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ONG et autoritarisme au Soudan : l’eau en question

Micaël Nègre
  • Éditeur : CEDEJ - Égypte/Soudan
  • Année d'édition : 2004
  • Date de mise en ligne : 19 avril 2013
  • Collection : 15/20
  • ISBN électronique : 9782905838797

OpenEdition Books

http://books.openedition.org

Référence électronique :

NÈGRE, Micaël. ONG et autoritarisme au Soudan : l’eau en question. Nouvelle édition [en ligne]. Le Caire : CEDEJ - Égypte/Soudan, 2004 (généré le 09 novembre 2013). Disponible sur Internet : <http://books.openedition.org/cedej/841>. ISBN : 9782905838797.

Édition imprimée :
  • Nombre de pages : 111

© CEDEJ - Égypte/Soudan, 2004

Conditions d’utilisation :
http://www.openedition.org/6540

Issue d'un mémoire de DEA de science politique comparative, cette étude se propose d'apporter un éclairage sur la rencontre du cadre institutionnel réformé du Soudan et du cadre doctrinaire promu par les grands bailleurs de fonds internationaux et mis en oeuvre, plus ou moins directement, par les ONG sur place. Elle cherche, dans un premier temps, à donner la mesure des réformes engagées par le régime soudanais en insistant particulièrement sur la réforme de la politique hydraulique. Dans un deuxième temps, l'analyse porte sur un projet de développement local mené en périphérie de Khartoum et démontre comment ce dernier est la résultante, tout à la fois, du cadre institutionnel soudanais, marqué par l'autoritarisme, et du cadre dogmatique, promu par les acteurs de l'aide au développement.

Sommaire
  1. Remerciements

  2. Introduction

  3. I - Redéfinition du cadre des relations entre État et Société

    1. Chapitre I. Fédéralisme, décentralisation et reformes : vers un retrait de l’état autoritaire ?

      1. Une situation de crise
      2. Arrivée au pouvoir d’al-Bashir et nouveau cadre institutionnel fédéral
      3. Apparente ouverture démocratique et désengagement économique de l’État
      4. Une scène politique segmentarisée et déchirée par les luttes de factions
      5. Les difficultés de la légitimation
      6. Antériorité de l’idée démocratique ?
      7. Les mécanismes de l’emprise autoritaire dans le cadre reformé
      8. Redéploiement de l’État dans la sphère de l’économie libéralisée
    2. Chapitre II. L’organisation institutionnelle de la gestion de l’eau : le cas de Khartoum

      1. La gestion des ressources hydrauliques : un enjeu national, international et local
      2. Un important déficit d’infrastructures
      3. Les faiblesses de la capitale
      4. Flou fédéral et absence de coordination
      5. Dénégation du rôle du niveau local et centralisation au niveau étatique
      6. La SWC-K : l’acteur hégémonique de la gestion de l’eau dans l’État ?
    3. Chapitre III. L’approvisionnement en eau des laissés-pour-compte, lieu d’intervention privilégié de la communauté internationale

      1. Khartoum : migrations et gestion urbaine
      2. Une vision sécuritaire de l’urbanisme : la politique du bulldozer
      3. Le catéchisme des bailleurs de fonds internationaux
      4. Du discours à la pratique
      5. Quelques divergences techniques tout de même
      6. Possibles ambiguïtés et effets pervers
  1. Illustrations

  2. II - l'association coopérative du bloc 27 : un projet de développement local à l'épreuve de l'emprise du régime

    1. Chapitre I. Un substitut aux services de l’État ?

      1. Le cadre géographique et social
      2. Conceptualisation technique du projet d’ACF
      3. Le comité local de gestion
      4. L’expérience du bloc 27
      5. Perpétuation autonome des activités initiées par ACF
      6. Compétences collectives et individuelles
      7. Caesar et l’art de recevoir
    2. Chapitre II. De l’eau pour tous et par tous

