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Le nouveau droit de l'archéologie préventive

De
275 pages
La nécessité sans cesse accrue de mieux connaître les vestiges archéologiques, menacés lors des opérations d'urbanisme ou d'aménagement a conduit le ministère de la Culture, à partir des années 1970, à mettre en place des mécanismes permettant la prise en compte de ce patrimoine. Mais les solutions retenues étaient, tant en ce qui concerne les organes d'intervention que les modes de financement, discutables sur le plan juridique. Aussi la loi du 7 janvier 2001 est-elle, enfin, venue instituer des règles juridiques précises.
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Le nouveau droit de l'archéologie préventive

Collection Droit du patrimoine
dirigée par Marie

culturel et naturel

Cornu et Jérôme Fromageau

Cette collection initiée par le centre de recherches « Droit du patrimoine culturel et naturel» a pour but de développer et enrichir la réflexion sur les objets et modes de protection dans le domaine du patrimoine culturel et naturel. Les questions que soulèvent la conservation, la circulation, la valorisation du patrimoine sollicitent, en effet, ces deux disciplines. Le contexte d'un monumep.t historique, son environnement, le paysage dans lequel il s'inscrit sont souvent essentiels à sa mise en valeur. Le droit de la culture et le droit de l'environnement développent cependant des concepts propres. Ils ne sont pas toujours en accord sur les méthodes et les moyens de protection, d'où l'intérêt de la confrontation et de la comparaison des ressources tirées de ces deux dispositifs. C'est pourquoi la réflexion doit se renouveler sur les concepts fondamentaux du patrimoine, sur la délimitation des éléments qui méritent protection. Dans la compréhension des différents mécanismes et l'ouverture vers de nouveaux modèles, le droit comparé est essentiel, ainsi que le droit international.

Déjà parus
MARIE CORNU, JEROME FROMAGEAU Patrimoine, 2 tomes, 2004.
protection du patrimoine architectural et urbain,

(SOUSla direction),

Archives et Les zones de
Archives et

MARIE CORNU, JEROME FROMAGEAU (sous la direction),
2003.

MARIE

CORNU,

JEROME

FROMAGEAU

(SOUS la direction),

Recherche, 2003. ANNIE 2003. MARIE CORNU, JEROME FROMAGEAU 2002. FROMAGEAU 2001. FROMAGEAU (SOUS la direction), Fondation et (sous la direction), Genèse du droit (sous la direction), Le patrimoine HERITIER, La genèse de la notion juridique de patrimoine artistique,

culturel et la mer, 2 tomes, MARIE CORNU, JEROME 2 tomes,

de l'environnement, MARIE CORNU,

JEROME

tmst dans laprotection dupatrimoine, 1999.

Contributions coordonnées par Pierre-Laurent Frier

Le nouveau droit de l'archéologie préventive

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris

FRANCE

L'Harmattan Hongrie Hargita u. 3 1026 Budapest HONGRIE

L'Harmattan IuIia Via Degli Artisti 15 10124 Torino ITALIE

@ L'Harmattan, 2004 ISBN: 2-7475-6548-3

~:9782747565486

Sommaire Introduction Wanda Diebolt Le patrimoine archéologique la gestion des territoires Planification archéologique, aménagement du territoire Vincent Négri urbanisme et 21 et 11

La réforme de l'archéologie préventive au sein d'un service régional: l'exemple de la région Auvergne en 2002 43 Philippe Vergain L'exécution des opérations archéologiques 81

Propos introductifs Jacqueline Morand- Deviller Archéologie et opérations d'aménagement et d'urbanisme Pierre-Laurent Frier La redevance d'archéologie préventive Emmanuel de Crouy-Chanel Le statut des contrats d'archéologie préventive Jean-David Dreyfus La loi a-t-elle modifié la manière de prescrire des services? Jean-Olivier Guilhot

87 113 173

189

Le nouveau droit de l'archéologie

préventive

Contributions

aux débats 203

Archéologie préventive, recherche scientifique et concurrence commerciale Jean-Paull)emoule

Les services archéologiques de collectivité territoriale et la nouvelle législation en archéologie préventive 247 Bruno l)ufay Réforme de la loi du 17 janvier 2001 : propositions SNAL l)ominique de Lavenere Gilles Pellissier Jean-François Texier du 261 269 271

