L'EUROPE ET LA PREVENTION DES CRISES ET DES CONFLITS

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La prévention des crises et des conflits, en tant que voie nouvelle et encore incertaine de la politique internationale, est moins connue et rencontre moins d'intérêt en France qu'à l'étranger. Pourtant à l'aube du XXIè siècle, l'importance qu'il y a de savoir dans quelles mesure et sous quelles formes il est possible de prévenir les crises avant qu'elles n'éclatent en conflits violents, n'échappe à personne.
Publié le : samedi 1 avril 2000
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EAN13 : 9782296409903
Nombre de pages : 240
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L'EUROPE ET LA PRÉVENTION
DES CRISES ET DES CONFLITSSous la direction de
Robert BUSSIÈRE
L'EUROPE ET LA PRÉVENTION
DES CRISES ET DES CONFLITS
Le long chemin de la théorie à la pratique
Préface de Victor-Yves GHEBALI
L'Harmattan L'Harmattan Inc.
5-7, rue de l'École Polytechnique 55, rue Saint-Jacques
75005 Paris - FRANCE Montréal (Qc) - CANADA H2Y IK9@ L'Harmattan, 2000
ISB1V:2-7384-9041-7Ont contribué à cet ouvrage:
Nils Andersson, membre de la direction du Comité français Helsinki
des droits de l'homme.
Journaliste et analyste, spécialiste des Balkans et notamment de la
question albanaise. A fondé et dirigé les Editions de la Cité à
Lausanne (Suisse).
Robert Bussière, chercheur associé à la Fondation pour la recherche
stratégique (FRS), chargé du Groupe de Prévention des Crises.
Ancien officier de marine, ancien ingénieur dans l'aéronautique.
Nombreux travaux et activités dans le domaine de la défense et de la
sécurité, au sein des armées d'abord, dans des organismes civils
ensuite. A dirigé l'ouvrage collectif Sécurité européenne et réalités
internationales, Publisud, Paris, 1993, 622 p.
Jean-François Daguzan, maître de recherche à la Fondation pour la
recherche stratégique (FRS). Directeur de recherche de la Fondation
méditerranéenne d'Etudes stratégiques (FMES).
Docteur d'Etat en Science politique. Auteur de nombreux écrits sur la
situation en Méditerranée et sur les questions économiques; dernier
ouvrage paru: Le dernier rempart? Forces armées et politiques de
défense au Maghreb, Publisud, Paris, 1998.
David M Last, officier de l'armée canadienne, professeur au Royal
Military College of Canada.
Carrière à la fois militaire et universitaire (Ph.D.). Large expérience
des opérations de maintien de la paix dans l'ex-Yougoslavie
(opérations de l'ONU et IFOR). Nombreux travaux de recherche et
activités d'enseignement dans les domaines du maintien de la paix, de
la résolution des conflits, et de la négociation. Auteur, entre autres
publications, de Conflict De-escalation in Peacekeeping, 1997, The
Canadian Peacekeeping Press.
Luciano Loiacono-Clouet, responsable du Service Veille et
Positionnement de Handicap International.
Coordinateur thématique pour l'assistance aux victimes au sein du
Groupe de pilotage de l'Observatoire des Mines de la Campagne
vinternationale pour interdire les mines. Participe aux travaux du
Centre de recherches et d'Analyses géopolitiques de l'Université de
Paris VIII.
Barnett R. Rubin, directeur du Centre pour l'Action préventive au
Council on Foreign Relations (New York).
Expert en matière de prévention des conflits au niveau mondial,
spécialiste, entre autres régions, de l'Afghanistan/Tadjikistan et de la
zone des Grands Lacs en Afrique. A écrit ou dirigé de nombreux
ouvrages tels que Toward Comprehensive Peace in Southeast Europe,
1996, et Cases and Strategies for Preventive Action, 1998. Dernier
ouvrage paru: Calming the Ferghana Valley, 1999. Ancien
professeur de Science politique aux universités de Yale et de
Columbia.
Thierry Tardy, chargé de recherche à la Fondation pour la recherche
stratégique (FRS), maître de Conférences à l'Institut d'Etudes
politiques de Paris et Chargé d'Etudes dirigées au Collège interarmées
de Défense (CID). .
Spécialiste des questions de gestion de crises. Auteur de La France et
la gestion des conflits yougoslaves (1991-1995). Enjeux et leçons
d'une opération de maintien de la paix de l'ONU, Bruylant, Bruxelles,
1999, 534 p.