      1. De la conception à la pratique : un ajustement (trop) parfait ?
      2. Construction de l’exemplarité en opposition aux services de l’État
      3. Le champ du dhat : discours et pratiques du régime
      4. Une possible inclusion de l’activité de l’association dans le champ du dhat ?
      5. Le surprenant discours du représentant du ministère
      6. Assimilation du discours...
      7. ... jusque dans ses ambiguïtés et incohérences
      8. Le dénigrement des pouvoirs publics
    1. Chapitre III. Les limites d’un si bel exemple de développement auto-géré

      1. Les compétences personnelles : un élément déterminant ?
      2. Ambiguïtés quant à l’importance de l’appartenance tribale
      3. Surreprésentation du comité populaire : un noyautage politique de l’association au profit du régime ?
      4. Acteurs nodaux et risque d’appropriation politique
      5. L’épée de Damoclès : une possible prise de contrôle directe par les autorités publiques
      6. Refus du politique et compréhension des règles implicites
  1. Références bibliographiques

Remerciements

1Je voudrais remercier les personnes suivantes sans lesquelles ce travail n’aurait pu aboutir : Mme Myriam Catusse, pour ses précieux conseils et l’aide constante qu’elle m’a apportée ; Mme Elisabeth Picard, pour s’être montrée toujours disponible à mon égard et m’avoir orienté vers le terrain soudanais ; M. François Ireton ainsi que M. Eric Denis pour l’aide qu’ils m’ont apportée lors de mon séjour au Soudan ; Mme Catherine Miller, pour avoir bien voulu me rencontrer avant mon départ et m’introduire à la situation soudanaise ; les membres du Service culturel de l’ambassade de France à Khartoum ; l’ensemble des personnes qui ont accepté de me rencontrer et d’être interviewées, en particulier les membres d’ACF et les membres de l’Association coopérative ; l’ensemble de l’équipe pédagogique du DEA de Science politique comparative d’Aix-en-Provence ; le personnel de l’Iremam/MMSH.

Introduction

1Depuis le coup d’État de 1989 qui porta au pouvoir le lieutenant-général Omar al-Bashir ainsi que la mouvance islamique organisée autour du Front national islamique, le Soudan s’est engagé dans un vaste programme de réformes que l’on peut qualifier de structurelles : islamisation poussée des champs du politique, du social et de l’économie, libéralisation de l’économie et adoption d’un système fédéral censé permettre, par la décentralisation des instances de pouvoir, une participation politique accrue de la population. À partir de cette date et avec l’interdiction des partis politiques, le mot d’ordre officiel est à la démocratie participative. Un système de comités locaux, les comités populaires, devant offrir au citoyen un lieu d’expression politique relayée aux niveaux administratifs supérieurs, est créé. Parallèlement, les localités se voient reconnaître des responsabilités en matière de politiques publiques.

2Au-delà du discours officiel, rapidement résumé ici, et des effets d’annonces, les constats que l’on peut tirer de l’étude de la littérature sur le sujet et de l’observation sur le terrain diffèrent sensiblement. Les comités populaires, loin d’offrir un lieu d’expression au citoyen, ont été détournés de cette fonction officielle pour devenir une émanation du parti unique (le parti du Congrès national), chargée au niveau local de contrôler la population et d’entretenir des liens clientélistes par les monopoles sur la vente de certains produits de première nécessité dont ils ont pu bénéficier par intermittence. À la suite de la levée de l’interdiction des partis politiques en 19981 et face à la résistance passive que la population leur a opposée en se détournant d’eux, les comités populaires sont officiellement dissous depuis 1999 mais continuent d’agir sur un mode plus informel. Cette dissolution ne signifie pourtant pas que le régime ait renoncé à exercer un contrôle sur la population au niveau local. Sur le plan de l’économie, les mesures semblent plus proches de la ligne officielle. La libéralisation a bien eu lieu. Le Soudan a suivi de son propre chef les mesures-clés qui composent habituellement les plans d’ajustement structurel imposés par le Fonds monétaire international. Cependant, comme ailleurs en Afrique, la libéralisation de l’économie, si elle a été l’occasion pour l’État de redéfinir son rôle dans ce secteur, lui a aussi permis de s’y redéployer, notamment lors de privatisations se faisant au profit des proches du pouvoir. Dans ce cadre, plutôt qu’à un désengagement de l’État, on assisterait à son redéploiement et, pour reprendre la réflexion menée par Béatrice Hibou, à sa privatisation2. Enfin, l’imposition d’un islam rigoriste, présenté comme unitaire face à la multiplicité des appartenances confrériques, n’aboutit qu’à une soumission de façade des Soudanais qui s’accommodent mal de la doctrine religieuse officielle3.

