ENTRE UTOPIE ET RESIGNATION : LA REFORME PERMANENTE D'UN SERVICE PUBLIC

De
Publié par

Afin de répondre à une demande sociale en rapide évolution, un consensus se dégage pour exiger des services publics qu'ils se transforment. Au point que ces pressions au changement se sont traduites par une succession de réformes, visant à modifier toutes les dimensions des institutions publiques. Mais quels effets produisent ces injonctions successives sur les échanges entre professionnels ? Constate-t-on plus de coopération, de participation, une meilleure communication entre paires et entre services ? cet ouvrage fournit des réponses dans le cas d'une entreprise publique particulièrement concernée par la réforme permanente.
Publié le : samedi 1 avril 2000
Lecture(s) : 36
Tags :
EAN13 : 9782296409668
Nombre de pages : 240
Voir plus Voir moins
Cette publication est uniquement disponible à l'achat

Entre utopie et résignation: la réforme permanente d'un service public
Concept d'utopie et compréhension des pratiques modernisatrices

Collection Logiques Sociales fondée par Dominique Desjeux et dirigée par Bruno Péquignot
En réunissant des chercheurs, des praticiens et des essayistes, même si la dominante reste universitaire, la collection Logiques Sociales entend favoriser les liens entre la recherche non finalisée et l'action sociale. En laissant toute liberté théorique aux auteurs, elle cherche à promouvoir les recherches qui partent d'un terrain, d'une enquête ou d'une expérience qui augmentent la connaissance empirique des phénomènes sociaux ou qui proposent une innovation méthodologique ou théorique, voire une réévaluation de méthodes ou de systèmes conceptuels classiques.

Dernières parutions

Howard S. BECKER, Propos sur l'art, 1999. Jacques GUILLOU, Louis MOREAU de BELLAING, Misère et pauvreté, 1999. Sabine JARROT, Le vampire dans la littérature du XIX' siècle, 1999. Claude GIRAUD, L'intelligibilité du social, 1999. C. CLAIRIS, D. COSTAOUEC, J.B. COYOS (coord.), Langues régionales de France, 1999. Bertrand MASQUELIER, Pour une anthropologie de l'interlocution, 1999. Guy TAPIE, Les architectes: mutations d'une profession, 1999. A. GIRÉ, A. BÉRAUD, P. DÉCHAMPS, Les ingénieurs. Identités en questions,2000. Philippe ALONZO, Femmes et salariat, 2000.

@ L'Harmattan, 2000 ISBN: 2-7384-9028-X

Jean-Luc METZGER

Entre utopie et résignation: la réforme permanente d'un service public
Concept d'utopie et compréhension des pratiques modernisatrices

L' Hannattan 5-7, rue de l'Ecole-Polytechnique 75005 Paris - FRANCE

L'Hannattan Inc 55, rue Saint-Jacques Montréal (Qc) - Canada H2Y lK9

Adapter les services publics à l'environnement produire le social à la chaîne? Réformer les services publics: antériorité et enjeux

ou

Depuis le début des années quatre-vingt, et tout particulièrement depuis 1986, les services publics, qu'ils appartiennent directement à l'administration d'Etat ou qu'ils possèdent le statut d'entreprise publique, sont soumis à de nombreuses et fréquentes injonctions à se transformer. De telles modifications, qualifiées de modernisations, sont présentées, tantôt comme le moyen de dépasser des dysfonctionnements internes, tantôt comme résultant de l'évolution d'un environnement réputé autonome. Il est, à ce propos, courant de souligner le rôle contraignant des mesures prises au niveau européen: on pose ainsi la décision d'ouverture de nombreux secteurs à la concurrence, comme une évolution sans acteur national, une mutation exogène de l'environnement. De fait, ce qu'il est convenu d'appeler la modernisation des entreprises publiques s'inscrit dans un double mouvement: d'une part, une volonté de faire évoluer l'administration d'Etat, volonté s'inscrivant dans une tradition de critique de la bureaucratie, visant aussi bien le rôle de l'Etat que le statut d'emploi de ses personnels (fonctionnaires) ; et d'autre part, une évolution juridique de secteurs d'activité (transport, énergie, télécommunications), suite à des

