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Espaces agricoles et urbanisme

160 pages
Publié par :
Ajouté le : 01 janvier 1996
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EAN13 : 9782296315693
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« Dossiers» Collection «Environnement» dirigée par Maryvonne Bodiguel

Collection Environnement
Sous la direction de Maryvonne Bodiguel

Ouvrages parus : Kiss A. (sous la dir. ), L'écologie et la loi: le statut juridique de l'environnement, 1989. Bertolini G., Le marché des ordures: économie et gestion des déchets ménagers, 1990. Collectif, Pas de visa pour les déchets vers une solidarité Afrique / Europe en matière d'environnement, 1990. Duclos D., Les industriels et les risques pour l'environnement, 1991. Reveret J.P., La pratique des pêches, comment gérer une ressource .

renouvelable? 1991.

Mermet L. Stratégies pour l'environnement, la nature jeu de société? 1992. Abélès M., (sous la dir. de), Le défi écologiste, 1993. Kalaora B., Le Musée vert. Radiographie du loisir en forêt, 1993. Keller T., Les Verts allemands, un conservatisme alternatif, 1993. Kabala M. D., Protection des écosystèmes et développement des sociétés. Etat d'urgence en Afrique, 1994. Comolet A., L'évaluation et la comptabilisation du patrimoine naturel. Définition, méthodes et pratiques, 1994. Dans la série environnement «dossier»:

Bodiguel M. (sous la dir.), Produire et préserver l'environnement, quelles réglementations pour l'agriculture européenne? 1990. Thebaud-Mony A., L'envers des sociétés industrielles, Approche comparative franco-brésilienne, 1991. Romi R., Les espaces humides, le droit entre protection et exploitation des territoires, 1992. SchmittT., L'imp6tfoncier, l'espace rural et l'environnement, 1993.

CAMPU MARE (collectif) : La protection du milieu marin juridiques, 86 p.

Aspects

Association de Droit rural Région de Corse

ESPACES AGRICOLES ET URBANISME
Préface par J.-C. HÉLIN
avec les contributions de
P. AMY, F. ANZIANI, P. BIANCARDINI, A.-L. BINDI H. de LA HOUPLIÈRE, J.-P. MARTINETTI, P.-P. MUSCATELLI, J.-P. PASTOREL, P. RENUCCI, R. ROMI

Éditions L'HARMA TIAN 5-7 rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris

L'Association de Droit rural.. Région de Corse, créée en 1988, est une section de l'Association Française de Droit Rural (AFDR).

Ces communications ont été lues lors de la journée d'étude tenue par l'Association de Droit rural - Région de Corse, au Palais de Justice de Bastia, le 29 juin 1994

@ L'Harmattan, 1996 ISBN: 2-7384-4053-3

SOMMAIRE

Remerciements Préface de Jean-Claude HÉLIN Introduction par Jean-Paul PASTOREL. Caractéristiques, vulnérabilité et protection de l'espace agricole en Haute-Corse par Paul AMY Constructibilité des zones agricoles: réglementation et législation par Hugues DE LA HOUPLIÈRE Documents d'Urbanisme et activité agricole par François ANZIANI Agriculture et Urbanisme: les conflits d'intérêts par Ange-Laurent BIND!. Conflits de gestion des espaces agricoles: le contentieux des documents d'urbanisme par Paul RENUCCI Conflits d'usage des espaces agricoles: le contentieux des autorisations d'occupation des sols par Pierre-Paul MUSCATELLI et Jean-Paul PASTOREL. Développement touristique en milieu rural: enjeux, contraintes, mutations par Jean-Pierre MARTINETTI Projet d'aménagement d'un site-pilote agro-touristique sur la commune d' Occhiatana par Pierre BIANCARDINI Rapport de synthèse: Quelques évidences oubliées sur la protection des espaces ruraux par Raphaël ROMI 5

