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L'ADMINISTRATION CLINTON ET L'AFRIQUE

De
240 pages
Après avoir rappelé la place de l'Afrique dans la politique étrangère des États-Unis, l'auteur décrit le rôle des acteurs constitutionnels de la politique africaine des USA. Puis il dégage les orientations de la politique africaine des USA avec la mise en évidence des éléments doctrinaux comme la promotion de la démocratie et le respect des droits de l'homme, la libéralisation économique et le développement durable, la prévention et le règlement des conflits. Enfin, il étudie les limites de la pratique de cette politique dans ces divers domaines.
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L'ADMINISTRATION CLINTON ET L'AFRIQUE

Paul Bunduku- Latha

L'ADMINISTRATION CLINTON ET L'AFRIQUE

Préface de Bernard

CHÉRIGNY

L'Harmattan
5-7, rue de l'École Polytechnique 75005 Paris FRANCE

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L'Harmattan Inc. 55, rue Saint-Jacques Montréal (Qc) - CANADA H2Y lK9

L'AUTEUR Paul Bunduku-Latha est né le 23 avril 1952 à Mafoungui (Lastourville) au Gabon. Docteur en Politique et Droit du Développement; DESS de Diplomatie et Administration des Organisations Internationales; maîtrise de sociologie; ancien auditeur de l'Académie de Droit International de La Haye, et de l'I.H.E.D.N. de Paris. Il a occupé de très hautes fonctions au Ministère des Affaires étrangères et de la Coopération du Gabon et a été Chargé de cours à l'Ecole Nationale d'Administration, au CUSPOD et à l'Institut Africain d'Etudes Stratégiques de Libreville, entre 1983 et 1985. Ambassadeur du Gabon au Maroc (1989-1993) puis aux Etats-Unis et Mexique depuis 1993.

Couverture conçue par A-M Cordero

@

L'Harmattan, 1999

ISBN: 2-7384-7323-7

A mes parents A mes enfants A la jeunesse africaine

PRÉFACE

Avec la fin de la bipolarité, le moment est venu pour les Etats-Unis, à l'aube du XXIème siècle, d'en finir avec les politiques de zones d'influence française, anglaise ou portugaise portant encore confusément l'empreinte du « congrès de Berlin », version XIXème siècle, et de leur substituer une politique d'influence directe façon Congrès de Washington », version XXIème siècle. C'est bien là, en effet, la profonde mutation constituant la toile de fond de cette nouvelle politique africaine de 1'« Administration Clinton» consécutive à l'effondrement du monde bipolaire et au développement d'une guerre économique mondiale de moins en moins larvée, de plus en plus avouée. Dans ce nouveau contexte, face à ce« new deal» de la politique africaine de la Maison Blanche et du Congrès, quelle est donc en premier lieu, à l'avenir, la place de l'Afrique dans la politique étrangère des Etats-Unis? Et quelles sont ensuite, par voie de conséquence, les nouvelles orientations de la politique africaine américaine. Telles sont les deux questions centrales que se pose S.E. Paul Bunduku-Latha et auxquelles l'ambassadeur du Gabon, entend ici, en expert averti, apporter une réponse aussi documentée que mesurée, lucide et sereine. On renverra donc bien sûr en toute priorité le lecteur, sur ces

