La dynamique des politiques sociales

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Publié le : vendredi 1 janvier 1999
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EAN13 : 9782296379541
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l.,A DYNAMIQUE DES POLITIQUES SOCIALES

@ L'Harmattan, 1998 ISBN: 2-7384-7424-1

Sous la direction de

Gérard MARTIN

LA DYNAMIQUE DES POLITIQUES SOCIALES
ObserVation, Management, Evaluation

Éditions L'Harmattan
5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris

L 'Harmattan Inc. 55, rue Saint-Jacques Montréal (Qc) - CANADA H2Y lK9

Le4 a«te«Jt4

Jean

- Claude

BARBIER

Professeur associé Université de Paris VII-Denis Diderot Chercheur au Centre d'Etudes de l'Emploi

Louis DUBOUCHET

Consultant
Aix-en-Provence

Patrice GUlLLOTREAU Maître de Conférences Université de Nantes Jacques HORAIST
Magistrat, Chambre Régionale des Comptes Chargé d'évaluation, Région Nord-Pas-deCalais Professeur des Universités Université Pierre Mendès France, Grenoble Professeur des Universités Université de Nantes
Ingénieur Université

Gérard MARTIN

Henry NOOUES

Claudine OFFREDI

- Docteur
Pierre Mendès France, Grenoble

Alain PARANT

Chargé de Recherche Institut National d'Etudes Démographiques, Paris, Conseiller Scientifique à Futuribles International

Bernard PECQUEUR

Maître de Conférences Université Pierre Mendès France, Grenoble

AVANT-PROPOS

Le titre de l'ouvrage désigne son objet: la dynamique des politiques sociales. Le sous-titre -observation, management, évaluation- indique, lui, les postures selon lesquelles ces dernières seront étudiées. Le champ couvert et la définition des politiques sociales méritent, tout d'abord, précisions. Classiquement défini comme co"espondant aux

questionsqu.i ne peuvent être résolues par le simple jeu des mécanismes économiques, le social est un ensemble complexe et confus d'institutions, d'interventions publiques, de prestations, œ
services et de pratiques qui concernent aussi bien les questions relatives au travail, à l'éducation, au logement, au mode de vie, à la santé qu'à la/ormation ou à «l'action sociale ».1 Là n'est pas le champ d'étude choisi. Les termes de «politiques sociales» désignent une mlltière plus spécifique, à savoir: les interventions publiques élaborées au fil
du temps pour répondre à la
«

question

sociale

», et plus

largement,

aux problèmes sociaux. 2 Les politiques sociales seraient alors, le produit historique daté des configurations spécifiques que prendraient
les problèmes sociaux, ce qui renvoie la question de la définition des

politiques à celle des problèmes sociaux. 3 Une approche plus p,-écise
des politiques sociales peut aussi être menée à partir de la notion œ « risque social ».4 Le risque, individuel dans sa matérialisation, mais social dans sa réponse, peut ainsi constituer le socle d'une définition du champ, à la condition toutefois qu'il résulte d'une typologie précise, juridiquement définie et objet d'un consensus politique complet et stable. Or, l'évolution concrète de la société, comme des politiques sociales, montre que la notion et le contenu, du ou des risques, change. Aujourd'hui, on voit bien que le champ bouge, que la carte des risques se brouillè. .Les risques se recouvrent, se cumulent et s'enchaînent mutuellement, selon des vitesses et un poids, que l'on mesure bien mal. Du coup, les frontières entre définitions juridiques et donc, entre
1

Cf l'approche
Dalloz,

de (J.) FOURNIER et de (N.) QUESTIAUX ln « Traité du
1995

social»
2 Selon

les conceptions développées par (M T.) JOIN - LAMBERT ln «Politiques sociales» Dalloz; 1996 3 ,Comme on tentera de le faire dans le premier chapitre .. Telle que la propose (J-J.) DUPEYROUX ln «Droit de la Sécurité Sociale» Dalloz, 1988 S Cf la difficulté que nous avons. par exemple. à définir un «risque pauvreté» et qui se manifeste dans le fait que l'Effort Social de la Nation, document officiel retraçant les comptes de la Protection Sociale en France, classe le RMI dans la catégorie vague des « autres risques ».

15

compétences

et secteurs d'intervention

qui

leur co"espondent,

deviennent poreuses.etfluides : dès lors, l'individualisation d'un risque de même que sa réponse socialisée, deviennent problématiques. Cette situation est rendue encore plus complexe par lefait qu'aujourd'hui, les réponses publiques aux risques sociaux sont spécifiques, sectorielles ou

ciblées, si l~on préfère, et en même temps, plus générales ou plus « transversales ». En effet, des politiques publiques, qui jusque. là n'étaient pas qualifiées de politiques sociales -du moins dans les représentations que l'on s'en faisait- comme, par exemple, les politiques du logement, de l'éducation ou de l'emploi, sont maintenant directement concernées par les questions sociales et se dotent d'objectifs et d'outils proprement sociaux. Du coup, les politiques sociales ne relèvent plus d'un champ juridique et institutionnel claire11U!nt alisé et défini. A mesure des mutatiôns de la société b contemporaine, elles essaiment dans l'ensemble de l'intervention publique. Ceci explique pourquoi le champ des politiques sociales ne peut être délimité sans recours à une interrogation sur la nature des problèmes sociaux qu'elles sont censées traiter, ou auxquels elles doivent répondre. Ceci est une des justifications fondamentales œ
l'observation sociale dont il sera notamment question dans cet ouvrage.

Les politiques sociales étudiées sont les politiques sociales dans leur dynamique concrète, c'est- à- dire locales. Mais, dissipons d'emblée un éventuel malentendu.Il n'y a pas de politiques sociales « locales »,

qui s'opposeraient ou se différencieraient des politiques
«

sociales

globales

»""