décisions politiques prises aux niveaux européen et mondial. En même temps qu'elle situe la modernisation des services publics dans sa dimension diachronique, la prise en compte de cette double articulation permet de relativiser la croyance selon laquelle ces modifications correspondent à la nécessité de résoudre des problèmes nouveaux. Il suffit en effet de rappeler que Michel Crozier dénonçait dès 1963, dans Le phénomène bureaucratique, les dysfonctionnements de l'administration engendrant une Société bloquée 1. En réalité, les arguments avancés pour justifier la modernisation de l'administration sont bien plus anciens. D'ailleurs, l'antériorité de la volonté de transformer les services administratifs de l'Etat a déjà été étudiée2. Et si le thème de la modernisation de l'administration est récurrent, au point de paraître indissociable de l'Administration elle-même, c'est qu'il manifeste l'existence d'enjeux fondamentaux jamais stabilisés, comme le rôle de l'Etat ou le mode privilégié de son action. Néanmoins, le plus souvent, l'analyse du fonctionnement des organismes publics porte plus sur le degré de mise en oeuvre d'une réforme que sur ses conséquences sociales (concernant le personnel)3, quand il ne fournit pas les justifications d'une future transformation4. Quant aux réformes, qui toutes entendent contribuer à la modernisation, rappelons qu'elles visent à modifier, volontairement, la plupart des dimensions de l'organisation (méthodes de travail, technologies, modes de gestion, structure de l'entreprise, type de régulation). Notons également la grande similitude des projets de changement introduits dans les différentes entreprises.

1 CROZIER (Michel), 1963, Le phénomène bureaucratique, Seuil et 1970, La société bloquée, Seuil. 2 Par exemple, BAROUCH (Gilles) et CHAVAS (Hervé), 1993, Où va la modernisation: 10 années de modernisation de l'administration d'Etat en France, L'Harmattan; ROUBAN (Luc) et ZILLER (Jacques), 1995, "De la modernisation de l'administration à la réforme de l'Etat", Revue française d'administration publique, 07-09. 3 A l'exception de plusieurs recherches dont nous avons reporté les références dans la bibliographie (à la section "Conséquences de la modernisation des services publics"). 4 Nous donnons quelques références dans la bibliographie, à la section" Etudes montrant la nécessité de moderniser l'administration ". 8

Ainsi: le changement de mode de gestion des ressources humaines (à la gestion par grades, on substitue une gestion par fonctions; on entend mieux reconnaître les compétences; les carrières, voire les salaires, sont individualisés; on introduit l'intéressement, le travail par objectifs) ; l'encouragement à un mode de commandement moins autoritaire (on parle alors de management) ; la réduction des échelons hiérarchiques, tout en limitant l'importance (numérique) des directions; la restructuration des unités de production, recentrées sur le "client" ; l'introduction du pilotage par la qualité (les normes ISO 9000 sont instituées comme norme universelle, quel que soit le service ou l'entreprise) ; la création, puis l'abandon, de centres de profit; le primat de la démarche commerciale sur les contraintes techniciennes; les délocalisations ; la séparation des entreprises jusqu'à présent liées (Poste et Télécommunications; E.D.F. et GDF; les infrastructures et leur exploitation à la SNCF) ; la sous-traitance (ou extemalisation) des activités réputées ne pas appartenir au "coeur du métier" ; l'introduction de nouvelles générations de matériels, ce qui donne lieu à des modifications de l'organisation du travail. Une telle similitude entre modalités et contenus des réformes, pourra être interprétée comme l'indice que les managers du public sont confrontés à des contraintes d'environnement communes. On pourra, au contraire, souligner que ce qui est commun aux dirigeants, ce sont les principes qui guident leur action, principes qui ne sont pas sans rappeler ceux de la rationalisation taylorienne. Une autre dimension nous semble tout aussi importante: il s'agit de l'ampleur et de la durée de la volonté qui sous-tend la succession des réformes. Caractéristique du groupe dirigeant, une telle volonté ne s'apparente-t-elle pas aux utopies sociales5, à leur ambition de rendre le social conforme à un plan préalable? Question d'autant plus centrale que les services publics ont un rôle structurant, tant en matière d'aménagement du territoire, que de cohésion sociale, de croissance de la production que de création d'emplois.

5 Nous pensons aux utopies qui ont précédé et suivi la période révolutionnaire, en France, particulièrement celles conçues par Condorcet, puis reformulées par SaintSimon.