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deux points essentiels, à ses riches et instructifs développements. Mais la richesse d'un ouvrage est toujours de susciter chez son lecteur- et son préfacier en est un des interrogations en même temps qu'il apporte des réponses. La tentation est grande aussi pour tout préfacier, de transformer - en se trompant quelque peu de genre - sa modeste contribution en... conclusion de conclusion! Que l'on veuille nous pardonner de céder à notre tour et consciemment à une telle dérive, en raison même du grand intérêt pris à la lecture de ce stimulant essai. Car à partir des constats dressés par l'auteur, deux questions ont surgi dans notre esprit, deux réflexions: pour l'heure, tout d'abord, et comme il est souligné, l'Afrique, si elle éveille à l'évidence l'intérêt des américains, reste cependant tenue par eux comme « sans importance stratégique pour les Etats-Unis », et il est bien vrai que c'est avant tout dans une perspective économique mondiale que le continent africain semble considéré comme particulièrement digne d'attention, vu notamment les richesses « considérables» de son sous-sol. Peut-être, après tout, une telle analyse américaine frappée au coin de l'économismeest-elle réaliste? Mais, sait-on jamais, en relations internationales, ce qui est stratégique et ce qui ne l'est pas? Il fut un temps où Washington estimait de même que le lointain et pauvre Afghanistan ne présentait pour les Etats-Unis aucun intérêt stratégique... avant de se raviser. C'est précisément par l'Afghanistan que l'URSS trouva son « Vietnam» et, le système communiste, les conditions préliminaires de son implosion. La fréquentation des fables de Lafontaine, telle « Le Lion et le rat », ne saurait donc être de trop bon conseil pour les puissants: «Il faut autant qu'on peut obliger tout le monde: on a souvent besoin d'un plus petit que soi ».

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L'Afrique, certes, paraît a priori d'une tout autre importance stratégique pour les pays européens que pour les lointains Etats-Unis. Et la France LIbre, en particulier, a pu en faire la profitable expérience durant la seconde guerre mondiale. Mais il peut sembler cependant quelque peu imprudent, voire impudent, de déclarer ainsi trop ouvertement, à Washington, que l'Afrique ne constitue pas une zone stratégique. Car pour une «République impériale », selon la formule de Raymond Aron, tout, à tout moment peut s'avérer stratégique. De l'Afghanistan au Koweit - on l'a déjà vu - en passant aussi, demain, par l'Afrique. Pourquoi pas, notamment, en cas de menace sur le Moyen-Orient? Pour l'heure, aussi, cette nouvelle politique américaine en Afrique en est à sa phase ascendante d'établissement et d'investissement industriel et commercial en vue de s'y ménager une large place en influence. Le temps est au dynamisme et à l'euphorie. Mais, se mettre ainsi à son compte en première ligne, peut entraîner parfois à moyen ou long terme quelques mécomptes. D'autres que les USA, avant eux- et tout aussi puissants, un temps durant - se sont déjà brûlés les mains dans cette tentative de s'attirer trop vite coeurs et richesses africaines. L'URSS, en voulant exploiter le syndrome vietnamien des Etats-Unis pour prendre pied en Angola, au Mozambique, en Ethiopie et en tant d'autres pays africains, promus à bon compte « Républiques Populaires », a dû ensuite payer le prix lourd pour ce surengagement inconséquent, intervenant en pleine stagnation économique brejnévienne. Certes les Etats-Unis, quant à eux, à la différence de l'ex-URSS, ont, théoriquement du moins, les moyens financiers de leur politique d'influence et une stratégie différente de pénétration par les capitaux autrement moins rigide. Mais il reste cependant plus facile d'investir des économies- qui en ont souvent grand besoin, au demeurant 9

