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Ajustement structurel, ajustement informel

320 pages
Publié par :
Ajouté le : 01 janvier 1991
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EAN13 : 9782296242487
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Ajustement structurel,
Ajustement informel
Le cas du Niger Dans la collection Bibliothèque du développement
Pierre JACQUEMOT, Elsa ASSIDON, Karima DEKHLI et Marc
RAFFINOT, Economie et sociologie du tiers-monde, un guide biblio-
graphique et documentaire.
Moussa CISSE, Kary DEMBELE, Youssouf Gaye KEBE et Mamadou
Namory TRAORE (textes réunis et présentés par Pierre Jacquemot),
Mali, le paysan et l'Etat.
La nouvelle comptabilité nationale en Monique ANSON-MEYER,
Afrique.
Laurent GBAGBO, Côte-d'Ivoire, économie et société à la veille de
l'indépendance (1940-1960).
L'industrie des médicaments et le tiers-monde. German VELASQUEZ,
Les finances des multinationales en Afrique. Daniel CAMUS,
Palestine, une économie de résistance en Cisjor-Antoine MANSOUR,
danie et à Gaza.
Histoire de Centrafrique, violence du dévelop-Yarisse ZOCTIZOUM,
1, 1879-1959 ; tome 2, 1959-pement, domination et inégalités, tome
1979, 1983 et 1984.
L'éducateur et le villageois, de l'éducation de Marcel de CLERCK,
base à l'alphabétisation fonctionnelle.
La planification de la santé en Afrique. Henri PARET,
Coopérer autrement ,l'engagement des Henri ROUILLE D' ORFEUIL,
organisations non gouvernementales aujourd'hui.
Frédéric GAGEY (textes choisis et présentés par), Comprendre l'éco-
nomie africaine.
Pierre JACQUEMOT et Marc RAFFINOT, Accumulation et dévelop-
pement , dix études sur les économies du tiers-monde.
Smain LAACHER, Algérie, réalités sociales et pouvoir.
Monique ANSON-MEYER, Initiation à la comptabilité nationale.
Economie politique du sous-développement. Tamas SZENTES,
Maroc, tribus, makhzen et colons, essai Mohamed SALAHDINE,
d'histoire économique et sociale.
Pierre-Louis MAYNIE, Guide des financements de projets de dévelop-
pement.
L'Etat nourricier, Mexi-André CORTEN et Marie-Blanche TAHON,
que/Algérie.
Dominique TABUTIN, Populations et sociétés en Afrique au sud du
Sahara.
Elsa ASSIDON, Le commerce captif. Les grandes sociétés commercia-
les françaises.
c L'Harmattan, 1991
ISBN : 2-7384-1051-0 Patrick et Sylviane Guillaumont
(Sous la direction de)
Ajustement structurel,
Ajustement informel
Le cas du Niger
Éditions L'Harmattan
7, rue de l'École Polytechnique
75005 Paris BIBLIOTHEQUE DU DEVELOPPEMENT
L'évolution de la pensée radicale ou "tiers-mondiste" sur le
sous-développement et la dynamique qui a prévalu au niveau internatio-
nal vingt ans après Bandoeng ont conduit à la constitution d'un corps
théorique globalisant. Toute l'analyse s'est organisée autour d'un
raisonnement simple : le tiers-monde, bloqué dans son développement
par l'impérialisme, n'a d'autre choix que de rompre avec le marché
mondial pour construire des économies autocentrées, évoluant irrésis-
tiblement vers le socialissme. Telle est la thèse du "dépassement
nécessaire du capitalisme par sa périphérie".
Depuis une décennie, le morcellement du tiers-monde est
devenu patent. Ce morcellement donne matière à de nouvelles classifi-
cations qui se reflètent dans les publications des organisations interna-
tionales (pays producteurs de pétrole, semi-industrialisés, au seuil de la
pauvreté absolue...). Unité et diversité du tiers-monde sont devenues
des réalités projetées dans des luttes politiques et idéologiques dont les
enjeux sont en perpétuelle redéfinition. Toutefois, quelle que soit l'ap-
partenance d'école, la référence à des "modèles" (chinois, algérien ou
brésilien, par exemple), est en recul.
Le renouveau de l'analyse sur le développement semble désor-
mais passer par un "retour au terrain" et la prise en considération des
spécificités régionales ainsi mises en lumière. Le cadre rigide de
spécialités scientifiques (économie, sociologie, anthropologie, écolo-
gie...) éclate et, par tâtonnements successifs, les recherches les plus
intéressantes s'enrichissent de nouvelles synthèses qui dépassent le
simple recensement des données factuelles.
Cette nouvelle collection consacrée au développement privilé-
giera, en dehors de tout préalable dogmatique, les travaux :
* portant sur l'analyse des mutations internes des régions du
tiers-monde,
* portant sur la méthode des sciences sociales appliquée au
développement, avec une prédilection pour les études qui, partant du
terrain, contribuent à la reformulation de l'appareil analytique domi-
nant, tant dans les organismes d'études et d'intervention que dans
l'enseignement universitaire.
Ceux qui pensent que leur recherche pourrait s'exprimer
par le canal de cette collection peuvent prendre contact avec :
Elsa ASSIDON et Pierre JACQUEMOT
c/o L'Harmattan
5-7, rue de l'Ecole Polytechnique
75005 Paris SOMMAIRE
Partie I Ajustement structurel ou informel : le cas du
Niger, vue d'ensemble
par Patrick et Sylviane GUILLAUMONT
Chapitre I L'ajustement structurel : pourquoi et
comment étudier l'expérience nigé-
rienne ?
Chapitre II Les chocs des années quatre-vingt
Chapitre III La politique mise en oeuvre
Chapitre IV Les conséquences de la politique
d'ajustement structurel
Conclusion Quels enseignements tirer de
l'expérience nigérienne d'ajustement
structurel ?
