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Communautés de politiques publiques et projets urbains

De
328 pages
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Ajouté le : 01 janvier 1997
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EAN13 : 9782296344976
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COMMUNAUTÉS

DE POLITIQUES

PUBLIQUES

ET PROJETS

URBAINS

Etude comparée de deux grandes opérations

d'urbanisme municipales contemporaines

Collection Logiques Politiques dirigée par Pierre Muller
Dernières parutions ..

SMITH Andy, L'Europe politique au miroir du local, 1995 Stephano ZAN, Massimo FERRANTE, Le Phénomène organisationnel, 1996 CHAUSSIER Jean-Daniel, Quel territoire pour le Pays Basque? Les cartes de l'identité, 1996. THOMAS H, Vieillesse dépendante et dés insertion politique, 1996. GAUDIN JP, Négocierd'abord ; la contractualisation des politiques publiques, 1996. MARCOU G., THIEBAULT J.C., La décision gouvernementale en Europe, 1996. Textes sous la direction de : L. DEBLOCK, C. EMERY, J. C. GAUTRON, A. MACLEOD, Du libre échange à l'union politique, 1996. JOSSELIN Daphné, Les réseaux en action, 1996 MASSARDIER Gilles, L'Etat savant, Expertise et aménagement du territoire, 1996. BOURGEOIS Catherine, L'attribution des logements sociaux. Politique publique et jeux des acteurs locaux, 1996. LABBÉ D., Syndicats et syndiqués en France depuis 1945, 1996. LACASSE F., THOENIG J.-C., L'action publique, 1996. CHA TY Lionel, L'administrationface au management, 1997. DELOYE Yves, HARO CHE Claudine, IHL Olivier, Le protocole ou la mise enforme de l'ordre politique, 1997. PAOLETTI Marion, La démocratie locale et le référendum, 1997. SAEZ G., LERESCHE J .-Ph., BASSAND M.,( dir.) Gouvernance métropolitaine et transfrontalière. Action publique territoriale, 1997. PÉROUSE DE MONTCLOS M.A., Violence et sécurité urbaines en Afrique du Sud et au Nigéria, 1997. MAYER N. (Sous la direction de), Les modèles explicatifs du vote, 1997. PASCO X., La politique spatiale desÉtats-Unis. Technologie, intérêts et débat public, 1997. BRISSET -SILLION C., Universités publiques aux Etats- Unis, 1997. FREEDMAN J., Femmes politiques.. mythes et symboles, 1997. GENIEYS W., Les élites espagnoles face à l'État, 1997. MOREL L., La transition italienne, recul des partis et activation de lafonction présidentielle, 1997. SUREL Y., L'État et le livre, 1997. LE BRAS-CHOPARD A., MOSSUZ-LA VAU J., Lesfemmes et la politique, 1997. LASCOUMES P., LE BOUHRIS J.-P., L'environnement ou l'administrration des possibles, 1997.

1997 ISBN: 2-7384-5642-1

@ L'Harmattan,

Jérôme DUBOIS

COMMUNAUTÉS

DE POLITIQUES PUBLIQUES
URBAINS

ET PROJETS

Etude comparée de deux grandes opérations d'urbanisme municipales contemporaines

Editions L'Harmattan 5-7, rue de l'Ecole-Polytechnique 75005 Paris

L'Harmattan INC 55, rue Saint Jacques Montréal (Qc) - Canada H2Y

Sommaire

Introduction Premiere partie de pouvoirs périphériques

7

L'affirmation

Chapitre 1- L'origine de deux grands projets urbains Quarante années de pratiques d'aménagement L'aménagement comme enjeu électoral contemporain
Chapitre 2 Quinze années d'aménagement: 1977-1992

17 17 40 57 57 74

-

de formes

municipales

La volonté de maîtriser l'aménagement urbain L'évolution du cadre juridique et des pratiques en matière d'aménagement Chapitre 3 La conduite de politiques d'aménagement innovantes : les particularités de deux grands projets urbains Des politiques confiées à des sociétés d'économie mixte La diversification des acteurs des opérations d'urbanisme Chapitre 4 L'affirmation autonome et particulier

-

91 91 103 109 109 121 133

-

progressive d'un pouvoir local

La naissance d'un pouvoir local autonome Le local et l'étude des politiques publiques L'échelle des proximités locales Chapitre 5 d'investigation

- La

networks

analysis

comme

outil 143 143 151

La spécificité des approches à partir des réseaux Les réseaux de politiques publiques

Deuxième partie La construction de normes communes l'échange
Chapitre 1 L'appropriation d'aménagement par les élus L'inscription sur l'agenda politique local La construction des interlocuteurs Chapitre 2 politiques d'un

dans

enjeux 165 165 172 de 185 185 217 227 229 240 271 271 280 293 293 302 319 327

- Coalitions

d'intérêts

et communautés

Le réseau comme modèle d'interrelation dans l'élaboration de projets urbains La pertinence de cette approche pour l'analyse Chapitre 3 La construction de normes communes La construction d'un référentiel? Les négociations au sein des policy communities Chapitre 4 L'evolution des constructions normatives La définition du projet définitif hors contrôle démocratique La confiance entre les membres d'une policy community comme élément de stabilité du groupe Chapitre 5 - Les enjeux de l'échange L'échange politique généralisé Le système relationnel dans le temps Conclusion Bibliographie

-

-

INTRODUCTION

.

Dans l'imaginaire collectif, les opérations d'urbanisme symbolisent la toute puissance de l'action publique. Les luttes de pouvoir autour du remoçlelage de quartiers entiers par la décision souveraine de l'Etat ou de l'élu local ont fortement inspiré la sociologie urbaine. Les dernières décennies sont riches en études sur l'opposition el)tre les intérêts des populations locales, leurs représentants, l'Etat aménageur et des entreprises privées, industriels ou promoteurs. La sociologie urbaine, en soulignant les différences de vues entre la population et les décideurs publics, a contribué à mettre en évidence la portée des enjeux urbains. La production de territoires urbains revêt ainsi une dimension symbolique très forte. Ses effets sur la vie quotidienne, sa prétention à durer et son poids financier contribuent à appuyer cette particularité. Les ratages et l'uniformité d'un urbanisme conçu dans l'urgence au temps de forte croissance économique accentuent encore ce caractère emblématique. Deux grands projets urbains récents sont repésentatifs de cette inscription de l'aménagement au coeur d'un dessin collectif local. L'un a été réalisé, à Montpellier, par la municipalité de G. Frêche, entre 1978 et 1985 ; c'est le quartier Antigone. L'autre, l'opération Sextius-Mirabeau, est longtemps resté sous forme de projet avant que la municipalité "majorité présidentielle" dirigée par J.F. Picheral, élue en 1989 et réélue en 1995, ne lance sur le site un vaste concours d'aménagement urbain. Les premiers travaux, prévus pour durer plus de dix années, débutent aujourd'hui lentement. Plus encore que leur superficie à l'échelle des deux villes, 50 hectares à Montpellier, 25 à Aix-en-Provence, représentant dans les deux cas la grandeur approximative du centre ancien, c'est l'importance symbolique de ces projets qu'il s'agit de souligner. Parce qu'ils concernent l'aménagement du centre-ville qu'ils se proposent dans les deux cas de prolonger, ils participent d'une perception plus large de l'image des villes étudiées qu'en ont les acteurs sociaux. Loin de correspondre à l'édification d'une lointaine ville satellite, ces projets s'intègrent dans une vision 7