de s'assurer ipso facto la conquête des coeurs lorsque, de façon trop voyante, l'on ne semble s'intéresser en priorité qu'aux richesses à exploiter, fût-ce au nom du sacro-saint jeu des lois du marché. L'arrogance de la puissance, selon l'expression de Stanley Hoffmann, peut donc menacer un libéralisme effréné aussi sûrement à terme qu'elle a fini par nuire à l'ex-super puissance soviétique. Car ce qui est surtout frappant, pour l'instant, dans cette politique africaine de l'Administration Clinton, comme le constate l'auteur- et ce qui en fait peut- être la vulnérabilité - c'est, nous semble-til, la formidable distorsion entre l'ambition des fins formulées par la Présidence et la modestie des moyens mis en oeuvre par le Congrès. « Aide-toi et le ciel t'aidera» peut certes faire figure un temps de justification à cette modestie des sommes ainsi mises en oeuvre, surtout par rapport à l'énorme richesse américaine. Mais pendant combien d'années une telle formule pourra-t-elle servir encore de viatique à semblable politique de « l'investir» massivemnt en aidant faiblement? Les capitaux peuvent certes apporter la croissance. Mais génèrent-ils pour autant le développement? Dans une vision américaine, sans aucun doute. Mais n'est-ce pas confondre condition nécessaire et suffisante, préalable indispensable et conséquence hypothétique? Telles sont donc les deux interrogations toutes personnelles, surgies dans l'esprit d'un préfacier attentif mais aussi recru de ce scepticisme européen si étranger par nature à l'esprit américain, pour qui l'optimisme de la volonté doit toujours l'emporter sur le scepticisme de l'intelligence. Le plus urgent cependant, pour le lecteur désireux de prendre une vue aussi bien analytique que synthétique et diplomatique de cette nouvelle politique africaine des 10

- que

Etas-Unis, est d'abord de se reporter au plus vite aux développements de l'auteur de cet ouvrage en vue d'y trouver des réponses objectives avant toutes ces supputations sur demain. S.E. l'ambassadeur du Gabon y décrypte avec beaucoup d'allant les tenants et les aboutissants d'une politique américaine nouvelle ayant tous les attraits d'une histoire en train de se faire. Ce livre, à tous les titres, fait grandement honneur à l'Institut de Développement de Poitiers qui a eu le privilège de conférer à son auteur le grade de Docteur, il y a près de deux décennies. Toutes les qualités alors déjà perceptibles chez le brillant étudiant ont désormais produit, enrichies par une exceptionnelle expérience diplomatique, leur accomplissement. N'est-ce pas là, d'ailleurs, une parfaite illustration du fait que toute politique africaine digne de ce nom, passe d'abord par des hommes, par leur qualité et leur formation progressive plus que par les seuls capitaux? Et qu'en définitive, le plus profitable de tous les investissements c'est celui que l'on fait en l'homme. Dans un discours unanimement remarqué lors des récentes rencontres de Davos, la première Dame des EtatsUnis a -t-elle finalement tenu un autre langage aux plus grands responsables économiques mondiaux? Un indice, s'il en fallait, que le légitime doute sur le postulat unique « les capitaux, c'est capital », serait peut-être en train de

devenir aussi américain.

'

Bernard CHERIGNY Professeur à la Faculté de Droit de Poitiers

Il

REMERCIEMENTS

L'entreprise n'a pas été aisée. C'est la raison pour

laquelle nous tenons à rendre hommage à tous ceux qui,
de près ou de loin, nous ont permis de réaliser cette étude. Parmi eux, figurent la Faculté de Droit et des Sciences Sociales de l'Université de Poitiers et l'Académie des Sciences d'Outre-Mer de Paris, qui nous ont donné le privilège d'y faire successivement, les 5 et 7 mars 1997, une conférence sur le thème de « L'Administration Clinton et l'Afrique ». Nous remercions plus spécialement les professeurs Pierre Couvrat, Bernard Cherigny, Michel Chevalier et les étudiants de l'Ecole doctorale de Poitiers qui furent nombreux à assister à notre intervention. Nous nous sommes souvenus de nos anciens collègues et professeurs dont notre maître Jean Dubois de Gaudusson, actuel Président de l'Université Montesquieu-Bordeaux IV. S'agissant de l'Académie, nos remerciements s'adressent particulièrement au Président, à Gilbert Mangin, Sécréta ire Perpétuel, au Professeur LaurentMarie Biffot et aux autres membres de cette honorable institution. Notre ancien doyen Charles Zorgbibe, professeur à l'Université de Paris L que nous avons retrouvé avec grand plaisir durant la même période et qui nous a encouragé à approfondir la présente réflexion, voudra bien accepter ici l'expression de notre gratitude.

