HANDICAP ET FONCTION PUBLIQUE

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Cet ouvrage pratique et critique aborde, pour la première fois, la question du personnel handicapé dans le secteur public (cinq millions d'agents). L'auteur y résume et commente des jugements des commissions spécialisées et en présente les apports jurisprudentiels concernant les modalités d'accession à la fonction publique et les divers droits des agents handicapés en matière de concours, de titularisation et de déroulement de carrière.
Publié le : mercredi 1 mars 2000
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EAN13 : 9782296408159
Nombre de pages : 206
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HANDICAP

ET FONCTION

PUBUQUE

Rémy FONTIER

HANDICAP

ET

FONCTION

PUBLIQUE

Apports de ta jurisprudence aux droits des personnes handicapées

Préface de André DEMICHEL

L'Harmattan
5-7, rue de l'École Polytechnique
75005 Paris

- FRANCE

L'Harmattan Inc. 55, rue Saint-Jacques Montréal (Qc) - CANADA H2Y IK9

@ L' Harmattan,

2000

ISBN:

2-7384-8935-4

Ce livre est dédié aux personnes handicapées que j'ai pu rencontrer dans ma pratique syndicale. Nombre de militants dans les associations sont, soit handicapés euxmêmes, soit parents d'enfants handicapés. Tel n'est pas mon cas. Simplement j'admire la ténacité, le courage et la lucidité de ces personnes qu'il m'a été donné de rencontrer. Personnes handicapées physiques de naissance ou suite à un accident, personnes atteintes d'une maladie évolutive ou d'un handicap mental, je souhaite qu'avec tous leurs droits elles connaissent aussi le respect. Je remercie donc Didier, Évelyne, Franck, Frédérique, Jean-~arc, ~arc, ~arie-Christine, Philippe, Valérie et quelques autres.

Décembre mille neuf cent quatre-vingt dix-neuf.

Préface

Ce livre se présente modestement comme une sorte de guide concret à destination des personnes handicapées qui souhaitent entrer dans la fonction publique et s'y maintenir. Et cette modestie est bienvenue car elle permet de mettre l'accent sur ce qui constitue tout à la fois le projet particulier de cet ouvrage et son principal mérite: restituer le cheminement de la procédure juridique qui balise le parcours imposé aux personnes handicapées. Cette procédure est fortement marquée de «métissage ». Elle mélange en effet les règles de droit public et les règles de droit privé, les règles législatives et leurs compléments jurisprudentiels. En outre les textes ont jonglé avec des techniques juridiques hétérogènes sans plan d'ensemble apparent. C'est ainsi que le Conseil d'Etat apparaît comme juge de cassation, d'appel, de premier et de dernier ressort... ou pas du tout. Monsieur Fontier a su voir et faire voir ce désordre apparent. Il a su également en marquer les limites. Elles résultent de l'analyse théorique habilement sous-jacente. On voit en effet apparaître des équilibres juridiques dont les principaux éléments sont les suivants:

d'abord, dans une construction spontanée quelque peu désordonnée, le droit, notamment administratif, apporte des concepts susceptibles de maintenir un ordre théorique acceptable. Il en est ainsi, par exemple, de la distinction des organes administratifs et des organes juridictionnels, distinction qui n'est pas toujours évidente compte tenu de la composition très flexible des différentes commissions. Ensuite existe un équilibre dans la distribution des compétences entre la décision retenue du ministre et la compétence déléguée aux organes techniques, entre les organes nationaux et les organes à compétence territoriale limitée. Équilibre enfin entre l'action et le contrôle. Ce dernier étant d'autre part roodulé en fonction, notamment, des pouvoirs que la loi et le juge entendent laisser à l'autorité administrative. La distinction entre le contrôle « nonnal» et le contrôle limité à l'erreur manifeste est pertinemment présentée comme un enjeu essentiel pour les droits des personnes handicapées. Reste le problème de la localisation des règles applicables aux fonctions publiques dans le code du travail. Cela mériterait un débat de théorie juridique et de politique législative. On souhaite que quelque jour ce problème séduise, lui aussi, un juriste de qualité. ANDRE DEMICHEL. Professeur à l'université Paris VIII. 8

INTRODUCTION

De nombreux livres ou guides reprennent et commentent les textes qui prévoient l'accès des personnes handicapées dans le monde du travail. Le monde du travail étant majoritairement celui du travail des entreprises privées, on ne fait souvent que peu de développements sur l'accès et la carrière dans la fonction publique. Heureusement le Code des fonctions publiques de l'ANIFONP' s'est enrichi récemment de quatre rubriques « handicapés» (dispositions communes à toutes les fonctions publiques et ensuite examen des textes pour chacune des fonctions publiques: étatique, territoriale, hospitalière). C'est un travail qui, à notre connaissance, n'a nulle part son égal: les textes sont retravaillés, comme dans tous les chapitres de ce code, un index permet de s'y retrouver on ne peut plus facilement, toutes les références textuelles y sont, les commentaires abondent et éclairent le lecteur. Bref, un travail à faire connaître et utiliser. Mais il s'agit toujours de textes. Et on sait que les textes ne disent pas tout, ne peuvent prévoir tous les cas de figure. Or, en matière de handicap, on est justement dans un foisonnement de cas particuliers, traités par des organismes qui ont un grand pouvoir d'appréciation. La jurisprudence, les décisions des tribunaux, sont donc très importantes pour préciser l'application des textes. Pour ce qui est du travail hors fonction publique deux thèses font une part à la jurisprudence. Je n'ai rien trouvé d'équivalent