7 9 13 15 .4 63 75

85

93 119

131

.13 7

REMERCIEMENTS

A M. Pierre-Paul MUSCATELLI, scientifique de la journée d'étude.

pour avoir conçu

l'organisation

A MM. Les professeurs Raphaël ROMI et Jean-Claude HÉLlN, pour leur éminente participation. A M. Le Bâtonnier Jacques LUCIANI, pour avoir bien voulu présider les séances de cette journée. A MM. François ANZIANI, Hugues DE LA HOUPLIÈRE (DDE de la Haute-Corse), Paul AMY (DDA de la Haute-Corse), pour leurs contributions particulièrement appréciées. A M. Jean-Paul PASTOREL, Maître de conférences, qui une fois de plus a assuré l'aide et le concours de l'Université de Corse. Le présent ouvrage est publié en l'honneur de M. Paul EON, Président de chambre honoraire, membre fondateur de l'ADR-RC, envers qui, à plus d'un titre, notre association est tant redevable. Ange-Laurent BINDI Président de l'ADR-RC

7

.~SSOClAfIOH ORDU DES
DB

DE DROIT AVOCA~S
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RURAL

- REGION CORSB ------20200

POUR INFORMATION

PALAIS

SECT10ll, DI L'ASSOClATlCII 'RAHWSE DI DROIT RURAL

-------

BAS~IA "ESPACES AGâICOLES E~ URBAHISHBH 29 juin~~~

h~. 95.31.15.76 To~. 95.32.12.63

(Ordro ~.. Av...h) <110 A.L. llHOU

'Journée d'Etud~.du

Salle de~ Abeilles~ Cour d'Appel Palais de justice, Bastia.

09 b 30

Accue~l

des participants. des
le

09 b 50 - p~v~rture 10 h 00
agricole, Evolution,

ttavaux,
Coristat,

Discours Les
par M,

introductifs. carectéristiques
'Paul AMY, Chef 'de

Présentation

générale:

de la zone
l'atelier

d'am6nagement

rural, DDA de la Haute-Corse.

10 h 35 - "~e constructibi1ité des zones eqrico1es r RaglementatloQ .t Législetion", par M. Hugues DE LA HOUPLIERB, responsable de la cellule "Urbanisme opérationnel" de le DDE de la'Haute-Cors..
11 h 10 "Les documents d'urbanisme et l'activité agricole', par H. François ANZIANI, Chef du service aménagement de la DDB de la . HauteCorse.
11 12 H h 40 '- Questions. 15 - fin des,treveux de la matinée.

-

14 h 15 "Les conflits de gestion..desespaces agricolea I le contentieux oes documen~s d'urbenisme", par Me Paul RBNUCCI, ADR-Be. 14 h 45 contentieux "Les conflits d'usage des .espacès agricoles I le 'dss autorisations d'occupation du sol', par He pierre -Paul KUSCA'.CELLI, ADR-RC.
15 h 15 - "Le tourisme vert", Délégué Régional au Tourisme, porteur d'un projet' OCCHIATANA. 15 h 45 - Débat. , synthàse, par M, Raphe61 ROMI, Profeaseur 16 h 15 - Rapport de l'Université de Nante~, Directeur adjoint du CRUARAP (Centre' de recherches en urbanisme, aménegement régional et administration publique) , 16 h 40 Les
-

par MM, Jean-Pierre MAR'l'ID'.C'.CI, DRT, et "'~ierre BIANCA1I.DINI,

Fin

des

trevaux.
,

travaux

seront

prochainement

publiés

àux édition

a Harmattah.

.