Partie II L'ajustement financier
Chapitre V Les sources de variation du solde de
la balance des paiements courants du
Niger
par Thierry MONTALIEU
Chapitre VI Le rôle de la naira dans les difficultés
d'ajustement au Niger
par Jean-Paul AZAM
Chapitre VII L'endettement extérieur dans la crise
et l'ajustement au Niger
par Jachy MATHONNAT
Chapitre VIII Ajustement des finances publiques et
développement au Niger
par Gérard CHAMBAS Partie III Les ajustements sectoriels
Chapitre IX L'ajustement structurel et le secteur
agricole au Niger
par Catherine BONJEAN
Chapitre X Politique tarifaire et système
d'incitation dans le secteur industriel
nigérien
par Anne-Marie GEOURJON
Chapitre XI Le redressement des entreprises
publiques dans le contexte de
libéralisation de l'économie
nigérienne
par Patrick PLANE
AVANT PROPOS *
Cet ouvrage n'aurait pas été possible si ses
auteurs, dans le cadre du CERDI, n'avaient pas été
amenés à effectuer, à la demande du Gouvernement du
Niger et avec l'aide de la Caisse Centrale de
Coopération Economique, une évaluation approfondie de
la politique d'ajustement conduite dans ce pays entre
1982 et 1988. Le diagnostic et les analyses de l'ouvrage
doivent beaucoup aux relations confiantes et amicales
établies à cette occasion. Que les nombreux cadres
nigériens avec qui nous avons travaillé soient assurés
de notre reconnaissance. Que d'autre part le
Gouvernement du Niger veuille bien trouver ici
l'expression de nos remerciements pour nous avoir
autorisés à reprendre certaines analyses et informations
contenues dans le rapport qui lui était destiné. Ce livre
au demeurant est indépendant du rapport et est écrit
sous la seule responsabilité de ses auteurs.
Patrick et Sylviane Guillaumont.
*
La composition de cet ouvrage a été réalisée par Marie-Jeanne Narche,
qu'elle veuille trouver ici l'expression de nos remerciements. Introduction
Plusieurs années après qu'aient été mises en oeuvre
dans de nombreux pays en voie de développement des
politiques dites d'ajustement, une grande interrogation
demeure, notamment en Afrique, sur leur efficacité. Pour
apprécier le bien-fondé des politiques appliquées, un grand
nombre d'études a été conduit qui reposent sur la
comparaison des performances des pays selon la politique
qu'ils ont menée. Ces études ont jusqu'à présent rencontré de
nombreuses difficultés statistiques et méthodologiques. Elles
ont aussi soulevé diverses polémiques.
Une autre façon de tenter de juger de l'efficacité des
politiques d'ajustement est d'examiner de manière
approfondie l'expérience d'un pays particulier. C'est ce qui a
été fait ici sur le cas du Niger. Ce pays a été retenu parce
qu'il a mené une politique d'ajustement depuis de nombreuses
années (1981), qu'il a apparemment suivi les conseils qui lui
avaient été donnés par les institutions internationales qui lui
ont apporté simultanément leur concours financier, et parce
que face aux faibles résultats obtenus en matière de
croissance - environ - 4 % par an de baisse du PIB par tête
entre 1981 et 1987 - les responsables politiques du pays sont
naturellement amenés à s'interroger sur les fondements des
politiques qu'ils appliquent.
C'est dire qu'à travers le cas du Niger c'est un
problème général qui est traité dans cet ouvrage. Certes les
conclusions ne s'appliquent pas à l'ensemble des pays qui
mènent une politique d'ajustement, l'analyse montre au
contraire la spécificité du cas nigérien, soumis à divers
handicaps, mais la méthode utilisée a une portée générale, en
particulier parce qu'elle s'efforce de faire le partage entre
effets de la politique et effets de l'environnement économique.
La présente étude sur le Niger a été l'occasion d'une large
réflexion d'ordre méthodologique sur l'évaluation des
politiques d'ajustement et a permis diverses innovations
9 dans des domaines variés qui apparaîtront dans les différents
chapitres. Citons à titre d'exemple la prise en compte des
échanges informels dans le calcul du taux de change réel,
l'analyse de l'évolution de la balance des paiements non
officiels à travers les statistiques d'échange de billets, le
calcul de l'évolution des termes d'échange à partir de l'origine
géographique des importations, l'utilisation d'un modèle chocs
et ajustement de balance des paiements sur base glissante,
la définition d'indicateurs variés du solde budgétaire selon
l'objectif de l'étude, l'analyse économétrique de l'évolution de
l'effort fiscal selon les phases de la conjoncture, l'évaluation
des effets du changement de politique tarifaire sur le niveau
des importations clandestines, la recherche des sources
d'évolution de la productivité des entreprises publiques, etc.
L'analyse se compose de trois parties.
La première présente une vue d'ensemble de
l'ajustement structurel au Niger et constitue une synthèse de
l'ensemble des recherches conduites à l'occasion de cet
ouvrage. Elle précise les raisons et les principes d'une étude
de l'ajustement structurel au Niger (ch. I), elle analyse
l'influence des chocs subis par le Niger dans les années 80,
non seulement à l'origine des déséquilibres, mais aussi
pendant la période d'ajustement (ch. II), elle examine la
cohérence des diverses mesures mises en oeuvre (ch. III),
enfin les conséquences macroéconomiques de la politique
d'ajustement (ch. IV).
La seconde partie est plus spécialement consacrée à
l'ajustement financier. Elle évalue l'impact sur la balance des
paiements des différents chocs et ses différents modes
d'ajustement (ch. V). Elle montre le rôle essentiel joué par
l'évolution du cours de la naira (ch. VI). Elle examine le rôle
spécifique des facteurs d'endettement (ch. VII). Elle analyse
enfin le rôle déterminant des finances publiques dans
l'ajustement (ch. VIII).
La troisième partie traite des composantes sectorielles
de l'ajustement. Il s'agit de la politique d'ajustement dans le
principal secteur de l'économie nigérienne qu'est l'agriculture
(ch. IX), de la politique du commerce extérieur et de sa place
dans le système d'incitation à l'industrie (ch. X), de la
politique de réforme des entreprises publiques, et de son rôle
dans la libéralisation de l'économie (ch. XI).
10 Première partie
VUE D'ENSEMBLE Chapitre I *
L'ajustement structurel : Pourquoi et
comment étudier l'expérience du Niger ?
Au cours des années quatre-vingt la majeure partie des
pays africains a mis en oeuvre des politiques destinées à
rétablir l'équilibre de leurs comptes extérieurs. En effet, dans
les pays non exportateurs de pétrole, ces comptes s'étaient
fortement détériorés à la fin des années soixante-dix et au
début des années quatre-vingt. Ainsi en était-il du Niger dont
la balance courante en moyenne équilibrée au début des
années soixante-dix devient largement déficitaire à partir de
1978 (le déficit atteignant certaines années plus de 10 % du
PIB).
