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La souveraineté sur les Archipels Paracels et Spratleys

312 pages
Publié par :
Ajouté le : 01 janvier 1996
Lecture(s) : 84
EAN13 : 9782296315853
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LA SOUVERAINETE SUR LES ARCHIPELS
PARACELS ET SPRATLEYSMonique Chemillier-Gendreau
,
LA SOUVERAINETE SUR LES ARCHIPELS
PARACELS ET SPRATLEYS
Éditions L'Harmattan
5-7 rue de l'École-Polytechnique
75005 ParisCollection' Recherches Asiatiques
dirigée par Alain Forest
Dernières parutions
Jeannine KOUBI et Josiane MASSARD- VINCENT (textes réunis
par). Enfants et sociétés d'Asie du Sud-Est. 1995.
Van Ky NGUYEN. uz société vietllanzienlleface ii la modernité.
Le Tonkin de la fin du X/Xe siècle ella Seconde Guerre Mondiale,
1995.
Chantal ZHENG, Les Astrollésiells de Taiwan à travers les sour-
ces chinoises, 1995.
Jean de MIRIBEL. Adnzinistration provinciale et fonctionnaires
civils en Chine au temps des Ming (1368~1644). 1995
Marek SLIWINSKI, Le génocide khmer rou.ge. Une analyse
démographique, 1995
Hoc Dy KRING, Un épisode dllR.ânllÎyanakhnzer. Râmaendornli
pllr les maléfices de Vaiy Rânbn, 1995.
Fabienne MERCIER. Vichy face à Chiang Kai-Sl1ek, 1995.
Jean DEUVE, La gu.erre secrète ail Laos contre les communistes
(1955-1964), 1995
LU Dong, MA Xi. François THANN, Les nZllUXépidénziqlles dans
l'enlpire chinois. 1995.
Raoul JENNAR, Chroniques canzbodgiellnes (1990-1994), 1995
(1895-Patrice MORLA T. Les Affaires politiques lie l'[nliochine
1923), les grarzdscommis: du savoir ail pouvoir, 1995.
Claude BALAIZE. villages du su.d Viet-Nanl, 1995
Sous-section "Travaux du Centre d'Histoire et Civilisations de
la Péllinsule Indochinoise"
NGUYEN Thê Anh et Alain FOREST (eds). Notes sur la cu.ltu.re
et la religion en Péninsule indochinoise, 1995
Bernard GAY, La nouvelle frontière lao-vietnanzienlle. 1995
@ L' Harmattan, 1996
ISBN: 2-7384-4061-4INTRODUCTION
Situé au sud-est de l'Asie, bordé au nord par la Chine et l'île
d'Hainan, à l'ouest par le Vietnam, au sud par la Malaisie et Brunei, à
l'est par les Philippines et au nord-est par Taïwan, l'espace maritime
appelé traditionnellement Mer de Chine du Sud par les géographes et
désigné aujourd'hui par les Vietnamiens comme Mer orientale, est
parsemé de quelques archipels ingrats.
Deux d'entre eux, les Paracels au nord et les Spratleys au sud, sont
aujourd'hui de statut juridique indéterminé, leur souveraineté étant
disputée par plusieurs États1.
Mais dira-t-on, y a-t-il là matière à un livre? Ces accidents de la
géologie qui font affleurer à la surface de l'eau des poussières de matière
solide, ne servent-ils pas seulement à perturber le calme de l'élément
liquide, à le hérisser de périls .pour les navigateurs? Certes, modifiant le
rapport des masses terrestres et marines, ils jouent un rôle. dans la
formation des phénomènes météorologiques spécifiques dans cette zone
tropicale et sont des postes privilégiés d'observation des formations de
typhons.
Que les marins s'y intéressent pour les contourner, soit. Que les
météorologues se penchent sur leur rôle dans les phénomènes de grande
perturbation du ciel et de la mer, on le conçoit. Mais l'intérêt des juristes
pour ces îles à rats, tortues de mer et cyclones, où la chaleur est torride
une partie de l'année, ne s'entend que si l'on dévoile le prodigieux enjeu
stratégique et économique que ces terres représentent dans la
géopolitique la plus récente.