urbaine d'ensemble, dans une réflexion sur le devenir de la cité!. Ils se veulent alors à la fois les porteurs d'une espérance collective et d'une volonté identificatrice. Ainsi, leur caractère emblématique pour les acteurs des deux villes permet de saisir le fonctionnement d'un pouvoir municipal conscient de ses responsabilités. Leur élaboration entraîne l'exacerbation de pratiques et de gestes de la part d'acteurs locaux peut-être moins perceptibles habituellement, parce que moins empreints de solennité ou de conscience d'agir. Ces projets peuvent alors être considérés comme un moyen d'observer les phénomènes de décision locaux autour d'enjeux fortement ressentis. L'histoire et les fonctions urbaines similaires de ces deux villes confrontées aux mêmes problèmes d'aménagement depuis la fin de la deuxième guerre et les réponses différentes qui ont été apportées à l'urbanisation de friches urbaines éveillent l'intérêt du chercheur. Montpellier et Aix-en-Provence ont connu des évolutions comparables au cours des trois derniers siècles. Ces opérations d'urbanisme concernent l'aménagement de friches urbaines nées des précipitations de l'aménagement dans deux villes qui ont connu une explosion démographique après la Deuxième Guerre mondiale. Des situations apparemment identiques ont pourtant conduit à des décisions différentes. Ces deux projets témoignent donc, à leur échelle, de la liberté dont bénéficie une municipalité. De ce fait, le décalage temporel entre les deux opérations, loin d'empêcher la comparaison, accroît son intérêt. Parce que situés en amont - Montpellier - et en aval -Aixen-Provence - des lois de décentralisation, ils permettent une mise en perspective de la réforme de 1982 qui révèle que le nouveau partage des compétences entre l'État et les collectivités
1 A Aix-en-Provence sont prévus environ 220.000 m2 de surface construite. dont environ la moitié réservée à l'habitat (10.000 m2 pour l'habitat social. 30.000 pour l'habitat intermédiaire -dont 15.000 m2 en prêts locatifs et 15.000 m2 en prêts conventionnés pour accession à la propriété- et enfin 59.900 m2 en habitat "libre"). S'y ajoutent 110.000 m2 destinés aux équipements de proximité -écoles. commerces- et aux grands projets de la ville -palais des congrès. salle de spectacle. hôtels. casino- ainsi qu'à certains équipements spécifiques liés à la création d'un pôle d'échanges. d'une unité de recherche Aix voulant se donner l'image d'une technopôle. Ces derniers ne sont toutefois pas encore bien déterminés. A Montpellier. l'opération "Antigone" concerne 269.992 m2 et environ 1800 logements. Les bureaux représentent 68.304 m2 et les commerces 4.202 m2. Les 187.932 m2 restant sont répartis en 900 logements sociaux. 350 pour les prêts conventionnés et 550 non aidés.

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locales institué par G. _Defferre constitue l'aboutissement de revendications et de pratiques locales plus anciennes. Enfin, ces projets fortement médiatisés sont représentatifs de l'apparition d'une nouvelle légitimité pour les élus locaux qui mettent en avant leur capacité à entreprendre. La légitimité traditionnelle de l'élu local, fondée sur l'élection, tend à être redoublée aujourd'hui par la recherche de visibilité médiatique et l'administration de la preuve de ses capacités de modernisateur de l'action publique locale. Il est significatif de noter que ces deux projets ont été parmi les premières réalisations concrètes des municipalités concernées et ont toujours été mis en avant comme le symbole d'une gestion municipale dynamique. L'étude de ces projets d'urbanisme, caractéristiques de cette volonté des élus locaux de mener des politiques ambitieuses, apparaît pertinente pour caractériser des pouvoirs locaux en situation. La liberté conquise par les maires urbains, dès avant les lois de décentralisation, dans l'aménagement de leur ville et l'apparition progressive, au début des années quatre-vingt, d'une gestion plus volontaire, fait du pouvoir communal le centre des décisions en matière d'urbanisme. L'analyse du pouvoir local A travers ces exemples, le pouvoir local ne peut pas être caractérisé, même partiellement, par sa proximité avec les habitants ou les groupes sociaux locaux. Ceux-ci demeurent en retrait d'une sphère de décision locale davantage définie par un petit nombre d'acteurs aux rapports de pouvoir peu visibles. La définition et l'étude de groupes de décision locaux nécessitent une analyse fine des rapports de pouvoir locaux. Après avoir été relativement délaissé en tant que question de recherche durant des décennies par les sciences sociales, et en particulier la science politique, le pouvoir local est aujourd'hui l'objet d'une attention croissante. Au terme d'une évolution amorcée au début des années soixante-dix, il est devenu un sujet de recherche à part entière. La multitude de travaux consacrés tant au pouvoir local qu'à la participation citoyenne urbaine témoigne du nouvel intérêt porté par les chercheurs au sujet, et de sa constitution, dans les sciences sociales, comme champ de recherche spécifique aux références méthodologiques et analytiques propres. Pourtant, conséquence à la fois de l'intérêt tardif qu'il a susçité et de l'évolution récente du partage des compétences entre l'Etat et ses collectivités territoriales en France, le pouvoir local est aujourd'hui encore sujet à controverse. Il se présente, à travers les 9