Le parti de cet ouvrage est de combiner les politiques

sociales dans leur dimension locale, qu'elles soient mises en oeuvre par les institutions ou acteurs centraux, ou par des institutions ou acteurs locaux. En effet, on n'opposera pas ici le global au local parce que la population, objet des interventions sociales, est toujours dans le local et dans le territoire et que, par définition, il y a toujours du global dans le local. Les décisions publiques, qu'elles soient centrales ou locales,
s'inscrivent, se combinent et se marient dans le territoire
,0

et ce sont

ces mécanismes d'inscription, de combinaison et de « mariage»
management et sur l'évaluation des effets des politiques publiquese

des institutions et des outils, qui vont justifier nos inte"ogations sur le

Cet ouvrage n'est, par ailleursp ni didactique, ni tMoriqueo

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Il n'est pas didactique parce que les ouvrages et auteurs de référence cités précédemment couvrent largement les besoins de ~onnaissance, d'information et d'analyse de ceux qui s'intéressent ou agissent dans le do111Llinesocial. Cet ouvrage n'est pas non plus théorique, même si la conceptualisation est aujourd'hui d'autant plus nécessaire que la mutation brouille nos repères intellectuels. Le parti des auteurs est œ réfléchir: aux politiques sociales en action, telles qu'elles se nouent et se dénouent, avancent et reculent au quotidien des espaces de vie et œ travail de la:population. Il ne s'agit pas non plus d'un ouvrage de méthodologie pure. Il nous apparaît, en effet, qu'il serait illusoire et fortement présomptueux œ prétendre offrir au lecteur un catalogue de recettes ou une boîte à outils

à usages multiples, ou encore, le «vade mecum» du bon gestionnaire. Ceci parce que, s'il existait, on le saurait déjà! Il est vrai que, pour beaucoup d'acteurs locaux (et centraux I), le rêve de la méthode miracle, ou bien la pratique de la règle et de la circulaire

« caporalistes », ont plus à voir avec la méthode du «presse bouton» afin de «régler le problème », qu'avec une approche
compréhensive et aux enjeux. et pédagogique, qui nous semble plus adaptée au propos

Ce que voudrait être cet ouvrage, c'est plutôt un guide, au sens de la métaphore montagnarde, même s'il n'y a pas de sommets à conquérir; un guide qui rassemble des questions à se poser, des concepts à clarifier, des approches à choisir, des chausses-trappes à éviter, des méthodes à sélectionner dans un champ encore mal cerné ou investi JXlT la recherche en sciences sociales. Ce domaine ne dispose pas encore d'un corps de concepts, de méthodes et de pratiques stabilisées. L'archaïsme et la tradition bureaucratique y côtoient les innovations; les « réussites» y sont fragiles et les échecs, parfois cuisants. Mais

pour autant, nous considérons que les questions relatives à
l'observation, au managenrent et à l'évaluation de la dynamique des politiques sociales, sont aujourd'hui un enjeu considérable dans notre sociétée

C'est dans cette posture, que l'ouvrage a été conçu et écrit, en collaboration avec des àuteurs issus de disciplines diverses. Ils ont tous en commun l'exigence de l'exactitude des propos tMoriques et méthodologiques, et la pratique permanente de ce qu'il est

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improprement de chercheurs,

'convenu d'appeler«
d'universitaires

le terrain ». De leur double qualité
en observation sociale,

et d'opérateurs

évaluation et planification, ils ont tous éprouvé, et vivent quotidiennem.ent, la tension permanente entre le «savant et le politique ». Il n'en conçoivent ni amertume, ni désenchante111£nt. u A contraire, i~s. estiment -en tant qu'intellectuels- que leur fonction sociale est à la croisée de ces chemins: savant et politique, décideur et expert, acteur institutionnel et chercheur, militance sociale et pensée sur la société. Leurs propos, parfois dissidents, sont à l'aune des choix de réflexion et d'action qui sont les leurs.
L'ouvrage est ~nfin destiné à tous ceux qui, à un titre ou à un autre, ont la responsabilité de l'ingéniérie, de la gestion, de la mise en oeuvre et du contrôle des politiques sociales, telles que définies précédemment. Il comporte, après une introduction générale, destinée à recenser les principales questions d'hier et de maintenant en matière d'observation et d'analyse sociale, trois parties. La première pose les attendus, les principes, les contraintes et les concepts principaux. La seconde s'inte"oge sur les zones d'incertitude qui, aujourd'hui, méritent approfondissement et réflexion. La troisième, enfin, tente de répondre, sans souci d'exhaustivité, aux problè11U!s que pose l'adaptation des dispositifs locaux de politiques sociales, aux grandes questions
d' aujourd'hui.

Gérard MARTIN

18

INTRODUCTION

Les péripéties de l'observation

sociale

LEOS PÉRIPÉTIES

DE L'OBSERVATION SOCIALE

Gérard MARTIN

La volonté d'observation sociale est récurrente dans les pays occidentaux depuis le milieu du XVIIIème siècle. En effet, les préoccupations contemporaines et les débats de fond qui les soustendent, sont présentes tout au long de notre histoire sociale, économique et politique. Les «arithméticiens politiques» et notamment, l'anglais William PETIT en 1747, sont parmi les premiers à se préoccuper de la nécessité d'une appréciation rigoureuse des faits sociaux: ce dernier, en effet, veut mesurer le «vice et le péché de la nation» en chiffrant « le montant des dépenses consacrées aux boissons alcoolisées, le nombre de châtiments et de peines, le nombre de célibataires des deux sexes entre 15 et 55 ans... ». Mais c'est dans la mouvance des encyclopédistes, au Siècle œs Lumières, qQe la démarche prendra fonne et corps, selon des postures au demeurant fort actuelles: D'ALEMBERTen 1766 ne dit-il pas : «Ce n'est point par des hypothèses vagues et arbitraires que nous pouvons espérer connaître la Nature, c'est par l'étude réfléchie œs phénomènes, par la comparaison que nous faisons des uns avec les autres, par l'art de réduire autant qu'il sera possible un grand nombre œ phénomènes à un seul, qui puisse en être regardé comme le principe. Cette réduction, qui les rend d'ailleurs plus faciles à saisir, constitue le véritable esprit systématique qu'il faut bien se garder de confondre avec