Monika Wohlfeld, conseiller diplomatique supérieur de l'OSCE
(Vienne ).
Docteur en Etudes stratégiques (Ph.D., King's College, Londres),
spécialiste en Science politique. Ancienne directrice de recherche à
l'Institut des Etudes de Sécurité de l'DEO. Nombreuses publications
sur l'Europe centrale et orientale, sur la sécurité européenne, la
prévention des conflits, la reconstruction post-conflit et les
organisations européennes.
VISOMMAIRE
Préface, par Victor-Yves Ghebali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Il
PREMIERE PARTIE
Incertitudes et défis d'une nouvelle voie
La prévention des crises: forces et faiblesses du concept
par Robert Bussière. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
« Crises» et « Conflits». . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
Définition et domaine de la prévention des crises. ..................... 26
Les réalités mondiales: forces et faiblesses du
concept de prévention des crises. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
Les limites de l'action préventive. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ... 38
Les Etats, les organisations internationales et la
problématique de la prévention des crises
par Thierry Tardy.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 41
Les organisations internationales et l'action préventive... ... ... 42
Les limites de l'action étatique dans la prévention des crises 52
Con c Ius ion. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 5 8
Opportunités et limites de l'engagement des ONG dans la
prévention des crises et des conflits
par Luciano Loiacono-Clouet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 61
Prévention des crises et des conflits et place des ONG 62
Les ONG comme acteurs internationaux... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ... 65
Le rôle des ONG humanitaires et de développement
dans la prévention des conflits. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ... 78
Conclusion. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 85
VIIPrévention des conflits: l'Europe et les leçons de
l'expérience
par Barnett R. Rubin 87
Le paradigme de la prévention des conflits. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88
Des principes trop souvent négligés. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 95
L'Europe et la prévention des conflits. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 102
Conclusion. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116
DEUXIEME PARTIE
L'Europe, les zones sensibles et les instruments de prévention
La région baltique: une crise évitée?
par Robert Bussière. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 121
La situation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 122
L'approche large. .. . .. . . . .. . . .. .. . .. . . .. . . . .. . .. . . . .. .. .. . .. . . . . .. . .. .. . ... 132
Le problème des garanties de sécurité 142
Conclusion. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148
Prévenir les crises: le contre-exemple du Kosovo
par Nils Andersson. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 151
Les strates de la m ém 0 ire. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 153
A propos de la communauté internationale... ... ... ... 163
Assumer le difficile héritage de la balkanisation... ... ... 169
Prévention des crises et des conflits: quelles perspectives
pour la Méditerranée?
par Jean-François Daguzan. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 173
Les initiatives en matière de désarmement et de
prévention des conflits en Méditerranée. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 175
Les perspectives de l'élaboration de la Charte
pour la paix et la stabilité. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 182
La vision des experts dans le cadre euro-méditerranéen... ... 185
L'action d'autres organisations internationales... ... ... ... ... ... ... ... 187
vInAnnexe - Propositions. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ... 189
Sécurité coopérative et prévention des crises en Europe
par Monika W ohlfeld. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 193
,. ,, ,.?Qu est-ce que la securIte cooperatIve. .. . . . . .. .. .. . .. . . . . .. . .. .. . . . . .. . 194
L'OSCE, la sécurité coopérative et la prévention des conflits. . . . .. 197
Relations avec les autres institutions et organisations... ... ... 205
Quels sont les résultats de la sécurité coopérative? . . . . . . . . . . . . . . . . .. 210
L'alerte précoce et la prévention des conflits violents: le
rôle des missions d'observation multifonctionnelles
par David M Last 215
L'information requise pour l'alerte précoce 216
La mise en place d'une mission d'alerte précoce et de prévention.. 225
Con c Ius ion. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234
IXPréface
Depuis la fin de la guerre froide, les notions de « diplomatie
préventive », d' « action préventive» ou de « prévention des crises et
des conflits» - utilisées le plus souvent de manière interchangeable -
occupent une place privilégiée dans le vocabulaire des relations
internationales. Considérées sous l'angle des Etats ou celui des
organisations internationales, ces notions ne semblent, à première
vue, guère neuves. D'une part, elles se trouvent à la base de l'art de la
diplomatie bilatérale qui implique une démarche naturelle visant à
prévenir (et non pas seulement à dissiper) les malentendus
susceptibles de compromettre les relations amicales entre
gouvernements. D'autre part, elles relèvent du règlement pacifique
multilatéral des différends internationaux, dont l'institutionnalisation
remonte fondamentalement à la Société des Nations. Cela étant, le
concept formel de « diplomatie préventive» date de l'époque de la
guerre froide. Il naquit au sein des Nations Unies où il allait connaître
trois mutations successives.