3Du fait du fort contrôle de la société, y compris au niveau local, de l’absence d’une compétition politique ouverte, de la tentative du régime d’imposer une idéologie nationale, Larry Diamond qualifie le Soudan d’al-Bashir de régime « autoritaire politiquement clos »4. En dehors du recours à la coercition, on peut constater que la sphère politique reste encore aujourd’hui sous l’emprise d’un parti qui, s’il n’est plus unique, est toujours hégémonique. Par ailleurs, la majorité des médias fait le jeu de la propagande.

4Dès lors, que penser de ce vaste programme de réformes ? Les nouvelles mesures étant imposées sans concertation avec la société, on peut faire l’hypothèse que cette remise en cause du statu quo procède d’un objectif majeur pour le régime : la pérennisation de l’État autoritaire. Le régime d’al-Bashir doit, en effet, faire face à un certain nombre de problèmes allant à l’encontre de sa stabilité. Bien qu’une énumération puisse donner une image biaisée par l’artificialité de la séparation entre les uns et les autres dans un contexte où ceux-ci sont inter-reliés, on peut, schématiquement, énumérer les problèmes auxquels l’État soudanais est confronté. Ayant un rapport annexe avec l’objet central de la présente étude, le premier de ces défis est sans doute la situation de guerre civile entre le Sud et le Nord du pays qui perdure depuis 1955 et qui n’a connu une trêve que durant la courte période allant de 1972 à 1983. Face aux revendications autonomistes ou indépendantistes des mouvements armés sudistes, l’adoption du système fédéral et les objectifs affichés de décentralisation peuvent être, en partie, considérés comme une tentative d’apaisement, la recette ayant déjà été utilisée avec succès sous Nimeiri, avant que les contingences de la politique intérieure n’amènent le dictateur à remettre en cause l’autonomie accordée en 1972. Le deuxième problème est la crise économique que connaît le pays depuis la fin des années soixante-dix. Dans ce cadre, la réforme de l’économie vers la libéralisation, entreprise depuis bientôt quinze ans, a donné des résultats mitigés. Si les indicateurs macro-économiques ont connu une légère amélioration durant ces quatre dernières années du fait, notamment, de la manne financière croissante du pétrole, les réformes n’ont pas réduit les inégalités sociales et l’inflation toujours importante ne fait qu’accroître la misère des populations les plus pauvres. Enfin, le régime doit gérer son image sur la scène internationale. Largement décrié à cause des exactions de l’armée dans le Sud à l’encontre des populations civiles, ayant offert l’hospitalité à des mouvements terroristes durant la première moitié des années quatre-vingt-dix, le Soudan est, en outre, un des rares pays à avoir subi un régime de sanctions imposé par l’Onu.

5Guerre civile, crise économique, pression internationale : autant de facteurs qui fragilisent la position du régime et qui, face à son incapacité à les régler, le mettent en péril. Pris dans un faisceau de tensions internes et externes qui concourent à sa déstabilisation, le régime est d’autant plus en danger que les registres de légitimité sur lesquels il a cherché à asseoir sa domination sont sérieusement battus en brèche. Il est donc possible de voir dans cette situation de déficit de légitimité, tant interne qu’externe, la raison fondamentale qui a poussé le gouvernement soudanais à envisager des réformes. Le discours officiel veut y voir un processus de démocratisation cherchant ainsi à reposer le pouvoir sur une légitimité de type légal-rationnel.