8

Avertissement La partie législative du code du patrimoine a été adoptée par ordonnance na 2004-178 du 20 février 2004. Elle comporte un Livre V (voir ci-dessous) consacré à l'archéologie qui codifie notamment les lois du 27 septembre 1941 portant réglementation des fouilles archéologiques, la loi na 89-874 du 1er décembre 1989 relative aux biens culturels maritimes et la loi na 200144 du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive modi-

fiée par la loi na 2003-707 du 1er août 2003.
Livre V - Archéologie Titre 1er - Définition (Article L 510-1) Titre II - Archéologie du patrimoine préventive État archéologique

Chapitre 1er - Définition (Article L 521-1)
Chapitre 2 - Répartition des compétences et collectivités territoriales

Section 1 - Rôle de l'État (Articles L 522-1 à L 522-6) Section 2 - Rôle des collectivités territoriales (Articles L 522-7 à L 522-8) Chapitre 3 - Mise en oeuvre des opérations d'archéologie préventive (Articles L 523-1 à L 523-14) Chapitre 4 - Financement de l'archéologie préventive (Articles L 524-1 à L 524-16)

9

Le nouveau droit de l'archéologie

préventive

Titre III - Fouilles archéologiques découvertes fortuites

programmées

et

Chapitre 1er - Archéologie terrestre et subaquatique
Section 1 - Autorisation de fouilles par l'État (Articles L 531-1 à L 531-8) Section 2 - Exécution de fouilles par l'État (Articles L 531-9 à L 531-13) Section 3 - Découvertes fortuites (Articles L 531-14 à L 531-16) Section 4 - Objets et vestiges (Articles L 531-17 à L 531-19) Chapitre 2 - Biens culturels maritimes (Articles L 532-1 à L 532-14) Titre IV - Dispositions diverses

Chapitre 1

cr

-

Régime de propriété des vestiges immobiliers

(Articles L 541-1 à L 541-2) Chapitre 2 - Utilisation de détecteurs de métaux (Articles L 542-1 à L 542-3) Chapitre 3 - Dispositions Chapitre 4 - Dispositions et subaquatique fiscales (Article L 543-1) pénales

Section 1 - Dispositions relatives à l'archéologie terrestre
(Articles L 544-1 à L 544-4) Section 2 - Dispositions relatives aux biens culturels maritimes (Articles L 544-5 à L 544-11) Section 3 - Dispositions communes (Articles L 544-12 à L 544-13)

10

Introduction
WANDA DIEBOLT Inspectrice générale de l'Équipement, Ancienne directrice de l'Architecture et du Patrimoine
Le texte de Madame Diebolt reproduit le discours que celle-ci avait prononcé le 10 décembre 2002) lors du colloque à la Sorbonne. Elle souhaite le conserver tel que4 comme témoignage des mécanislnes lnis en place par la loi du 17 janvier 2001) avant que celle-cisoit modifiée er par celle du 1 août 2003.

our la première fois en France, l'archéologie préventive fait l'objet d'un véritable cadre juridique. Née d'une pratique liée aux développements de l'urbanisme et des grands aménagements du territoire national durant la seconde moitié du siècle passé, l'archéologie préventive, dont la fonction est d'assurer la sauvegarde des éléments enfouis de notre patrimoine lorsqu'ils sont menacés par des projets de travaux, s'était jusqu'à présent développée sans réelle base juridique. La loi validée du 27 septembre 1941, portant réglementation des fouilles archéologiques, dite loi Carcopino, a été élaborée à une époque où le concept d'archéologie préventive n'existait pas. Elle a donné à l'État de nombreux pouvoirs, comme celui 11