La détérioration en de nombreux pays s'explique par la
conjonction de facteurs externes et de la politique
économique. Dans les années soixante-dix, la majeure partie
des pays, à des dates variables, avaient connu une rapide
expansion de leurs recettes d'exportation, souvent
accompagnée d'un large recours à l'endettement extérieur, ce
qui les a conduits à connaître une phase d'expansion rapide,
inflationniste et éphémère. Trois facteurs ont amené un
retournement de situation et provoqué un déficit extérieur :
les chocs sur le commerce extérieur qui ont pris la forme
d'une détérioration des termes d'échange ou d'une diminution
des quantités exportées, l'accroissement du service de la
dette à un moment où les possibilités d'emprunt
s'amenuisaient et la perte de compétitivité.
Le cas du Niger illustre bien le jeu de ces facteurs.
Comme on le verra, il a subi la contraction de la demande
* Chapitre rédigé par P. et S. Guillaumont, Professeurs à l'Université
d'Auvergne, CERDI.
13 extérieure pour son principal produit d'exportation, l'uranium,
il a vu chuter notamment en raison du service de la dette le
niveau des transferts nets en provenance de l'extérieur, et ce
dans une situation de compétitivité amoindrie.
Face à ces déséquilibres le Niger a comme d'autre
pays été amené à conduire une politique d'ajustement pour
rétablir les conditions d'une croissance sans déséquilibre
extérieur excessif. S'il est parvenu à réduire le déséquilibre
extérieur, il n'a pas pour autant retrouvé le chemin de la
croissance. Ainsi le solde de sa balance commerciale passe
en moyenne de - 9 % du PIB en 1981-1982 à - 1,8 % en 1986-
1987 et celui de la balance des paiements courants de
- 10,4 % à - 3,2 %I. Mais les résultats obtenus par le Niger
en matière de production au cours de la période 1981-1987
apparaissent décevants bien que variables selon la source
utilisée. D'après les données du Ministère du Plan, le PIB
aurait baissé en volume de 1,3 % par an en moyenne 2), ce qui
impliquerait une baisse de 4 % par an du PIB par tête, soit
une diminution d'environ 21 % du PIB par tête en 6 ans.
L'objet du présent ouvrage est, à travers le cas du
Niger, d'examiner les fondements et les effets des politiques
d'ajustement en Afrique.
1 Le cas du Niger : spécificité et intérêt
Le choix du Niger pour l'étude des politiques
d'ajustement se justifie par les caractéristiques
fondamentales de cette économie. Le Niger est un pays
particulièrement pauvre et enclavé ; or la question est
souvent posée de savoir si les politiques d'ajustement
doivent être conçues de la même façon dans les pays les
moins avancés . C'est d'autre part un pays membre de
l'UMOA et de la zone franc, ce qui détermine sa politique
Source BCEAO pour les soldes de la balance des paiements et Ministère
du Plan pour le PIB.
2 Selon les données de la Banque Mondiale (World Tables, 1988-1989), le
PIB aurait baissé de 1981 à 1987 de 1,9 % par an.
3 CNUCED Trade and Development Report, 1989
14 monétaire et de change, éléments traditionnellement
essentiels dans les politiques d'ajustement.
Le Niger est d'abord un pays pauvre. Son niveau de
PNB par tête le situe au-dessous de la moyenne des pays à
faible revenu (260 $ en 1987). L'espérance de vie à la
naissance est estimée être l'une des plus faibles du monde
(45 ans en 1987, la moyenne pondérée des pays à faible
revenu autres que la Chine et l'Inde étant de 54 ans). Il en
est de même du taux de scolarisation primaire (29 % en 1986,
contre une moyenne pondérée de 76 % pour l'ensemble des
pays à faible revenu autres que la Chine et l'Inde) (toutes
données extraites de Banque Mondiale, Rapport sur le
développement dans le monde, 1989).
C'est d'autre part un pays de 6,8 millions d'habitants,
très vaste (1,3 millions de km 2), donc de très faible densité
(5 h/km 2 et couvrant des zones arides, pour une grande part
désertiques. C'est aussi un pays soumis à des risques
climatiques importants, comme l'ont manifesté les grandes
sécheresses des années 1971-1972-1973 ou des années
1982-1983-1984. Le pays de plus est enclavé, avec
d'immenses frontières difficilement contrôlables. Ces
caractéristiques structurelles conditionnent évidemment les
modalités et résultats de la politique économique.
Les résultats de la période 1981-1987 doivent ainsi
être situés dans l'évolution en longue période de l'économie
nigérienne. Sur 15 ans (1966 à 1981), selon les séries
disponibles (Banque Mondiale, World Tables, 1988-1989), la
croissance du PIB (à prix constants) a été de l'ordre de 1,2 %
par an (soit une baisse du PIB par tête d'environ 1,5 % par
an). Il en résulte que sur 21 ans (1966-87) le PNB par tête a
baissé en moyenne de plus de 2 % par an (cf. graphique I 1).
Cette évolution de longue période traduit bien
l'existence de handicaps naturels exceptionnels, liés à la
situation géographique (enclavement, qualité des sols,
sécheresse) et aux conditions initiales, marquées par la
faiblesse du produit par tête, de la scolarisation et du niveau
de santé. L'impact de la sécheresse du début des années
soixante-dix a sans doute été très important ainsi que cela
ressort de l'évolution en longue période de la valeur ajoutée
agricole (à prix constants) : la chute des années 1972 et 1973
a fait passer la courbe représentative de la valeur ajoutée
15 agricole d'un palier (un peu supérieur à 300 mds de FCFA
1980) à un autre inférieur de plus du tiers (de l'ordre de 200
mds), ce qui sur un PIB qui se situait au début des années
soixante-dix en moyenne autour de 450 mds est considérable
(graphique I 2). Les autres pays en développement qui sur la
même période ont connu une évolution aussi défavorable sont
des pays où, à la différence du Niger, les choix de politique de
développement ont eu un rôle important et évident (Ghana,
Madagascar, Zaïre,...). Il convient donc d'avoir présents à
l'esprit les handicaps de l'économie nigérienne pour apprécier
l'efficacité de la politique d'ajustement des années quatre-
vingt.