Dans un premier temps, à la fin des années 50, le Secrétaire
général Dag Hammarskjold prit l'initiative d'appeler « diplomatie
préventive» la fonction résiduelle que, selon lui, les Nations Unies
pouvaient réalistement envisager d'assumer dans un système
international de type bipolaire. Il s'agissait non pas de prévenir tous
les conflits quels qu'en soient la nature, les acteurs ou le lieu, mais
seulement d'empêcher que les conflits concernant ou impliquant les
pays issus de la décolonisation ne tombent dans le champ d'attraction
de la confrontation planétaire Est-Ouest. En termes concrets, cela
revenait à impartir à l'ONU l'objectif de contenir en les neutralisant
les conflits alors considérés comme « régionaux» par les méthodes
d'une diplomatie tranquille (quiet diplomacy) et, le cas échéant, par
des opérations de maintien de la paix. Cet objectif resta largement un
vœu pieux. Pendant la guerre froide, les opérations de maintien de la
paix ne furent nullement - à une exception près, celle de la Force de
sécurité des Nations Unies en Nouvelle-Guinée occidentale (1962-
1963) - utilisées à des fins préventives; en règle générale, leurdéploiement constitua une réaction circonstancielle à des conflits
armés qu'il s'agissait de « geler» en vue de créer un climat favorable
à l'élaboration d'un règlement politique de fond. A cette époque, la
gestion préventive des conflits (régionaux ou non) n'était
véritablement concevable qu'au niveau des relations bilatérales
américano-soviétiques, dans le cadre d'une politique associant
dissuasion nucléaire et mesures de confiance.
Dans un deuxième temps, au début des années 80, une
conception plus large de la prévention commença à prévaloir.
Arguant que l'ONU devait se doter des moyens de gérer les conflits
potentiels survenant tous azimuts, le Secrétaire général Javier Perez
de Cuellar plaida sans relâche pour une surveillance des zones à haut
risque par le Conseil de sécurité ainsi que pour l'attribution au
Secrétariat de capacités d'alerte rapide. Son insistance finit par aboutir
à l'établissement d'une nouvelle structure administrative en 1987 (le
Bureau pour la recherche et la collecte d'informations) et à l'adoption
par l'Assemblée générale de la Déclaration spéciale de 1988 sur la
prévention et l'élimination des conflits. Mais du fait de la poursuite de
la guerre froide, l'objectif de la prévention demeura pour l'essentiel,
comme précédemment, lettre morte.
Dans un troisième temps, dans le sillage de l'effondrement du
communisme, le concept de prévention bénéficia d'un engouement
tout à fait nouveau. En réponse à une demande expresse du Conseil
de sécurité, qui s'interrogeait sur les moyens propres à renforcer le
dispositif de sécurité collective de la Charte, le Secrétaire général
Boutros-Ghali soumit, en juin 1992, un Agenda pour la paix dans
lequel la «diplomatie préventive» représentait l'un des concepts
fondamentaux de la stratégie des Nations Unies pour l'après-guerre
froide. L'Agenda recommandait l'instrumentalisation de l'action
préventive par la voie de mesures de confiance, de dispositifs d'alerte
rapide, de zones démilitarisées ou même de déploiements préventifs
de troupes. Depuis, et malgré la révision à la baisse des objectifs de
cette stratégie consignée dans le Supplément à l'Agenda pour la paix
(1995), le thème de la prévention n'a cessé d'occuper une place
prépondérante au moins dans le discours formel du Conseil de
sécurité et de l'Assemblée générale.
Le concept de prévention ne demeura pas l'apanage des
Nations Unies. Il trouva aussi un terrain de développement favorable
au sein d'un certain nombre d'organisations régionales de sécurité,
12essentiellement européennes. Dès juillet 1992, à l'issue de la Réunion
d'examen de Helsinki, l'Organisation pour la sécurité et la
coopération en Europe (OSCE) se dota d'un éventail de capacités
d'action préventive. D'une part, elle adopta une série de dispositions
en matière d' « alerte rapide, prévention des conflits et gestion des
crises» prévoyant l'utilisation de Missions d'enquête et de Missions
de rapporteurs. D'autre part, elle institua un Haut Commissaire pour
les minorités nationales en tant qu' « instrument de prévention des
conflits au stade le plus précoce possible ». En août 1992, sur une
base ad hoc, l'OSCE institua des missions d'action préventive dans
certaines régions de la République fédérative de Yougoslavie
(Kosovo, Sandjak, Voïvodine) jugées potentiellement explosives. Ces
missions cessèrent leurs activités en juin 1993, à la suite du refus
opposé par le pays hôte (Etat suspendu de l'OSCE) de renouveler leur
mandat. Mais d'autres missions aux fonctions également préventives,
établies entre 1992 et 1994 en Macédoine, Estonie, Lettonie et
Ukraine, continuèrent - et continuent toutes à l'exception de celle
d'Ukraine dont la tâche prit fin en 1999 - à fonctionner.