9

Sous un autre angle, il serait intéressant de savoir comment une telle avalanche de réformes se traduit, au quotidien, pour ceux qui ont à les mettre en oeuvre, tout en continuant à travailler. Ce qui pose, en somme, la question de l'efficacité globale d'un tel processus de transformation. En d'autres termes, en contrepartie des efforts consentis par les agents du public, les principales raisons de critiquer les organisations bureaucratiques ont-elles été levées? C'est finalement rechercher l'impact de la "modernisation" des services publics sur la " qualité" du lien social: le " client" de la fin années 90 est-il plus citoyen que" l'usager" des années 70; le salarié " autonome" a-t-il plus de prise sur la stratégie que l'employé bureaucrate? De plus, comprendre l'effet cumulé de dix ans de réformes nécessite d'interpréter les attitudes des différents protagonistes du changement: face aux mutations de l'environnement (économique, politique, commercial), l'acteur dirigeant se présente comme n'étant qu'une courroie de transmission, un relais sans grande marge de manoeuvre. Les changements qu'il initie lui seraient dictés par les circonstances. L'acteur syndical est alors logiquement invité à accompagner ces changements quasi-naturels, quitte à négocier des contreparties. Quant aux acteurs non dirigeants, après avoir manifesté leur opposition aux réformes, ils semblent, depuis 1996, admettre la nécessité de mettre en oeuvre les projets. Cependant, l'acteur dirigeant n' a-t-il vraiment qu'un rôle passif vis-à-vis de l'environnement? Ne peut-on déceler dans ses pratiques antérieures une semblable volonté de changement? Est-il vraiment sans ressource vis-à-vis des "super-règles" ? Et si l'acteur syndical peut être tenté d'accompagner le changement, comment interpréter le succès électoral d'organisations syndicales opposées aux réformes? Quant au personnel, s'il ne s'engage plus dans l'action collective que de façon très ponctuelle, doit-on pour autant en conclure que l'unanimité a fini par s'instaurer, communiquant au corps social de l'entreprise la "chaleur" de communautés consensuelles? Mais après tout, cette succession de projets de changement a-telle engendré une situation cohérente ou une multitude d'états disparates (pour l'homogénéisation desquelles les dirigeants initieraient de nouvelles réformes) ? 10

Comment

analyser une succession de réformes?

Pour répondre à ces interrogations, nous nous limiterons au cas d'une seule organisation, que nous appellerons l'Entreprise Publique. Ayant exercé plusieurs missions en son sein, nous avons été amené à nous intéresser à ces questions, après avoir constaté l'écart entre les directives et leur mise en oeuvre, après avoir vu émerger des situations non-prévues qui devenaient, à leur tour, des dysfonctionnements dont l'existence n'était pas nécessairement reconnue et sur lesquels venaient se greffer de nouvelles mises en oeuvre de changement. C'est aussi après avoir noté la répétition de tels fonctionnements, conduisant aux mêmes décalages, que nous avons voulu comprendre comment ces projets naissent, se construisent, se diffusent, à quels résultats ils aboutissent et par quelles représentations ils sont sous-tendus. Notre point de départ ne sera donc pas le changement quotidien, tel que des opérateurs peuvent l'inventer, le mettre au point par
itérations (essais

- erreurs),

ni le changement

comme instrument

de

contestation de l'ordre social6, mais le changement prescrit, planifié tel qu'il est initié par les états-majors. La succession de réformes favorise-t-elle l'apprentissage?

Pour analyser les conséquences sociales des réformes, on peut raisonner en termes d'apprentissages. Qu'est-ce que dix ans d'injonctions à changer ont permis d'apprendre (ou de désapprendre)? De nouvelles relations aux autres (collègues ou usagers-clients)? De nouvelles représentations? De nouvelles pratiques? D'ailleurs, peut-on utiliser cette approche pour comprendre des collectifs? Voire toute l'organisation? Comme ces projets de changement s'inscrivent en une suite ininterrompue, on pourra se demander si chaque nouvelle réforme vise à amender les solutions envisagées, au vu des premières évaluations. Ou s'agit-il d'améliorer le mode de diffusion du changement? De ce point de vue, par un renversement du sens commun, chaque nouveau projet pourrait
6 En effet, la volonté de changement social a été, notamment dans les années soixante et soixante-dix, un élément de revendication des organisations et partis opposés à l'ordre établi. 11