Graphique I 1 Niger : PNB par tête
millionsFCFA 1980
80 —`'
70 —
60 l ui II Ili lir I 1
66 68 70 72 74 76 78 80 82 84 86 88
Source : Banque Mondiale, World Tables, 1988-89
Il convient aussi de situer la période d'ajustement par
rapport aux différentes phases conjoncturelles qu'a connues
le Niger depuis 20 ans. En effet si la croissance en longue
période a été en moyenne très faible, elle apparaît
simultanément très irrégulière (cf. graphique I 2) ; c'est ainsi
que si l'on divise la période 1966-1987 en quatre sous-
périodes quinquennales le taux de croissance du PIB a été en
moyenne annuelle, selon les World Tables, de
+ 0,7 % de 1966 à 1971
- 3,3 % de 1971 à 1976
+ 6,3 % de 1976à 1981
16
- 1,9 % de 1981 à 1987 (et - 1,3 % d'après les données
du Ministère du Plan).
Ces différences traduisent bien l'influence fondamentale
de facteurs d'environnement, en particulier la sécheresse du
début des années 70, le boom de l'uranium et la meilleure
pluviosité de 1976 à 1981. C'est dire que la croissance
antérieure à la période d'ajustement paraît due à la
conjonction exceptionnelle de facteurs favorables.
Evolution du PIB du Niger à prix Graphique I 2
constants et de ses composantes
millionsFCFA 1980
550
500
450
400
350
300
250
200
150
66 68 70 72 74 76
"Ir Valeur ajoutée agricole — Id + valeur ajoutée des services = PIB
— Id + valeur ajoutée industrielle
World Tables, 1988-89 Source : Banque Mondiale,
Une autre caractéristique du Niger est qu'il est membre
de l'Union Monétaire Ouest-Africaine (UMOA qui regroupe
avec lui le Bénin, le Burkina Faso, la Côte d'Ivoire, le Mali, le
Sénégal et le Togo) et donc de la zone franc. Ceci signifie qu'il
dispose d'une monnaie, le franc CFA, commune aux pays de
l'UMOA et librement convertible à un taux fixe par rapport
au franc français (1 FCFA = 0,02 FF). Ce régime monétaire,
assez particulier, a des conséquences importantes sur la
nature de la politique d'ajustement qui peut être menée.
Il offre une facilité considérable avec la convertibilité.
En effet grâce à l'existence du compte d'opérations ouvert par
le Trésor français à la BCEAO, lequel peut devenir débiteur
sans limite fixée a priori, les pays membres de l'UMOA ont
17
un régime de liberté des changes quel que soit l'état de leur
balance des paiements. Ceci a pour conséquence d'épargner
aux pays membres toute rupture d'approvisionnement,
comme en ont connue bien d'autres pays africains confrontés
à une pénurie de devises, ce qui a eu pour conséquence dans
ces pays un blocage de la production et une accélération de
l'inflation.
Mais en contrepartie le Niger comme chaque pays
membre de l'UMOA ne peut définir sa politique monétaire
indépendamment des règles de l'Union et se trouve contraint
à une certaine discipline monétaire, notamment en ce qui
concerne les avances de la Banque Centrale au Trésor public.
De plus chaque pays membre ne peut recourir
unilatéralement à une modification du taux de change de la
monnaie, puisque celle-ci ne lui est pas propre. Certes une
dévaluation du franc CFA est juridiquement possible dès lors
qu'elle correspondrait au souhait de tous les pays membres.
En fait jusqu'à présent et en particulier durant la période
d'ajustement la parité du franc CFA n'a pas été modifiée.
Cette fixité a eu d'importantes conséquences sur les
modalités de l'ajustement qu'il conviendra d'examiner.
2 Deux types d'ajustement : stabilisation et
ajustement structurel
Face aux déséquilibres apparus à la fin des années
soixante-dix et au début des années quatre-vingt, deux types
de politique d'ajustement ont été menées au Niger, comme
ailleurs : une politique de stabilisation et une politique dite
d'ajustement structurel.
La politique de stabilisation consiste à limiter la
demande globale de façon à réduire à la fois les importations
et la hausse des prix. Une politique de pure stabilisation a
pour résultat de réduire le déficit extérieur courant au prix
d'un ralentissement de l'activité. La politique d'ajustement
structurel vise au contraire à réduire le déficit extérieur tout
en maintenant un certain rythme de croissance. L'ajustement
structurel consiste en un remplacement des importations par
la production nationale (c'est-à-dire en une diminution des
coefficients d'importation) et un accroissement des
exportations (caractérisé par exemple par l'augmentation du
18 taux d'exportation) : il implique donc un changement de la
structure de la production en faveur des biens importables et
exportables, essentiellement agricoles et industriels, biens
souvent appelés "internationaux", par opposition aux biens et
services "domestiques", qui ne faisant pas l'objet de
commerce international sont d'usage purement local (par
exemple eau, électricité, transports intérieurs, services
divers...).
L'ajustement structurel présente par rapport à la
stabilisation les caractères spécifiques suivantsi :
- il est à moyen et à long termes, plutôt qu'à court
terme, et en ce sens il est particulièrement
nécessaire pour répondre à un choc durable ;
- il repose sur l'adaptation de l'offre, plutôt que sur la
réduction de la demande ;
il implique une réaffectation des ressources, un
changement de structure (structurel s'oppose à
global) ;
et une réaffectation susceptible d'avoir des effets
sensibles à l'échelon macroéconomique (structurel
s'oppose à marginal) 2 .
La différence entre les deux types de politiques se
traduit dans les instruments utilisés. Les moyens de la
stabilisation sont la réduction du déficit budgétaire et le
1 GUILLAUMONT (P) Croissance et Ajustement en Afrique de
l'Ouest,1985, Chap. 1.