A l'issue du Sommet d'Istanbul de novembre 1999, l'OSCE fit
un nouveau pas en avant: elle adopta une « Charte de la sécurité
européenne» dont le paragraphe 42 prévoit la mise sur pied des
Rapid Expert Assistance and Cooperation Teams (REACT).
Composées de personnels civils et de police compétents dans
l'ensemble des domaines d'activité de l'OSCE, les équipes REACT
sont destinées à intervenir à titre préventif aussi bien qu'a posteriori,
pour gérer une crise en cours ou pour contribuer à la mise en œuvre
d'un accord de paix encore formel. Elles pourront permettre le
déploiement rapide de la composante civile d'une opération de
maintien de la paix ou servir de «surcapacité temporaire aidant
l'OSCE à déployer rapidement des opérations de grande envergure ou
spécialisées ». La Charte d'Istanbul a également prévu l'établissement
d'un centre d'opérations spécial ayant pour fonction de planifier (au
sein du Centre de prévention des conflits) les opérations sur le terrain,
notamment celles faisant appel aux experts REACT - lesquelles
deviendront, en principe, pleinement opérationnelles d'ici le 30 juin
2000.
Pour sa part, l'Union européenne s'engagea dans l'action
préventive en 1993, en lançant le processus dit du « Pacte de stabilité
en Europe ». Visant à faciliter l'adhésion des ex-pays de l'Est disposés
13à régler préalablement leurs problèmes bilatéraux de frontières et de
minorités nationales, l'initiative était aussi censée permettre à l'Union
de contribuer à la prévention de nouveaux conflits en Europe. Le
Pacte de stabilité fut solennellement signé à Paris le 21 mars 1995 et
confié - pour ce qui est de son suivi - à l'OSCE. Quelques années
plus tard, en juin 1999, l'Union européenne prit l'initiative d'un
nouveau Pacte de stabilité spécifiquement applicable à l'Europe du
Sud-Est. En fait, en dépit de leur commune dénomination, les deux
processus sont fort différents. Si le Pacte de 1995 procède d'une
vision préventive, celui de 1999 constitue une entreprise de
consolidation de la paix: l'un cherche à prévenir l'éclatement de
conflits potentiels alors que l'autre vise à empêcher la résurgence de auxquels l'Accord de Dayton (1995) et la résolution 1244
adoptée le 10 juin 1999 par le Conseil de sécurité de l'ONU ont
formellement mis fin dans la région. En outre, le Pacte de 1999 (qui
comporte des structures bien plus élaborées que celles du Pacte de
1995) a été conçu dans une optique éminemment opérationnelle et sa
mise en œuvre appelle le concours synergique d'un très grand nombre
d'organisations internationales.
En dehors de l'Europe, il y a lieu de signaler certains
développements inspirés par le même type de vision préventive: le
« Mécanisme» pour la prévention, la gestion et le règlement des
conflits élaboré par l'Organisation de l'unité africaine en 1993 et le
« Concept» pour la prévention et le règlement des conflits adopté
dans le cadre de la Communauté des Etats indépendants en 1996.
Toutefois, les procédures des deux dispositifs en question ne
semblent pas avoir été, jusqu'à ce jour, véritablement activés.
En dépit de ces développements sur le plan universel et
régional, deux constatations peu satisfaisantes pour l'esprit
s'imposent.