travaux les plus récents qui lui sont consacrés, comme un objet de recherche fuyant et protéiforme, dont on peut au mieux chercher à caractériser le sens des transformations en cours. Dans ces conditions, les outils méthodologiques utilisés pour étudier les projets locaux résultent d'un choix engagé du chercheur. Il s'agit de dépasser les perceptions du sens commun sur un éventuel pouvoir municipal pour en étudier très précisément le sens et les modalités concrètes. Ainsi le pouvoir local ne sera pas défini a priori. Il existe trop d'arguments en faveur de l'existence ou de l'inexistence d'un tel pouvoir pour que toute tentative de prise de position dans ce débat ne se solde finalement par un parti pris idéologique. La démarche suivie dans ce travail sera autre. Il s'agit moins de postuler l'existence d'un pouvoir local caractérisé par la participation d'un certain nombre d'acteurs institutionnels prédéterminés que d'analyser les interactions observables autour d'une politique publique, ou d'un projet d'urbanisme local. C'est cette réalité d'un pouvoir local que nous voulions percevoir, à la suite de la sociologie des organisations qui le définit comme un système d'action municipaP. Par-delà cette définition large du pouvoir local, la particularité de cette recherche est double. Loin de considérer l'intégralité des interrelations perceptibles entre des acteurs locaux, elle ne concerne qu'une petite partie des initiatives locales. Mais elle s'intéresse alors au jeu des acteurs à partir d'une grille de lecture qui permet d'observer les phénomènes d'agrégations des acteurs et de construction de références communes. L'aménagement de leur territoire est une compétence clairement accordée aux villes par la loi. Il en était déjà ainsi avant la décentralisation. En accordant notre attention aux politiques municipales d'aménagement, nous étudions des compétences dont la délégation aux communes ne peut être mise en doute. Dans le cadre d'une problématique centrée sur la réalité et les contours du pouvoir municipal, les politiques d'urbanisme fournissent de ce fait un exemple éclairant. Les politiques publiques locales sont une réalité aujourd'hui reconnue. L'extension progressive des champs d'interventions des collectivités locales, commencée avant les lois de
2 Système qui est caractérisé par un certain nombre d'acteurs en relation d'interdépendance dans un ensemble structuré et organisé constitué par la collectivité locale, selon la définition qu'en donne Mabileau (A.) et Sorbet (C.) eds, Gouverner les villes moyennes, 1989, Paris, Pedone, p.14. 10

décentralisation plus leur rôle.

et accrue depuis lors, .fait que nul ne conteste

Les acteurs de l'urbain aujourd'hui Nous nous intéresserons à deux champs politiques locaux afin d'en étudier les mécanismes de prise de décision. Les contours flous du pouvoir local à l'heure actuelle font qu'il ne peut être perçu, dans un premier temps en tout cas, qu'à travers une étude de détail. La multiplicité et les particularités des situations observées conduisent à commenter les résultats d'investigations de terrain avant d'en tirer des conclusions plus générales. A travers l'étude d'un projet urbain, il s'agit d'identifier les acteurs qui vont s'agréger autour de lui. Comme si une aussi vaste opération d'aménagement avait une vie propre. Des projets d'une telle ampleur, en raison de leur durée, leur importance et leur complexité conduisent de multiples acteurs, à un moment ou à un autre, à intervenir dans le processus de décision, dans l'élaboration des buts de l'action entreprise ou la rectification de desseins initiaux. L'absence de groupes institués à l'échelon local, tels ceux mis en évidence dans les États contemporains, nécessite une approche nouvelle des mobilisations locales. Car loin d'être rassemblé dans un lieu unique, le pouvoir local se caractérise par une multiplicité des groupes de décision et des acteurs y participant. Une décision doit être étudiée comme le résultat d'un chaînage d'acteurs parties prenantes à un moment ou à un autre dans l'élaboration et la mise en oeuvre d'un projet. La diversité et l'instabilité des acteurs rendent nécessaire de dépasser les simples approches institutionnelles. Une approche pluraliste et relationnelle Il s'agit donc de définir une approche susceptible d'appréhender ce champ dans sa spécificité supposée. Dans la recherche de cette méthodologie, nous avancerons pas à pas en analysant successivement de nombreux auteurs qui se sont intéressés à ce champ d'analyse afin de cerner d'éventuelles caractéristiques propres à cet objet, d'où un travail essentiellement exploratoire des caractères actuels du champ local. Ce travail n'est pas une monographie, il n'épuise pas l'étude des relations possibles dans un champ géographique et institutionnel. Mais il doit être considéré comme une partie infime, mais symboliquement très forte, des actions publiques Il

locales de deux municipalités. Il s'appuie sur des références scientifiques susceptibles d'être réutilisées sur d'autres terrains. Les développements auxquels celle-ci donnent lieu ont une prétention explicative plus large. Encore une fois, il faut souligner le caractère emblématique de ces grandes opérations d'urbanisme. Les analyses présentées dépassent le strict cadre des projets étudiés pour souligner les spécificités du pouvoir local urbain. C'est donc le pouvoir local qu'il s'agit d'appréhender à travers ces deux opérations d'urbanisme ponctuelles, quelle que soit leur importance intrinsèque, par-delà leur seule dimension spatiale. L'étroitesse du champ d'analyse ne doit pas cacher la volonté d'une réflexion plus globale. Il est probable que les mécanismes de sélection et de négociation mis à jour soient repérables dans la plupart des actions publiques locales. La comparaison de deux projets très différents, menés par des municipalités différentes, tire aussi sa justification de l'approche identique qui permet dans les deux situations d'appréhender les particularités des terrains. La genèse de tels projets est à replacer dans le temps long des réflexions et des pratiques d'aménagement en France. L'apparition d'enjeux politiques sur la scène municipale découle d'un ensemble de facteurs dont certains dépassent les stricts intérêts locaux. Il existe une influence réciproque très marquée entre les modes de gestion municipaux et les représentations nationales de l'actioI) politique locale. L'effacement progressif du rôle central de l'Etat dans l'aménagement des villes s'est accompagné d'une réappropriation des enjeux d'aménagement par les élus locaux cherchant à démontrer leur volonté d'agir. Ces projets d'aménagement, fortement symboliques, ne sont compréhensibles qu'à l'aune de cette volonté de marquer l'espace. Ils sont caractéristiques de l'apparition, au début de la décennie quatre-vingt, d'une légitimité locale nouvelle fondée sur des politiques d'action et d'image. Cette reconnaissance des enjeux urbains locaux s'est pourtant faite progressivement dans ces deux villes. Les équipes municipales étudiées se sont fortement inspirées, dans la recherche de politiques novatrices, des réflexions antérieures à leur élection. L'ancienneté des projets d'aménagement de ces friches, dont l'origine remonte à la Libération tant à Aix-enProvence qu'à Montpellier, explique la multiplicité des réflexions menées à leur sujet et des débats locaux sur leur opportunité. Les élus locaux se sont inspirés de multiples travaux antérieurs pour élaborer leur projet de nouveau quartier. Il apparaît ainsi nécessaire de retracer l'historique des réflexions successives sur ces sites afin d'en déterminer les constantes et leur influence sur 12