21

Les.péripéties de l'observation sociale l'esprit de système ». Cet avertissement méthodologique est commun à tous ceux qui, dès, lors" vont explorer les relations croisées entre l'homme, les hommes et les choses, pour produire une nouvelle connaissançe. et les règles du progrès collectif. Par exemple, un œs premiers démographes, MOHEAU,annonce en 1778« qu'il faut assurer à chaque citoyen une existence sûre, libre et heureuseu.(et qu'il)...ne peut y avoir de machine politique bien montée, ni administration éclairée, dans un pays où l'état de la population est inconnu ». Ainsi, les normes sociales et politiques de la société future, se déduisent d'un savoir positif: c'est le pari philosophique essentiel œs Lumières, qui s'illustre bien avant la Révolution française, par le développement de la socio-démographie, où des hommes comme NECKERou LAVOISIERseront à l'origine de r étude des classifications sociales, du développement des enquêtes sociales et de l'étude œs budgets familiaux. Ils seront à l'origine également, de fétude œs populations minoritaires et des exclus, qui fournira matière aux propositions de La ROCHEFOUCAULT ANCOURTpour le Comité œ U la Mendicité, .premier cénacle de discussion et de propositions quant à la politique de lutte contre l'exclusion et la protection sociale. A la même période c'est-à-dire au coeur de la Révolution CONDORCET écrira en 1793, en prison un ouvrage IOÙ l'enquête sociale devenue «mathématiq~es sociales», sem au service d'un projet global œ société. La première moitié du XIXième siècle est, du point de vue œ l'observation sociale, le moment d'tme situation apparemment paradoxale. D'un côté, l'échec de l'enquête sociale auprès des préfets, demandée par CHAPTAL le ministre de l'intérieur du Consulat, témoigne de la prégnance croissante de la problématique de l'Etat, sur la connaissance fine et localisée des faits sociaux. De l'autre, les dégats de l'industrialisation naissante imprimeront un mouvement social et politique considémble -quoique souvent sous-estimé- de contestation œ r organisation sociale et économique et donc, de l'annature politique œ la société française. Ce qu'on appelle le «Socialisme à la française» ou socialisme utopique, n'est pas autre chose que la revendication d'un projet politique qui réencastre l'économie dans une problématique de société globale. Y ont concourrn des hommes
I «Esquisse d'un tableau historique des progrès de l'esprit humain»

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Les péripéties de l'observation

sociale

d'origines fort diverses, sur le plan intellectuel et méthodologique. Certains, à partir de l'empirie, comme VILLERMÉ ses travaux en et 1846, dont on peut dire qu'ils constituent le premier «rapport social ». D'a.utres, avec des préoccupations plus globales œ réconciliation de l'économique et du social comme SISMONDI. D'autres encore, ont eu des volontés de transfonnation
organisatiorinelle majeure, comme SAINTSIMONou FOURIER,d'autres enfm, sur le mode romanesque comme EUGÈNESUE. Il ressort dê tous ces courants, que l'observation sociale tente œ staffmner, à la-fois, comme le lien nécessaire entre l'économique et la société et comme l'outil technique de la transfonnation crs organisations et stratégies publiques, au service de l'Etat centtaI. C'est alors qu'apparaît, vers le milieu du XIXième siècle, un tournant important. Sous l'impulsion de l'astronome belge QUETElEf, l'invention de la moyenne mathématique, va permettre à la statistique sociale de sortir du pmgmatisme, du qualitatif, de l'événement isolé et, pour tout dire, de « l'à peu près» pour devenir la cheville ouvrière d'un assemblage complexe, entre équivalences statistiques, politiques et sociales. En permettant de s'élever au-dessus des circonstances et d'~ à une forme de généralité -dépassant les particularités contingentes des objets sur lesquels elle a été calculée- la moyenne, deviendra très vite l'outil privilégié pour introduire des « lois», dans l'ordre moral et social. En effet, en donnant corps à un «homme moyen », sujet des lois, on accède à un « être collectif », qui « laisse
prédominer la série des faits génémux, qui dépendent des causes en vertu desquelles la société existe et se conserve »2. On comprend alors comment, dans ce contexte, se situe la sociologie de DURKHEIM.

Pour lui, ce qui est extérieur aux individus et relève du collectif, dispose d'me objectivité et d'une stabilité propre à le rendre obserVable: «on peut, dit-il, poser en principe que les faits sociaux sont d'autant plus susceptibles d'être objectivement représentés, qu'ils sont plus complètement dégagés des faits individuels qui les manifestent En dehors des actes individuels qu'elles suscitent, les habitudes cOllectives s'expriment sous des formes défmies, règles juridiques, morales, dictons populaires, faits de structure
2

QUETELET

cité par (L) THÉVENOT

ln « Statistique

et politique»

Politix n° 25.

1994

23

Les péripéties de l'observation

sociale

sociale...Comme ces fonnes existent de manière permanente, elles constituent un .objet fIXe', un étalon constant, qui est toujours à la portée de l'observateur et q"ui ne laisse pas de place aux impressions

subjectives et aux observations personnelles

»3.

Ainsi, de notre point de vue, les règles et l'approche de l'observation sociale globale sont, dès cette époque, établies. Celle-ci a à voir avec la société conçue comme un « tout» objectivable, indépendatnment des situations individuelles ou spécifiques ou locales particulières, et œ

« tout»

est aussi une construction politique:
du fait social collectif avec l'objectivité
.

il y a donc
supposée œ

« composition»

la mesure. Dans ce contexte, s'explique mieux la force des représentations quantifiées globales que nous utilisons encore aujourd'hui, à propos de faits sociaux majeurs comme le chômage, la

délinquanœ,la pauvreté.

Î

Durant la première partie du XXième siècle et, de fait, jusqu'à la fm des années 1960, la préoccupation d'observation sociale et la statistique sociale passent au second rang. Cela s'explique par le développement de la statistique économique, qui devient priorité des Etats et des gouvernements. Cela ne signifie pas pour autant que les interrogations sur l'analyse et l'interprétation des faits sociaux disparaissent. Mais d'une certaine manière; elles se déplacent du champ de la technique ou de la méthodologie, à celui des schémas explicatifs, c'est-à-dire de la théorisationo Or, en ce domaine, il est clair que l'économie politique devenue science économique au tournant du siècle, laisse peu de place à l'approche intégrative du social et de l'économique qui avait profondément marqué le XVInième et le XIXième siècle. La césure est très nette chez un théoricien majeur comme Vilfredo PARElO, dont l'oeuvre se concrétise par deux traités, physiquement et conceptuellement séparés: un traité d'économie pure et un traité œ sociologie. Pourtant, en AngletelTe et entre les deux guelTes, un économiste se préoccupe de l'économie du bien-être, Arthur PIGOU. A la suite du grand Alfred MARSHALL,il cherche à maximiser le bienêtre de la population, en postulant que celui-ci s'accroît à la fois lorsqu'on augmente le volume de revenu global réel, que la régularité de son flux est mieux assurée, lorsqu'est réduite la pénibilité associée à
3 (E) DURKHEIM «Les règles de la méthode sociologique» THÉVÉNOT

cité

par

(L)