D'une part, la notion de « prévention» n'est pas sortie de son
brouillard conceptuel. Le manque de rigueur du concept tient surtout
à un élargissement abusif qui a pour effet de diluer la connotation
anticipatrice de la prévention: en attribuant à l'action préventive la
fonction d'apaiser des conflits naissants aussi bien que potentiels ou
encore d'empêcher le ré-éclatement de conflits en principe éteints
(comme suggéré par la formule de «Conflict Recurrence
Prevention» en vogue au Conseil de partenariat euro-atlantique de
l'OTAN), on sort du domaine de la praeventio, c'est-à-dire de
14« action de devancer ». Stopper un conflit armé à son stade initiall'
ou faire obstacle à la reprise de nouvelles hostilités militaires,
représentent des formes de gestion a posteriori qui sont
qualitativement différentes de celles consistant à éviter l'éclosion d'un
conflit latent. Quoi qu'il en soit, au stade actuel, la réflexion théorique
sur la prévention des conflits n'est pas allée très loin. Elle reste axée
sur deux binômes fondamentaux. Le premier regroupe l'alerte rapide
et l'action rapide. Le second associe la prévention opérationnelle
(mesures d'urgence à finalité immédiate) à la structurelle dont les effets se déploieront sur le long terme). A partir de
là, la plupart des spécialistes ont déduit une sorte d'axiome valable
dans les deux cas: l'alerte rapide et l'action rapide représentent les
éléments d'un unique processus; la prévention opérationnelle et la
prévention structurelle forment un continuum du même ordre.
D'autre part, les actions préventives effectuées sur le terrain
depuis la fin de la guerre froide ont brillé par leur rareté. Jusqu'à ce
jour, les cas significatifs ont été l'apanage de l'ONU en Macédoine
(FORPRONU/FORDEPRENU, 1992-1999) et surtout de l'OSCE -
dont les Missions et le Haut Commissaire pour les minorités
nationales s'attachent à consolider les structures démocratiques de la
Macédoine (depuis septembre 1992), à apaiser les tensions liées à la
situation des minorités russophones d'Estonie (depuis décembre 1992)
et de Lettonie (depuis septembre 1993) et, enfin, à désamorcer les
revendications indépendantistes en Crimée Guin 1994). Leur nombre
restreint peut s'expliquer par plusieurs raisons. En premier lieu, la
gestion préventive des conflits exige, pour être le plus efficace
possible, un strict anonymat: cette allergie à la publicité condamne
l'action préventive à être souvent jugée moins à partir de ses succès
que de ses échecs. En deuxième lieu, et comme reconnu dans le
Supplément à l'Agenda pour la paix (1995), la réticence des parties
prenantes à accepter l'intervention préventive d'un tiers constitue un
obstacle généralement majeur. Enfin et surtout, en dépit des
hommages constants et appuyés que les gouvernements et les
organisations internationales rendent à l'action préventive, celle-ci
n'enthousiasme pas les grandes puissances. Ces dernières ne sont
tentées d'intervenir que lorsque elles estiment avoir un intérêt direct à
le faire et, si possible, avec l'appui de l'opinion publique nationale.
Les rares exercices de prévention signalés plus haut le confirment:
l'implication de l'ONU et de l'OSCE en Macédoine découle dans une
15large mesure du souci américain de prévenir un conflit balkanique
global susceptible de mettre aux prises deux des membres de l'OTAN
(la Grèce et la Turquie); de même, l'institution de Missions de
l'OSCE en Estonie, Lettonie et Ukraine doit tout à la préoccupation
des Américains et des pays de l'Union européenne de désamorcer des
situations susceptibles de pousser la Russie sur la pente de
l'interventionnisme. En somme, les limites de la diplomatie
préventive ressemblent fort à celles-là mêmes de la sécurité
collective: la réticence des Etats à s'engager dans des opérations
coûteuses et aléatoires sans contrepartie avantageuse.
C'est à la lumière de cette double constatation qu'il convient
d'apprécier l'ouvrage collectif issu des travaux du groupe
« Prévention des crises» de la Fondation pour la recherche
stratégique. Sous forme de contributions fines et denses, le volume
offre une grille de lecture et une somme d'informations précieuses.
La première partie de l'ouvrage contient des contributions
traitant de questions d'ordre général.
Elle s'ouvre par une étude de Robert Bussière sur les forces et
faiblesses du concept de prévention des crises envisagées à partir du
rôle-clé que les grandes puissances (en l'occurrence les Etats-Unis et
certains pays européens) sont normalement censées être appelées à
jouer en la matière. L'auteur estime à juste titre que les interventions
préventives des grands acteurs étatiques du système international ne
peuvent avoir qu'un caractère sélectif. Vu le poids des intérêts
nationaux à court terme, de l'opinion publique interne et d'autres
facteurs traditionnellement inhibiteurs de la politique étrangère des
pays démocratiques, l'intervention n'ira jamais de soi même dans les
zones revêtant une importance économico-stratégique. De même,
l'intervention peut être considérée comme exclue dans les « zones
grises» en proie à un chaos endémique.