Connus dès les temps anciens des navigateurs au long cours, mais
parce qu'ils tentaient de les éviter afin de ne pas périr, fréquentés
quelques mois chaque année par d'habiles marins et pêcheurs des
continents avoisinants venant y camper pour pratiquer des pêches et
cueillettes saisonnières, ces lieux inhospitaliers n'ont déclenché avant le
xxème siècle d'autres convoitises que celle des empereurs d'Annam qui y
avaient organisé rationnellement la pêche et la capture des biens offerts
régulièrement par les épaves.
Plus systématique, et plus précisément décrite dans les annales
historiques pour les Paracels que pour les Spratleys, cette récolte-là ne fut
1. VoiT carte annexe n° 1.
5jamais de nature à soulever des rivalités conquérantes. Aussi, faute de
dispute, la question de la souveraineté sur ces îlots fût-elle une non
xxèmequestion jusqu'au début du siècle.
Le grand chahut créé alors dans cette région par la colonisation en
Indochine, puis la seconde guerre mondiale et son chapitre asiatique, puis
les deux guerres du Vietnam et parallèlement la Révolution en Chine, ne
pouvait manquer d'attirer l'attention sur ces terres émergées.
Le colonisateur français se prononça tardivement mais fermement,
d'autant plus fermement que le Japon s'apprêtait à entrer en guerre et
aspirait à y prendre appui. Le désir du Japon qui avait engendré aussi
Xxème siècle que l'acte debien les premières revendications chinoises au
prise de possession français, s'épuisa dans la défaite, mais il laissa derrière
lui des convoitises multiples.
Longtemps meurtri et affaibli, le Vietnam décolonisé ne fut pas en
mesure d'empêcher d'autres mainmises, bien qu'il n'ait jamais cessé de
revendiquer ses droits anciens.
La plus brutale de ces appropriations fut celle de la Chine. Menée en
deux étapes pour les Paracels, elle se présente aujourd'hui comme un fait
accompli, quoique toujours contesté. Pour les Spratleys, elle a été
déclenchée en 1988, mais d'autres États avaient déjà concurrencé le
Vietnam sur cet immense archipel. Les faits disent avec éloquence
l'implacable ambition chinoise dans la région, mais aussi la persévérance
vietnamienne dans l'évocation d'un titre pré-colonial, et la détermination
des autres partenaires à être présents à l'heure, toujours différée pour le
moment, du règlement de cette affaire.
L'administration des Seigneurs d'Annam est interrompue sur les îles
XIxèmesiècle en raison de l'entrée en scène de la Francedès le milieu du
dans la région. Celle-ci ne s'intéresse aux îlots et ne s'informe sur les
droits antérieurs que tardivement. Son silence a été profitable à
l'expression de la revendication chinoise. Les circonstances permettront
le passage à l'acte.
En 1956, la moitié orientale de l'archipel des Paracels est occupée par
les Chinois, qui profitent en quelque sorte subrepticement du fait que le
corps expéditionnaire français quitte la région. La marine du Sud
Vietnam tient alors encore la partie occidentale. Mais le géant chinois ~
au cours de son histoire multi-séculaire, alterné les périodes
d'expansionnisme maritime et de repli continental. Il est avéré que ses
XIxèmesiècle et encore auambitions maritimes, assoupies tout au cours du
Xxème siècle, sont entrées de nos jours dans une nouvelledébut du
période active. En 1970, en pleine guerre américaine contre le Vietnam,
la Marine de l'armée populaire chinoise de libération conduit un certain
nombre d'opérations sur le groupe Amphitrite, partie orientale de
l'archipel. Elle les mène de manière moins discrète qu'elle ne l'avait fait
jusqu'alors. Des infrastructures militaires y sont édifiées en 1971. Un
port est creusé à Woody Island. Le coup d'envoi est donné à l'expansion
du contrôle chinois en Mer de Chine du Sud. En janvier 1974, une flotte
6de huit navires chinois engage le combat contre les bateaux sud-
vietnamiens et après une courte et violente bataille navale, s'empare du
groupe des Paracels occidentales. L'ensemble de l'archipel est alors aux
mains de la Chine. Le contrôle territorial de l'État chinois a été déplacé
de quelques 250 km vers le sud.
Le projet était clair et les circonstances ont été habilement exploitées.