s'interpréter comme un élément de résistance au changement, de la part de ceux qui initient les réformes. N'est-on pas, en somme, parti d'une conception "préexistante", abstraite, stratégique, de la cible (et ce, malgré d'éventuelles études commanditées pour l'occasion) ? Ne cherche-t-on pas, à la manière d'un architecte social, à modeler l'organisation pour la faire coïncider avec les plans d'une cité idéale? Quant au résultat réel auquel aboutit la mise en oeuvre du changement, est-il simplement connu, reconnu? L'écart entre le projet prescrit et le résultat de sa mise en oeuvre est-il analysé? En effet, ou bien le projet vise des objectifs précis et ses concepteurs vont chercher à mesurer le taux de succès, c'est-à-dire, le degré d'atteinte des objectifs; ou bien, aucune évaluation permettant de suivre l'impact du changement n'est effectuée, auquel cas, on peut émettre l'hypothèse que le changement est entrepris dans le but de mobiliser les membres de l'entreprise autour de sa seule mise en oeuvre. Car à chaque nouvel effort pour appliquer des consignes, le consensus est requis, tandis que les défections ou les critiques sont considérées comme des signes de déviance. D'autant plus que l'argument selon lequel le changement obéit à des "raisons rationnelles", sert à le naturaliser et, partant, à empêcher qu'on le critique. Mais, sans critique, peut-il y avoir appropriation 7 ?

Le

succès

de la mise
repose-t-il

en oeuvre

des

projets

de

changement

sur leur légitimité?

Dès lors, l'analyse de la situation en termes d'apprentissages devrait être complétée par une analyse des rapports de pouvoir. Dix ans de réformes ont-ils modifié les positions formelles de pouvoir, ont-ils engendré une nouvelle forme de soumission, et de domination? On peut en effet se demander si, en apprenant à "faire avec" un monde flou, instable, les individus n'apprennent pas à incorporer, malgré eux, les choix et les critères de choix qui ont présidé à la conception même des réformes, et surtout, de leur permanence? On pense ici, à titre d'exemple, à la représentation
7 SAINSAULIEU (Renaud), 1977, L'identité au travail. Les effets culturels de l'organisation, Presses de la Fondation Nationale des Sciences Politiques, 1985. 12

dominante qui consiste à considérer le social comme un coût à minimiser, une résistance à vaincre. Et plus généralement, on pense aux postulats sous-tendant les réformes: meilleure efficacité collective de la concurrence et des rapports marchands. Ainsi, cette manière d'impulser sans cesse de nouveaux changements pourrait correspondre à une volonté des acteurs dirigeants d'accroître ou de maintenir leur position, et conduirait, entre autre, à renforcer la croyance en la légitimité des représentations qu'ils portent. Ce qui ne signifie pas, pour autant, que la situation résultante corresponde exactement à la situation voulue par les décideurs. Il peut s'agir du résultat, non recherché, d'une succession de déformations dont l'ampleur leur échappe. Mais cela ne retir~ rien à l'intérêt de déterminer dans quel sens les rapports de pouvoir évoluent. De même, au-delà de l'incohérence apparente des décisions, il convient de cerner la part qui revient aux attitudes stratégiques du management. Par ailleurs, doit-on considérer ce dernier comme un simple agrégat d'individus, fortuitement réunis, chacun ne visant qu'à maximiser son propre jeu? Ou convient-il de l'assimiler à une élite homogène ou travaillant à son homogénéisation, notamment par le biais de la pratique modernisatrice? Le succès participation? des

réformes

est-il

favorisé

par

la

Cependant, une caractéristique des projets de changement est qu'ils présentent une ambiguïté fondamentale: d'un côté, ils ne cherchent pas à s'inspirer formellement des pratiques de la base (c'est la dimension plan préalable); d'un autre, ils incluent parfois la volonté de laisser des initiatives aux opérationnels pour mettre en oeuvre le plan. Pour concilier ces deux dimensions, sûrs de l'opportunité et de la rationalité de leurs décisions, mais désireux d'en amender à la marge les principes de mise en oeuvre, les concepteurs expérimentent, sur un modèle réduit de l'entreprise, le plan. A quel type de participation aboutissent ces pratiques répétées? Et qu'en estil au moment de la phase de conception du projet, au moment du choix des acteurs chargés de la mise en oeuvre? Certes, certaines