les projets étudiés, par-delà le discours des élus. A un autre niveau d'analyse, nous nous attacherons à appréhender la structuration des acteurs autour d'un projet en fonction bien souvent de liens d'interconnaissance qui dépassent la simple organisation institutionnelle classique des acteurs locaux. Les origines très diverses des acteurs agrégés autour de ces projets impliquent une réflexion sur les spécificités des liens mobilisés à l'échelle locale. L'étude des mobilisations interindividuelles offre peut-être un cadre de compréhension des politiques locales. C'est en définitive la pertinence des phénomènes d'appartenances individuelles comme relations structurant les liens entre acteurs locaux qu'il convient de développer. Mais il s'agit également de caractériser les interrelations entre les acteurs précédemment mis en évidence. Puisque ni les projets élaborés ni les acteurs qui les portent ne sont plus analysables à l'aune institutionnelle ou à celle d'une quelconque norme préétablie, il faut convenir qu'un projet ou une politique est le fruit de leurs négociations. Au-delà les mobilisations interpersonnelles autour d'un projet, il convient de s'interroger sur la construction par ces acteurs d'une norme commune à la fois pour caractériser les buts de l'action à entreprendre et pour régir leurs relations d'acteurs précédemment atomisés qui ne correspondent plus à des situations institutionnellement fixées.

PREMIERE PARTIE

L'AFFIRMATION

DE POUVOIRS

PÉRIPHÉRIQUES

Chapitre 1 L'ORIGINE DE DEUX GRANDS PROJETS URBAINS

La conjugaison d'une approche nationale de l'aménagement urbain et d'enjeux politiques et techniques plus spécifiquement locaux permet seule de comprendre la façon dont apparaissent de tels projets d'aménagement. Cette étude des conditions historiques de la naissance de ces projets offre une illustration des rapports entretenus entre les collectivités locales et l'État durant des décennies et de la récupération progressive par les villes des prérogatives en matière d'aménagement. Les deux projets étudiés, bien que d'époques différentes, sont représentatifs de la volonté des élus urbains de gérer leur ville d'une manière autonome. Ils témoignent de l'évolution des pratiques d'aménagement depuis les élections municipales de 1977. Section 1- Quarante années de pratiques d'aménagement De tels problèmes d'aménagement sont inscrits dans la longue durée. Ils ne sont pas apparus au lendemain de l'élection des municipalités étudiées. Celles-ci n'ont fait que reprendre à leur compte un dossier déjà ancien. En ce sens, il existe une certaine continuité entre les projets lancés à Montpellier en 1978 et à Aix-en-Provence en 1989 par des municipalités nouvellement élues et les réflexions conduites durant les décennies précédentes à propos de l'aménagement de ces deux villes. Par-delà leur volonté de proposer des pratiques novatrices afin de s'affirmer, tant au sein de la population locale que vis-à-vis de l'extérieur, les initiatives de nouvelles municipalités sont souvent tributaires d'héritages plus ou moins directement assumés. Ces friches urbaines sont issues d'une zone industrielle abandonnée au milieu des années cinquante à Aix-en-Provence et de terrains militaires attenants à la Citadelle Joffre à Montpellier. Depuis la fin de la Deuxième Guerre mondiale, la très forte expansion démographique et l'aménagement rapide de ces deux villes avaient laissé de côté l'urbanisation de ces quartiers pourtant situés à proximité du centre-ville.

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1 Deux villes à l'évolution historique comparable Aix-en-Provence et Montpellier sont deux villes d'une importance moyenne, comparables sur bien des points, même si la population de Montpellier représente le double de celle d'Aixen-Provence. Ce sont des villes au passé historique prestigieux qui, au cours du siècle précédent, n'ont pas su tirer profit de la première révolution industrielle, accrochées qu'elles étaient à leur prestige passé. Mais, ce qui les fait se ressembler le plus, dans une période récente, c'est le véritable bouleversement démographique auquel elles ont eu à faire face à partir de la fin de la décennie cinquante. Les enjeux d'aménagement étudiés doivent être replacés dans le contexte de cette formidable expansion qui a bouleversé le tissu traditionnel des deux villes.
1.1

-

-Les temps modernes

La chute de l'Ancien régime induit pour ces deux villes la fin de leurs charges institutionnelles régionales. Mais, à la différence d'Aix, Montpellier a su trouver dans le développement de la vigne, dès le deuxième quart du XIXème siècle, une nouvelle chance. La viticulture lui assure alors des revenus confortables, que les riches bourgeois utilisent pour embellir la cité et bâtir de somptueux hôtels particuliers. Cependant, à la fin du siècle dernier, le développement lié à la vigne s'essouffle. Le XIXème siècle est ainsi contrasté. Au début la population de la ville stagne aux environs de 33.000 habitantsl4. Il faut attendre les années 1850 pour voir son essor reprendre 15. Mais cette croissance demeure fragile du fait de la dépendance de cette économie de la vigne vis-à-vis de l'extérieur. La périodicité des crises économiques au long de ce siècle ou le phylloxéra de 1870-1880 ont entraîné d'importants revers de fortune. Au long de ce siècle, la ville bat alors au rythme du marché viticole. Dès le début du XXème siècle, la régression de ce marché se confirme, malgré quelques sursauts au cours des deux premiers tiers du siècle. Toutefois, ses effets sont amortis par l'importance des fonctions urbaines de Montpellier université, administration, commerce régional, Armée ou banques. La ville n'a pas connu une récession aussi sévère qu'Aix. Au contraire, pendant près de deux siècles, sa population n'a cessé de croître,
14 Lacave (M.), "Montpellier capitale viticole? De l'espoir aux échecs: économie, société et devenir urbain", in Cholvy (G.) ed., Histoire de Montpellier, 1995, 2è ed., Toulouse, Privat, pp. 259-292. 15 On comptera 45.000 habitants en 1851 et 73.000 en 1900.