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Par ailleurs, il nous faut indiquer que la présente étude a pris naissance suite à nos multiples échanges de vues, notamment avec un grand nombre de personnalités africaines et américaines que nous avons eu l'honneur de rencontrer au cours de nos fonctions à Washington. Il serait fastidieux d'en faire la liste mais qu'elles en soient ici remerciées. Nous saisissons l'opportunité de renouveler notre amitié à Pierre Ndzengue diplomate camerounais; plusieurs idées de cette recherche portent l'empreinte de cet Africain passionné par les relations internationales. De même, nos collaborateurs qui n'ont pas manqué de nous apporter leur concours tout au long de ce travail voudront bien recevoir nos remerciements. Ne pouvant les citer tous, nous nous adressons ici aux conseillers Pascal Youbi-Lagha et Alba B. Sales pour leur participation à la collecte de données. A nos assistantes Béatrice Goma et Emma Brou-Tebi qui ont accompli la mission de traduire certains documents ou de saisir le texte, nous exprimons notre reconnaissance. Enfin, nous voudrions souligner, non sans insistance, que les idées exprimées dans ce livre sont strictement personnelles et, par voie de conséquence, ne reflètent, en aucune manière, l'opinion de notre pays ou de notre institution.

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«Dans ses rapports avec le Tiers Monde en général et avec l'Afrique en particulier, l'Amérique présente un double visage, celui d'un pays esclavagiste dont le racisme a été une caractéristique fondamentale de son histoire et de son développement, celui d'un peuple colonisé, brimé et exploité par une puissance européenne impérialiste, le Grande-Bretagne. De cette dualité provient l'ambiguité permanente dans les relations entre les Etats-Unis et l'Afrique ». Aicardi de Saint Paul in La Politique Africaine des Etats-Unis.

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« Aujourd'hui, nous avons l'occasion d'établir un nouveau partenariat avec l'Afrique visant à faire de nos objectifs une réalité. Les changements qui ont balayé le continent depuis la fin de la guerre froide ont fondamentalement modifié le paysage politique de l'Afrique. Le temps des grands hommes cleptomanes où la répression était la norme est révolu. Celui des économies dirigées et du pouvoir minoritaire est révolu, tout comme le temps où l'Afrique servait de terrain de jeu aux rivalités des super-puissances et celui où l'octroi de l'aide étrangère permettait à certains de croire qu'ils pouvaient dicter la politique générale. « Une nouvelle génération de dirigeants émerge qui s'intéressent au bien-être de leur peuple. Ces dirigeants se sont engagés à mettre fin à l'ère de la dépendance africaine. En effet, l'Afrique est potentiellement au point de décollage. Aujourd'hui beaucoup de peuples africains peuvent oser espérer que leurs enfants parviendront à un niveau de vie décent, qu'ils jouiront de la paix et de la sécurité et qu'ils choisiront librement des dirigeants qui gouverneront de manière responsable et respecteront les droits de l'homme. Si l'Afrique peut réussir son décollage, alors nous en bénéficierons tous -Africains et Américains. Si l'Afrique échoue, alors nous aussi payerons le prix de cet échec ». Susan Rice, Sou~-secrétaire d'Etat pour les Affaires Africaines, discours au Corporate Councilon Africa's G'eorgia Connection Forum, A tlanta, 6
novembre 1997.