2 Il résulte de ce qui précède que l'opposition parfois établie entre
ajustement et croissance ne concerne pas, par définition, l'ajustement
structurel. Il ne peut y avoir opposition que si l'ajustement est obtenu par
réduction de la demande globale, ce qui constitue un moyen d'action plus
immédiat, l'ajustement structurel n'étant généralement effectif qu'à
moyen ou long terme. En cela les deux types d'ajustement sont plus
complémentaires que substituables. De plus un ajustement volontaire
par la demande peut être le point de départ d'un ajustement structurel,
dans la mesure où il permet un assainissement global de l'économie, par
exemple une réduction de l'inflation laquelle compromet l'efficacité des
mesures de réaffectation des ressources. Un exemple réussi est celui de la
Corée : ce pays a commencé son ajustement en 1980 par une forte
réduction d'activité (- 6 %, à comparer à la croissance moyenne de 9 %
par an des vingt années antérieures), avant de reprendre dès 1981 une
croissance rapide (7 % par an de 1981 à 1983), avec une inflation passée
de près de 30 % en 1980 à moins de 5 % par an en 1983 et a entrepris
parallèlement un vaste programme d'ajustement structurel.
19 contrôle des crédits à l'économie. Les instruments d'une
politique d'ajustement structurel sont plus divers ; ce sont
toutes les mesures qui favorisent la rentabilité des
productions de biens internationaux.
Cette rentabilité dépend d'abord du prix relatif de deux
catégories de biens, internationaux et domestiques. Ce prix
relatif en théorie est appelé "taux de change réel". Comme il
est difficile d'en avoir une mesure directe, son évolution est
appréciée indirectement à travers le rapport de l'indice des
prix intérieurs à l'indice des prix à l'étranger, multiplié par le
taux de change nominal, ce que l'on appelle couramment "taux
de change effectif réel". On considère en effet que l'évolution
du prix des biens internationaux est déterminée par celle du
prix des biens à l'étranger exprimé en monnaie nationales.
C'est pourquoi la baisse du taux de change réel ainsi calculé
apparaît comme une condition essentielle d'une politique
d'ajustement structurel 2. Les mesures qui augmentent la
productivité dans le secteur des biens internationaux peuvent
aussi contribuer à accroître le rentabilité dans ce secteur.
Les mesures qui sont le plus souvent utilisées pour
obtenir une baisse du taux de change réel sont d'abord celles
qui augmentent le prix nominal des biens internationaux,
c'est-à-dire la dévaluation de la monnaie nationale qui ne
pouvait pas être utilisée par le Niger, la libéralisation des
prix des biens internationaux, la politique douanière, et dans
une certaine mesure la politique fiscale. Ce sont aussi des
mesures qui permettent d'abaisser le prix des biens
domestiques, ce que favorise le contrôle de la demande
globale. A cet égard la politique de stabilisation contribue à
l'ajustement structurel.
Mais la baisse du prix des biens domestiques (ou le
ralentissement de leur hausse) peut aussi être obtenue par
un accroissement de productivité, dans la mesure où
l'élasticité de la demande dans ce secteur est faible et où il y
a sous-emploi des facteurs de production. Ceci semble être
cf. GUILLAUMONT JEANNENEY (S) "Dévaluer en Afrique"
Observations et diagnostics économiques, octobre 1988.
2 Indiquons que, selon les auteurs, le taux de change réel est calculé en
mettant le prix des biens intérieurs (ou domestiques) au numérateur
(comme on l'a fait ici) ou au dénominateur. Dans ce second cas c'est la
hausse du taux de change réel qui est favorable à l'ajustement structurel.
20 souvent le cas en Afrique, en particulier dans les entreprises
publiques, qui constituent une part importante du secteur de
production des biens domestiques (voir annexe de ce chapitre
sur le rôle de l'accroissement de la productivité dans
l'ajustement structurel).
Ainsi l'accroissement de productivité dans le secteur
des biens internationaux augmente directement la rentabilité
de ce secteur, tandis que son accroissement dans le secteur
des biens domestiques y contribue indirectement en baissant
le prix de ces biens : l'accroissement de productivité est donc
favorable à l'ajustement structurel où qu'il se produise dans
l'économie. Il peut être obtenu par des mesures aussi
diverses que la sélection des investissements publics, la
réhabilitation des entreprises publiques, l'allégement des
contraintes administratives pesant sur les entreprises,
notamment en matière d'embauche et de licenciement.
La plupart des pays africains qui ont mis en oeuvre des
politiques d'ajustement l'ont fait avec l'aide du Fonds
Monétaire International (FMI), ainsi que de la Banque
Mondiale. Les conditions mises par le FMI à ses concours
sont plutôt des mesures de stabilisation, alors que celles de
la Banque Mondiale sont plus explicitement orientées vers
l'ajustement structurel. Au demeurant l'intervention de la
Banque Mondiale en matière d'ajustement suppose
généralement un accord préalable de l'Etat considéré avec le
Fonds Monétaires.
L'expérience du Niger est particulièrement instructive.
En effet ce pays a conduit depuis 1981 une politique visant au
rééquilibre de sa balance des paiements, avec le concours du
FMI et de la Banque Mondiale ; cette collaboration, sur la
période examinée (1980-1987), s'est déroulée, non certes
sans problème, mais sans rupture, les différents accords de
coopération avec le Fonds ayant été menés à leur terme,
ainsi que le premier crédit d'ajustement structurel de la
I Cette distinction n'a qu'en apparence perdu sa netteté depuis que le FMI
a créé la "facilité d'ajustement structurel", instruite d'ailleurs en
coopération avec la Banque Mondiale, mais qui en substance diffère des
accords de confirmation plus par les conditions financières (durée, taux
d'intérêt) que par la nature de sa conditionnalité.
21 Banque Mondiales. Ceci pourrait laisser penser que la
politique d'ajustement appliquée au Niger a d'abord été une
politique de stabilisation, complétée ensuite par une politique
d'ajustement structurel. En réalité dès la mise en oeuvre des
premiers programmes d'ajustement, il était prévu différentes
mesures, relatives à la politique des prix et de la
commercialisation, aux entreprises publiques, aux
investissements publics, qui s'apparentent à une politique
d'ajustement structurel. Néanmoins l'application de ces
mesures ne rentrait pas dans les critères de réalisation
quantitatifs du FMI ; elle exigeait d'ailleurs un temps de
maturation, avant de devenir l'objet d'une véritable
conditionnalité, ce qui fut le cas avec le crédit d'ajustement
structurel de la Banque Mondiale, et, dans une certaine
mesure, avec la facilité d'ajustement structurel du FMI.