Hanoï a alors un ennemi frontal: les États-Unis et deux alliés entre
lesquels il faut tenir un équilibre inconfortable: la Chine et l'Union
Soviétique. Mais, d'une part Pékin a amorcé depuis 1972 un
rapprochement avec les États-Unis, alors même que ceux-ci intensifiaient
leurs bombardements sur le Vietnam, d'autre part les relations ne cessent
de se dégrader entre Moscou et Pékin. Aussi, l'appui chinois au petit
frère vietnamien qui ploie sous les bombes, est-il traversé de crises et
d'arrière-pensées. Celle qui taraude à coup sûr les dirigeants chinois est
l'idée qu'une victoire de Hanoï l'amenant à. succéder à l'armée de
Saïgon dans ces îles et alors même que la présence maritime soviétique
dans le Pacifique ne cesse de croître, pourrait conduire assez vite à une
présence de l'URSS aux Paracels et pour la Chine à l'inquiétante
impression d'un encerclement1.
Au début de 1974, rien dans ces craintes ne s'est encore réalisé. Le
seul adversaire dans ces îles est le gouvernement du Sud Vietnam. Les
USA ne le défendront pas sur ce point. Une position géostratégique
capitale est alors gagnée à peu de frais par le gouvernement chinois à
travers les incidents armés de janvier 1974. Vaincu militairement sur ce
front limité, alors qu'une défaite d'une autre nature se profile à
l'horizon, le gouvernement du Sud Vietnam proteste, ainsi d'ailleurs que
le G.R.P. (Gouvernement Révolutionnaire Provisoire). Pour ce qui est du
gouvernement de Hanoï, il est mis ainsi dans la situation la plus
embarrassante qui se puisse imaginer. Il lui est impossible de s'opposer
frontalement à ce fait accompli, d'ailleurs exécuté à l'encontre d'un
autre gouvernement du Vietnam et relatif à la partie sud sur laquelle
Hanoï n'a pas compétence. Il faut essayer de ne pas approuver. Cela
donne une position confuse dont la Chine tente encore de tirer parti
aujourd'hui. L'occupation chinoise complète des Paracels effectuée en
1974 fut suivie dans les années postérieures d'un renforcement
considérable des infrastructures, de la gestion administrative et de
l'implantation de population. Le mouvement fut rapide à partir de 1977-
78 : construction d'un aéroport à Woody Island et mise en place d'une
ligne aérienne avec des vols bi-hebdomadaires à partir de 1980,
agrandissement en 1979 du port de Woody Island construit dès 1971,
octroi de crédits en 1982 pour la construction des phares et aménagement
1. Voir sur ces évènements:
Marwyn S.Samuels, Contest for the South China Sea. New York and London, Methuen,
1982.
John W. Garver, «China's push turquem the South China Sea: the interaction of
bureaucratic and national interests », The China Quarterly, déc.1992, n0132, p.999 sq.
7d'un nouveau port à l'île Triton qui est la limite sud de l'Archipel des
Paracels.
Mais avaler ces îles-là était pour la Chine un hors d'œuvre. Car aux
ambitions géostratégiques et politiques se mêlent des convoitises
économiques. Plus au sud, un autre archipel, beaucoup plus vaste, moins
hospitalier encore, parsème l'océan. Entre temps, le droit international a
confirmé que les droits sur les terres emportent des droits sur les richesses
maritimes qui bordent les côtes. La pêche et les hydrocarbures sont deux
enjeux décisifs pour un grand État qui doit nourrir et développer à la fois
une population qui approche le quart des habitants de la terre.
Il n'y a pas de trace dans l'histoire de la Chine qu'aucun
XXèmegouvernement de ce pays n'ait jamais fait jusqu'au milieu du
siècle acte d'autorité sur les Spratleys, ces escarbilles terrestres dispersées
sur 160000 km d'océan. Qu'à cela ne tienne. Des droits historiques de
la Chine sont invoqués avec pour objectif de préparer le terrain à une
prise de contrôle sur place.
Toutefois, largement plus éloigné du continent chinois que les
Paracels, l'archipel des Spratleys se laisse avaler moins facilement. Ces
îles-là, englobées dans l'administration maritime des empereurs d'Annam
avant l'arrivée du colonisateur, avaient été ignorées de ce dernier
davantage et plus longtemps que les Paracels. Mais l'absence totale de
revendication chinoise avait donné les ...coudées plus franches au
gouvernement français pour les occuper et affirmer internationalement sa
souveraineté dès que cela fut un enjeu en relation avec la montée d'une
menace japonaise. Après la seconde guerre mondiale, tous les appétits se
réveillèrent en même temps. La Chine nationaliste, les Philippines, plus
récemment Brunei et la Malaisie s'accrochèrent, qui à un atoll, qui à un
rocher ou un banc de sable pour affirmer des droits que chacun par
extension disait valoir pour tout l'ensemble.