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plus d'ailleurs du fait de l'exode rural que de son propre dynamisme démographique. Cet essor démographique et économique contraste avec la stagnation de la ville d'Aix-en-Provence. Au début du siècle dernier, celle-ci n'est plus qu'un bourg agricole dominant la campagne avoisinante. Le XIXème siècle est pour elle un siècle de déchéance politique et de stagnation économique16, seulement compensée en partie par le développement des activités tertiaires. Aix devient progressivement un centre universitaire, culturel et judiciaire. Confrontée à cette crise, la ville va tout au long du XIXème siècle se construire un passé glorieux en référence au XVIIIème siècle qui a vu la "capitale de Provence" rayonner de tout son prestige aristocratique. On assiste alors à une récupération des fonctions traditionnelles de la ville à travers l'institution judiciaire que l'Empire concède à la ville, et à travers l'institution universitaire qui sera progressivement revigorée. L'affaiblissement, au XIXème siècle, de l'aristocratie traditionnelle a permis à la bourgeoisie de s'approprier la destinée de la ville. Le Palais de Justice et la Cour d'appel, les universités et l'ensemble des professions libérales, du médecin au notaire, lui permettent de s'affirmer dans la région. A cela s'ajoutent une forte présence militaire et l'importance du secteur agricole et du négoce. C'est dans ce contexte que se fixent sur la ville, au début du siècle précédent, les premières industries, pour la plupart liées à des besoins locaux. La première moitié du XXème siècle n'apporte pas de changements majeurs à ce tableau. La population continue d'augmenter faiblement. Les rares industries alors implantées périclitent, laissant des friches importantes. 1.2 - Les années de forte croissance urbaine Au lendemain de la Libération, ces deux villes ont connu une véritable explosion démographique, en grande partie responsable de l'intérêt porté depuis cinquante ans à leur aménagement. - Aix-en-Provence

On ne comprendrait pas les premières réflexions sur le quartier Sextius-Mirabeau sans faire référence à l'explosion
16 La Révolution Française puis l'empire ont profondemment marqué cette ville de cours en la privant d'une aristocratie qui lui fournissait ses principales ressources.

19

démographique que connaît la ville à partir des années cinquante et aux changements socio-économiques qui en découlent. Entre 1955 et 1990 la population a été multipliée par 3,5. Cette croissance, qui se fait sentir à partir de 1956, entraîne la transformation de la structure de la ville, qui développe alors sa fonction résidentielle et une économie interne de services qui lui est liée. Face aux besoins croissants en logements, elle va se développer par-delà son quartier industriel, dont elle ne maîtrisait pas le foncier. La construction d'une ZUP, commencée en 1965 - 5.000 logements sur 63 hectares - puis d'une vaste ZAC - 5.500 logements sur plus de 200 hectares - à la fin de la décennie soixante-dix, lui permet de s'étendre sur des terrains agricoles de plus en plus éloignés de son centre. Dans l'urgence, la Ville agit au coup par coup, par des opérations ponctuelles, sans réflexions préalables d'ensemble sur son développement. Les opérations prévues sur le site de Sextius-Mirabeau à Aix-enProvence dès le début des années soixante-dix ont alors eu pour dessein de "recoudre la ville" par l'aménagement d'un quartier écarté durant les décennies précédentes.
- Montpellier

Montpellier également a dû faire face, durant la même période, à une croissance très rapide de sa population. La ville possède même, entre 1962 et 1975, le record national d'expansion des villes de plus de 100.000 habitants. Entre 1954 et 1990, sa population a été multipliée par 2,7. L'afflux des rapatriés d'Algérie a obligé la ville à s'étendre vers l'ouest, avec la construction de La Paillade, ville satellite située à cinq kilomètres du centre-ville, et vers le nord afin d'y implanter les campus de ses universités et les vastes zones hospitalières. L'agglomération montpelliéraine compte aujourd'hui environ 250.000 habitants, contre 123.000 pour celle d'Aix-enProvence. 1.3 - Des fonctions économiques et sociales semblables Située à une trentaine de kilomètres de Marseille, Aix peut apparaître comme un satellite de la métropole méditerranéenne, aux activités essentiellement administratives, universitaires et culturelles. Toutefois, l'ancienne capitale de la Provence possède une indéniable personnalité. Sa vitalité, outre la présence d'universités et les services offerts par la ville, est aussi due aux activités extérieures à l'agglomération comme les industries du secteur oriental de l'étang de Berre ou le Centre nucléaire voisin

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de Cadarache. A Aix, siège d'une cour d'appel, sont également domiciliés les Services météorologiques, des Eaux et Forêts, de la Conservation des hypothèques et la Direction de la région militaire aérienne du sud-est. Longtemps gênée par cette promiscuité, Aix est désormais intégrée à l'espace marseillais et profite des échanges avec son ancienne rivale. Au contraire, l'hémorragie dèmographique et économique de la cité phocéenne a pleinement profité à Aix qui a su capter une partie des cadres et des entreprises l'ayant quittée. Caractéristique de cette interdépendance économique entre les deux villes, 30.000 personnes migrent quotidiennement d'une ville à l'autre. Les villes d'Aix-en-Provence et de Montpellier ont la particularité de posséder un tissu industriel très lâche. Ce sont surtout des pôles tertiaires regroupant des entreprises de services ou des petites entreprises de pointe, des administrations et des universités (30.000 étudiants à Montpellier, où l'Université emploie 12.000 personnes et participe à hauteur de 15% à l'activité économique de la ville, et plus de 20.000 à Aix-enProvence). L'éclatement des acteurs économiques privés en de multiples petites sociétés est caractéristique de ces deux villes où il n'existe pas réellement de grandes entreprises. Deux secteurs doivent tout de même être soulignés, il s'agit des commerçants dont la fonction est particulièrement importante dans ces villes centres et de l'industrie des bâtiments-travaux publics qui, durant des décennies de croissance démographique, a connu une activité florissante. Depuis la fin de la Deuxième Guerre mondiale, les situations de ces deux villes de province sont donc relativement comparables à plusieurs points de vue. Avoir raté la révolution industrielle et préservé ainsi l'environnement naturel devient aujourd'hui un atout. Comme la plupart des métropôles régionales, particulièrement au sud de la France, la fin des grandes industries et la tertiairisation de l'économie nationale ont donné à ces deux villes la chance de figurer parmi les plus appréciées, grâce à la préservation d'un "art de vivre" et la mise en avant de possibilités universitaires et culturelles. Après des décennies de développement, il restait donc à effacer définitivement les traces du passé en aménageant les friches situées aux abords des centres-villes. Les projets d'aménagement étudiés ont pour objet d'insérer dans la ville des friches urbaines ou industrielles héritées d'une époque passée; insertion qui n'a pas été réalisée du temps de l'urbanisation extrêmement rapide des décennies précédentes. Durant une période où l'urgence régnait, les aménageurs successifs ont jugé

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plus simple de porter l'extension de ces villes dans des zones vierges, bien que parfois très éloignées des centres-villes, plutôt que de chercher à réaliser des opérations sur des sites dont les Villes ne maîtrisaient pas, ou partiellement, le foncier. Ainsi s'expliquent les opportunités foncières sur lesquelles ont été lancés ces projets municipaux.