Diverses études ont été conduites sur les effets des
programmes de politique économique qui sont les conditions
de l'aide financière du Fonds ou de la Banque. Comme il est
difficile de séparer dans la politique ce qui résulte des
1 Le Niger pour sa politique d'ajustement a reçu progressivement
l'assistance du FMI, de la Banque Mondiale et de certains bailleurs de
fonds bilatéraux (principalement France et Etats-Unis). Le Niger a ainsi
signé avec le FMI quatre accords de confirmation couvrant
successivement les périodes suivantes :
1) 5 octobre 1983 - 4 décembre 1984
2) 5 décembre 1984 - 4 décembre 1985
3) 5 décembre 1985 - 6 décembre 1986
4) 7 décembre 1986 - 4 décembre 1987
Le premier accord a été accompagné en 1983 de deux accords au titre du
mécanisme de financement compensatoire (passés le ler juillet et le 5
octobre. Le quatrième accord a été soutenu, puis relayé par un accord
au titre de la "facilité d'ajustement structurel" couvrant la période allant
du 17 novembre 1986 au 16 novembre 1989.
La Banque Mondiale, en dehors de ses crédits pour des projets, a accordé
deux crédits "hors projet" destinés à l'ajustement :
- un crédit d'ajustement structurel en février 1986
- un crédit d'ajustement du secteur des entreprises publiques en 1987.
Ces crédits avaient été précédés et préparés par un crédit important
d'assistance technique accordé en 1984 en vue d'améliorer la gestion
économique et financière et destiné principalement à l'étude de la
réforme des entreprises publiques.
22 concours du Fonds, de ceux de la Banque et la volonté propre
du pays, il est souvent plus réaliste et plus instructif quant à
l'efficacité des différents types de politique économique de
rechercher les conséquences des politiques effectivement
mises en oeuvre par les pays, indépendamment de leur
inspiration, sans vérifier si les mesures qui font l'objet de la
conditionnalité ont bien été appliquées.
C'est dans cet esprit que le présent ouvrage tente
d'évaluer l'efficacité de la politique d'ajustement structurel
mise en oeuvre pour le Niger depuis 1981.
3 Méthode d'analyse : politique, environnement
et secteur informel
Pour apprécier l'efficacité d'une politique d'ajustement
on ne peut se contenter d'observer l'évolution économique du
pays afin de savoir si ses objectifs ont été atteints. Il faut en
effet tenir compte de l'environnement dans lequel la politique
a été mise en oeuvre, autrement dit des facteurs
indépendants de celle-ci qui ont pu influencé favorablement ou
défavorablement l'évolution de l'économie. Ces facteurs sont
de divers ordres : certains sont relatifs aux conditions
naturelles de la production (aléas climatiques, découvertes
minières,...), d'autres agissent à travers le commerce
extérieur (termes d'échange, demande extérieure, évolution
internationale du cours des monnaies, conjoncture dans les
pays voisins), d'autres enfin exercent leur influence sur les
mouvements internationaux de capitaux (situation des
marchés internationaux de capitaux, conditions
d'aménagement de la dette, politique des institutions
financières internationales). Il est courant que certains de ces
facteurs soient pris en compte dans l'analyse de l'origine des
déséquilibres ; il est tout aussi important de considérer
l'influence de ces facteurs pendant la mise en oeuvre de la
politique visant à corriger les déséquilibres.
II est particulièrement important de le faire dans le cas
du Niger. En effet les trois catégories de facteurs qui
viennent d'être distingués (conditions naturelles, chocs
externes sur le commerce, chocs externes sur les
mouvements de capitaux) contribuent à expliquer l'apparition
des déséquilibres, mais ont aussi exercé leur impact durant
23 toute la période d'ajustement : sécheresse, chute de la
demande mondiale d'uranium, augmentation du service de la
dette, à-coups conjoncturels au Nigéria ont marqué l'évolution
économique du Niger pendant les années quatre-vingt. Un'
examen attentif de ces différents facteurs d'environnement,
peut seul permettre de faire le partage entre ce qui dans
l'évolution observée provient de la politique mise en oeuvre
et ce qui est "exogène".
L'effet de la politique économique ne dépend pas
seulement de l'environnement, mais aussi des structures
économiques des pays où elle est menée. Beaucoup de pays
africains se caractérisent par la coexistence d'un secteur
industriel et commercial de type moderne et d'un secteur
qualifié souvent de traditionnel, ou encore non structuré ou
informel, ayant une intensité de capital généralement
moindre. Le secteur informel est dominant dans l'agriculture
(en l'absence de grandes exploitations) et couvre souvent
aussi une part importante du commerce, de l'artisanat et
même de la petite industrie manufacturière. Les règles de
fonctionnement de ces deux secteurs sont très différentes en
ce qui concerne les modes de fixation des prix, des
rémunérations, des effectifs et les obligations fiscales. Les
deux secteurs ne réagissent pas de façon identique aux chocs
externes et aux mesures de politique économique. C'est
pourquoi il convient d'étudier leur évolution relative dans
toute appréciation du degré d'ajustement structurel.
Il semble en effet que dans divers pays africains la plus
grande capacité d'adaptation du secteur informel ait favorisé
un transfert d'activité vers lui en provenance du secteur
moderne, y compris pour les biens faisant l'objet du commerce
international (biens exportables et importables). Dans la
mesure où le secteur informel a été capable, plus que le
secteur moderne, de diminuer ses coûts grâce à une baisse
de rémunération ou à un accroissement de productivité, il a
accru sa compétitivité vis-à-vis de l'extérieur et donc été le
lieu d'un "ajustement structurel". L'ajustement structurel est
alors un ajustement informel.
Le caractère informel de l'ajustement observable dans
divers pays a un aspect à la fois positif et négatif. Il s'agit
d'une évolution positive dans la mesure où il y a
effectivement ajustement dans ce secteur par création
24 d'activité et d'emplois, même si ceux-ci sont faiblement
rémunérés et précaires. Mais cette évolution ne peut à elle
seule assurer le développement, dans la mesure où le secteur
informel n'est pas seulement peu réglementé, mais est aussi
très faiblement soumis à l'impôt : une économie de plus en
plus informelle est une économie où l'Etat ne peut plus
assurer ses tâches essentielles (sécurité, infrastructure,
éducation, santé,...), ce qui compromet la bonne marche de
l'économie et les progrès de productivité. A cela il convient
d'ajouter que le secteur informel a rarement les moyens
d'investir et qu'au-delà de la plus grande efficacité qui lui
donne sa flexibilité il est peu à même de réaliser d'importants
accroissements de productivité.