P

Le nouveau droit de l'archéologie

préventive

d'autoriser et de réaliser des fouilles archéologiques et, surtout, elle a fait obligation à toute personne ayant mis au jour des vestiges de les déclarer au préfet. C'est sur la base de ces obligations et des sanctions pénales dont elles sont assorties que les services régionaux de l'archéologie ont pu développer une pratique de négociation avec les aménageurs, afin de les conduire à accepter et, dans une certaine mesure, à financer, des opérations archéologiques préalablement à la réalisation des travaux proj etés. Ainsi, progressivement, mais de manière très inégale à l'échelle du territoire, une archéologie préventive s'est mise en place, dont la montée en puissance a conduit à la création, en 1973, de l'Association pour les fouilles archéologiques nationales (AF AN), association para-administrative voulue et contrôlée par l'État afin de donner aux services régionaux les moyens humains et matériels nécessaires à la réalisation de ces opérations archéologiques. Cette solution a rapidement montré ses limites, notamment juridiques: outre les critiques qu'appelait cet usage de la forme associative, le respect des règles du droit du travail et de la comptabilité, le souci d'égalité de traitement entre les aménageurs, rendaient nécessaire, au regard de l'importance de l'activité gérée par cette association, le passage à un système juridique clair et cohérent. Surtout, il était temps de reconnaître l'archéologie préventive comme une partie du champ scientifique de l'archéologie et de donner à l'État le pouvoir d'assurer pleinement et efficacement ses missions de protection du patrimoine archéologique. La loi du 17 janvier 2001 et ses décrets d'application formalisent ainsi l'aboutissement d'une pratique elle-même assez jeune et son encadrement par un régime juridique capable de répondre, pour l'avenir, aux engagements pris par la France lors de la signature, en 1994, de la convention européenne de Malte pour la protection du patrimoine archéologique, dont le principal est de « protéger le patrimoine archéologique en tant 12

Introduction

que source de la mémoire collective européenne instrument d'étude historique et scientifique ».

et comme

L'archéologie préventive est donc pour la première fois de son histoire dotée d'un régime juridique qui lui est propre, c'està-dire qui détermine ses principes directeurs, fixe les compétences de ses acteurs, organise son financement et prévoit les procédures par lesquelles elle s'exerce. Longtemps considérée comme le parent pauvre d'une archéologie davantage tournée vers la Grèce ou l'Orient, l'archéologie préventive est enfin clairement reconnue comme une activité de service public, partie intégrante de l'archéologie et régie à ce titre par les principes applicables à toute recherche scientifique. La définition qui en est donnée, très large, lui permet d'assurer pleinement la double fonction, patrimoniale et scientifique, qui est la sienne. Embrassant des formes novatrices de l'archéologie, telles que l'archéologie pratiquée sur des élévations, elle n'est pas sans poser un certain nombre de difficultés qu'il reste à résoudre, ce qui est naturellement le propre des régimes juridiques nouveaux. La négociation avec les aménageurs est remplacée par un véritable pouvoir de décision, dont l'État est titulaire. Cette compétence, déconcentrée en région, est la reconnaissance de l'implication considérable des agents des services régionaux de l'archéologie dans la naissance et le développement de l'archéologie préventive depuis 40 ans. Comme tout pouvoir, elle implique également pour chaque agent le devoir de faire preuve d'une expertise scientifique de grande qualité, qu'il convient d'entretenir par de constants échanges avec les autres institutions partenaires de l'archéologie. Les mesures prescrites visent, conformément aux missions de cette discipline, à la détection, à la conservation ou à la sauvegarde par l'étude scientifique du patrimoine archéologique. Pour la première fois, la conservation des vestiges figure parmi

13

Le nouveau droit de l'archéologie

préventive

les mesures qui peuvent être édictées. De nouvelles catégories de décisions administratives entrent ainsi dans l'ordre juridique. La spécificité de l'archéologie préventive tient à ce qu'elle constitue une activité scientifique qui se déroule dans l'urgence et en réponse à une sollicitation extérieure et imprévisible, à l'occasion d'un projet d'aménagement dont les contraintes sont évidemment à l'opposé des siennes. La nécessaire conciliation entre ces différents intérêts est inscrite dans la loi et repose sur l'État, qui doit y veiller lors de l'exercice de son pouvoir de prescription. Cette conciliation implique notamment un usage raisonné, par les services déconcentrés de l'État, de leur compétence de prescription. L'esprit de la loi, loin de toute tentation de systématisme ou d'exhaustivité, consiste à inciter au développement d'une archéologie préventive fondée sur des choix scientifiques légitimés par l'ensemble de la communauté scientifique. L'affirmation du caractère scientifique de l'archéologie préventive implique que, malgré les contraintes qui sont les siennes, elle fasse l'objet, comme toute recherche, d'une véritable programmation. Ce caractère scientifique de l'archéologie préventive explique que sa mission ne saurait s'arrêter à la libération d'un terrain de la contrainte archéologique qu'il contient virtuellement. La légitimité de l'archéologie préventive se mesure à sa capacité à développer dans des conditions difficiles une véritable recherche: c'est pourquoi les opérations sont conduites par un responsable scientifique, désigné par l'État, et que ce dernier, qui a prescrit, est également chargé du contrôle et de l'évaluation de ces opérations, ainsi que de la restitution de ces recherches à l'échelle nationale, par la réalisation de la carte archéologique. C'est aussi une des raisons pour lesquelles le système de l'association se devait d'être remplacé par la création d'un établissement public à caractère administratif ayant une véritable mission scientifique: tel est l'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP), chargé de la 14