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Les péripéties de l'observation sociale sa production ,et qu~ la répartition du dividende national est modifiée en

faveur des plus pauvres. Cette analyse ';111plique que l'économiste se
prononce aussi sur les valeurs, et donc sur l'architecture d'objectifs économiques et ,non économiques, qui/ondent l'économie et la société. Dès lors, il perd' la « neutralité» qui doit être la sienne, du moins selon les conditions de l'approche dominante à l'époque. Autrement dit, il ne, peut y avoir d'économie du bien-être sans une prise œ position politique sur ce qui est « bien », ou ce qui est « mal », dans la société. Cela renvoie évidemment aux postures du pouvoir et œ r affrontement des groupes sociaux, mais aussi à r évaluation et donc à la mesure des situations sociales jugées satisfaisantes ou injustes. Le problème n'est plus alors celui de l' observation sociale~ il devient celui de l'évaluation des politiques. Cette trame; pourtant intéressante de la théorie économique, ne résistera pas dans les esprits et dans les faits, au déferlement de la pensée keynesienne, du moins dans son volet relatif à l'intervention publique et aux outils qu'elle nécessite. L'approche macro-économique et les outils d'observation, de description et de prévision qui lui sont liés (comme la comptabilité nationale et les modèles économiques), va profondemment dominer toute la scène politique, économique et sociale jusqu'à la fin des annés 1960. Elle reste d'ailleurs, on le sait, encore dominante aujourd'hui. Pourtant, à la même période aux Etats-Unis, puis en France, devant la complexité croissante des sociétés et surtout devant le constat d'une contre~productivité également croissante des programmes publics, naît un mouvement, le nwuvement des indicateurs sociaux. Il marque une rupture dans le regard porté sur l'économie et la société et dans l'analyse de l'efficacité de l'action publique: en ce sens, il restitue une place centrale à l'observation sociale. En 1969, par exemple, Mancur OLSON fait remarquer que «la complexité croissante et l'interdépendance :des différentes parties d'une société et même la prospérité grandissante, créent autant de problèmes sociaux qu'elles en résolvent. Certains de ces problèmes s'imposent, de par leur nature, à notre attention, alors que d'autres reçoivent une attention démesurée ill fait qu'ils séduisent rimaginationo..D'autres encore, qui, pour nous, ont des conséquences graves, passent inaperçus. Par suite, nous avons besoin d'we méthode de calcul des problèmes et des résultats, qui accorde aux faits sociaux invisibles aussi bien que visibles,

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Les péripéties de l'observation

sociale

l'importance qui leur e~t dûe, et qui pennette de déchiffrer les interdépendances 'existant entre les-problèmes »40 Mais, à ce premier travail de visibilisation doit s'ajouter une opération de mise en cohérence. Or, «on constate r existence de programmes sociaux très spécialis.és, non reliés à un ensemble plus vaste au niveau global, et non coordonnés entre eux: ils sont exécutés par des services et administrations, dont l~s fonctions sont défmies par rapport aux moyens d'intervention u.tilisés, mais non par rapport aux besoins à saûsfaire. D'où, il résulte une tendance relativement générale à choisir une politique en foncûon..des ressources et des méthodes, plutôt qu'en
fonction des besoins à satisfaire.»
S

Sur ces bases, se développe entre 1970 et 1975 en France et notamment à l'occasion du VIe pIan, une intense activité intellectuelle et méthodologique d'observation sociale,6 au service -d'une pIanification sociale «intégrative ». L'irruption du premier choc pétrolier, la préoccupation de la stagflation et les changements politiques intervenus à partir de 74-75, mirent d'une part fin à l'expérience française des indicatems sociaux et furent, d'autre part, concomittants avec la lente perte d'influence du Commissariat au Plan, comme lieu central d'observation de la société française, de régulation des rapports sociaux et d'ingéniérie de la décision publique. L'effet de ce blocage central, fut un mouvement très net de bascule dI centre vers la périphérie, qui vit se réaliser les premières études d'évaluation des effets locaux des politiques sociales " ainsi que la mise en place, à la fin des années 1970, des «systèmes locaux d'information », à travers le réseau des cOITespondants de l'INSEE et avec l'appui de la DATAR. Alain DESROSIÈRESen donne l'analyse suivante: «Ces expériences s'appuient sur un intense travail œ terrain mené par.de petites équipes très motivées, sur quelques zones géographiques petites par rapport à l'espace régional ou départemental, pour identifier ou constituer des réseaux d'interlocuteurs privilégiés: élus locaux;, chefs d'entreprises, militants syndicaux ou associatifso L'idée centrale est celle de « développement local» supposé unifier,
.. (M) OLSON « Rapport social, comptes sociaux et indicateurs sociaux» cité par (0) MARTIN, ln «Modélisation sociale, modélisation économique et action de l'Etat» IREP, Grenoble, Juin 1973, p Il 5 (M) OLSON cité par (0) MARTIN op.cit.p 15 6 Cf (Y) BAREL« lA reproduction sociale» Anthropos, 1974 1Cf (0) MARTIN «Approches du changement social») Editions du CNRS, Paris 1978.

26

Les péripéties de l'observation sociale ou au moins orienter ces réseaux autour d'un projet commun, auquel l'information statistique fournit un point d'appui. Le contenu et l'interprétation de cette information ne doivent plus descendre du centre vers la bas,e; mais être progressivement définis et remodelés, par les interactions entre ,les statisticiens et .les utilisateurs privilégiés que leur position sociale, économique ou politique, place aux points importants

des réseaux p~ lesquels passe le développementlocal »0 Or, comme,
ces réseaux n'existent pas partout, «l'interaction imaginée ne'réussit donc qu'épisodiquement, sinon accidentellement au gré de l'action, par nature non institutionnelle, de personnalités dotées d'un fort pouvoir de conviction et dont le profil est éloigné de celui des ingénieurs administrateurs, responsables de la construction d'un appareil statistique stable et permanent Mais l'échec de l'expérience ne résulte pas seulement de ces différences d'approche. Il èst aussi lié au fait qu'il Ya trop de distance, sinon d'incompatibilité entre d'une part, les outils cognitifs et les langages de description offerts par l'appareil statistique et d'autte part, ceux qui sont spontanément utilisés par les membres éventuels des réseaux locaux. Le travail de standardisation et œ diffusion du langage statistique avait été possible au niveau national, parce qu'il rencontrait les catégories d'action et d'organisation œs acteurs centraux» 8 Or, les demandes locales sont exprimées selon des langages très différents de ceux des outils nationaux et par ailleurs, le caractère local d'une situation est exprimé, par le fait que son identification suppose des comptes rendus non généraux, c'est-à- dire non statistiques; ou alors, cela supposerait une transformation en profondeur des modalités d'enregistrement, de mise en fonne et œ dénomination conceptuelles des actes, conduisant à des données statistiquesQ L'expérience fut donc stoppée, car techniquement et culturellement contradictoire avec les conceptions de la statistique véhiculées par l'INSEE. Au demeurant, il n'est pas inintéressant de citer le commentaire de la décision que fit à l'époque le Directeur Général œ l'INSEE, Edmond MALINVAUD : «Qu'on nous reconnaîsse la neutralité est bono Qu'on nous présente comme indispensable est ~à suspect. Mais qu'on nous attribue la responsabilité de faire marcher les efforts de promotion du développement local ou du développement social des qu~ers, me paraît tout à fait abusif. Ce rôle actif n'a pas