Le secteur informel est au Niger particulièrement
important. Il recouvre non seulement l'essentiel de
l'agriculture, mais aussi une grande part des activités
urbaines d'artisanat, de petite industrie et de commerce. Il
est de plus en étroite relation avec l'extérieur, à travers des
échanges non enregistrés, effectués dans leur majeure partie
avec le Nigéria, au taux de change parallèle de la naira. C'est
pourquoi l'examen du rôle du secteur informel dans
l'ajustement revêt au Niger un intérêt particulier. Or il y est
rendu possible parce que les Comptes nationaux nigériens
procèdent à une estimation distincte des activités du secteur
moderne et du secteur informel. De plus la Banque Centrale
suit régulièrement l'évolution du cours parallèle de la naira
vis-à-vis du franc CFA. Certes les estimations du secteur
informel dans les Comptes nationaux sont parfois contestées,
mais elle n'en fournissent pas moins des ordres de grandeur
acceptables.
Ces différentes considérations invitent donc à examiner
d'abord les chocs subis par le Niger au cours des années
quatre-vingt, lesquels contribuent à expliquer les résultats
observés.
Il convient ensuite d'analyser les différentes mesures
de politique économique, adoptées par le Gouvernement
nigérien et d'examiner leur cohérence par rapport aux deux
objectifs que sont la stabilisation et l'ajustement structurel.
Cette double analyse devrait permettre enfin
d'interpréter l'évolution économique des années quatre-vingt
en dégageant le rôle respectif des chocs extérieurs et de la
25 politique mise en oeuvre. Il sera possible alors d'en tirer
quelques conclusions d'ordre politique.
26 Annexe au chapitre I
Le rôle de l'accroissement de la productivité dans
l'ajustement structurel
L'ajustement structurel consiste en un accroissement
de la production de biens internationaux (importables ou
exportables), ce qui implique une augmentation de la
rentabilité de cette production. L'augmentation de rentabilité
du secteur de production des biens internationaux peut être
obtenue soit par un accroissement de productivité dans ce
secteur, soit par une élévation du prix relatif des biens
internationaux par rapport aux biens domestiques, ce qui
correspond à une baisse du taux de change réel.
On a considéré dans le rapport que l'ajustement
structurel pouvait être favorisé au Niger par un
accroissement de productivité non seulement dans le secteur
des biens internationaux, mais aussi dans celui des biens
domestiques. L'hypothèse sur laquelle repose cette
affirmation est que l'accroissement de la productivité dans le
secteur des biens domestiques fait baisser le taux de change
réel en diminuant le prix des biens domestiques ou en
ralentissant leur hausse.
En effet un accroissement de productivité dans un
secteur où la demande de biens n'est pas infiniment élastique
par rapport au prix se traduit simultanément par un
accroissement de production et par une baisse des prix. Plus
l'élasticité est faible, c'est-à-dire plus la demande est rigide,
plus la baisse de prix est importante par rapport à
l'accroissement de production.
Certes l'accroissement éventuel de production dans le
secteur des biens domestiques pourrait entraîner une
appréciation du taux de change réel dans la mesure où il
conduirait à une augmentation du prix des facteurs de
production, soit du fait d'un accroissement direct de l'emploi
de ces facteurs, soit à la suite d'un accroissement de la
demande dans l'économie, induite par les revenus distribués.
L'effet défavorable à l'ajustement structurel qu'un
accroissement de productivité dans le secteur des biens
27 domestiques peut éventuellement exercer semble improbable
au Niger pour les raisons suivantes :
- la demande des biens fournis par les entreprises de
ce secteur est souvent rigide (inélasticité par rapport
au prix) : c'est le cas de l'eau, de l'électricité, de
certaines catégories de transport,...
il existe dans de nombreuses entreprises de ce
secteur un sous-emploi des facteurs de production
(cas de nombreuses entreprises publiques, qui ont
des sureffectifs), ce qui a pour conséquence que
l'accroissement de productivité et de production ne
doit pas entraîner un accroissement de la demande
de facteurs ;
- enfin dans la mesure où les deux hypothèses
précédentes ne sont pas remplies, le contrôle de la
demande globale devrait pouvoir éviter l'effet
inflationniste d'une distribution accrue de revenus.
28 Chapitre II *
Les chocs des années quatre-vingt
Au cours des années quatre-vingt le Niger a subi
quatre chocs importants : la baisse des recettes d'uranium, la
chute des transferts nets de capitaux extérieurs, la
sécheresse, les à-coups de la conjoncture nigériane.
1 La baisse des recettes d'uranium
Le premier choc est constitué par la baisse des
recettes d'uranium. Il s'agit essentiellement d'un choc dû non
aux prix mais aux quantités exportées : celles-ci après avoir
très rapidement augmenté de 1973 à 1981 ont diminué,
passant approximativement d'un maximum de 5100 tonnes à
3000 tonnes.
En effet, contrairement à beaucoup d'autres pays en
développement, le Niger, après avoir connu une ample
fluctuation de ses termes de l'échange au cours des années
soixante-dix, ne semble pas avoir connu une détérioration de
ceux-ci dans les années quatre-vingt. Les évaluations des
termes de l'échange, opérées par les institutions
internationales (Banque Mondiale, FMI, CNUCED) ou par la
Banque centrale, sont pour le Niger, comme pour de
nombreux autres pays en développement, discordantes et
peu fiables dans la mesure où elles reposent sur des prix
internationaux exprimés en dollars et ne tiennent pas compte
de l'origine des importations, comme si la parité des pouvoirs
d'achat était constamment respectée entre les pays
exportateurs. C'est pourquoi nous avons été amenés à
Chapitre rédigé par P. et S. Guillaumont, Professeurs à l'Université
d'Auvergne, CERDI.