L'ANIFONP est l'Association Nationale d'Information sur les Fonctions Publiques (47, avenue Simon Bolivar, 75019 PARIS; téléphone: 01.42.02.44.70)

I

en ce qui concerne la fonction publique. Ce travail est donc apparu nécessaire. Pour être complet, il m'a semblé indispensable de reprendre le parcours d'une personne qui souhaite exercer une fonction publique et qui en est au début de sa démarche. J'ai donc voulu examiner la jurisprudence concernant les décisions des organismes qui statuent préalablement à l'entrée dans le monde du travail: les COmmissions Techniques d'Orientation et de REclassement Professionnel (COTOREP), les Commissions Départementales des Travailleurs Handicapés (CDTH), et ceux qui statuent avant la titularisation: les comités médicaux. Ma surprise fut de constater qu'il y avait là un autre domaine peu exploré ou du moins sans qu'une synthèse ait été faite. Une autre originalité tient à ce que j'ai voulu connaître ce qu'il y avait derrière certaines décisions. J'ai ainsi contacté certains requérants, ces personnes handicapées qui ont voulu en découdre devant les tribunaux. Certains m'ont envoyé leur dossier. Ceci dit, il Ya des injustices et même des illégalités qu'on ne peut faire corriger efficacement par les tribunaux (les syndicats et les associations ont encore de l'avenir). Outre les dossiers, je me suis procuré, à chaque fois que c'était possible, les conclusions du commissaire du gouvernement. Il est celui qui, à l'audience, donne, malgré son nom, en toute indépendance, son opinion sur le sens du jugement qu'il conviendrait de prononcer. Souvent le jugement est peu explicite, succinct et les conclusions viennent préciser les éléments de fait qui ont pu conduire à prendre la décision administrative attaquée et le jugement. Des extraits significatifs apparaissent dans cet ouvrage.
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Ils sont parfois bien utiles. Qu'est-ce par exemple que cette "sensibilité psychologique" évoquée dans un jugement et qui ne doit pas occasionner une mise à la retraite anticipée? Il y a aussi des commentaires plus politiques: le juge critique les textes qu'il doit appliquer ou préciser. Enfin, est examinée également la situation de la personne qui est entrée valide mais est devenue malade et/ou handicapée en cours de carrière. Les problèmes de santé et de handicap affectent un nombre non négligeable de fonctionnaires après cinquante ans. Le plan du livre est plus pratique que juridique. Il est cependant souvent hermétique pour qui ne connaissent pas au moins un peu et la fonction publique et la pratique des tribunaux administratifs. Dans la première partie de l'étude, nous traiterons des préalables au recrutement et nous verrons donc les problèmes qui se posent aux personnes qui doivent solliciter les différents organes consultatifs, décisionnels et juridictionnels avant de pouvoir même espérer être recrutées. Vient ensuite le recrutement proprement dit. Trois voies actuellement: - les emplois réservés, - les concours aménagés, - une voie contractuelle particulière qui permet l'emploi d'une personne handicapée et sa titularisation au terme de deux ans de contrat, sans concours, si cette personne donne satisfaction. Cette troisième voie a été créée pour des emplois "decatégorie C et D par la loi de 1987 elle a été étendue en 1995 aux catégories A et B. Dans la deuxième partie, qui traite des droits des personnes handicapées qui sont agents publics, nous 13

verrons successivement le droit des non-titulaires, le droit des stagiaires (soit au titre des emplois réservés, soit au titre des concours) et enfin le droit des titulaires en examinant leur reclassement éventuel et leur carrière en tant que fonctionnaire. Quand il n'y a pas les références de publication ou le numéro de la décision, c'est: - pour les décisions antérieures à 1980, qu'elles sont publiées ou mentionnées au Recueil Lebon, - pour les décisions postérieures à 1979, qu'elles sont disponibles sur le CD-ROM Juridisque LAMY Conseil d'Etat - Cours Administratives d'Appel. Pour ce qui est des jugements des tribunaux administratifs, en l'absence d'indication, ils n'ont pas fait l'objet d'un appel et sont donc devenus définitifs. Les décisions dont la provenance n'est pas précisée proviennent du Conseil d'Etat. Nous terminerons cette introduction par quelques considérations sur la définition des mots handicap et travailleur handicapé, tels qu'ils sont utilisés dans les textes et la jurisprudence. En annexe on pourra trouver différentes définitions du mot "handicap", son étymologie, la définition de mots de sens voisins et même un extrait d'un article qui s'.intitule: «Réflexions sur l'absence de définition juridique du handicap» du professeur Elie Alfandari. Mais cette étude étant jurisprudentielle, la définition retenue sera celle de la loi qui définit le "travailleur handicapé", complétée de jurisprudences. Loi 57.1223 du 23.11.1957 : Article 1, 2 ème alinéa :«Est considéré comme travailleur handicapé au sens de la présente section, toute personne 14