Thierry Tardy complète ce tableau préliminaire en étendant la
problématique de la prévention aux organisations internationales,
c'est-à-dire aux acteurs intergouvernementaux dont le rôle consiste
généralement - surtout dans le cas d'un conflit interne, à légitimer une
intervention internationale. L'analyse critique des rares actions
préventives entreprises par l'ONU, l'OSCE et l'Union européenne
l'amène à constater l'absence, au sein de la communauté
internationale, d'une véritable « culture de la prévention », explicable
16par l'hostilité fréquente des parties aux conflits à une tierce
intervention, le désintérêt courant des grandes puissances ou la
divergence d'intérêts de celles-ci, les difficultés de la mise en œuvre
de stratégies préventives coordonnées et intégrées, etc. Comme
Robert Bussière, il en arrive au constat de sélectivité obligée des
interventions. Dans la foulée, il rejette la vision onusienne selon
laquelle tout conflit potentiel est nécessairement passible d'une action
préventive et qu'une stratégie adéquate de prévention permettrait
d'éviter des conflits du type bosniaque ou rwandais.
Luciano Loiacono-Clouet entraîne le débat encore plus loin en
évoquant le rôle des organisations non gouvernementales (ONG).
Celles-ci sont en effet devenues des partenaires politiques et
opérationnels incontournables des gouvernements et des
organisations internationales, y compris dans le domaine de la gestion
des crises et des conflits où elles s'affirment comme détecteurs des
foyers de tension, fournisseurs d'information de terrain, mobilisateurs
de l'opinion publique, agents d'une diplomatie parallèle, acteurs
structurants de la société civile, etc. Tout en reconnaissant la
nécessité et les avantages qu'il y aurait d'intégrer les ONG dans une
stratégie globale de prévention, l'auteur estime qu'une intégration trop
poussée (par exemple sous forme de sous-traitance) serait
dangereuse: étant par définition hostiles à l'humanitaire d'Etat, les
ONG n'ont pas toujours les mêmes priorités que les gouvernements.
Par ailleurs, l'esprit de concurrence qui les oppose entre elles ou aux
organisations intergouvernementales limite leurs capacités à se plier
aux dispositifs de coordination internationale. En conséquence, le rôle
des ONG devrait se limiter à une alliance tactique d'ordre purement
pratique en dehors du champ diplomatique.
Barnett R. Rubin clôt la partie générale de l'ouvrage par une
étude critique démontant les contradictions d'une communauté
internationale qui ne cesse de rendre hommage à l'action préventive
(et qui va jusqu'à ériger celle-ci en paradigme des relations
internationales de l'après-guerre froide) tout en s'abstenant
soigneusement de passer à l'acte comme en Croatie, en Bosnie, au
Kosovo, au Rwanda ou dans la région des Grands Lacs. L'auteur
attribue ces échecs flagrants de la prévention avant tout à la nature
intra-étatique des conflits en question: dans les conflits de ce type,
l'action préventive est fatalement vouée à l'échec à moins d'avoir une
finalité partiale, ou autrement dit d'être destinée à faire pencher la
17balance en faveur de l'une des parties. Par ailleurs, les différents
conflits nés de la question yougoslave ou liés à celle des Grands Lacs
présentaient la singularité aggravante d'être systémiquement
interconnectés; en tant que tels, ils se trouvaient à des stades
différents de maturation ou de développement. Barnett Rubin
explique aussi l'échec de la prévention par la multiplicité des acteurs
(gouvernementaux, intergouvernementaux et non gouvernementaux)
intervenant de manière simultanée dans la gestion des conflits.
La seconde partie de l'ouvrage est composée de cinq études
plus spécialisées.
La première contribution porte sur l'action préventive
incontestablement concluante entreprise dans la région baltique par
un certain nombre d'acteurs tiers (les Etats nordiques, l'Union
européenne et l'OSCE) aux fins de l'élimination des tensions
envenimant les relations de la Russie avec ses voisins depuis
l'effondrement du communisme. Robert Bussière y analyse de
manière claire les mesures de prévention d'ordre à la fois opérationnel
(dédramatisation de la crise ouverte par l'adoption de nouvelles
législations relatives à la citoyenneté en Estonie et en Lettonie) et
structurel (incitation des pays baltes à s'arrimer aux structures euro-
atlantiques) ayant permis la stabilisation globale de la situation. Les
tensions persistent certes dans la région, mais à un niveau de basse
intensité.