Le candidat le plus sérieux au titre sur ces îles-là, à la fois par
référence à son histoire ancienne et par le mécanisme juridique de
succession aux droits affirmés par le colonisateur, était bien le Vietnam.
Sud-Vietnam jusqu'en 1975, puis Vietnam réunifié ensuite établirent la
présence la plus large possible en occupant divers îlots. Mais cette rivalité
entre États petits et moyens de l'Asie du Sud-Est, ne disposant guère les
uns ni les autres de flottes nationales très importantes, allait à partir de
1988 être totalement perturbée par la concrétisation des ambitions
chinoises restées jusqu'alors verbales. Enorme chat déboulant dans un
différend de souris, la Chine a commencé à cette date à accomplir la
seconde partie, la plus difficile, de son plan de contrôle de tout le bassin
maritime qui se trouve à son flanc Sud.
Le gouvernement de Pékin revendique une ligne de délimitation qui
va jusqu'aux approches des terres en vis-à-vis, transformant la mer
appelée par les géographes de Chine du Sud en un bassin national alors
même qu'il s'agit d'un espace par lequel transite 70 % du commerce
maritime japonais Cela est en contradiction non seulement avec la
8Convention des Nations unies sur le droit de la mer qui préconise de
tracer les limites de délimitation sur la base d'une solution équitable
(Montego Bay. 10 décembre 1982) mais encore avec les textes chinois
sur la largeur de la mer territoriale1. Peu importe. La Chine était signataire
de cette convention en 1982 mais elle en a différé jusqu'ici la ratification.
Une carte est mise en circulation où est figurée fort expressivement la
revendication chinoise2.
Concrètement, le passage à l'acte a eu lieu en mars 1988. Un bref et
violent incident naval opposa des navires chinois aux bateaux vietnamiens
qui convoyaient du ravitaillement à destination des garnisons stationnées
dans quelques îles. Le Vietnam dénombra plusieurs dizaines de victimes.
La poussée chinoise, là encore, avait été soigneusement calculée. La fin de
la guerre froide était déjà un fait accompli et les États-Unis comme
l'Union Soviétique avaient alors commencé, en liaison avec la diminution
de leurs dépenses militaires, à réduire leur présence dans le Pacifique.
S'inquiétant des conflits potentiels, le gouvernement de Manille avait
tenté d'obtenir des États-Unis l'intégration des Spratleys dans la zone de
défense mutuelle, mais en vain car ceux-ci n'ont cure désormais de se
trouver engagés dans un conflit de ce type par application d'un traité de
défense3.
Aucun "parapluie" multilatéral ne venant combler la place laissée libre
par la fin de l'équilibre entre les deux grandes puissances, la Chine se
sentit alors d'autant plus aisément maîtresse du terrain que la guerre
froide avait un écho tardif parmi les petites nations de la région qui
étaient encore à ce moment frontalement divisées entre celles appartenant
à .1'ASEAN et celles de l' ex-Indochine communiste.
Depuis cet incident, les prétentions chinoises sont freinées dans les faits
(mais non dans les intentions). Bien que Pékin aille désormais répétant en
toutes occasions que les Spratleys sont la "frontière stratégique" de la
province de Hainan et organise régulièrement des manœuvres dans cette
zone, des facteurs géographiques et financiers retardent la réalisation de
ses ambitions. Car la "frontière stratégique" désignée est à plus de mille
kilomètres de la terre chinoise qui est elle-même déjà l'île de Hainan et
non le continent. La navigation y est hautement périlleuse et l'armée
chinoise manque encore des moyens aériens et navals d'un contrôle à
cette distance. L'augmentation spectaculaire du budget militaire chinois
au profit de la marine depuis 1989 indique assez. clairement quelles sont
les intentions pour le futur4. Mais c'est là, pour un pays intensément
1. La loi sur la mer territoriale et la zone contigue de la R.P.C, votée le 25 février 1992 par
le Comité permanent de l'Assemblée du peuple fixe la mer territoriale à 12 miles marins. et
précise que cela s'applique à la partie continentale de la Chine mais aussi aux îles dont les
Paracels et les Spratleys.
2. Voir cartes n° 2.et 2 bis.
3. Voir Michael Bennett, « The people' s Republic of China and the use of international
Law in the Spratly Islands Dispute », Standford Journal of International Law, 1991-92.
vol. 28, p. 425 sq, note 6.