29 construire notre propre série de termes de l'échange (cf.
annexe à ce chapitre) en tenant compte de l'origine des
importations (y compris les importations non enregistrées en
provenance du Nigéria, dont le prix a été évalué en tenant
compte du cours de la naira en francs CFA sur le marché
parallèle). Selon cet indicateur, il apparaît que la hausse du
prix du pétrole en 1974 aurait été compensée par celle du prix
d'exportation de l'uranium. Entre 1974 et 1978 la hausse du
prix d'exportation de l'uranium s'est poursuivie rapidement,
alors que le prix du pétrole a été à peu près stabilisé, ce qui a
conduit à une forte élévation des termes d'échange. Mais
lorsque s'est produit le second choc pétrolier, l'augmentation
des prix d'importation du pétrole (en dollars et plus encore en
francs CFA, du fait de la hausse du dollar) n'a plus été
compensée par celle des prix de l'uranium (qui restent
stables en francs CFA et baissent en dollars). Il en est
résulté entre 1978 et 1981 une forte baisse des termes
d'échange, qui sont ainsi revenu au niveau moyen de 1974-
1975. Cette chute de 1978-1981 a cependant été largement
compensée par la croissance rapide du volume des
exportations d'uranium. Le Niger a pu ainsi maintenir la
croissance de sa capacité d'importation (de ses "termes
d'échange exprimés en revenu"). De 1981 à 1984 les termes
de l'échange se sont redressés pour retrouver en 1985 et
1986 leur niveau de 1980.
Ainsi, au début de la crise, la baisse des quantités
exportées d'uranium ne s'est pas traduite, en raison de la
hausse des prix en francs CFA, par une baisse des recettes
d'exportation exprimées en monnaie nationale. Celles-ci sont
restées à un niveau stable. Ce n'est qu'à partir de 1984 que
les recettes d'exportation d'uranium diminuent. Alors que de
1974 à 1981 les recettes ont augmenté au taux moyen de 48
% par an, elles ont diminué de 4 % par an de 1983 à 1986 (en
prenant pour base le niveau moyen de 1982-1983).
La baisse des exportations d'uranium a exercé sur
l'éN;olution de l'activité un effet direct et automatique
correspondant à la baisse de la valeur ajoutée des "industries
extractives" et un effet induit sur les autres secteurs.
Il est à noter que la baisse de la valeur ajoutée des
industries extractives apparaît beaucoup plus sensible que
celle des exportations ou de la production, ce qui signifie que
30 les consommations intermédiaires ne sont pas proportion-
nelles à la production et contiennent une part fixe importante.
1980 1983 1986 Différence
1980/1986
en %
valeur ajoutée des
66,3 54,6 44,7 - 32,6 % industries extractives (en
milliards FCFA)
production des industries
112,4 109,1 98,9 - 12,0 %
extractives (en milliards
FCFA)
exportations minières !en
96,3 110,0 88,5 - 8,1 % milliards FCFA)
Source : Ministère du Plan, Direction de la Statistique et de
l'Information, Comptes de la Nation, et BCEAO (pour les
exportations)
Il en résulte un effet mécanique sur le PIB que l'on peut
sommairement exprimer ainsi. Si la valeur ajoutée des
industries extractives avait été en 1986 en valeur courante
égale à ce qu'elle était en 1980 (21,6 milliards de plus), le
PIB aurait été en 1986 de 643 + 22 = 665 milliards de francs
courants, soit 532 milliards de francs 1980 au lieu de 515,4
milliards ; la baisse du PIB par rapport à son niveau de 1980
(536 mds) aurait donc été de 0,75 % au lieu de 3,8 %, soit un
gain d'environ 2 %. Dans l'hypothèse où la valeur ajoutée des
industries minières se serait maintenue à son pouvoir d'achat
de 1980, elle aurait été de 82,9 mds (au lieu de 44,7) soit un
gain de 38,2 mds, ce qui représente 5,9 % du PIB de 1986,
soit plus que la baisse (3,9 %) du PIB par rapport à 1980.
A côté de cet impact mécanique, la baisse de l'activité
minière a exercé un effet déflationniste indirect sur l'ensemble
de l'économie par trois canaux de très inégale importance. Un
premier effet correspond à la diminution d'activité dans le
secteur minier. Bien qu'assez variable d'une année sur l'autre,
le niveau des effectifs dans le secteur minier a sensiblement
diminué surtout à partir de 1985 (Ministère du Plan,
Annuaire statistique 1976-1987, p. 105). Néanmoins on ne
constate pas de baisse de la masse des salaires distribués
dans le secteur, celle-ci ayant cru jusqu'en 1986 en valeur
31
nominale et même en valeur réelle ; en 1987 cependant on
remarque une stagnation en valeur nominale (Ministère du
Plan, Comptes de la Nation 1978-1987).
En revanche les investissements dans ce secteur ont
fortement et rapidement chuté, en raison même de la
stabilisation de la production, survenant après une période de
forte augmentation, selon le mécanisme bien connu de
l'accélérateur d'investissement, et de la chute des profits (qui
apparaît dès 1981) : la formation brute de capital fixe (hors
recherche) est passée de 32 mds en 1980 à 1,7 mds en 1984
pour remonter ensuite à 7,2 mds en 1986 (6,2 en 1987) (cf.
Comptes de la Nation 1978-1987). Ceci a eu pour
conséquence une crise importante du secteur des bâtiments
et travaux publics du secteur moderne dont les effectifs ont
fortement chuté (17 000 en 1979, 3 000 en 1984, 4 400 en
1986), ainsi que la masse salariale (qui passe d'un maximum
de 15 mds en 1982 à 7,4 mds en 1986 et 1987) (cf. Annuaire
statistique 1976-1987).
Enfin la baisse de l'activité minière a entraîné une
diminution très sensible des recettes fiscales qui lui sont
liées, celles-ci passant de 38 % de l'ensemble des recettes en
1978-79 à un pourcentage oscillant entre 12,5 et 15 % depuis
1980-1981 (cf. G. Chambas, chap. VIII). Cet effet est
important parce que le secteur de l'uranium contribue de
multiples façons à alimenter le budget de l'Etat (droits de
sortie sur les exportations, droits de douane à l'importation,
redevances minières, dividendes, impôts et taxes sur les
bénéfices,...). Il a d'autant plus perturbé la gestion des
finances publiques qu'il n'a pas été anticipé, la baisse des
exportations étant due à un fléchissement de la demande
mondiale, qui s'est traduit par une baisse des quantités
exportées, alors que les prix d'exportation étaient garantis en
dollars.
2 La chute des transferts nets de capitaux
extérieurs et la crise de l'endettement
Liée à cette fluctuation des recettes d'exportation
d'uranium et des recettes publiques qui en dépendent, est
survenue une crise de l'endettement qui a conduit à une chute
profonde des transferts nets de capitaux extérieurs (cette
32

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