Dans la deuxième étude de cas, Nils Andersson traite de la
question du Kosovo (née de la décision prise en 1913 par la
Conférence de Londres de ne pas inclure ce territoire dans un Etat
albanais) en tant que « contre-exemple type dans toute réflexion pour
une stratégie de prévention des crises ». En effet, le conflit du Kosovo
ne donna lieu à nulle stratégie de prévention - ni quand celui-ci éclata
formellement en 1989 (du fait de l'abolition anticonstitutionnelle, par
Slobodan Milosevic, de l'autonomie du territoire), ni quand l'Accord
de Dayton (1995) mit fin à la guerre en Bosnie-Herzégovine. Déçus
par l'inanité de leur politique de résistance pacifique à l'oppression,
les Kosovars finirent par considérer la lutte armée comme le seul
langage susceptible d'alerter la communauté internationale. Le
processus de Rambouillet (1999) arrivait ainsi trop tard. Son échec
provoqua une intervention militaire de l'OTAN dont le résultat a sans
18doute été de placer le Kosovo sous un protectorat onusien provisoire,
mais nullement de résoudre le fond du problème.
La troisième étude aborde le cas de cette périphérie explosive
de l'Europe qu'est la Méditerranée. Jean-François Daguzan y passe en
revue les initiatives de prévention envisagées notamment dans le
cadre du processus de paix israélo-arabe de Madrid (Arms Control
and Regional Security) et du processus de Barcelone (Charte euro-
méditerranéenne). Dans le premier cas, l'absence de progrès se
rattache essentiellement à la «querelle du nucléaire» qui oppose
l'Egypte à Israël. Dans le second cas, elle s'explique (outre la
politique non coopérative du gouvernement Netanyahu) par
l'ambition même des objectifs du processus multidimensionnel de
Barcelone. En somme, dans l'espace méditerranéen, la prévention -
opérationnelle ou structurelle - des crises n'en est qu'à ses débuts.
Rédigée par Monika Wohlfeld, la quatrième étude explicite le
concept, généralement assez mal connu, de « sécurité coopérative».
Né au sein de l'OSCE, ce concept repose sur une approche
consensuelle de la sécurité excluant par définition toute mesure de
type coercitif. Sa mise en œuvre suppose l'acceptation de normes
communes dont le respect constitue une préoccupation d'intérêt
général et par là même aboutit à légitimer l'intervention dans les
affaires intérieures. A l'aide d'exemples précis, l'auteur montre
comment la prévention des conflits forme le noyau même du concept.
Dans une cinquième et dernière étude, le major D. M. Last
traite de l'amélioration des fonctions d'alerte avancée des « missions
multifonctionnelles d'observateurs» militaires et non militaires,
normalement établies dans le cadre de l'ONU et des organisations
régionales. Abordant la question d'un point de vue fondamentalement
pratique, l'auteur plaide en faveur de l'avènement d'une nouvelle
génération de missions susceptibles de combler le fossé qui sépare
souvent l'action avancée de l'alerte avancée. Dans cette perspective, il
soumet des propositions précises tendant à permettre aux missions en
question de mieux recueillir les informations indispensables à
l'intervention préventive et, également, de mieux canaliser ces
informations vers les circuits appropriés. Les missions devraient ainsi
être dotées de moyens adéquats pour une collecte intégrée de
l'ensemble des indicateurs (militaires et non militaires) d'un conflit
armé potentiel. En outre, il leur incomberait de résumer les
informations ,collectées sous une forme simplifiée à l'intention des
19médias et de messages plus «sophistiqués» à destination des
décideurs gouvernementaux.
Par delà leurs thèmes et méthodes d'approche, les auteurs du
volume parviennent à un certain nombre de conclusions générales
concordantes dont on retiendra essentiellement celles-ci: la
prévention des conflits, concept qui recouvre de multiples réalités, est
une entreprise non seulement nécessaire, mais possible; l'action
préventive doit viser, au-delà de la maîtrise de l'urgence, la
stabilisation dans la durée; les rares exercices concluants
d'intervention préventive ne suffisent pas à créer, au sein des Etats et
des organisations internationales, une dynamique propice à une
« culture de la prévention ».
Lucide et constructif, le présent ouvrage - par ailleurs le
premier du genre en langue française - peut d'ores et déjà être
considéré comme un manuel indispensable aux spécialistes des
relations internationales en général et des questions de sécurité en
particulier.