4. Michael Bennett, op. cité, p. 428.
9dynamique, mais aussi aux prises avec de multiples déséquilibres, un
effort d'investissement à rentabilité incertaine et différée. Porter la guerre
dans la zone des Spratleys est en soi une aventure et les profits à tirer des
ressources concernent davantage les prochaines générations que celles qui
sont actuellement aux commandes.
Pour être nécessairement limitées actuellement, les ambitions chinoises
n'en sont pas moins dessinées avec limpidité. Sous couvert d'établir une
station d'observation océanique, la Chine avait dès 1987 inspecté la
région. Fiery Cross fut occupé d'abord, puis différentes îles ou rochers
(Discovery Great Reef, Cuarteron Reef, East Reef, Johnson Reef, Subi
Reef, Lansdowne Reef, Nai Iou Jiao and Nan Jiao).
Des travaux importants y furent menés à partir d'explosions pour
creuser des canaux dans la ceinture de coraux et de travaux
d'endiguement pour combler les lagunes.
Cet affichage des ambitions chinoises sur l'archipel conditionne
l'attitude de tous les autres États. L'importance politique de cette poussée
de la Chine alors que les États-Unis et la Russie sont fort désengagés de
cette région, se mesure à la rapidité du rapprochement entre les autres
nations de l'Asie du Sud-Est. Le resserrement des liens à travers
l'économie de marché se double d'une meilleure cohésion régionale
avec l'entrée du Vietnam dans l'ASEAN. La conséquence militaire est
dans un renforcement des différentes présences dans l'archipel. Chacun
consolide d'abord le socle de son occupation en bétonnant au sens
propre les supports possibles et en y installant des garnisons plus
importantes.
Observation scientifique, études géologiques et hydrographiques,
alternent avec de pures manœuvres militaires des uns et des autres.
En 1992, la Chine occupa quelques rochers supplémentaires après
avoir saisi différentes occasions diplomatiques d'affirmer à ses voisins
que la meilleure solution était celle d'une exploitation commune
accompagnant le gel de la question de la souveraineté. Le Vietnam, de
son côté, élargit ses positions cependant que chacun, à la mesure de ses
possibilités, tente d'affirmer ses droits et de renforcer ses capacités
militaires.
Les..Philippines ont, dans cet esprit, protesté en février 1995 contre
l'occupation chinoise d'un îlot revendiqué par l~ gouvernement de
Manille1. La Chine y aurait fait des travaux d'infrastructure, ce qu'elle ne
nie pas.
Ainsi, ces îles ignorées du grand public sont-elles devenues en
quelques années une zone potentiellement explosive où s'accumulent peu
à peu tous les ingrédients d'un conflit important. Il est vrai que les enjeux
sont considérables, plus encore pour les Spratleys que pour les Paracels.
Trois types de convoitises ou de rivalités trouvent leur expression
juridique dans la question des délimitations maritimes et dans celle des
1. Voir Le Monde, Il février 1995 et Far Eastern Economic Review, 23 février 1995.
10titres de souveraineté qui est un préalable. Convoitises sur les richesses,
rivalités stratégiques et maîtrise de la protection de l'environnement sont
au cœur de ces différends.
Le contrôle de la pêche ou plutôt la pêche sans contrôle est un premier
élément capital. Cela va de soi à en juger par la pression démographique
qui s'exerce sur les parties côtières tant de la Chine que du Vietnam ou
des Philippines (sans compter avec l'Indonésie placée à l'arrière plan).
L'exploitation des ressources halieutiques est décisive au premier chef.
Chacun revendique des droits exclusifs et ne s'inquiète de la protection
des espèces qu'en vue de limiter les prises des voisins.
Mais le désir est plus brutal encore sur les ressources énergétiques en
hydrocarbures. Selon les données chinoises, la région des Spratleys serait
un réservoir de 25 milliards de mètres cubes de gaz naturel et 105
milliards de barils de pétrole, à quoi il faut adjoindre 370 000 tonnes de
phosphore1. Légèrement au nord des Spratleys, la zone des bancs James
Shoal serait un réservoir de 91 milliards de barils de pétrole.
On conçoit les espérances qu'une telle richesse suscite chez les
gouvernants qui ont en charge le développement des divers peuples de la
région.