PRÉFACE
La très active Association de Droit Rural de la Région Corse, à laquelle on doit déjà des travaux sur «le régime des cultures pérennes dans les pays méditerranéens» 1, et sur le thème «agriculture et aquaculture» 2, a eu l'heureuse initiative de consacrer, en juin 1994, une journée d'étude à la délicate question des rapports entre «espaces agricoles et urbanisme », en région Corse. Elle a réuni à cette occasion praticiens et universitaires pour une très féconde réflexion croisée dont la nécessité est d'autant plus grande que la question n'est pas seulement théorique, mais comporte des enjeux très concrets, et elle doit à la ténacité de Maître Ange Laurent Bindi d'en permettre aujourd'hui la publication. Le thème est à la fois actuel, modeste,' et ambitieux. Actuel dans la mesure où il s'inscrit dans le courant des réflexions contemporaines sur l'aménagement du territoire et l'avenir de l'espace rurae, et que s'engage le débat sur la révision du schéma d'aménagement de la Corse. Modeste parce qu'il ne prétend pas aborder l'ensemble des questions posées par la ruralité (son cadre institutionnel, ses aspects financiers et fiscaux, la diversité des formes d'occupation de l'espace, le maintien des services publics et privés dans les zones rurales, etc...). Ambitieux parce qu'ayant préféré, pour reprendre le vocabulaire des pétroliers, le carottage au quadrillage, c'est à une réflexion en profondeur et très centrée qu'il nous convie. Il n'est pas pour autant exempt d'embûches, notamment celles qui résultent des simplifications abusives, en termes d'opposition villecampagne, et souvent chargé de visions stéréotypées: la société urbaine est tantôt parée des vertus de 'la modernité, tantôt chargée de seules capacités destructrices. La société rurale aurait le charme discret du passéisme conservateur, en voie d'inéluctable disparition, mais serait en même temps menacée par un productivisme dévastateur.

1. Séminaire de Bastia et Corte, tenu en octobre 1990. 2. Colloque de Bastia des 21, 22 et 23 mai 1992, dont les actes ont été publiés, avec le concours de l'Université de Corte, aux éditions Loysel. 3. Cf., entre autres, le rapport du Sénat «L'avenir de l'espace rural français », Economica, 1991. 9

Le lecteur attentif ne sera pas déçu car la présente publication échappe à tous ces dangers et fournit un riche matériau de réflexion sur l'expérience et sur les pratiques des professionnels, en l'espèce administrateurs et avocats. La première partie de l'ouvrage est plus particulièrement consacrée à l'analyse de la situation de la Corse ainsi qu'à la place et au rôle de la règle générale dans la recherche d'un équilibre entre espaces agricoles et urbanisme. Elle s'ouvre par une contribution de M. Amy qui, du point de vue de la Direction départementale de l'agriculture, procède à l'analyse de la notion de zone agricole et montre, de façon très concrète, la très grande diversité des situations couvertes par la qualification d'espace agricole, sa forte relation avec la nature et l'évolution des activités susceptibles de s'exercer sur ces espaces, et le fait que les problématiques ne sont pas de même nature pour ceux consacrés à l'élevage, aux cultures fruitières ou à la vigne. Et si elle met en évidence la classique et double vulnérabilité, au mitage et à la pression urbaine et touristique, elle en révèle la diversité des manifestations selon les sites, la nécessaire adaptation des réponses juridiques, et conduit à une interrogation plus générale sur les mesures compensatoires aux logiques de protection. La question de la constructibilité dans les zones agricoles a conduit M. De La Houplière au constat que le foisonnement de textes en la matière ne s'accompagne pratiquement jamais d'une analyse sérieuse des raisons de fond pour lesquelles il faut assurer la protection des zones agricoles de toute constructibilité. Il montre les contradictions et interrogations auxquelles est en permanence confronté le praticien de l'urbanisme, notamment lorsqu'il doit mettre en œuvre la notion de lien entre la construction projetée et l'activité agricole à laquelle cette construction serait utile, alors même que se développent des formes nouvelles d'activités, fermes-auberge, vente directe au consommateur, qui semblent plus relever d'activités de commerce que d'une exploitation agricole traditionnelle, ou des procédés nouveaux de production dont le rapport avec la terre est de plus en plus ténu... Les documents d'urbanisme peuvent-ils contribuer, et dans quelle mesure, non seulement à rétablir un peu d'ordre sur cette question, mais à la définition de la place et du devenir de l'agriculture corse? M. Anziani n'a guère eu de mal à montrer que, d'une façon traditionnelle, la protection de la terre agricole est une préoccupation dominante du droit français, mais que si le dispositif textuel est très complet, «la réalité est moins idillyque» tant il est vrai que les profondes transformations de l'activité agricole, la crise structurelle qu'elle traverse, la perte de valeur de la terre agricole, brouillent singulièrement les cartes de l'ordonnancement juridico-administratif, mais plaident en même temps pour une rédaction plus précise des règlements des zones Ne. et pour 10