L'insertion Z.A.C. Jas de Bouffan le centre Provence

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dans . d' Alx-en-

Z.U.P . d' Encagnagne

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Nord
I 350 mètres

L'histoire de l'aménagement de ces friches urbaines, au coeur des villes d'Aix-en-Provence et de Montpellier, qui débute à la fin de la deuxième guerre mondiale, est intéressante à étudier essentiellement pour deux raisons. D'une part, les projets précédents ont servi de support aux politiques envisagées par les municipalités étudiées. Héritières de plusieurs décennies de réflexions et de projets d'aménagement avortés, les équipes municipales de G. Frêche et de J.F. Picheral réutilisent des projets plus anciens, chacune à leur façon. La Ville de Montpellier conçoit clairement une politique de rupture par rapport à l'ancienne municipalité: Antigone devait être aussi un "anti" Polygone, nom d'une opération de la municipalité précédente qui symbolisait dans le discours de la gauche montpelliéraine la mainmise des promoteurs privés sur la cité. La Ville d'Aix-en-Provence, quant à elle, intègre à son projet d'anciennes études d'infrastructure afin de réduire le temps consacré à sa mise au point. D'autre part, les réflexions et les projets d'aménagement successifs autour de ces friches urbaines au cours des cinquante dernières années sont significatifs de l'évolution des politiques d'aménagement en France, caractérisées par le passage d'un engagement très fort de l'État dans les politiques urbaines, essentiellement par le biais du Ministère de la Reconstruction, à une reprise en mains, d'abord timide, de leur urbanisme par les villes. Les lois de décentralisation du début de la décennie quatre-vingt s'inscrivent dans un processus amorcé en réalité vingt années auparavant. Ces friches urbaines en offrent un exemple particulièrement intéressant, en ce que très rapidement elles attirent l'attention des services de l'Etat en raison des possibilités qu'elles présentent de désenclaver les centres-villes. Ainsi, les premiers projets d'aménagement, aujourd'hui symboles d~ municipalités affirmant leur dynamisme, ont été conçus par l'Etat. De tels projets urbains se sont longtemp~ inscrits dans un cadre juridique et administratif imposé par l'Etat, qui exerçait ainsi un contrôle à la fois direct et indirect sur les politiques locales d'aménagement. En outre, il doublait souvent son rôle d'initiateur des projets urbains de celui d'investisseur dans le programme, ce qui enfermait davantage les villes dans une logique de dépendance. Cette dépendance financière était encore aggravée P51rl'obligation alors faite aux villes d'obtenir l'approbation de l'Etat avant de contracter des emprunts, ce qui permettait à ce dernier, là encore, de contrôler financièrement ces opérations. Enfin, dernier point, celui maintes fois souligné de l'incapacité des villes moyennes, pendant longtemps, à mener de telles politiques du fait de la faiblesse de leurs services

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techniques, ce qui entraînait leur recours presque obligé aux différents services administratifs çlépartementaux. Toutefois, la présence de l'Etat est à replacer dans deux contextes très différents, la politique nationale de l'aménagement du territoire n'a pas eu les mêmes ambitions pour ces deux cités.

2 - Des villes inégalement prises en compte par la politique nationale d'aménagement du territoire
La prise en compte des bouleversements démographiques dans chacune de ces deux villes par la politique nationale d'aménagement du territoire diffère totalement selon que l'on étudie l'une ou l'autre. Parce que celles-ci ont é,té prisonnières des projets urbains successivement élaborés par l'Etat, il convient d'aborder le cadre plus large de l'aménagement du territoire et de la volonté étatique de planifier la place particulière de chaque ville dans sa région.

2.1 - La coexistence d'Aix-en-Provence et Marseille
La ville d'Aix-en-Provence, située à proximité d'une métropole régionale très tôt perçue comme en crise, n'a occupé qu'une place secondaire dans les politiques nationales d'aménagement. Celles-ci se sont avant tout concentrées sur la reconversion industrielle de la cité phocéenne par des investissements situés sur la côte méditerranéenne. Mais, bien que non directement concernée par ces politiques de reconversion, la ville, étant au coeur d'un département qui a connu un formidable essor économique depuis la Deuxième Guerre mondiale, a pleinement profité de l'implantation de nouvelles entreprises et d'un solde démographique largement excédentaire dans le département. Face à Marseille, sa rivale à la réputation ternie de ville en crise, Aix a pu jouer de ses nombreux atouts afin de favoriser son développement économique. Ville moyenne réputée, Aix a pu attirer à elle des entreprises qui ont préféré s'y installer plutôt que de se retrouver englobées dans la métropole marseillaise. Grâce à sa situation centrale, elle a pu tirer bénéfice de grands projets nationaux qui, à l'origine, ne la concernaient pas directement. En fin de compte, cette ville a pu jouer à la fois de sa situation au coeur d'une région en pleine mutation économique durant les décennies soixante et soixante-dix, de sa réputation de ville agréable et de ses fonctions traditionnelles en matière d'enseignement supérieur ou de justice. C~ qui explique que, malgré la faible attention que lui a accordée l'Etat, elle ait pu malgré tout préserver sa place de

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seconde ville du département et son rayonnement grâce à un attrait qui a perduré jusqu'à aujourd'hui. Car, très tôt, Aix-en-Provence a su jouer de son prestige de ville de caractère. A travers leur discours, les maires successifs de la ville, depuis la municipalité de Maître F. Ciccolini, élue en 196717, la première à avoir cherché à favoriser l'expansion de la cité, ont mis en avant les qualités supposées de la ville. Le développement d'Aix-en-Provence, depuis la décennie soixante, qui a su attirer à elle des industries de taille moyenne à forte valeur ajoutée, est caractéristique de cette évolution. A Montpellier, vingt ans après, G. Frêche n'a fait que reprendre ce discours en lui donnant une ampleur à la hauteur de ses ambitions. L'histoire récente de l'aménagement de cette dernière ville a été, à l'inverse de celle d'Aix-en-Provence, fortement influencée par la volonté des services de l'État de garantir sa prééminence sur la région Languedoc-Roussillon. 2.2 . Montpellier: la volonté de créer une capitale régionale

L'histoire du développement démographique et économique de la ville de Montpellier, avant les élections municipales de 1977, est, au contraire de l'exemple aixois, indissociable de la politique très ,volontaire d'aménagement du territoire en France menée par l'Etat gaullien. Montpellier, seule grande ville du département, a été amenée à jouer le rôle de capitale régionale et, à ce titre, a fait l'objet de sollicitations nationales. Ville sinistrée par une crise viticole qui dure depuis un siècle, ne subsistant que par ses fonctions traditionnelles de ville universitaire et de capitale administrative, la situation de Montpellier à la sortie de la guerre est comparable à celle d'Aixen-Provence. Mais, si Aix-en-Provence a pu puiser de nouvelles ressources dans un département déjà fortement urbanisé et aménagé, Montpellier a toujours été perçue comme une ville isolée dont l'arrière-pays.. connaissait également une crise sévère. Dans ces conditions, l'Etat a été l'initiateur du développement économique de la région, renforçant Montpellier dans son rôle de capitale administrative et économique. Les titres collectionpés par la ville et sa région dans la politique d'aménagement de l'Etat sont à cet égard éloquents. Le Languedoc-Roussillon. a été une des premières régions de France à devenir "circonscription d'action régionale" en 1956. Montpellier devient la capitale de la
17 Après que la première élection qui l'avail opposé à la municipalité sortante de Maître Mouret en 1965 ait été annulée par le Conseil d'État.