Introduction

réalisation des opérations archéologiques, mais également de leur eXploitation scientifique et de leur diffusion. Titulaire de droits exclusifs, afin d'assurer l'unité scientifique de la discipline et la qualité des opérations quelles qu'en soient les conditions économiques ou matérielles, il doit cependant les exercer en étroite association avec ces autres forces vives de l'archéologie que représentent les services archéologiques de collectivités territoriales. Là encore, le droit de l'archéologie apparaît en phase avec la montée en puissance contemporaine des collectivités territoriales. Les opérations archéologiques ont toujours eu un coût. Le législateur a fait le choix d'un financement par une redevance due par les aménageurs, dont les projets menacent les vestiges et provoquent donc l'intervention archéologique. Le calcul de la redevance en application de critères légaux, l'existence d'un certain nombre d'exonérations et de plafonnements, assurent l'égalité de tous les aménageurs devant la charge publique. Il n'est un secret pour personne que les modes de calcul de cette imposition ayant produit des effets excessifs dans certains cas doivent être revus, afin de garantir une meilleure acceptation de la loi par ses destinataires. Le droit de l'archéologie préventive, c'est enfin des procédures qui permettent à l'État d'exercer ses compétences tout en donnant aux aménageurs le plus de garanties possible quant à la protection de leurs droits. La prescription est édictée à l'occasion d'un projet d'aménagement: il est en effet logique que la saisine de l'autorité compétente intervienne lors de la demande d'autorisation d'urbanisme. L'articulation d'une nouvelle procédure avec le droit déjà complexe de l'urbanisme pose un certain nombre de questions juridiques de grand intérêt, de même que les conséquences des prescriptions sur les droi ts des propriétaires de terrains et des aménageurs. Les droits de ces derniers sont garantis par l'existence de délais stricts et de modalités d'intervention définies contractuellement avec l'INRAP. Néanmoins, les débats de cette après-midi ne 15

Le nouveau droit de l'archéologie

préventive

manqueront pas de montrer qu'un nouveau droit pose autant de questions qu'il résout de problèmes. Mais la première séance a été consacrée au thème encore plus vaste du patrimoine archéologique et de la gestion des territoires. Certains principes méritent ici d'être rappelés. À plusieurs égards, l'archéologie préventive apparaît aujourd'hui comme un acteur non négligeable de la gestion des territoires, ne serait-ce que parce que son objet d'études est généralement indissociable du terrain sur lequel porte l'aménagement. L'existence d'obligations nées du souci de protection du patrimoine archéologique pesant sur les aménageurs ne peut manquer de faire naître une demande d'information, en amont, tant de la part des autorités compétentes en matière d'aménagement du territoire que de la part des propriétaires de terrains, sur les sensibilités archéologiques du territoire national. Les services régionaux de l'archéologie ont à ce titre, au-delà des pouvoirs que leur confère la loi, un devoir de conseil et d'action en amont qui se manifeste de différentes manières. Ainsi, bien avant d'être saisis d'un projet de travaux aux fins de prescription, les services régionaux de l'archéologie peuvent être amenés à renseigner les communes lors de l'élaboration des documents généraux d'urbanisme - PLU, cartes communales afin d'organiser le plus tôt possible la prise en compte du patrimoine archéologique connu. Une circulaire commune aux ministres de la Culture et de l'Équipement sera rédigée pour fixer les procédures d'une meilleure prévision de l'archéologie dans les documents d'urbanisme. Il est d'ailleurs révélateur que, de plus en plus souvent, l'archéologie constitue le point d'entrée des services patrimoniaux de l'État dans les projets de règlement d'urbanisme. De même, les instruments juridiques de protection de