8

(A) DESROSIÈRE

: « Le territoire

et la localité»

ln Politix, n° 25, 1994, p 51

27

Les péripéties de l'observation

sociale

été attribué à l'INSEE. Ses cadres n'ont, sauf exeption, ni la compétence"ni.le:charisme.requis pour le tenir efficacement». Le .problème.cependant,est plus profondque celui du « charisme» des opérateurs~.En effet, dans la conception qui prévaut encore. aujourd'hui de la statistique sociale, celle-ci ne peut être construite en-dehors d'un montage d'objets statistiques, solides et cohérents. Ce montage existe au niveau national, mais rien de tel;'" existe localement. L'échec de la statistique sociale locale des préfets en 1800, s'explique parce qu'il n'existait à r époque, ni le langage ni les outils de totalisation nationale ou locale. Les informations rassemblées par les préfets ne pouvaient s'articuler sur rien, ni s'intégrer dans aucun montage cohérent. Aujourd'bui, des espaces de comparabilité, de calcul et œ négociation ont été construits qui permettent de classer, de coder et œ totaliser de nombreux faits. sur lesquels (interviennent les acteurs nationaux. Mais, le statisticien déploie alors une compétence qu'il ne peut exercer sur un espace purement local c'est-à-dire, incommens~rable à tout autre. Ce n'est que lorsque peut être décrit un telTÎtoire comme espace géographique de comparabilité, que celui-ci peut devenir le sllPport d'une analyse statistique. Mais celle-ci, sera
effectuée selon les concepts et la cohérence émerger du de la statistique
«

nationale
»0

et

non selon.ceux,

qui pourraient

génie

du lieu

n résulte de l'historique rnpide que nous venons de faire des péripéties de l'observation sociaIe9 que celle-ci, comme enjeu intellectuel, conceptuel et opérationnel, se situe au catTefour de trois problématiques fondamentales et controversées: celle de la statistique sociale, celle œ la science économique et de la socio-économie, celle enfin des rapports entre le global et le local. Trois approches se partagent la dynamique historique de la statistique sociale. La première considère que la statistique sociale est dans le registre de l'action. Son fil conducteur est le combat des hommes et histoire. La des institutions, dans une dynamique de conflit qui fait 19 autres, qui seconde fait de la statistique sociale une technique parmi dl)
9 Sur ces thèmes le lecteur pourra se reporter aux ouvrages de référence en la matière, et notamment: (J) AFFICHARD « Pour ulle histoire de la statistique» Economica, Paris, 1987 et (A) DESROSIÈRES «lA politique des grands nombres. Histoire de la raison statistique» Paris, La Découverte, 1993

28

Les péripéties de l'observation sociale. s'exprime et s'affmne au fur et à mesure des progrès technologiques. Elle est une affaire d'ingénieurs. La troisième enfin, estime que la statistique sociale doit répondre à une demande sociale d'infonnation et de connaissance, liée à l'élargissement croissant de' l'information publique et au débat social qui l'entoure: elle a pour fonction œ
nourrir ce débat.

Quant à l'économie, il faut rappeler ici qu'il fut un temps où l'Economie Politique était une science intégrative de l'économie et œ la société. « Ce ngest pas le cas aujourd'hui et nous restons désannés devant le problème.de la liaison entre ce que nous connaissons! de la structure économique et du comportement économique, et ce que nous offre l'analyse des structures sociales, politiques et du comportement des groupes sociaux» .10 Cette césure, fortement présente encore aujourd'hui, traverse fondamentalement toute la discipline économique. S9il est vrai que le mouvement des indicateurs sociaux, a fortement relancé le débat théorique et méthodologique sur l'approche intégrative de l'économie et de la société, il n'est pas certain que l'évolution actuelle, du moins analysée sous l'angle macro économique ou macrofinancier, aille dans ce sens! En revanche, les nouvelles approches dont il sera question plus avant dans cet ouvrage, peuvent trouver matériau et concrétisation au niveau locat
Enfrn, l'observation sociale locale est le résultat d'une tension entre d9une part, un territoire administratif découpé d'en haut -constituant un espace d'équivalence associé à une action institutionnelle publique-, et dl! autre part, le territoire social local.. Ce dernier doit être considéré,

comme le support d'une vie sociale économique et politique aux composantes et interactions multiples, dont les habitants et les acteurs peuvent souhaiter des descripteurs synthétiques, informant des actions ou des stratégies variées" L'obselVation sociale doit donc composer avec deux langages: celui de la totalisation territoriale arithmitique d'une variable homogène; et celui de la totalisation locale compréhensive d'informations hétérogènes, dont les combinaisons sont

aussi différentesque le sont les acteurs sociaux ou institutionnels
intéressés par ce type de connaissance.
10

(R) HEILBRONNER

« Les limites de la précision

économique»

Diogène,

n° 70, 1970

29

La connaissance

du social

o.les enjeux d' aujourd'hui

LA CONNAISSANCE DU SOCIAL LES ENJEUX D'AUJOURD'HUI

Louis DUBOUCHET

La production de COlU1aiSsanceu titre de l'observation sociale est a
actuellement éclatée en différents points des organisations et des institutions liées aux politiques et aux actions sociales. Depuis ceux qui pensent le social (les politiques, les administrations centrales, les chercheurs) jusqu'à ceux qui le mettent en oeuvre au quotidien (les collectivités locales, les travailleurs sociaux et les associations), tous les acteurs sont à la fois producteurs et consommateurs de connaissance. Depuis quelques années, leurs besoins d'infonnation se sont amplifiés et ils impriment au développement de l'observation sociale un mouvement inflationniste et utilitaire significatif. On est ainsi devant un problème de production et de mécanique des échanges d'informations avec des questions de rythme de production, œ stocks et de flux, de .condensation et de dilatation des informations. Cette demande génère des tentatives d'organisation qui s'emploient à coordolU1erles différentes sources et les modalités d'observation sociale avec, pour ultime fmalité, celle de constituer un système d'observation permanent. Ainsi a-t-on vu naître, avec la décentralisation de l'action sociale, des observatoires sociaux, avec la montée de l'insécurité, des observatoires locaux de la délinquance (ou de la violence), avec la politique de la ville, des centres de ressources et, selon les initiatives locales, des observatoires de la jeunesse. Ces initiatives sont généralement soutenues par la conviction que la rationalité, l'économie d'échelle et la simplification de l'accès aux données vont permettre une meilleure gestion des moyens alloués.

