfère aujourd'hui mettre en avant un critère organique: est « mode de gestion publique» l'ensemble des techniques de gestion employées par les personnes publiques, État, établissements publics et collectivités territoriales. Il existe ainsi des modes « publics» de gestion publique, la régie par exemple et des modes « privés », la délégation à une association en constituant la forme la plus ancienne et de loin la plus fréquente. Le secteur culturel a développé en parallèle les deux modes de gestion. Dans la sphère « publique », les régies directes (y compris «autonomes» ou «intéressées »), les «services publics industriels et commerciaux» davantage déconcentrés, les établissements publics de coopération intercommunale se sont multipliés. Parallèlement, les collectivités on testé des modes de gestion « privée» par des délégations à des sociétés d'économie mixte, à des associations et plus rarement à des sociétés commerciales. On parlera d'« intégration institutionnelle» lorsque la collectivité conserve le contrôle direct de son activité culturelle, ou au contraire d'« autonomie organique» lorsque l'activité de service public est gérée par une personne morale distincte de la collectivité qui l'a créée. il faut dans ce cas soit créer un nouvel établissement public chargé spécifiquement de cette gestion, soit passer un contrat de délégation entre la collectivité publique en charge de la politique culturelle et une autre personne publique ou privée chargée de la gestion concrète. En dehors des récents «groupements d'intérêt public à objet culturel» (GIPC) et des établissements publics de coopération culturelle résultant d'une loi de 2002 remaniée en 2006, la palette institutionnelle est déjà ancienne. Pour autant, le recours à une délégation à une association plus ou moins 21

GÉRER LA CULTURE EN RÉGION

contrôlée par la collectivité domine toujours les choix locaux de gestion « déléguée ». Au point que la Cour des comptes a dû signaler les dysfonctionnements résultant de cette hégémonie, « gestion de fait », opacité des comptabilités1. Les gestionnaires réclamaient depuis longtemps une structure souple permettant d'échapper aux critiques adressées par la Cour des comptes à l'association 1901. Le groupement d'intérêt public à objet culturel est précisément né en 19872 du projet de favoriser l'association de personnes publiques à des personnes morales de droit privé. Mais notre journée a rappelé le peu de succès de cette formule juridique, les élus tenant à garder la paternité directe et évidente de leurs politiques culturelles. Ces dernières constituent on le sait de valorisantes images de marque au moment des élections municipales. La distinction très juridique entre modes de gestion « publique» et modes de gestion « privée», fondée sur un critère organique en apparence clair, oublie cependant tout un pan des modes « privés» de « gestion « privée ». La prise en charge d'un équipement muséal par une personne privée société commerciale en constitue l'exemple le plus récent et le plus radical, même si l'État conserve en France la mission de surveillance des collections classées par ses conservateurs du patrimoine. Jean-Michel Tobelem analyse ici les risques de cette formule inédite en France, qui peut malmener les collections ou surestimer la rentabilité du secteur culturel. «(Il
ne faut donc pas en matière culturelle s'enftrmer dans une catégorisation

trop formelle etJuridique, au risque d'appauvrir la réalité de modes de gestion pragmatiques et protéiformes )), rappelle ce spécialiste de la gestion des musées. Il ne faut pas non plus perdre de vue le
1 Sur les critiques émises contre la gestion associative: Baron (E.), «Les outils privés, l'hégémonie associative », in Modes de gestion des équipements eulturels,op. cit., p. 91 sq. 2 Loi n° 87-571, précisée par le décret n° 91-1215 du 28 novembre 1991. 22

GÉRER LA CULTURE EN RÉGION

constat partagé par la plupart des élus qu'un équipement culturel n'a pas pour vocation d'être rentable. Tout au plus peut-il viser tendanciellement l'équilibre budgétaire, et surtout servir de levier à des politiques touristiques ellesmêmes d'essence commerciale. L'une des préoccupations du présent colloque a ainsi été de souligner la souplesse institutionnelle qu'ont manifestée les collectivités territoriales, le plus souvent à l'intérieur de cadres juridiques classiques qui leur étaient ouverts depuis longtemps. La journée de travail a d'abord souligné les difficultés concrètes rencontrées par les petites et moyennes collectivités au sein d'une décentralisation culturelle par ailleurs foisonnante; elle a aussi ensuite révélé des voies nouvelles tracées dans l'arsenal juridique et des réflexions originales suscitées par le terrain culturel. Les rigidités françaises La France est affectée d'un handicap de deux cents ans de jacobinisme en matière de gestion patrimoniale et culturelle. Le rapport présenté par le sénateur Yann Gaillard en faveur d'une refonte de la gestion des monuments historiques1 rappelle l'engagement inégal des collectivités dans ce domaine. Notre pays ne possède pas la même tradition de démocratie locale que certains de nos voisins telle l'Allemagne2, ni une longue implication des entreprises dans le mécénat culturel comme en Grande-Bretagne. On ne
1 Gaillard

(Y.), Cinquante et une mesures pour le patrimoine monumenta4 Sénat,

Commission des finances, rapports du Sénat, n° 378, session 2001-2002, annexe à la session du 25 juillet 2002. 2 Sur le modèle allemand, Dubois (Y.) et Laborier (p.), «Politiques culturelles locales en France et en Allemagne », in Balme (R.), Faure (A.), et Mabileau (A.) (dir.), Politiques localeset transformationsde l'actionpublique en Europe, Grenoble, CERAT, 1998, p. 385-392. 23

Soyez le premier à déposer un commentaire !

17/1000 caractères maximum.