6Si l’on s’en tient à ce discours, on peut voir dans les réformes institutionnelles et dans l’apparente ouverture démocratique une offre de participation faite à la société. Par la décentralisation et la libéralisation économique, la société est invitée à se prendre en main et à participer au développement du pays. Cette participation est censée se concrétiser à travers la gestion de proximité des politiques publiques, à travers des initiatives locales de développement et, plus généralement, à travers les initiatives « privées » ou supposées telles. Résultant d’une vue d’ensemble sur les réformes qui laisse penser à un relâchement de l’emprise de l’État soudanais sur la société, ce constat mérite d’être précisé. La première tâche de cet ouvrage sera donc, à travers une étude plus approfondie du « contenu » même de ces réformes, de tenter d’expliquer dans quelle mesure elles prévoient et encadrent cette apparente autonomisation de la société. Pourtant, cette analyse du contenu ne saurait suffire. Au-delà, il s’agira de tenter de déceler les mécanismes plus souterrains et moins explicites par lesquels l’État autoritaire soudanais est susceptible de redéfinir ses modes de contrôle de la société dans le cadre réformé qu’il participe à créer. Dans quelle mesure ce cadre réformé remet-il en question l’autoritarisme ou, éventuellement, contribue à sa pérennisation ? Quelle est l’exacte mesure de la marge de liberté dont bénéficie la société ? Enfin, cette marge de liberté qui semble être offerte à la société constitue-t-elle le terreau d’une possible contestation politique, ne serait-ce qu’au niveau local, ou est-elle inexorablement en dehors de la sphère politique ? Si cette dernière question mérite d’être posée, c’est notamment du fait de l’intervention internationale au Soudan, intervention qui contribue aussi à l’évolution des règles du jeu qui président aux relations entre État et société. Les diverses ONG et institutions internationales prennent une part active dans le développement des initiatives privées fondées localement, en s’appuyant sur un discours normatif qui refuse le politique, et en particulier l’Etat, et entend promouvoir à son encontre, à travers ces initiatives privées, une « société civile » porteuse des valeurs de démocratie libérale. Il ne faut pourtant pas se tromper sur le sens des mots. Pour les bailleurs de fonds et, par effet de contagion, pour nombre d’ONG, la « société civile » est liée à une idéologie libérale. Dans ce cadre, son utilisation sur le terrain relève souvent d’un effet de labellisation. Quels rapports dans ce cadre avec la « société civile », entendue dans une vision transitologique comme un élément nécessaire de la démocratisation ? Concernant la phase de consolidation démocratique, Linz et Stepan considèrent la société civile comme une des cinq arènes nécessaires à la consolidation démocratique5. Mais la question de l’exportation en Afrique d’un concept lié dans son acception actuelle aux expériences tchèque et polonaise et, plus généralement, à l’histoire occidentale, se pose6. Dans ce cadre, et en dehors du discours normatif et largement incantatoire des bailleurs de fonds et des ONG, il ne faut pas oublier, comme le rappelle à juste titre Michel Camau, que sur le terrain nous avons à faire à des « sociétés civiles réelles »7. De ces dernières, qui résultent aussi « d’un travail d’invention, d’appropriation et de réévaluation [du concept de société civile] dans le cadre des scènes nationales », il est difficile de penser qu’elles puissent être démocratiques et, qui plus est, facteur de démocratisation alors même qu’elles s’insèrent dans un environnement non démocratique. La question finale est donc celle des rapports qu’entretiennent ces « sociétés civiles réelles » à l’État. Au Soudan, l’aide au développement sur une base locale aboutit à l’émergence d’associations censées être indépendantes de l’État et vite labellisées comme composantes de la « société civile » par leurs démiurges. En partie conformes aux préceptes des organisations internationales qui en sont à l’origine, ces associations sont aussi la résultante de l’emprise de l’État dans le contexte soudanais et, enfin, de l’action des individus qui les composent. C’est donc ce champ de relations que je me propose d’étudier ici afin d’aboutir à une vision claire des relations entre ces associations et l’État soudanais et, plus largement, afin de mener une réflexion sur la redéfinition de l’emprise autoritaire du régime soudanais.