«un niveau intermédiaire d'expression du droit» d'aménagement et les documents communaux.

entre le schéma

C'est à l'analyse des conflits, et plus principalement de ce qu'en révèle la jurisprudence administrative, qu'est consacrée l'essentiel de la seconde partie. Maîtres Paul Renucci et Ange Laurent Bindi, procédant à l'examen du contentieux des documents d'urbanisme, montrent les difficultés du contrôle juridictionnel du zonage agricole et analysent les méthodes utilisées par le juge (théorie du bilan coût-avantage, erreur manifeste d'appréciation). Ils mettent en évidence, à cette occasion, l'importance des données factuelles, les incertitudes qui en résultent sur les solutions jurisprudentielles ainsi que le rôle créateur du juge sur la notion d'activité agricole et sur le classement de terrains ou d'activités en zone NC. Maître Bindi insiste par ailleurs sur l'incidence des lois montagne et littoral qui renforcent le dispositif issu des textes sur l'urbanisme par des dispositions dont la dimension environnementaliste peut conduire à la réinterprétation du contenu des notions d'espace et d'activité agricoles. Dans une contribution très équilibrée, Maître Muscatelli et M. Pastorel abordent la question des conflits d'usage par une analyse du contentieux des autorisations d'occupation des sols et montrent qu'il n'y a pas, comme on l'affirme trop rapidement parfois, d'impérialisme de la règle d'urbanisme, mais que celle-ci, dans son esprit comme dans sa lettre, reconnaît l'agriculture à la fois comme un mode d'occupation « privilégié », mais aussi « contrôlé », des espaces agricoles. Ils parviennent cependant à la conclusion «que les atteintes à l'activité agricole (sont) rarement sanctionnées, que la règle de constructibilité limitée n'ouvre que peu de perspectives pour des aménagements susceptibles d'intéresser les agriculteurs et favorise, au contraire, la déprise agricole », alors que «les nuisances provoquées par l'agriculture sont plus sévèrement sanctionnées », la jurisprudence ne faisant ici que tirer les conséquences de «la logique du reflux agricole et de la rurbanisation des zones rurales». Les occupations de l'espace rural sont-elles nécessairement et inéluctablement conflictuelles? Le tourisme peut-il concilier les impératifs de protection et de développement dans les zones rurales? Un des intérêts de la contribution de M. Martinetti, délégué régional au tourisme, est de montrer, au delà du rappel des contraintes imposées à cette activité, les profondes transformations qui affectent son image et son évolution vers une logique de qualité, et qu'il peut être créateur « d'un développement qualitatif, intégré et maîtrisé », conciliant les impératifs de protection et de développement. Dans son rapport de synthèse le professeur Romi, avec son habituelle liberté de ton et la richesse de son information, livre une réflexion plus environnementaliste des rapports entre espaces agricoles et urbanisme, et, à partir d'une analyse de l'évolution contemporaine des textes et de la 11

jurisprudence, rappelle «quelques des espaces ruraux ».

évidences oubliées sur la protection

Si cette préface devait avoir un objectif, ce serait celui de donner envie de lire cet ouvrage, qui le mérite.
Professeur Jean-Claude HELIN à la Faculté de droit de Nantes Directeur du CRUARAP. DRA CNRS n° 1725.