13

réformes sont appliquées sans réticence, mais peut-on dire des agents qu'ils participent s'ils s'abstiennent de contester les prescriptions8 ? Se pose également la question de savoir comment et pourquoi les membres de l'entreprise, concernés par la transformation, collaborent. Peuvent-ils, d'ailleurs, ne pas coopérer? Quelles sont les alternatives à leur portée? Peuvent-ils seulement se les représenter? Cette situation peut-elle évoluer, dans un contexte indéfiniment chamboulé? Pour comprendre l'adhésion au changement, on peut être tenté de recourir au concept de contrat explicite entre le salarié et l'employeur, "l'agent-agi" par le changement et le décideur-concepteur du changement. Comme le montre Laurent Cordonnier9, on ne saurait comprendre l'échange et le contrat, sans faire intervenir la confiance. Cette confiance, les salariés peuvent être tentés de l'accorder tant que les conditions objectives de leur entrée sur le marché du travail interne sont maintenues (accord fondateur). Mais, lorsque les changements organisationnels se suivent à un rythme élevé, bouleversant les référentiels cognitifs et affectifs, les professionnels ne seront-ils pas tentés de retirer leur confiance, considérant que le contrat a été unilatéralement rompu? Dès lors, en même temps que les trains de changement sélectionnent les salariés les plus enclins à se saisir des opportunités, la dichotomie du corps social ne s'accroîtelle pas, provoquant blocages et renforçant les pratiques de dissimulation? De façon complémentaire, la communication institutionnelle n'est-elle pas introduite pour éviter que soit remis en cause le projet? Par ailleurs, instaurer une fonction es communication, n'est-ce pas une manière de nier que l'entreprise émet et traite, en permanence et depuis toujours, de l'information? Quant au "système d'information" (SI), est-il un simple outil, le coeur même des décisions de changement ou, à tout le moins, un champ d'expérimentations? C'est finalement en revenir à la question de la légitimité de ces

8 MARTIN personnes

(Dominique),

1993, Démocratie 1994,

industrielle,

P.D.F. et l'autonomie des

9 CORDONNIER

(Laurent),

"L'échange,

la coopération

", Revue du MAUSS, n04.

14

changements, au moyen d'une réflexion sur les rôles respectifs de la rationalité communicationnellel0 et de la rationalité instrumentale.

L'ordre découle-t-il d'une volonté utopique de produire le social?
Mais, à supposer que l'ordre social, produit par dix ans de réformes, résulte d'une série d'apprentissages, d'un renforcement de la légitimité des dirigeants ou encore, qu'il s'appuie sur une participation plus aboutie des salariés, nous laisserions de côté un aspect de la réalité. En effet, ces éléments ne peuvent expliquer pourquoi le management multiplie les réformes, reproduisant, tout au moins en apparence, un schéma identique d'action. C'est finalement en venir à la question du sens des changements programmés. Plus précisément, puisque" les sujets sociaux procèdent d'avance à des interprétations de leur champ d'action, leur comportement manifeste n'est qu'un fragment de l'activité communicationnelle dans son ensemble" Il. Accéder au sens consiste alors à partir des" schémas d'interprétation des acteurs eux-mêmes ", pour reconstituer les éléments du monde vécu qui les sous-tendent. Ce qui implique deux axes de recherche. D'une part, comme nous venons de l'esquisser, il faut accéder à l'arrière-plan qui structure les pratiques des salariés, lors de la mise en oeuvre des réformes, et analyser les conséquences sociales des réformes sur cet arrière-plan. Il faut, d'autre part, effectuer le même travail dans le cas des concepteurs de projets de changement. Dans cette perspective, il convient d'examiner les apprentissages dont ils font preuve, mais également ce qui dans leur culture explique leur conception du changement et leurs capacités d'apprentissage. Dès lors qu'ils partagent un modèle commun de sélection-formation, on peut supposer qu'ils possèdent certains "schèmes générateurs d'actions" (Bourdieu), qui rendraient compte du caractère répétitif de leur volonté réformatrice.

10 HABERMAS (Jürgen), 1981, L'agir communicationnel, Tome l, Fayard, 1987. Il HABERMAS (Jürgen), 1982, Logique des sciences sociales et autres essais, P.U.F., 1989, p. 140. 15

Présentation

de la démarche

Dans ce qui suit, la démarche d'exposé va consister, dans un premier temps, à décrire analytiquement l'ensemble des réformes qui se sont succédées dans l'Entreprise Publique, non sans indiquer les conditions de recueil des matériaux (observation participante). La présentation de la situation empirique comprendra trois temps: a) Dans la première partie, après un bref rappel historique de la pratique de changement (chapitre 1), on décrit chronologiquement les réformes, selon quatre axes (statut de l'entreprise - chapitre 2 - ; ressources humaines - chapitre 3 - ; structure de l'entreprise - chapitre 4 - ; et organisation du travail - chapitre 5). b) Dans la deuxième partie, pour présenter les conséquences d'une telle modernisation, on commence par décrire la manière dont les différents projets s'accumulent, s'articulent entre eux, s'entremêlent parfois avec des réformes locales. On illustre ces aspects en nous intéressant à deux secteurs d'activité (l'informatique chapitre 6 - ; et le commercial - chapitre 7). Mais, les conséquences se mesurent également sur un plan quantitatif, par l'évolution des effectifs, de leur composition, des formes de la conflictualité (chapitre 8). On peut enfin chercher à apprécier dans quelle mesure les objectifs managériaux, en termes plus qualitatifs, sont atteints (chapitre 9). c) Dans la troisième partie, nous cherchons alors à rendre compte des résultats observés. Et pour ce faire, nous testerons d'abord la capacité explicative des théories de l'apprentissage, pour ce qui concerne les non-dirigeants (chapitre 10). Puis, nous nous demanderons si dix ans de réformes ont permis à l'élite d'apprendre un nouveau modèle (chapitre Il). Nous compléterons ces résultats en cherchant à savoir si l'ordre, en période de réforme permanente, s'explique par la participation accrue des salariés (chapitre 12). Toutefois, comme nous l'avons suggéré, il est intéressant de poursuivre la recherche du côté des composantes culturelles du management. Dans ce sens, le chapitre 13 sera consacré à la recherche de corrélations, entre culture managériale et utopie rationnelle.