7Pour mener à bien cette tâche, il convenait, dans un premier temps, de rechercher un terrain d’étude « idéal » afin de maximiser les chances d’observer les différents acteurs, étatiques, internationaux, civils, en relation les uns avec les autres. Dans ce cadre, un travail fondé essentiellement sur une observation locale, malgré les limites inhérentes à une telle démarche, est, en quelque sorte, justifiée par le contexte lui-même. En effet, selon le discours officiel, c’est au niveau local que le mot d’ordre de la participation populaire à la vie politique devrait prendre tout son sens, notamment par le biais des comités populaires organisés par quartiers ou encore par les exhortations du pouvoir aux juhud dhatiya, littéralement les efforts personnels, dont la meilleure traduction pourrait être l’anglicisme self-efforts. D’autre part, le niveau local est devenu, depuis une dizaine d’années, le lieu privilégié de l’action des institutions internationales d’aide au développement et des ONG subventionnées par ces dernières. Du fait de cette centralité du niveau local, il semble qu’une étude micro-sociologique menée à ce niveau, sans être directement transposable à une échelle macro-sociologique, peut aider à comprendre partiellement l’évolution du système politique soudanais dans son ensemble.

8Dans un second temps, il convenait également de choisir un enjeu particulier autour duquel ces différents acteurs sont amenés à intervenir : c’est le cas de la gestion de l’eau, facteur de croissance économique. Cet intérêt est d’autant plus important que, à bien des égards, le Soudan est confronté à une situation de pénurie malgré les ressources importantes du bassin du Nil. Cette situation de crise hydraulique est engendrée par le manque d’infrastructures permettant d’irriguer les cultures des zones rurales et de subvenir aux besoins domestiques des zones urbaines. Pour le citoyen confronté à une situation de pénurie, l’approvisionnement quotidien en eau en quantité et en qualité satisfaisantes constitue un enjeu vital. Pallier ce problème constitue un terrain traditionnel de l’action humanitaire et d’aide au développement. Dans ce cadre, un quartier, peu ou pas desservi par des infrastructures hydrauliques, semble être un lieu propice à l’apparition de stratégies individuelles ou collectives en vue de l’approvisionnement en eau. Et plus encore quand le quartier en question est investi par une ONG internationale dans le cadre d’un programme de création d’infrastructures hydrauliques. Telles sont les caractéristiques du quartier du bloc 27 à as-Salam, en périphérie d’Omdurman, objet de cette étude.

9La première partie de cet ouvrage sera consacrée aux réformes institutionnelles menées par le régime soudanais et à l’apparente ouverture démocratique amorcée en parallèle, ces deux éléments amenant à une redéfinition du cadre des relations entre État et société. Si une description assez précise de ces réformes s’impose, il s’agit surtout de tenter de dépasser une analyse purement descriptive en s’interrogeant, notamment, sur ce qui les a rendues nécessaires aux yeux du régime et sur les pratiques que recouvrent les mots d’ordre officiels. Ce tableau global ayant été dressé, la réflexion sera menée plus avant en examinant l’implication des réformes dans le secteur de la gestion des ressources en eau et, en particulier, dans l’État de Khartoum.

10La seconde partie de ce travail sera l’occasion d’appréhender et d’approfondir les questions précédentes à partir d’une lecture locale centrée sur « l’Association coopérative du bloc 27 ». On reviendra sur son évolution depuis la naissance du projet lancé par Action Contre la Faim (ACF) jusqu’à son autonomisation vis-à-vis de l’ONG française.

Notes

1 Cette levée s’est faite en deux temps. D’abord, ce sont les « associations politiques » qui sont autorisées en 1998, puis les « partis politiques » en décembre 1999.

2 Hibou B., « De la privatisation des économies à la privatisation des États », dans Hibou (dir.), 1999, La privatisation des États, Paris, Karthala, p.11-67.

3 Abdou Maliqalim S. T., 1994, In whose image ? Political Islam and Urban Practices in Sudan, Chicago, Chicago University Press.