12

INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs, je tiens tout de suite, en ouvrant cette séance, à vous souhaiter la bienvenue à cette journée qui, je l'espère, va être féconde, et à remercier tous ceux qui se sont dérangés pour participer à nos travaux et qui, rapporteurs ou futurs intervenants, apporteront leur science et leur talent à cette journée d'étude. Pour commencer, je voudrais simplement nous amener à une réflexion sur les rapports entre «espaces agricoles» et urbanisme en posant une question de sémantique juridique: quel sens donner à la notion d'espaces agricoles? Cette notion constitue une réalité géographique, économique, sociologique, mais a-t-elle une portée juridique? Cette question n'est pas sans intérêt puisque le juge va avoir à interpréter des articles de loi qui sont généralement considérés comme créant des normes, des règles et il lui serait malaisé de puiser à une source du droit dans laquelle le « nondroit» tiendrait une large place. Sans déflorer ce que diront avec beaucoup plus de pertinence ceux qui vont parler aujourd'hui, je dois avouer que cette exigence de Droit peut sembler surprenante; faut-il figer, par une régulation stricte des comportements sociaux, les espaces agricoles? Les acteurs du jeu politique et économique se déterminent rarement dans leur action pour des motifs principalement juridiques. La bataille se livre sur un autre front: la mise en œuvre de la politique agricole commune a fait perdre 15 millions d'emplois agricoles dans la CEE, dont 3 500000 en France; on prévoit qu'entre 1990 et l'an 2000, le nombre des exploitations agricoles passera de 1 130 000 à 680 000 et que 40 % des terres seront «gelées », c'est-à-dire laissées en friches. Quelle norme juridique saura endiguer ce déclin, cette fin des paysans, pour reprendre l'expression de Henri Mendras. Mais prenons garde tout de même à ceci: la théorie de l'irréversibilité du déclin agricole, relayée par le mouvement non moins inexorable de «rurbanisation» des espaces ruraux, c'est-à-dire par le remplacement des agriculteurs par de nouveaux habitants, sans lien direct avec l'agriculture, ne doit pas servir de fondement, de prétexte au libéralisme «à tout crin ». La survie (renouveau?) des espaces ruraux n'est certes pas totalement subordonnée à la conservation des espaces agricoles en tant que tels, et se fait même, en partie au moins, au détriment de l'agriculture; mais ce sursaut n'est-il pas lié au maintien d'un minimum d'activités agricoles et à la préservation d'une certaine «culture» agricole? Cela implique la 13

nécessité de se doter d'un dispositif normatif de nature à résister aux pressions. Cela renvoie aussi à l'utilité de prendre des précautions; il faut analyser tous les paramètres avant de décider, avant de prendre des décisions qui peuvent contribuer à fragiliser un peu plus les activités agricoles. Au fond, l'on retrouve ici la dialectique bien connue du juridique et du politique. Ce qui me frappait, en relisant le programme de cette journée, c'est qu'il retranscrit très justement cette dialectique. Je note que la première partie de ce séminaire part d'un constat: les caractéristiques de la zone agricole, et fait le point sur les régimes de protection des espaces agricoles; et que la seconde partie s'attache à étudier les obstacles à la préservation des espaces agricoles. Je suis donc persuadé que ce travail n'est pas inutile et que nous allons beaucoup apprendre. C'est pourquoi je souhaite à cette journée d'étude le meilleur succès. Jean-Paul PASTOREL Maître de conférences à l'Université de Corse Pascal-Paoli