certaines zones

-

ZPPAUP, PIG - peuvent être utilisés pour
16

Introduction

protéger des éléments exceptionnels du patrimoine archéologique et pour les mettre en valeur, ce patrimoine pouvant ainsi devenir, pour la collectivité et ses membres, une source de connaissance et de richesse. Plus directement liés à l'exercice des pouvoirs de prescription nés de la loi du 17 janvier 2001, les zonages, qui n'ont certes que pour fonction limitée d'obtenir la transmission automatique de certains dossiers d'urbanisme n'affectant aPriori que de faibles superficies, auront cependant un effet d'information des tiers sur la sensibilité archéologique d'une partie du territoire et, par conséquent, une influence sur ses perspectives d'aménagement. Enfin, l'État est chargé, aux termes de la loi du 17 janvier 2001, d'établir la carte archéologique nationale, base de données qui rassemble et ordonne pour l'ensemble du territoire national les données archéologiques disponibles. Cet élément d'information, ouvert, jusqu'à un certain degré de précision, à tout intéressé, constitue un instrument essentiel de prévision et donc de sécurité juridique. Le droit de l'archéologie préventive se veut également en phase avec l'évolution de la politique d'aménagement du territoire, par le respect qu'il témoigne aux valeurs du développement durable et d'une urbanisation maîtrisée du territoire. Déjà, en 1966, le préhistorien André Leroi-Gourhan rappelait que (( com/nelePétrole et le charbon)la matière archéologique s'épuise.La
dilaPidation actuelle des sites est telle que dans vingt ans on chercherapeut-

être vainement de quoi reconstituerl'économieagraire des Néolithiques ou de la Protohistoire)). Si la prévision ne s'est heureusement pas complètement réalisée, il n'en demeure pas moins que les dernières décennies ont été plus que toutes autres dans l'histoire consommatrices d'espace et donc de sous-sol, les techniques modernes étant particulièrement destructrices. Le principe pollueur-payeur, sur lequel est fondée la redevance d'archéo17

Le nouveau droit de l'archéologie

préventive

logie préventive, est porteur d'une volonté de responsabilisation de l'aménageur et du souhait que, dans la mesure du possible, les aménagements soient économes d'espace. Il contient également une incitation à ne pas détruire les vestiges, en déplaçant l'assise du projet d'aménagement, afin que le site soit préservé pour les générations futures. La protection qui en résulte et les réserves archéologiques qui découlent de mesures de conservation et d'acquisition des terrains, sont l'expression d'une politique patrimoniale à long terme, à la fois respectueuse des richesses de notre patrimoine et empreinte d'humilité quant à notre capacité présente de l'étudier partout efficacement.

Le régime juridique de la redevance

-

exonérations, plafon-

nements - a lui aussi été conçu en cohérence avec les principes de la loi solidarité et renouvellement urbain, dont l'esprit était de favoriser les concentrations urbaines, toujours dans le souci d'une consommation maîtrisée de l'espace. Que ce soit directement par les mesures prises en application de la loi du 17 janvier 2001 ou indirectement par la volonté de convaincre les autorités compétentes pour l'édiction de mesures réglementaires d'urbanisme, l'archéologie apparaît ainsi comme l'un des acteurs de la gestion des territoires. Droit nouveau par son contenu, le droit de l'archéologie préventive est également un droit résolument contemporain, en ce qu'il réaffirme, à côté des logiques économiques, la nécessaire prise en compte des autres intérêts généraux.

18

Le patrimoine archéologique et la gestion des territoires

Planification archéologique, urbanisme et aménagement du territoire VINCENT NEGRI La réforme de l'archéologie préventive au sein d'un service régional: l'exemple de la région Auvergne en 2002 PHILIPPE VERGAIN

Planification archéologique, urbanisme et aménagement du territoire *
VINCENT NEGRI Chargé de mission DRAC Rhône-Alpes, Chercheur associé à l'Institut de droit de l'environnement (Lyon 3)

'archéologie préventive... a pour objet d'assurer, à terre et sous les eaux, dans les délais appropriés, la détection, la conservation ou la sauvegarde par l'étude scientifique des éléments du patrimoine archéologique affectés ou susceptibles d'être affectés par les travaux publics ou privés concourant à l'aménagement ». Cette définition de l'archéologie préventive posée par l'article premier de la loi du 17 janvier 2001 introduit, d'emblée, la question de l'imprévisibilité qui caractérise le patrimoine archéologique: «... affectés ou susceptibles d'être affectés. .. ». La formule délimite une large part du champ d'application matériel de la loi, car tous les sites archéologiques ne sont pas connus bien que susceptibles d'être affectés, et par là-même révélés, à l'occasion de travaux d'aménagement.