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La connais~ance

du social:

les enjeux d'aujourd'hui

Les questions de la production des infonnations, de leur diffusion, et de la fluidité des échanges se règlent généralement assez bien, mais les

observatoires butent sur des questions de légitimité politique et .institutionnelle et sur l'usage des infonnations.aux fins d'évaluation. .
Les rapports que l'obserVation sociale entretient avec le pouvoir sont alors détenninants pour son existence et sa pérennité. Au cours des deux dernières décennies, la demande d'observation s'est adressée; selon 'on mouvement pendulaire, aux corps d'inspection internes ou aux cabinets d'audit de renom. Ces deux familles d'opérateurs n'ayant pu satisfaire toutes les formes de demandes, il s'est

créé un interstice dans lequel les observatoires sociaux ont pu s'installer. LE MOUVEMENT DE DÉCENTRALISr\TION DÉCONCENTRA TI ON ET DE

L'écIatement des centres de décision a eu .trois conséquences majeures sur la production de connaissance et d'évaluation. Il a généré d'une part, une demande inflationniste de tableaux de bord afin de rendre clair un système d'interventions multiples et pour analyser les niveaux œ consommation de. mesures. Il a induit d'autre part, l'installation d'observatoires et de dispositifs d'évaluation indépendants, équidistants des institutions, à tout le moins extemalisés et considérés comme "neutres" . Il a, enfin, profondément modifié les capacités et les méthodes d'observation des inspections générales. Animés à l'appareil d'état, les corps d'inspection ne peuvent plus accéder à l'information sensible dans les collectivités temtoriales, et dans la mesure où, actuellement, les politiques publiques mettent en jeu plusieurs services déconcentrés, on est obligé de mobiliser plusieurs corps d'inspection sur le même objet. En effet, chaque corps ne peut conduire ses investigations que dans l'administration à laquelle il appartient Les récentes évaluations conduites par des équipes

composées de plusieurs corps d'inspection (lGAS

- IGF - IGA)l

constituaient une tentative de pennéabilité des frontières. Mais leur porosité n'en a été améliorée que pour le temps de l'observation.
1 IGAS : Inspection Générale des Mfaires Sociales lOF: InspecUon Générale des Finances lOA: Inspection Oéné(ale de l'Administration Exemple: «L 'uuerl;oIJ des jeunes ell difficulté». Comité interministériel de l'évaluation des politiques publiques, Commissariat Général au Plan, la Documentation Française.

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La connaissance

du social

.0 les

enjeux d' aujourd'hui

Simultanément, et de manière paradoxale, les rapports de rIGAS, les mêts rendus par la .Cour des Comptes ou les avis du Comité EconoI11iqueet Social sont valorisés, mis en exergue, élevés au r-dflg

de jugements émis par un quatrième pouvoir, l'Evaluation. Mais ce
type d'observation et d'évaluation sociale ne peut que mesurer les écarts à la norme et proposer des réajustements, au contraire de l'évaluation qui interroge les normes elles-mêmes et les fait évoluer. Lorsque les indicateurs ne sont pas satrirés, elle se pose la question des moyens mis en oeuvre et de la pertinence des objectifs de la politique, dl programme ou du dispositif social évalué. Ainsi le déplacement des centres de décision, la pennéabilité crs frontières entre les blocs de compétence et l'envahissement de la méthode contractuelle ont-ils généré, puis soutenu une nouvelle demande d'observation sociale. En ce qui concerne les tableaux de bord, ceux qui rendent compte de la consommation de mesures sociales sont maintenant établis, avec crs instrunients suffisamment modernes pour éclairer le pilotage crs programmes. Sauf que, tous les échelons de l'administration, de l'Etat et des Collectivités, sont concernés par la production et l'observation sociale. Les tenitoires, les publics cibles, les opérateurs associatifs sont les mêmes. Mais la décentmlisation et la déconcentration n'ont pas identifié les niveaux de rassemblement et de synthèse œ l'inforination. Comme déjà évoqué, ces rapports au pouvoir sont trop étroits pour qu'aucun des acteurs locaux ne délègue le soin œ consolider les tableaux de bord à l'un d'entre eux ou à un appareil œ pouvoir qui le surplombe et qu'il ne puisse pas maîtriser. De sorte que, pour disposer d'une infonnation que les systèmes d'observation traditionnels ne fournissent plus, les opérateurs nationaux et locaux: voit les cabinets d'expertise fournir des données qui font référence)e L'équilibre est stable, mais la validité des infonnations n'est pas contrôlée et les producteurs d'information se laissent déposséder œ leurs sources; - soit soutiennent la création d'observatoires locaux rassemblant et manière exhaustive l'ensemble des acteurs locaux afin que les enjeux s'équilibrent. L'équilibre est instable et toute pression doit être régulée poor maintenir l'appareil en place.

.

- soit

se tournent vers des organismes

privés dits indépendants

(et l'on

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La

connaissance

du social: les enjeux d'aujourd'hui ÉCONOMIQUE

LA SÉDUCTION

DE LA RATIONALITÉ

Au coors de la période récente, les commanditaires de connaissance opératoire utilitaire ont noum un système de représentation selon lequel en matièr.e de mesure, d'observation, d'évaluation, l'audit et ses instruments forgés dans l'entreprise ou à son service, sont parés des qualités dont l'observation sociale serait démunie; les tenants du social étant considérés comme des acteurs plaintifs, toujours enclins à dresser