dont les possibilités d'obtenir ou de conserver un emploi sont effectivement réduites par suite d'une insuffisance ou d'une diminution de ses capacités physiques ou mentales» En fait, ce texte ne définit pas le travailleur handicapé et se borne à exiger une réduction de la capacité d'obtenir ou de conserver un emploi. « Souplesse législative afin d'écarter certaines déviations, risque inhérent à toute législation particulière », précise la revue Liaisons Sociales (nO 10220 du 19.05.1988). Ceci en même temps qu'on exclut volontairement les handicaps sociaux. Loi 75.534 du 30.06.1975 : Pas de nouvelle définition. Madame Veil, ministre des affaires sociales, élude en répondant qu'est handicapé (e) celui (celle) qui est reconnu (e) tel(le) par une COTOREP. C'est d'ailleurs faire état de la teneur du deuxième alinéa de l'article L.323.10 : « La qualité du* travailleur handicapé est reconnue par la commission technique d'orientation et de reclassement professionnel prévue à l'article L.323.11 » * dans la loi, mais lire "de" à la place de "du". Au-delà de ces définitions du mot "handicapé" il convient de faire la différence avec d'autres mots. Un bon exemple nous est donné par le dictionnaire Robert: «En particulier, il (BYRON) aimait à nager et à plonger; dans l'eau, son infirmité cessait d'être un handicap» MAUROY, vie de BYRON. On peut ici faire l'analogie avec des personnes infinnes qui ne veulent pas être considérées comme handicapées dans l'entreprise dès lors que leur infinnité n'a aucune incidence sur leur travail. Par exemple, une personne en fauteuil postée sur ordinateur. À l'inverse, un 15

boulanger qui devient allergique à la farine sera handicapé tant qu'il voudra rester dans la " boulange". Les termes handicap/handicapé en ont remplacé d'autres considérés comme étant péjoratifs: diminué, invalide, déficient, etc., dans une tentative de rendre leur dignité aux personnes concernées. Le handicap n'est pas seulement le résultat d'une infirmité propre à un individu, mais aussi du milieu qui, matériellement et psychologiquement, permet ou non à une personne diminuée de pouvoir accéder à une autonomie normale (un troisième élément sera sa "force de caractère"). Le handicap doit également être mis en rapport avec la société du lieu et de l'époque où vit la personne handicapée. Par exemple une débilité mentale légère en société rurale traditionnelle ne provoquait autrefois pas le même handicap que dans une société urbaine à une époque où sévit le chômage. Les personnes reconnues travailleurs handicapés sont donc celles qui sont empêchées d'avoir accès "normalement" à la vie professionnelle du fait de leur maladie (invalidante et parfois, de plus, évolutive), du fait de leur déficience mentale (psychique et-ou intellectuelle) ou du fait de leur déficience physique (due à un accident ou congénitale). 11ne faut pas perdre de vue aussi que le handicap peut évoluer avec la maladie ou en conséquence, par exemple, de la malformation (problèmes de dos dus au déséquilibre, conséquence lui-même d'une polio stabilisée ou problèmes divers issus de la position assise des personnes en fauteuil).

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Enfin la jurisprudence aide à cerner les notions de handicap et de travailleur handicapé: L'aptitude physique inclut l'aptitude mentale. (Perez,10.12.1993)(1) Si le handicap ne doit pas avoir forcément un caractère définitif pour donner la qualité de travailleur handicapé, il doit néanmoins être susceptible d'être durable. Les séquelles transitoires résultant d'un accident ne sauraient donner la qualité de travailleur handicapé. (Gibelin, 22.02.91)(2) On ne peut subordonner la reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé à l'inaptitude à l'exercice de toute activité professionnelle. Par exemple une vision monoculaire n'empêche pas d'obtenir et de conserver un emploi. (Sfaihi, 07.07.89)(3) Le handicap doit être caractérisé, prouvé: les difficultés respiratoires ou les douleurs de dos peuvent être des manifestations subjectives alors qu'il convient d'apporter des preuves relatives à la nature exacte de l'affection et à son degré de gravité. (Obeed, 30.01.95. Bourdey, 29.06.94)(4) Le refus d'accorder la qualité de travailleur handicapé peut être dû à un handicap trop lourd, par exemple un déficit intellectuel associé à un handicap physique dans certains cas d'espèce. (Abderrahmane, 04.11.94)(5)

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Première partie Les droits des personnes handicapées qui veulent accéder à une fonction publique

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