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Xème région économique en 1959 et, à ce titre, accueille une mission interministérielle chargée de mener une des plus grandes opérations d'aménagement touristique sur la côte méditerranéenne, bénéficiant indirectement des énormes capitaux investis dans la région. La même année, la ville est qualifiée de "zone spéciale de reconversion", ce qui permet aux entreprises qui souhaitent s'y installer de profiter de primes d'équipement, tandis que dans le VIème plan, en 1968, elle devient "métropole d'équilibre". Au long de ces décennies, les projets pour la ville de Montpellier ont pris place dans un schéma d'aménagement d'un axe Sète/vallée du Rhône sur un plan régional et d'un axe Sète/Lunel sur un plan local. A quelque niveau que ce soit, la place de la ville était toujours

soulignée.

Toutefois, malgré ces différences entre les deux cités, l'Etat y a conservé son rôle d'initiateur de politiques d'aménagement municipales. 3 - Un aménagement urbain impulsé par l'État Les cinquante années de réflexions et de projets sur ces friches urbaines sont révélatrices de l'évolution du rôle de l'État dans les grands projets urbains. Elles racontent un État progressivement dépossédé de ses prérogatives en matière d'aménagement par des municipalités davantage conscientes des enjeux locaux. A Montpellier comme à Aix-en-Provence, l'État est à l'origine des premiers projets d'aménagement urbain d'importance. Si cette participation active est inscrite dans les textes de l'époque qui, pendant des décennies, ont fait de l'État le seul initiateur des politiques d'aménagement en France, il faut également en trouver la raison dans la faiblesse des capacités financières et techniques de ces villes de province. En outre, l'explosion démographique de Montpellier et d'Aix-en-Provence a été à la fois symétrique et reJativement tardive. Au sortir de la guerre, les villes étudiées par l'Etat étaient très différentes de celles que nous connaissons aujourd'hui. 3.1 La cité administrative

,

-

montpelliéraine

Les velléités de contrôle des grandes directions ministérielles, au lendemain de la guerre, ont été particulièref!lent fortes à Montpellier. Dans une ville en pleine expansion, l'Etat a cherché à bâtir un nouveau quartier qui lui permettrait de rassembler ses services extérieurs.

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- L'origineet ledeLez l'aménagement Comédie

des terrains

inclus entre la

Il semble que l'idée d'aménager ces terrains remonte à 1941, lors de l'élaboration du premier plan d'urbanisme de la Ville. Ce plan prévoit la construction d'une cité administrative sur l'emplacement des terrains appartenant à l'ancienne citadelle. Mais ce projet ne voit véritablement le jour que quelques années plus tard, à la fin de la guerrel8. La caserne Joffre est désaffectée le 10 novembre 1947 par un d~cret du Premier ministre qui confie au ministère de l'Education Nationale le soin d'effectuer son partage, ainsi que celui du domaine militaire qui l'entoure, entre les différentes administrations qui en feraient la demande afin qu'elles puissent y rassembler leurs services. Cette politique de regroupement des administrations est alors favorisée par le gouvernement qui cherche par là à libérer la multitude de locaux occupés par les services administratifs, disséminés à travers la ville, dans un contexte de pénurie de logements. Les bâtiments de la caserne, en raison de leur état satisfaisant, pouvaient en outre être réutilisés sans trop de dépenses. Le recteur de l'Académie de Montpellier décide alors unilatéralement de conserver ces bâtiments afin d'y loger un lycée. Quand aux terrains situés au sud-est de la caserne, ils sont partagés, comme prévu, entre différentes administrations et la Ville. Celle-ci se voit attribuer une petite partie du lot qu'elle aménage en fo,nction de ses besoins, sans prendre en compte le projet de l'Etat d'une cité administrative, en y organisant la Foire internationale de la vigne et du vin, jusqu'alors située en plein centre-ville, et un parc de stationnement. Dans ces conditions, le premier document d'urbanisme officiel à prévoir la construction d'une cité administrative sur ce site est rédigé à la demande du ministère de la Construction. Par un arrêté du 28 mai 1959, et en absence totale de concertation avec la municipalité, ce ministère charge P. Vetter, auteur d'un projet d'aménagement pour la ville en 1956, d'établir le Plan d'Urbanisme Directeurl9 de Montpellier. Dans ce document,
18 Hudon-Moreau (F.), La zone d'aménagement concertée du Polygone à Montpellier: conception-programme-réalisation, 1981, Université Paul Valéry-Montpellier III, 408p. 19 Les PUD devaient alors remplacer les projets d'aménagement, jugés trop peu contraignants. Ils comprenaient l'inventaire des formes, des implantations et des lignes de forces afin de maîtriser les évolutions. Ils comportaient en outre la création de réserves foncières temporairement

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présenté le 6 juillet 1959 au conseil municipal pour approbation, son auteur se fait l'avocat des volontés de l'État. Les nouvelles zones autour de la citadelle sont alors réservées aux bâtiments des services publics. Le puq, qui met à jour les conceptions différentes de la Ville et de l'Etat en ce qui concerne l'utilisation de ces terrains, n'est publié par arrêté préfectoral qu'en 1961, après de multiples tractations entre les deux partenaires. Il est d'ailleurs dénoncé par la Ville au lendemain de sa parution comme non conforme à ses choix. Pour celle-ci, l'utilisation de ces terrains n'est pas alors une priorité. En 1961, la municipalité prend la décision de lancer la ZUP de la Paillade par l'intermédiaire d'une ~ociété d'économie mixte créée pour l'occasion, la Société d'Equipement de la Région de Montpellier - SERM. Ce programme, qui prévoit la construction de 9.800 logements sur 225 hectares de garrigue au nord-ouest de la ville, a obéré pendant de longues années le budget investissement de la commune. Par contrecoup, tout projet concernant ces terrains de l'ancienne citadelle au centreville est abandonné. Ce qui n'est pas le cas pour l'administration qui demeure préoccupée par la nécessité de disposer de locaux

mieux adaptés.