4 Diamond L., 2002 (avril), « Elections Without Democracy. Thinking about hybrid regimes », Journal of Democracy, Vol 13, n°2, p.21-35.

5 Linz J. et Stepan A., 1996, Problems of Democratic Transition and Consolidation, Baltimore, Jphn Hopkins Unversity Press, p.3.

6 Otayek R., 2002, « “Vu d’Afrique”. Société civile et démocratie. De l’utilité du regard décentré. », Revue Internationale de Politique Comparée, vol. 9, n° 2, p.193-212.

7 Camau M., 2002, « Société civiles “réelles” et téléologie de la démocratisation », Revue Internationale de Politique Comparée, vol. 9, n° 2, p.213-232.

I - Redéfinition du cadre des relations entre État et Société

Chapitre I. Fédéralisme, décentralisation et reformes : vers un retrait de l’état autoritaire ?

Une situation de crise

1Le 30 juin 1989, un groupe d’officiers mené par Omar Hassan al-Bashir renverse le gouvernement du premier ministre Sadiq al-Mahdi, mettant fin au troisième intermède démocratique qu’a connu le Soudan depuis son indépendance, le 1er janvier 1956. Les causes d’un retour au pouvoir des militaires semblent, pour l’essentiel, facilement discernables et apparaissent, pour ainsi dire, endémiques au Soudan. Crise économique, guerre civile, dont les conséquences sont aggravées par d’épisodiques catastrophes naturelles, autant de facteurs participant d’une situation de crise qui met à mal l’action des gouvernements civils, déjà minée par les luttes de factions. En 1989, l’économie soudanaise est au bord du gouffre. Comme la quasi-totalité des pays du Tiers-Monde, le Soudan connaît ce qu’il est convenu d’appeler la crise de la dette. La dette extérieure de 6,2 milliards de dollars en 1981 atteint 15,2 milliards en 19911. Elle se traduit par un endettement croissant du pays envers les institutions internationales et notamment le FMI qui, dès 1978, recommande des mesures d’austérité. En 1990, le Soudan cumule 1,4 milliard de dollars d’arriérés auprès du Fonds, ce qui entraîne une suspension des transactions. Les grands projets de développement agricole des années soixante-dix - le Soudan, à cette époque, étant censé devenir le grenier à blé du monde arabe - ont fait long feu. La production agricole n’a jamais été suffisante pour couvrir les besoins du marché intérieur. En outre, la mise en place de grands domaines tournés vers l’exportation a profondément déstabilisé les structures de l’agriculture traditionnelle d’autosubsistance, aggravant le déficit alimentaire lors des périodes de sécheresse. Un autre secteur prometteur pour l’avenir du Soudan est en crise, celui du pétrole. La reprise de la guerre civile dans le Sud depuis 1983 a fait fuir les compagnies occidentales dont les concessions constituent une cible de choix pour les mouvements sudistes. L’incapacité des gouvernements qui se sont succédé entre 1985 et 1989 à mettre un terme à la guerre civile constitue un autre échec. À la fin des années quatre-vingt, l’Armée populaire de libération du Soudan (ALPS) accroît son emprise sur de nouveaux territoires et la classe politique est divisée sur l’attitude à tenir face au mouvement. Cette situation engendre un mécontentement croissant au sein de l’armée vis-à-vis du pouvoir. Les conditions semblent donc réunies pour un nouveau coup d’État militaire.

2À la situation de crise s’ajoute le mécontentement de la mouvance islamiste organisée autour du parti du Front national islamique, dirigé par Hassan al-Tourabi. Le parti est minoritaire, il ne se place qu’en troisième position lors des élections d’avril 1986, obtenant 51 sièges sur 264 (en raison de la guerre, les élections n’ont pas eu lieu dans certaines circonscriptions du Sud et 37 sièges restent vacants). Devant lui, le parti de la Umma, mené par Sadiq al- Mahdi, et le Parti démocratique unioniste (PDU), mené par Othman Mighrani, obtiennent respectivement 99 et 63 sièges...