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AVANT-PROPOS

Le discours prononcé le mardi 27 Janvier 1998 par le Président Bill Clinton sur l'état de la Nation a confirmé la forte appréciation que le peuple américain a de lui depuis sa première élection en 1992. C'est ainsi que les sondages publiés au lendemain de cette intervention ont laissé apparaître que 73 % 1 de la population américaine le croient capable de continuer à assumer ses fonctions. L'annonce attendue de la fin du déficit budgétaire accumulé depuis trois décennies, ainsi qu'une série de propositions de réformes sur le plan de l'éducation, de la santé et de la sécurité sociale, ont contribué à accroître la satisfaction des citoyens américains à l'égard de l'action engagée par l'Administration Clinton. Les performances macro-économiques exceptionnelles réalisées par le pays en 1997 confirment cette tendance; à en juger par le taux de chômage de 4,6%, par le taux d'inflation de 1,9%, et par le taux de croissance de 3,7%. Sur le plan international, l'on sait l'intérêt particulier que le Président Clinton porte à la conclusion des accords de Libre Echange avec les différentes régions du monde. L'ALENA 2 signé en 1994 avec le Mexique et le Canada a posé les jalons de cette démarche américaine que

INew-York Times, 30 janvier 1998,p.A.14. 2Accord de Libre Echange Nord-Américain.

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l'Administration Clinton estime incontournable à l'orée du 3ème millénaire. C'est dans ce contexte que s'inscrit « l'initiative» d'un nouveau partenariat avec l'Afrique que la même Administration propose. En indiquant devant le Congrès, dans son allocution sus-mentionnée, que le projet de loi sur la croissance et les opportunités en Afrique devait être adopté en 1998 ; tout comme en effectuant une visite sur le continent la même année, le Président Clinton entend mettre en évidence le fait que l'hégémonie américaine actuelle ne saurait être parfaite en laissant « l'Afrique à l'écart» 3. Actuellement, les États-Unis demeurent persuadés des enjeux liés à la loi qui définira le cadre des échanges avec l'Afrique. Ainsi, l'Administration, le Congrès et les investisseurs américains se félicitent, d'ores et déjà, de la matérialisation de ce texte « révolutionnaire» dans la mesure où il s'agira du premier support juridique des rapports entre l'Afrique et les U.S.A. En témoigne, l'optimisme dont firent montre les Honorables Charles Rangel et Jack Kemp, l'Ambassadeur Charline Barshefsky et Elliott S. Hall, Vice-Président de Ford Motor Company, dans leurs déclarations prononcées au Congrès, le 29 janvier 1998 lors de la cérémonie inaugurale de l'Association des Opérateurs Économiques américains qui soutiennent ce projet de loi. Au demeurant, le continent africain devrait également pouvoir se mobiliser afin de cerner toute l'importance de cet instrument devant déterminer les grandes lignes des relations avec les Etats-Unis.

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Cf. Paul Marie de la Gorce, in Le Dernier Empire: Le XXIème siècle sera-tGrasset, Paris 1996.

H américain?

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L'objet de notre étude reste modeste: il consiste en effet simplement à comprendre les fondements et les orientations de la politique africaine de l'Administration Clinton. Notre réflexion se fixe le but préliminaire de contribuer à combler un vide dans le monde francophone, le manque d'ouvrages généraux consacrés à la politique africaine des États-Unis et, singulièrement, sous l'Administration démocrate actuelle. Certes, en 1984, avait paru une précieuse publication en français, celle de Marc Aicardi de Saint-PauI4. Dans le domaine de la recherche, la complémentarité étant la règle, notre ambition est de contribuer à la compréhension de l'évolution récente de la politique américaine à l'égard du continent. Dans cette optique, notre finalité est de parvenir si possible, à faire connaître la dynamique contemporaine des relations américano-africaines. D'autant que par le passé, certains auteurs se sont interrogés sur l'existence même d'une politique africaine des U.S.A.5 Aujourd'hui, les chercheurs francophones ne sont-ils pas confrontés à la nécessité de procéder à une autre rédaction, voire à une nouvelle lecture de cette politique tant critiquée à l'époque du système d'apartheid ?6 C'est pourquoi, sans être un manuel, l'ouvrage pourra être utile à tous ceux qui s'intéressent aux rapports entre l'Afrique et les Etats-Unis. Du point de vue méthodologique, nous avons choisi de conduire l'étude selon l'approche académique. Nous
4Marc Aicardi de Saint Paul, La politique africaine des Etats-Unis, Economica, Paris 1984. s« Les USA ont-ils une politique africaine? » in numéro spécial de la revue Politique Africaine, Karthala, Paris, 1984, p.46-61. 6« Aux côtés de Prétoria: l'Administration Reagan et l'Afrique Australe, 19811983 », in Politique Africaine N° 12, Karthala, Paris 1984, p.46-61. 19