un paysage sinistré de la réalité sociale et à nourrir la production institutionnelle des besoins. Or, si les pouvoirs ont toujours ~
Wlepart d'irrationnel dans leurs modes d'action, ils la leur refusent dans la production .de"connaissance: les diagnostics, la détermination des besoins sociaux doivent être solidement étayés et la charge de la preuve rigoureusement assurée. A l'instar de l'assignation à la rédemption po11r les pauvres et les exclus, les observateurs sociaux (adeptes des sciences molles) sont ainsi conviés. à faire la preuve d'une rigueur qui leur est toujours contestée. Ils en seraient consubstantielIement dépourvus. A contrario, les méthodes et les outils forgés au sein de l'entreprise sont réputés ftables et performants et ~ux qui les manipulent dotés de toute la froideur arithmétique nécessaire à une observation objective et à un jugement serein et responsable. Sans forcer- le trait, on voit alors les décideurs se tourner vers des cabinets d'audit ou d'organisation en raison de la notoriété qu'ils ont acquise dans les milieux économiques et financiers, sans s'intelToger si l'on peut mesUrer le social avec des instruments d'investigation exclusivement économiques. Ces systèmes de représentation se sont récemment cristallisés, à la faveur de la demande de productivité et œ la commande d'évaluation sur les perfonnances du social, en matière d'accès à l'insertion dans son acception purement économique, accès à la formation professionnelle, à la diplomation et à l'emploi. L'IMPORTANCE DE L'OBSERV ATION Er DE L'JNFORMATION DANS LES NOUVEAUX PROCESSUS DE DÉCISION Il apparaît aujourd'hui que la décision politique et administrative ne peut plus se permettre d'être opaque, arbitraire et de s'en tenir au tlfait du princetl. La transparence et l'argmnentation ont conquis des pans entiers de la décision publique dont l'impact s'affaisse, si elle ne comporte pas une démonstration technique. On se rend compte que ni la loi, ni la directive centrale ne font plus autorité d'elles-mêmes. Leur

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La connaissance

du social:

les enjeux d'aujourd'hui

application doit s'assurer d'un bon niveàu d'adhésion des fonctionnaires

chargés de les mettre en oeuvre. Il faut également évaluer leur pertinence, leur capacité de mettre en mouvement les acteurs et, in fine~en mesurer les vertus démocratiques. La décision publique ne peut plus se contenter d'un mode de commandement taylorien ou réduit aux
relations de
maître

d'ouvrage à maître d'oeuvre.

L'observation sociale est ainsi conviée à éclairer les processus de mise en oeuvre et à fournir une légitimé technique à la décision politique. Elle lui sert d'argumentaire et de justificatif. En un certain sens, l'observation sociale n'a d'ailleurs que ce rôle à jouer puisqu'elle n'est ni construite par les bénéficiaires des politiques sociales~ ni exploitée par eux. C'est pourquoi la demande de connaissance et d8expertise reste confmée dans les niveaux de décision et de financement, avec une structuration institutionnelle qui interdit que d'autres instances puissent
y avoir accèse

Au début des années 80 des demandes d'évaluation, d'observation, œ connaissance~ émergeaient de collectifs de travailleurs sociaux locaux; les revues associatives produisaient des numéros spéciaux sur le sujet et les colloques sur l'évaluation se tenaient avec succès. Ensuite, la question de l'observation sociale nationale ou telTÎtoriale et œ l'évaluation s'est concentrée au niveau central et a été enfennée dans une procédure qui se rigidifie (CIME - CSEo - DIRMI)2.

Ce n'est que depuis quelques années que les niveaux régionaux ou départementaux ont généré des systèmes d'observation dont la structuration et la maintenance sont restées très problématiques.
L'équidistance et la neutralité n'ont que rarement résisté aux appétits ou aux refus des pouvoirs locaux. En somme, la situation actuelle correspond, pour l'observation sociale~ au passage d'une logique de régularisation à une logique de régulation. La régularisation satisfaisait à un objectif de remise aux normes œ politiques; programmes et dispositifs sociaux déréglés et l'observation sociale était principalement chargée de diagnostiquer les écarts à la norme, aux objectifS. La régulation procède de la veille sur les changements sociaux et de l'évolution des nonnes, des besoins sociaux et des objectifs politiques. L'observation sociale y a pour fonction œ révéler le sens de la demande sociale, les logiques implicites œs
2 CIME: Conseil Interministériel de l'Évaluation CSE : Conseil Scientifique de l'Evaluation DIRMI : Délégation Interministérielle au Revenu MÏnimun d'Insertion

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La connaissance

du social:

les enjeux d'aujourd'hui

réponses publiques ,et d'accompagner le changement et la dynamique des politiques' sociales,.

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Ethique technique, éthique politique

ETHIQUE TECHNIQUE,

ETIDQUE POLITIQUE

Jean-Claude BARBIER

Il est banal de constater que les interventions sociales des pouvoirs publics exigent de façon croissante des connaissances quant aux phénomènes sociaux qu'elles visent à "traiter". Dans le même temps, l'accès à ces connaissances, la réunion des conditions de leur possibilité sont de plus en plus difficiles. L'extension, relativement récente dans le contexte français, du recours à l'évaluation, peut d'abord être vue comme le symptôme d'une première dimension de la crise de l'Etat social, sa dimension proprement politique. Mais, d'un autre côté, au moment où l'évaluation est convoquée, elle se trouve illustrer, avec d'autres facteurs (parmi lesquels la bien connue dimension du fmancement) la crise technique de l'Etat social. La demande de connaissances évaluatives, de la part des responsables politiques, est sans grand doute un signe de leur difficulté à légitimer les décisions qu'ils prennent en matière de politiques sociales: l'Etat social redistributeur des années d'après-guerre ne va plus de soi, les problèmes de justice sont nombreux, les oppositions entre les catégories de bénéficiaires difficiles à concilier. Alors que dans la période précédente, les décideurs politiques privilégiaient la mise en avant des principes, l'énoncé et le débat autour de grandes valeurs rectrices, on peut les considérer aujourd'hui comme frileux quand ils affl11llent se préoccuper des conditions de réalisation7 des effets des politiques. Cependant, cette mise en avant de la nécessité de connaître

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Ethique technique, éthique politique

les phénomènes, d'expérimenter, de connaître les effets et impacts, revêt souvent un caractère rhétorique ou tactique. En dernière analyse,

le décideur politique tranche, et, le cas échéant, il se moque
éperdument des connaissances évaluatives.