Victor- Yves Ghebali
Professeur à l'Institut universitaire
de hautes études internationales de Genève
20PREMIERE PARTIE
Incertitudes et défis d'une nouvelle voieLa prévention des crises:
forces et faiblesses du concept
*Robert Bussière
« Crises» et « Conflits»
Les expressions de «prévention des crises» et «prévention
des conflits» sont indifféremment utilisées dans le langage courant
(ainsi qu'il en est dans le présent ouvrage). En fait le terme de
« prévention des conflits» est le plus utilisé dans les textes officiels et
la désignation de l'activité de maintes organisations. Cette confusion
dans les termes ne prête pas à conséquence, à condition de s'entendre
sur les risques qu'il s'agit de prévenir. On est alors amené, en
précisant les définitions, à rétablir l'importance de la notion de
« crise» par rapport à celle de « conflit » (ou « conflit violent»).
D'un point de vue sémantique, un « conflit» suppose une lutte
entre deux ou plusieurs volontés antagoniques ou bien une
contradiction entre deux ou plusieurs conceptions ou perceptionst,
tandis qu'une « crise» évoque une situation dégradée, comparable à
une maladie ou une catastrophe, qui n'implique pas nécessairement
une opposition entre deux forces individualisées, vivantes ou
* Chercheur associé, chargé du Groupe Prévention des Crises, Fondation pour la
recherche stratégique.
1 Un conflit peut exister à différents stades. C'est évidemment à éviter le
déclenchement de conflits devenus « violents» ou « sanglants» (en anglais violent
ou deadly, selon les appellations d'institutions actives dans la prévention) que
s'attache infine la prévention, même si elle agit très en amont du phénomène.
Elle s'intéresse donc aux risques de guerre, si l'on admet pour ce terme la définition
de Gaston Bouthoul: « la guerre est la lutte armée et sanglante entre groupements
organisés », Traité de polémologie. Sociologie des guerres, Paris, Payot, 1991,
extraits cités dans «Guerres et conflits dans l'après-guerre froide », Problèmes
politiques et sociaux, n° 799-800 du 20 mars 1998.
On peut aussi caractériser la situation à prévenir comme étant le « duel de volontés»
évoqué par André Beaufre lorsqu'il définit la stratégie comme « l'art de la dialectique
des volontés employant la force pour régler leur conflit », Introduction à la stratégie,
Economica, Paris, 1985, p. 29.abstraites2. Une telle situation dégradée, qui caractérise la crise et qui
tient à des raisons fort diverses, peut, en matière politique,
transformer un différend (un «conflit» non-violent) en conflit
« violent» ou «mortel». Il ne paraît donc pas souhaitable de
confondre les deux notions de crise et de conflit, car il apparaît que la
crise, qui peut avoir pour causes un large éventail de phénomènes, est
une notion plus large que celle de conflit. Ainsi on peut distinguer:
des crises politiques et sociales, interétatiques ou infraétatiques,
où la volonté des hommes joue le rôle principal: nationalismes
violents, antagonismes ethniques, idéologiques ou religieux,
ambitions politiques des dirigeants, etc. ;
des crises économiques etfinancières, dont les causes, complexes
et difficiles à identifier, surtout dans un monde en évolution
constante, dont les effets ne peuvent se corriger qu'à long terme,
et sur lesquelles les hommes qui les subissent ne peuvent exercer
dans l'immédiat qu'un faible contrôle;
des crises de l'environnement: catastrophes naturelles ou
technologiques.
Tous ces types de crises peuvent mettre en danger la vie et la
sécurité des populations, par des enchaînements de causes et d'effets
dont la variété est presque infinie. Une crise, quel que soit son type,
peut avoir directement des conséquences tragiques et massives. Mais
une crise économique ou financière peut avoir une cause politique, et
engendrer à son tour un conflit violent, intérieur ou extérieur; une
crise de l'environnement et ses effets dramatiques peuvent être le
résultat d'une mauvaise politique, etc.
Si elle se limite à empêcher dans l'immédiat le déclenchement
de conflits violents, il est à craindre que la « prévention des conflits»
laisse de côté la série de causes qui est à l'origine de ces conflits et, en
se concentrant sur des mesures à court terme, néglige d'agir en amont
sur des facteurs plus puissants, tels que les intérêts politiques et
stratégiques dominants, les instruments économiques et financiers, les
courants d'opinion et de comportement qui traversent les sociétés
2 Définitions du mot « crise» par le dictionnaire Robert: « Moment d'une maladie
caractérisé par un changement subit et généralement décisif, en bien ou en mal» ;
« Phase grave dans l'évolution des choses, des événements, des idées ».
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