,

La politique de l'Etat et celle de la Ville suivent alors des voies différentes. Par une délibération du conseil municipal du 30 mars 1961, celle-ci envisage de racheter les terrains sur le site appartenant à l'Armée afin d'y construire les parcs de stationnement nécessaires à la tenue de diverses foires sur les terrains adjacents lui appartenant. Le 10 avril suivant, elle prend la décision de construire sa nouvelle mairie en bordure de ces terrains. Mais sur le même site, les projets du ministère de la Construction sont tout autres. Fidèle à ses vues, ce ministère charge alors un urbaniste et deux architectes parisiens d'établir un plan de détail sur le quartier du polygone de tir de l'ancienne citadelle2o, soit 40 hectares environ, et de définir un parti

d'aménagement avec un avant-projet concernant la construction
d'immeubles de bureaux regroupant ses services administratifs. Au début de l'année 1963, le Conseil Général et le Conseil Régional accordent leur soutien au projet soutenu par la préfecture. Suite à l'avis favorable donné par ces deux assemblées à ce projet, la Ville s'y rallie, et renonce à construire sans concertation sa nouvelle mairie sur le site.
soustraites à la spéculation pour faciliter les opérations d'urbanisme, Zone à Urbaniser en Priorité, Zone d'Aménagement différée, Zones Industrielles. 20 Le polygone de tir regroupait les terrains de manoeuvre non oedificandi autour de la citadelle.

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A la fin de l'année 1963, les architectes chargés du dossier par le ministère de la Construction présentent au conseil municipal leur avant-projet, soutenu par le préfet. Il s'agit alors de bâtir sur la zone une cité administrative regroupant des services de l'État, du département et de la Ville, mais aussi des logements et des espaces verts afin d'animer le nouveau quartier. Le 6 décembre 1963, l'État, par l'intermédiaire du Fonds National d'Aménagement Foncier et d'Urbanisme - FNAFU _21, achète à la société gérant la Foire de la vigne et du vin les terrains que la commune lui avait cédés. Le projet d'une cité administrative est à nouveau discuté à Paris au début de l'année 1964, au ministère de la Construction, qui réunit sous son égide les représentants de la Ville, du Conseil Général, de la SERM, le préfet de l'Hérault et les architectes qui ont établi le premier avant-projet. Le projet présenté reçoit l'aval des différents partenaires. La SERM est alors chargée de préparer le bilan financier de l'opération. Mais, très rapidement, la municipalité est effrayée par son ampleur, au moment même où elle mène déjà l'urbanisation du quartier nouveau de La Paillade et de la zone hospitalo-universitaire au nord de la ville. A la fin de l'année 1964, elle demande que la première tranche des travaux seulement soit lancée, soit 14 hectares sur les 40 initialement prévus et, l'année suivante, à ce que ne soit bâti que le premier bâtiment de cette tranche, un immeuble de bureaux administratifs. Finalement, ce projet est abandonné à la fin de l'année 1965, sans que l'idée de la cité administrative soit écartée puisque, lors de la réactualisation du PUD de la ville, en 1966, la municipalité en parle à nouveau. En 1966, la création du ministère de l'Équipement relance indirectement le projet, puisque le nouveau ministère fait officiellement acte de candidature pour implanter ses nouveaux services sur le site. Le ministère des Finances appuie lui aussi le projet en annonçant son intention d'y installer la Trésorerie Générale et l'Ijôtel des Finances. Le 6 juillet 1966, se tient au ministère de l'Equipement une réunion d'étude sur Montpellier durant laquelle l'hypothèse de la cité administrative est à nouveau discutée. Les élus locaux sont donc invités à donner leur accord de principe une nouvelle fois sur le lancement d'une première tranche des travaux sur les terrains de
21 Le Fonds National d'Aménagement Foncier et d'Urbanisme a été créé afin de faciliter par ses prêts l'acquisition de terrains dans le but d'y réaliser des opérations d'urbanisme, des implantations industrielles ou des réserves foncières. Il fonctionne comme une banque d'État chargée de garder les terrains achetés en portefeuiÜe pour une durée limitée.

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l'État. La ville accepte alors de mener la première tranche de l'opération sur ces terrains, en bordure de la citadelle, sans s'engager sur l'ensemble des quarante hectares du site initial, dont certains appartiennent encore à des propriétaires publics ou privés22. Mais l'idée d'aménager l'ensemble de la zone reste présente dans les esprits et, en attendant une période plus favorable, les terrains privés du site sont inclus dans une ZAD23. Enfin, en 1972, le conseil municipal passe un compromis avec l'État en acceptant que le FNAFU serve de relais en achetant également les derniers terrains appartenant à l'Armée. Suite à cet accord pour la première tranche de l'opération, la SERM se voit confier, en décembre 1966, par l'État et la Ville de Montpellier, la mission de mener les études préalables à l'aménagement de ces terrains. Sur ceux appartenant à la Ville sont prévus un parc de stationnement souterrain, une nouvelle mairie, une salle de congrès, un hôtel, des locaux commerciaux et quelques logements, et sur les terrains appartenant à l'État, des immeubles administratifs. Mais, une fois encore, la municipalité recule devant le coût des aménagements prévus, et plus particulièrement devant le coût du parc de stationnement souterrain. Afin de financer un tel projet, elle fait appel à des promoteurs privés pour l'aménagement des terrains lui appartenant. Ce sont ces nouveaux partenaires qui font évoluer le projet, au cours de quatre années de négociations avec la Ville au sujet des contreparties à leur engagement, jusqu'à ce qu'il ressemble à ce qui a finalement été réalisé, le centre commercial "Polygone"24.

- L'édification

du Centre Commercial

Régional "Polygone"

Ces négociations, qui se poursuivent au-delà du commencement des travaux, entraînent le glissement progressif du projet initial de cité administrative vers un projet privé faisant la part belle aux équipements commerciaux, même si tous les immeubles administratifs ne sont pas abandonnés25. Lors de la

22 L'Armée possédait alors 12 ha. sur le site, une congrégation religieuse 7 ha. et huit établissements industriels se partageaient environ 4 ha. 23 Les Zones d'Aménagement Différées, créées par la loi du 26 juillet 1962, permettent aux collectivités d'exercer leur droit de préemption sur des terrains inclus dans ces zones afin d'éviter une spéculation foncière qui risquerait de gêner un aménagement futur. 24 Son nom reprend celui du polygone de tir de la citadelle Joffre. 25 Hudon Moreau (F.), La zone d'aménagement concertée du Polygone à Montpellier: conception-programme-réalisation, op. cit., pp. 105-213.

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