«

L

présentée le 10 décembre 2002 au * Cet article reprend la communication colloque organisé par le CERDEAU et le ministère de la Culture, et intè~e les modifications de la loi du 17 janvier 2001 issues de celles au 1er août 2003. 21

Le nouveau droit de l'archéologie

préventive

L'objectif de la loi est également de doter l'archéologie préventive d'un cadre juridique clarifié tant du point de vue des institutions publiques ou privées responsables de sa mise en œuvre que des modalités d'exécution et de financement des opérations d'archéologie préventive, à l'occasion d'opérations d'urbanisme ou d'aménagement du territoire. Le développement d'une telle perspective, et par là-même la satisfaction des objectifs fixés par la loi, suppose que, parallèlement, soit traitée la question de la prévisibilité du risque archéologique. La loi ambitionne de réduire donc cette part d'aléa. a) La planification de l'aléa La prévisibilité du risque archéologique fut un des piliers sur lesquels la ministre de la Culture appuya son exposé pour justifier le contenu initial de la loi, lors de la discussion parlementaire en 2000 1, Cet argument sera repris par le rapporteur du projet de loi devant l'Assemblée nationale, qui introduira un amendement visant « à donner à l'État l'obligation d'établir, outre la carte archéologique, un véritable zonage archéologique qui mette fin à l'imprévisibilité actuelle de 2, L'ambition était claire et sera reprise l'archéologie préventive» par les sénateurs:« réduire l'aléa archéologique» par la planification 3, En d'autres termes, le nouveau système devait être l'occasion de minimiser l'hypothèse des sites archéologiques inconnus, susceptibles comme tels, au sens de l'article premier de la loi, d'être affectés par des travaux publics ou privés concourant à l'aménagement. La modification de la loi en août 2003 donnera aux sénateurs l'occasion de réveiller la

question de la prévisibilité, La loi du 1er août 2003 4 a introduit
1Rapport par M. Marcel Rogemont,
2 Ibid., p.

n° 2167, A.N., 2000, p. 18.

27.

3 Compte-rendu analytique, Sénat, séance du 28 mars 2000, p. 86. 4 Loi n° 2003-707 du 1er août 2003 modifiant la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive, JO, 2 août 2002, p. 13270. 22

Planification

archéologique,

urbanisme

et aménagement

du territoire

un second alinéa, dans l'article 3, prévoyant que « dans le cadre de l'établissement de la carte archéologique, l'État peut définir des zones où les projets d'aménagement affectant le sous-sol sont présumés faire l'objet de prescriptions archéologiques préalablement à leur réalisation ». Cette disposition vise à indiquer aux aménageurs les territoires où les opérations d'aménagement seront vraisemblablement soumises à prescriptions sans induire pour autant une prescription systématique, par l'État, d'opérations archéologiques 5. Planifier: l'ambition n'est pas nouvelle. En 1984, Henry Cleere, définissant le contenu d'une politique européenne du patrimoine culturel, indiquait déjà qu'un des deux principes fondamentaux sur lesquels reposaient l'élaboration et la mise en œuvre d'une politique de gestion et de conservation du patrimoine était la planification 6. À l'échelon européen, le code européen de bonne conduite relatif à « l'archéologie et le projet urbain », adopté par le Comité du patrimoine culturel du Conseil de l'Europe en mars 2000 7, indique notamment que « les archéologues doivent fournir, au stade le plus précoce du projet d'aménagement, toutes les informations nécessaires aux autorités concernées et au promoteur et que les autorités responsables en matière d'archéologie apporteront leur conseil sur toute évaluation requise pour déterminer plus précisément l'étendue, le caractère et l'importance des gisements et des vestiges archéologiques ».