D'un autre côté, s'ils sont effectivement animés d'une éthique de la responsabilité, les hommes et femmes politi~es affrontent pleinement la question des "conséquences prévisibles" de leurs décisions. Les résultats effectifs qu'on peut attendre d'une politique peuvent, à l'aide de méthodes scientifiques; être anticipés, souvent bien sûr avec de grandes marges d'erreur; des résultats ex-post peuvent, jusqu'à un certain point, être mesurés, et, surtout, mis en relation de façon causale avec les actions menées. Mais, au moment où les d~çideurs politiques font le plus appel à l'observation sociale -que ce soit poor des motifs d'éthique de la responsabilité ou de politique symbolique2 ne change rien à l'affaire- la connaissance, et plus généralement, la dimension technique des politiques est aussi en crise. On ne connaît pas exactement les phénomènes à traiter (exemples: le sous-emploi, la pauvreté, le fonctionnement du marché du travail, etc..) et on connaît de moins en moins ,de remèdes (exemple: quels dispositifs d'insertion, quelles politiques centrales du temps de travail). Il n'y a pas de recettes d'action, mais des explorations plurielles d'une réalité fort complexe. Dans le contexte français, fort différent de celui de nos voisins, le débat entre les différentes approches de l'évaluation a valorisé une "évaluation démocratique" vis-à-vis d'une évaluation "managériale, gestionnàire"3. Dès lors, on a eu tendance à ne pas accorder assez d'intérêt aux opérations de mise en oeuvre. Il est pourtant tout à fait caricatural de ne pas considérer les opérations de gestion et leurs résultats comme relevant d'une évaluation démocratique: c'est comme
1 Selon (M) WEBER, l'éthique de la responsabilité anime celui qui dit "nous devons répondre des conséquences prévisibles de nos actes" ln Le savant et le
1J.0litique, UGE, 10/18, 1963, p. 206

Les politiques symboliques sont, schématiquement, celles dont le produit se résume essentiellement à la production et à la modification des représentations quant à l'action des pouvoirs publies chez les électeurs. Voir sur ce point (M) EDELMAN 1971, The symbolic uses of politics, University of Illinois Press, ~cago. Voir (E) MONNIER., 1992, Evaluations de l'action des pouvoirs publics, Economica, 2è ed, pp 54-63.

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Ethique technique, éthique politique

si l'on pensait qtle.tout est. réglé dès lors que les bonnes orientations idéologiques ou axiologiques ont été débattues et tranchées. La D1ise en oeuvre n'eslpas,qu'un problème d'intendance; ce n'est pas non plus qu'une question auxiliaire de gestion des politiques publiques, à traiter dans une logique purement managériale. Cette dimension des politiques sociales fait partie des questions éminemment politiques4, au même titre que les principes et valeurs qui les orientent. Une telle analyse conduit à considérer les politiques symboliques comme de pauvres substituts à l'action efficace et responsable. A cet égard, la grande difficulté rencontrée par leur producteur, en matière de production et d'utilisation des connaissances issues de l'évaluation, tient précisément à ce que ces dernières constituent l'un des matériaux privilégiés des politiques symboliques. Cette réalité est très ancienne et répandue parmi les Etats5. Dans la pleine conscience que ce débat, influencé profondément par les conditions de la conquête et de la conservation du pouvoir politique, ne sera pas résolu par les remarques présentes, il est impératif et possible, dans la pratique quotidienne de l'évàluateur, de fIXer des limites déontologiques. Elles seront construites comme des protections contre un double danger: celui de la relativisation des critères scientifiques d'un côté~ celui de l'ignorance assumée des responsabilités civiques et sociales liées au

statut de l'expert, de l'autre Mais en dernière analyse, dans les
0

moments de contradiction, qui sont nombreux, la responsabilité de l'expert, sur la base des critères professionnels collectifs, reste profondément individuelle, dans son mécanisme intime. De ce dernier point de vue, l'homme ou la femme politique sont, semble-t-il, logés à la même enseigne, qui les définit en tant que citoyens dotés d'une responsabilité particulière.

4 Comme le rappelle (J) LECA dans 1997, "L'évaluation comme intervention, sciences sociales et pratiques administratives et politiques", communication au colloque" L'évaluation des politiques publiques", GAPP-CNRS-ENS, Cachan, 5-6 ~vrier, 1996, 19p. On peut penser par exemple, au principe établi en Chine par CONFUCIUS, selon lequel, quand les dénominations sont en ordre, la stabilité du pouvoir et de la société est fermement établie.

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" PREMIERE

PARTIE

CONCEPTS

ET APPROCHES

INTRODUCTION

L'observation sociale et les observatoires sont à la mode. Et, dans le même temps, l'évaluation retrouve ses lettres de noblesse. Est-ce à dire qu'il y aurait alors deux protagonistes de l'analyse de la société et œs politiques publiques: les évaluateurs d'un côté et les observateurs œ l'autre? Est-ce à dire aussi, que l'observation serait la face cachée œ l'évaluation, ou bien le «ver dans le fruit» de politiques qui ne voudraient pas se faire évaluer? Est-ce à dire enfm, qu'elle serait le seul plus petit dénominateur commun d'un partenariat local d'acteurs qui se cherche? On est, au demeurant, devant une situation paradoxale où, d'un côté l'évaluation se développe avec le soutien d'une annature nationale forte -obligation d'évaluer incluse dans les textes de loi, création du Conseil interministériel de l'évaluation-, s'appuyant sur des travaux théoriques et méthodologiques solides comme ceux du Conseil Scientifique œ l'Evaluation, alors que, l'observation et les observatoires, semblent « pousser» et bourgeonner au hasard d'initiatives locales ou sectorielles, sans qu'une vision cohérente ne vienne épauler œ processus. La mode est aussi au managementc Sous la poussée de ce que l'on appelera plus tard, «l'économicisation du social », le management est devenu depuis une quinzaine d'années le «must» de la modemisationc Quelle organisation locale, publique ou privée n'a-t-elle pas, à l'aide œ cabinets d'audits ou de consultants, entamé sa restructuration, construit des «projets de service », développé des systèmes d'infonnations

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sophistiqués et tenté de mettre en place des nonnes de qualité ou et « zéro défaut» ? Or~ les ttois approches ou ph~s exactement, postures, que sont l'observation, le management et l'évaluation, sont à priori fort différentes, contradictoires et pqtentie1lement conflictuellesc C'est

pourquoi elles ont besoin

d~ être

précisées dans leurs attendus, leurs

méthodes et leurs pratiques~ WILDAWSKYnote par exemple que

«Evaluation et organisationsont pour une bonne part des tennes
contradictoires: or, la prégnance de la réalité organisationnelle est d'autant plus forte que l'on se situe à un niveau opérationnel ou à l'échelon local ».1 C'est pourquoi nous tenterons d'identifier les zones de travail où les postures se disjoignent, et pour quelles raisonsc Cet effort de réflexion conceptuelle et méthodologique, nous pennettra alors d'envisager comment un emboîtement, ou plus modestement, des connections et articulations peuvent se faire, entre observation, management et évaluationc

1

(A) WILDA WSKY « The self evaluating
Sept-Oct 1992

organisation»

Public Administration

Review,

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