16

Première Partie

De l'Administration d'Etat au CAC 40 : une décennie de réformes

Chapitre 1 Changer pour s'autonomiser : une tradition?

Si l'élan général de la recherche est esquissé, il convient de rappeler que nous nous intéressons à un type bien particulier de changement: les réformes successives survenues dans l'Entreprise publique, entre 1987 et 1997. Mais, pour rendre intelligible la spécificité des projets contemporains, nous rappelons, dans un premier temps, les précédentes transformations de l'ancienne administration. Ce qui permettra de rappeler que, loin d'avoir été une sorte de structure immuable, sédimentation d'archaïsmes, elle a connu de nombreuses évolutions.

Quelques repères chronologiques
L'administration d'origine de cette entreprise publiquel est ellemême née d'une firme familiale travaillant pour l'Etat, dans le premier quart du XIXème siècle. La firme est alors placée sous le
1 La nécessité de préserver l'anonymat de l'organisation conduit à utiliser des formules parfois lourdes. Le lecteur voudra bien nous en excuser. Par ailleurs, nous retiendrons comme définition générale d'une entreprise publique, celle de Léon Duguit (1859-1928) pour qui une entreprise est publique dès lors: qu'elle assure une mission de service public; qu'au moins 51 % de son capital est détenu par l'Etat; et que ce dernier lui notifie ses missions.

contrôle et pour les seuls besoins du ministère de l'Intérieur. Il faut attendre 1831 pour que ses services soient étendus à tout public. En 1873, l'administration de tutelle devient le ministère des Finances. Après une décennie (1879 à 1889) pendant laquelle le réseau est concédé à trois entreprises privées, l'Etat en reprend la gestion directe. En 1923, après de nombreuses tentatives, l'administration de tutelle est dotée d'un budget annexe qui la rend plus autonome par rapport au ministère des Finances, dont elle se sépare tout à fait en 1925. En 1946, Ie processus d' autonomisation de l'organisation par rapport au reste de l'administration passe par la création d'une Direction Générale, structure qu'elle conservera jusqu'en 1988, date à laquelle elle prendra son nom actuel (l'Entreprise Publique). En ce qui concerne les structures internes, de 1965 à 1985, de nombreuses restructurations auront lieu, aussi bien à la Direction Générale, que dans les établissements de base ou les niveaux intermédiaires (Directions régionales et opérationnelles). La seule mention de ces différents moments laisse envisager que la genèse de cette structure n'a pas été linéaire, mais ne montre pas combien chaque étape, chaque décision a été précédée et a fait l'objet de nombreuses controverses, parfois publiques, parfois souterraines, entre plusieurs groupes d'acteurs: dirigeants des différents ministères, chefs de l'administration de tutelle, dirigeants de l'organisation elle-même, industriels (représentant à la fois les fournisseurs et les consommations), et associations de salariés et d'ingénieurs. De plus, une telle présentation ne tient pas compte des changements organisationnels propres et gomme leurs conséquences sociales internes. Enfin, ainsi présentée, la réalité paraît résulter de la pure volonté d'une couche d'acteurs dirigeants, réalisant l'Histoire en commandant un corps social passif, fonctionnant comme une mécanique perfectible. C'est pour corriger ces biais que nous allons, à partir de trois exemples (l'instauration du budget annexe, le "rattrapage du retard", et le développement du commercial), tenter de comprendre la genèse du changement dans cette organisation. C'est alors que nous décrirons, en détails, les réformes les plus récentes.