5 Rapport par M. Jacques Legendre, na 346, Sénat, 2003, p. 35. Précisant l'objectif poursuivi par la délimitation de tçlles zones, le rapporteur indique qu'il s'agit de « permettre aux services de l'Etat de disposer alun outil destIné à alerter les aménageurs sur la probabilité de prescriptions pour les projets qui y seraient implantés ». GHenry Cleere, « V ers une politique européenne du patrimoine historique », in Un avenirpour notrepassé, Conseif de l'Europe, na 23, 1984, p. 2. 7 «L'archéologie et le projet urbain », Un code européen de bonne conduite, adopté par le Comite du patrimoine culturel lors de sa 15èmesession plénière, les 8-10 mars 2000. 23

Le nouveau droit de l'archéologie

préventive

Le nouveau régime de l'archéologie préventive répond à ces préconisations en introduisant une fonction de prévision du risque archéologique, portée par la carte archéologique nationale et fondée sur le zonage. Ce dernier sera consacré par le décret du 16 janvier 2002 pris pour l'application de la loi du 17 janvier 2001 8 et développé, lors de la modification de la loi en 2003, dans une perspective de prévision des prescriptions d'archéologie préventive adossée à la carte archéologique. b) La tentation de la zone L'idée d'un zonage des sites et vestiges archéologiques n'est pas inédite. La tentation de recourir à la zone pour identifier et ancrer un potentiel archéologique sur un territoire habite les archéologues depuis bientôt vingt ans. En 1984, un projet de décret prévoyait que puissent être instituées des zones d'intérêt archéologique majeur (ZIAM) par voie d'arrêté préfectoral. Le projet fit long feu. Désigner des territoires où le patrimoine archéologique présentait un intérêt majeur, impliquait, qu'a contrario,existent des espaces où les sites archéologiques auraient présenté un intérêt mineur. C'était donc opérer une hiérarchie implicite dans l'intérêt du patrimoine archéologique et laisser envisager qu'en dehors de ces ZIAM la prise en compte du patrimoine archéologique lors des opérations d'urbanisme ou d'aménagement du territoire était inexistante. Les ZIAM correspondaient aussi à la délimitation des seuls sites suffisamment connus ou insignes pour pouvoir être qualifiés de majeurs. Or planifier l'archéologie dans un objectif de prévention, c'est aussi prévoir l'hypothèse de la présence d'un site archéologique que seuls des indices laissent envisager, et dont l'intérêt ne se révèlera qu'a posteriori. De plus, la perception du caractère majeur d'un site est soumise à des turbulences et
8 Les dispositions de ce décret seront modifiées, complétées ou abrogées lors de la parution (prévue au premier semestre 2004) du décret pris pour l'application des nouvelles dispositions de la loi du 17 Janvier 2001, modifiée par la loi du 1er août 2003. 24

Planification

archéologique,

urbanisme

et aménagement

du territoire

susceptible de fluctuer en fonction de l'évolution de l'état des connaissances. Planifier l'existence d'un patrimoine archéologique revient à planifier l'incertitude, le doute. L'abandon des ZIAM fut suivi, en 1986, de l'édiction du décret na 86-192 du 5 février 1986 relatif à la prise en compte du patrimoine archéologique dans certaines procédures 9. Ce décret, abrogé depuis par le décret du d'urbanisme 16 janvier 2002, prévoyait en substance, que lorsqu'une opération ou des travaux soumis à autorisation d'urbanisme pouvaient compromettre la conservation ou la mise en valeur d'un site ou de vestiges archéologiques, l'autorisation d'urbanisme sollicitée était délivrée après avis du préfet de département, qui consultait alors le conservateur régional de l'archéologie tO. L'économie de ce dispositif, d'application générale, ne prévoyait pas que soient préalablement délimitées des zones à l'intérieur desquelles s'exerçait cette obligation de consultation. La pratique administrative, confortée par une circulaire d'octobre 1987, favorisa pourtant la création de telles zones, dont les limites étaient fixées par arrêté préfectoral. Le juge administratif considéra toutefois qu'une telle délimitation ne pouvait avoir légalement pour effet de limiter la procédure de consultation à ces seules zones, et que, faute d'avoir été précédé de la consultation prévue par le décret, un permis de construire accordé sur un site archéologique hors d'une telle zone devait être regardé comme ayant été pris à la suite d'une

procédure irrégulière

11.