avons exploité les sources documentaires et l'analyse du discours, en les confrontant constamment à la réalité du vécu. Dans l'ensemble, l'ouvrage s'efforce de fournir les éléments de la politique africaine des Etats-Unis, tant dans ses points forts que dans ses aspects contestables. Sans sacrifier à la tentation de la critique stérile ou de la vaine apologie, nous avons tenu à nous limiter à une description sereine de la réalité vivante de cette politique dont la nature est par essence flexible. L'ampleur des problèmes et des défis africains, tout comme la diversité des actions entreprises par les ÉtatsUnis, ont rendu encore plus difficile notre quête d'une vision globale de l'action de l'Administration Clinton en direction du continent Noir. En tout cas, au niveau diachronique, nous devons souligner que notre analyse a porté essentiellement sur la période qui s'étend de la première élection du Président Bill Clinton en 1992 jusqu'au début de l'année 1999.

Le 5 novembre 1996, le peuple Américain préféra, comme s'y attendaient tous les observateurs, le Président William Jefferson Clinton au Sénateur Bob Dole, ancien Président du Sénat et principal adversaire. En renouvelant ainsi sa confiance au Président sortant, l'électorat américain, du même coup, fit de Bill Clinton, 60 ans après Franklin Delano Roosevelt, le second Président démocrate à se succéder à lui-même à la Maison Blanche. Tout au long de la campagne et dans son discours lors de la cérémonie d'investiture, le 20 janvier 1997, le Président Clinton se donna pour ambition de « construire un pont» pour le passage de son pays dans le troisième millénaire. En assurant son second mandat, le Président Clinton est entré dans l'histoire comme le premier Chef de 20

l'Exécutif américain qui aura géré de façon durable l'après Guerre froide, avec la lourde mission de poser les jalons d'une nouvelle politique étrangère pour le 21ème siècle, dont l'Afrique ne saurait être exclue. Dès lors, il importe de s'interroger sur les liens de l'Administration Clinton avec l'Afrique, en général, et avec l'Afrique au Sud du Sahara, en particulier; de questionner la vision africaine de l'Administration Clinton à un moment où la presque totalité des États du continent ploient sous les programmes d'ajustement structurel ou tentent, avec des bonheurs variés, de se familiariser avec les processus de libéralisation politique de leurs sociétés. Autrement dit, quels sont les axes directionnels de la politique africaine de l'Administration Clinton? Les interrogations qui sous-tendent notre démarche résultent de notre position particulière d'observateur de la politique américaine actuelle; elles ne manquent pas de soulever des questions méthodologiques qui en constituent autant d'écueils. En effet, peut-on procéder à une analyse objective et rigoureuse d'une action dont la caractéristique principale est le changement? Dispose-t-on du recul historique nécessaire pour appréhender la politique africaine de l'Administration Clinton? Au regard de ces difficultés, nous avons pris le parti de dégager les repères essentiels de cette politique plutôt que d'en dresser le bilan. Une telle approche a l'avantage de coller à la nature mouvante de notre objet d'analyse. Aussi, notre réflexion suivra-t-elle deux directions: la première consistera à rappeler la place de l'Afrique dans la politique étrangère des Etats-Unis, la seconde à indiquer les grandes orientations de la politique africain~ de l'Administration Clinton.

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PREMIÈRE PARTIE LA PLACE DE L'AFRIQUE DANS LA POLITIQUE ÉTRANGÈRE DES ÉTATS-UNIS