20

Le budget annexe: un compromis fondateur?
Dès 1889 est posée la question de l'autonomie de l'organisation, en prenant comme modèle les chemins de fer. Deux doctrines s'opposaient: celle du ministère des finances, défendant l'unité financière, grâce à laquelle il bénéficiait des excédents de l'exploitation du secteur; celle de "l'industrialisation" du service public, dont les partisans souhaitaient que ce dernier soit doté d'une autonomie budgétaire, proche de l'exploitation commerciale. Voté une première fois, le principe d'un budget annexe ne fut mis en oeuvre que pendant deux ans. En 1910, le budget annexe est, pour la première fois, associé à l'idée d'une transition entre la situation actuelle et la création d'un établissement public distinct de l'Etat. Il introduisait l'idée que ce secteur ne pouvait être réduit ni à un collecteur d'impôts nià une entreprise soucieuse de rentabilité. La guerre interrompt ces réflexions et modifie l'état des comptes. Puisque des déficits apparaissent, le ministère des Finances, soucieux de soulager les charges de l'Etat, veut faire financer le développement du réseau par un budget annexe. Tout le monde va alors s'accorder sur la nécessaire "industrialisation" du secteur. C'est alors que la situation, en matière d'équipement de la France, est qualifiée de "retard" criant2. A partir de 1920, deux nouvelles doctrines s'opposent. Les libéraux défendent l'autonomie complète de l'organisation. Ils réclament la remise à l'industrie privée des grands services gérés par l'Etat. A l'opposé, les syndicats lancent une grande campagne en faveur de la nationalisation des services publics. Et dans ce cadre, l'autonomie est conçue comme une transition vers la nationalisation. Ces projets sont jugés excessifs par la majorité des parlementaires qui préfèrent se rallier à un texte de compromis: l'autonomie budgétaire. C'est finalement sur le caractère transitoire des mesures, que le projet de 1923 sera accepté.

2 On ne manquera pas de noter le parallèle avec les arguments actuels qui consistent à s'appuyer sur les comparaisons internationales pour justifier tel aspect de la modernisation. Ainsi, la privatisation partielle de cette ancienne administration sera justifiée par l'avance prise par les autres opérateurs mondiaux, en matière de ... privatisation. 21

De 1923 à 1991, le budget annexe ne sera plus remis en cause. Pourquoi cette longévité? Est-ce, comme le suggère Pierre Musso, parce qu'il avait fallu près de 50 ans pour le construire, qu'il avait été obtenu au prix de concertations, de négociations, et que sa remise en cause troublerait l'ordre social? Ou doit-on penser qu'une telle longévité s'explique par l'ambiguïté du terme d'autonomie, ambiguïté dont l'acteur politique a su, il y a cinquante ans, se servir pour gérer un processus de décision? Ce thème sera d'ailleurs repris par les différents acteurs: les personnels techniques, dès les années 60, y seront sensibles, tant leur sentiment d'être commandés par des "petits chefs incompétents", purement "administratifs", était grand; pour de toutes autres raisons, le corps des ingénieurs, par l'intermédiaire de son association, se plaindra de la tutelle exercée par les administrateurs civils qui " entraîne une grande lenteur dans l'exécution de leurs décisions, gêne leur effort de gestion rationnelle et les prive des moyens d'action nécessaires "3.

Le "rattrapage du retard" : une expérience d'autonomie
Claude Giraud4 recense, de 1965 à 1985, trois grands moments dans l'évolution de l'organisation, résultant de l'interaction entre trois groupes d'acteurs stratégiques, en rivalité pour son contrôle: a) les Administrateurs civils, rompus à la maîtrise des règles bureaucratiques et désireux de maintenir l'unité du ministère; b) les Ingénieurs, issus de Polytechnique et d'une Ecole d'application, légitimés par leur maîtrise de la technique et désireux de " secouer la chape de plomb de l'administration "5 ; c) les hauts-fonctionnaires des Finances et de la Fonction Publique, avec qui il fallait compter pour toute évolution. Pour s'émanciper de cette double tutelle, mais également pour accéder au statut de grand corps technique, les Ingénieurs se sont appuyés sur trois sortes de ressources: une Fédération Européenne d'Ingénieurs, un réseau d'influences au
3 L'Entreprise Publique, 1995, Mémoires pour ['action, p. 103. Ouvrage à diffusion interne reconstituant, en une fresque synthétique et abondamment illustrée, l'histoire de l'organisation. 4 GIRAUD (Claude), 1987, Bureaucratie et changement, L'Harmattan. 5 GIRAUD (Claude), 1987, Bureaucratie et changement, p. 55. 22