Néanmoins, le décret du 5 février 1986

9 du 11 février 1986, p. 2383. 1JO Article premier du décret du 5 février 1986 : « Lorsqu'une oPération ou des travaux ou des installations soumis à l'autorisation de lotir, au permis rle construire} au permis de démolir ou à l'autorisation d'installation et travaux divers prévus par le corle de l'urbanisme peuvent, en raison de leur localisation et de leur nature} compromettre la conseroation ou la mise en valeur de vestiges ou d'un site archéologiques} cette autorisation ou ce permis est délivré après avis du préfet, qui consulte le conseroateur régional de l'archéologie ».

TA Châlons-sur-Marne Signy l'Abbaye.

11

15 février 1994, Époux Boucher 25

ci Commune

de

Le nouveau droit de l'archéologie

préventive

et la circulaire du 12 octobre 1987 furent le terreau favorisant l'éclosion des zones archéologiques. L'effectivité de ce système était tout de même malmenée par la portée de l'article R 111-32 du code de l'urbanisme et butait sur le pouvoir discrétionnaire de l'autorité compétente pour délivrer le permis de construire; pouvoir dont l'écho contentieux ne renvoyait qu'à la seule erreur manifeste d'appréciation. Dès lors, la tentation fut parfois forte, pour les services archéologiques, de s'inviter dans les zones d'autres services et de troquer, par exemple, l'avis simple du R 111-3-2 contre l'avis conforme de l'architecte des bâtiments de France en abords de monuments historiques. Le contentieux administratif révèle quelques tentatives. Un architecte des bâtiments de France fut ainsi invité, à reprendre l'avis du conservateur régional de l'archéologie et à considérer qu'en abords d'une église classée « tout creusement du terrain à proximité de la motte féodale [incluse dans le périmètre de 500 mètres autour de l'église] serait susceptible de perturber les couches archéologiques et devrait faire l'objet d'un suivi par les services archéologiques compétents ». Le juge administratif ne put que constater l'irrégularité d'un tel avis, l'architecte des bâtiments de France s'étant fondé sur un motif étranger à la

protection des abords de l'édifice protégé

12.

La tentation de la zone pour définir des mesures de protection du patrimoine archéologique est donc ancienne et a parfois emprunté des voies où l'irrégularité juridique côtoie l'inventivité. La loi du 17 janvier 2001 et le décret du 16 janvier 2002 ont redéfini le contenu de la planification archéologique sans toutefois prévoir une articulation stable avec les documents d'urbanisme.

12 CAA

Nantes, 12 juin 1997, M. et Mme Yvon Guérin, req. n° 94NT00841.
26

Planification

archéologique,

urbanisme et aménagement

du territoire

I

- La

planification

archéologique

Le droit de l'archéologie préventive pose un principe de planification archéologique fondé sur la carte archéologique, d'une part; et sur la délimitation de zones géographiques pour l'édiction de mesures d'archéologie préventive sur certains dossiers d'urbanisme, d'autre part. A - La carte archéologique La carte archéologique était parée de nombreuses vertus. Selon le vœu des sénateurs, elle avait « vocation à devenir un document d'urbanisme opposable aux tiers» 13.Cette option ne fut pas développée. Il n'en demeure pas moins que son statut ne limite pas sa portée à un simple document de connaissance du patrimoine archéologique. 1 - Le statut de la carte archéologique Aux termes de l'article 3 de la loi du 17 janvier 2001, l'État dresse et met à jour la carte archéologique nationale, avec le concours des établissements publics ayant des activités de recherche archéologique et des collectivités territoriales. La carte archéologique rassemble et ordonne pour l'ensemble du territoire national les données archéologiques disponibles. Le régime d'accessibilité de ces données est fixé par le second alinéa de l'article 3 qui dispose que les autorités compétentes pour délivrer les autorisations de travaux ont communication d'extraits de la carte archéologique et peuvent les diffuser à toute personne qui en fait la demande. Le décret du 16 janvier 2002 a détaillé les modalités de communication de la carte archéologique par l'État à toute personne qui en fait la demande, sous réserve des exigences liées à la préservation du patrimoine archéologique.

13 Rapport par M. Jacques Legendre, n° 276, Sénat, 2000, p. 41. Compterendu analytique, Sénat, séance au 28 mars 2000, p. 84.

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