14

LES CARACTÉRISTIQUES,
, ,

LA VULNERABILITE

ET LA PROTECTION EN HAUTE-CORSE

DE L'ESPACE AGRICOLE

Les espaces agricoles, zones de richesses économiques mais aussi éléments de conservation du paysage de maintien des équilibres naturels et de coupure à l'urbanisation ont besoin d'être à l'abri des multiples perturbations causées par les diverses utilisations du sol qui pourraient s'y installer et stériliser définitivement les terres. La vulnérabilité de ces espaces est particulièrement sensible dans les zones touristiques littorales à forte pression foncière. De plus, le déclassement d'une zone agricole en zone constructible, qui a pour effet de multiplier la valeur vénale du terrain par un coefficient souvent supérieur à 10, paraît attractif pour le propriétaire foncier. Dans ce contexte, les zones agricoles sont-elles protégées en HauteCorse? La réponse n'est pas évidente car chaque micro-région, chaque commune présente des spécificités qui lui sont propres avec une politique d'urbanisme souvent fluctuante. Pour apporter ma contribution sur le thème proposé, il me semble opportun de définir les grandes tendances de l'agriculture en HauteCorse à partir d'un extrait d'une récente publication du service statistique de la Direction Départementale de l'Agriculture et de la Forêt, de présenter ensuite la cartographie des espaces agricoles dans le porté à connaissance des P~S et enfin de mettre en évidence la réelle protection des zones agricoles obtenue grâce aux documents d'urbanisme ou en application du RNU dans les communes non dotées d'un P~S opposable aux tiers.

J. LES GRANDES TENDANCES DE L'AGRICULTURE EN HAUTE-CORSE Entre 1970 et 1988, l'agriculture Corse a connu de profonds bouleversements tant au niveau quantitatif que qualitatif. Les R.G.A. 15

(Recensement Général de l'Agriculture) de 1970 et 1988 fournissent un cliché assez complet de la situation. La comparaison de ces deux années est riche d'enseignement sur les évolutions du monde agricole, sur sa capacité d'adaptation. Pourtant la comparaison des chiffres clés extraits de ces deux bases de données de référence peut être trompeuse, la globalisation occultant les phénomènes intennédiaires. L'observation des indicateurs traditionnels est à ce titre éloquente, qui semblerait rapprocher l'évolution de l'agriculture insulaire des standards nationaux, la «baisse» paraissant même plus importante en Corse. RGA 1970, 1979 et 1988 en Haute Corse
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L'ans ce graphique. pour des rGlsons de conJort de lecture. le nombre d'exploitation est multiplié par dix.

Le graphique ci-dessus représente, pour la Haute-Corse, quatre de ces indicateurs. A une chute impressionnante du nombre d'exploitations (41 % en Corse et 35 % en France entière), correspond une baisse assez réduite de la surface utilisée (9 % en Corse, 3 % en France entière). A l'image du mouvement national, la surface en vignoble a connu une chute importante. Par ailleurs, en tenne de structure des exploitations, les évolutions sont comparables au mouvement national. Hausse de volume de faire valoir direct mais recours plus massif aux locations. Il y a moins d'exploitations, mais elles utilisent plus d'espace et sont plus évolutives. De même, les indicateurs de concentration évoluent peu. En 1970 comme en 1988, les plus grosses exploitations (l0 % de l'ensemble des exploitations) utilisent plus de 50 % de la SAU du département. Seul point de divergence important, le cheptel bovin a connu une explosion spectaculaire, à l'inverse des évolutions constatées sur le territoire national. Cette exception est doublement atypique, comparée au mouvement global de disparition d'exploitations dans le département. Pourtant, ces chiffres qui cadrent parfaitement avec une analyse classique de la baisse de l'activité agricole cachent une réalité beaucoup plus complexe. Derrière la comparaison des deux états des lieux, ce sont plus de vingt années de redéploiement, de mutations parfois brutales qui sont occultées par la globalité des indicateurs. Les six comparaisons cartographiées qui suivent s'attachent à détailler plus précisément les évolutions, secteur par secteur, pour toutes les communes du territoire. Chacun des phénomènes est représenté avec la 16