niveau des grands corps d'Etat (dépassant largement le cadre de cette entreprise publique) et la référence à la technique. Les alliances internationales leur ont donné l'assise et l'écho suffisants pour développer des projets réalistes et crédibles; les réseaux politiques leur ont parfois permis de faire triompher leurs points de vue, ou tout au moins de négocier la passivité de certains états-majors; leur dimension de technologues leur a permis de supplanter leurs rivaux Administrateurs, associés à une image de bureaucrates. Ainsi, au milieu des années 70, s'appuyant sur des éléments objectifs (le faible taux d'équipement des ménages, en regard d'autres pays réputés être des modèles à imiter), les Ingénieurs obtiennent que leur secteur d'activité s'autonomise par rapport à l'administration d'origine. C'est le temps du "rattrapage du retard". Ils mettent en oeuvre des méthodes d'organisation qui dérogent aux principes de la Fonction Publique et développent des pratiques qui les rapprochent d'un fonctionnement de type entrepreneurial (tout en demeurant dans une situation monopolistique). A la fin des années 70, une nouvelle ère s'amorce: les évolutions qui touchent l'organisation s'apparentent à l'émergence d'une rationalité de gestion: il ne suffit plus de produire à (presque) n'importe quel prix, la priorité semble être dorénavant de maîtriser les coûts. A partir de 1981, la dépendance vis-à-vis du politique est réaffirmée, ainsi que la prégnance des administrateurs civils. Toutefois, loin de constituer un retour au point de départ, le primat de la logique gestionnaire se plaque sur une organisation qui n'est plus tout à fait une administration. Et de nouvelles dérogations à la règle sont introduites, qui sont assimilables à l'esprit de la période précédente. Elie Cohen, partant de prémisses différentes, parvient à des conclusions proches. Selon lui, au milieu des années 60, les pouvoirs politiques, pour trouver un " bouc émissaire (...) à une situation prévisible qu'ils n'avaient pas su ou voulu transformer "6, veulent changer l'administration en entreprise publique, sur le modèle EDF. Et si cette idée n'est appliquée ni à la lettre, ni sur le champ, elle fera son chemin" on ne touchera donc pas au statut, mais on s'arrangera pour le vider progressivement de son sens par une politique de petits pas". Le personnel finit par réagir négativement à ces
6 COHEN (E.), 1992, Le Colbertisme "high tech", Hachette, p. 55.

23

transformations. Après les grèves de 1974, la direction ralentit le rythme des réformes et parie" que le statut, telle une vieille peau finira par tomber quand le corps se sera profondément renouvelé" (p. 69). C'est sur cet arrière-fond que se comprend l'effort de "rattrapage du retard". L'auteur y voit un cas particulier du " grand projet" où se combinent" logique d'arsenal et conquête technologique ". Ce modèle aurait été élaboré dans les années 40 où, " confronté à une carence de l'initiative privée, l'Etat volontariste choisit de confier un projet industriel à une excroissance de son administration" (p. 97). C'est en ce sens que, sur le long terme, on peut interpréter les changements du secteur7 comme résultant, en partie, de l'action inlassable des ingénieurs-dirigeants.

Le premier virage commercial: vers la fragmentation
Comme le précise Norbert Alter, à partir de 1986, la DGT, victime de son propre succès (saturation prévisible du "marché"), cherche à développer ses activités commerciales: augmentation du nombre des agences et des produits proposés, incitation à adapter l'offre à la spécificité des abonnés (appréciée en fonction d'une typologie a priori de la clientèle), création-développement de métiers (notamment le technico-commercial pour les entreprises). Dans sa méthode, sa mise en oeuvre et son intention, le virage commercial est inspiré du modèle du "grand projet". Or, la logique qui le sous-tend le place dans une situation délicate: on veut empêcher les salariés de " retomber dans la routine administrative, source de stratégie de défense et de repli sur le statut ", tout en prévenant leurs" inquiétudes quant aux effets sur l'emploi des gains de productivité ". Mais, l'injonction à changer d'attitude se traduirat-elle par un nouveau" facteur de mobilisation des acteurs et de

7 Il s'agit bien du secteur, car l'action déborde le cadre de l'administration et s'étend aux industriels (avec lesquels les dirigeants fixent les programmes de recherche et développement), aux consommateurs (à qui ils essaient de faire adopter les nouveaux dispositifs, en vue de nouveaux usages) et aux pouvoirs publics qu'ils essaient de convaincre du bien fondé de leur volonté d'autonomisation. 24

Soyez le premier à déposer un commentaire !

17/1000 caractères maximum.