Succédant aux bruits de bottes de la Chine en 1988, une concession est
intervenue en 1992 par laquelle le gouvernement de Pékin, à travers la
China National offshore Oil Corporation accordait à la Compagnie
pétrolière américaine Crestone (Denver-Colorado) un permis
d'exploration sur une superficie de 9 700 miles2 dans la région de
Vanguard Bank: située entre les Spratleys et la côte du Vietnam.
Première concession active accordée dans cette zone, les négociations à
son sujet furent accompagnées d'un discours chinois selon lequel la
Chine mettrait en œuvre tous les moyens militaires nécessaires pour
protéger les opérations menées par la compagnie. Il s'agissait, on l'a
compris, moins de rassurer les dirigeants de Crestone que d'envoyer un
avertissement en direction du Vietnam. Les dirigeants de ce
gouvernement avaient bien matière à s'inquiéter car par ce pas en avant
audacieux la Chine s'assurait de la neutralité (peut-être même active?)
des États-Unis dans la région, puisque désormais des intérêts privés
américains considérables sont placés sous parapluie chinois.
La position chinoise est cohérente dans une logique régionale
impériale. Pékin affirme que, pour des raisons historiques, la Mer de
Chine du Sud est à 80 % un lieu de souveraineté chinoise. Et la
concession chinoise à Crestone a pour but de donner corps à cette
affirmation.
Située à un peu plus de 250 km des côtes du Vietnam et à plus de
1 000 km du sud de Hainan, la zone concédée désignée par les Chinois
comme Wan'an Bei 21 et par les vietnamiens comme l'aire des bancs
1. John W.Garver, op.cité, p.l015, Sur les intérêts pétroliers chinois, voir aussi Chi Kin
Lo, China's position towards territorial disputes. The case of the South China Sea Islands,
London Rontledge, 1989, p. 125 sq.
IlPhuc Tan, Phuc Nguyen, Tu Chinh, Huyen Tran, se trouve située sur le
plateau continental revendiqué par le Vietnam. D'ailleurs, celui-ci, pour
ne pas laisser sans riposte la provocation chinoise, a pendant le même
temps réactivé un accord signé avec Mobil en 1975 et formé un
consortium d'exploration qui comprend plusieurs sociétés japonaises.
Une zone dénommée Blue Dragon située à l'ouest de la concession
Crestone est explorée à ce titre1.
Le gouvernement de Manille a récemment déclenché de nouvelles
inquiétudes et protestations lorsque son Département' de l'énergie a
accordé à Vaalco Energy (États-Unis) un permis d'exploration pétrolière
autour des îles Patag, Lawak et Paroi a, partie orientale des Spratleys.
Considéré par certains comme un faux pas de la diplomatie philippine2
parce que contraire à la position selon laquelle Manille favoriserait une
recherche et une exploitation commune des richesses pétrolières de la
région, cet incident met en lumière la nature explosive de la situation.
En 1994, seuls quelques périodiques bien informés rendirent compte
d'un incident hautement significatif survenu dans la zone des concessions
pétrolières à l'ouest des Spratleys. En avril de cette année-là, la marine
vietnamienne aurait donné ordre à un navire chinois (en mission de
recherche) de sortir des eaux vietnamiennes et il semble que cette unité
chinoise (peut-être parce que des chercheurs étrangers y étaient
embarqués ?) ait obtempéré3.
De même étaient restés bien discrets quelques incidents datant de 1991
entre les Philippines et Taïwan en rivalité de pêche dans l'archipel. Car
Taïwan détient un îlot, le plus important. Mais la République Populaire de
Chine, oublieuse pour la circonstance de tant de rancœurs contre l'" autre"
République de Chine, endosse la revendication taïwanaise et en prend
prétexte pour élargir l'ensemble de sa prétention.
Mais, se dit-on, devant tant de désordres, n'y a-t-il pas un peu de clarté
qui puisse venir par le droit?
En vérité, la situation est d'autant plus explosive que les aspects
juridiques qui seraient de nature à calmer le jeu restent, et cela depuis
longtemps, sans solution.
Puisqu'aujourd'hui, notamment pour les Spratleys, les tensions sont
en liaison directe avec les richesses de pêche ou de pétrole, la solution
passe nécessairement par une délimitation maritime de l'ensemble de
cette zone acceptée par l'ensemble des partenaires.
Toutefois, les normes juridiques relatives aux délimitations maritimes
manquent encore considérablement de précision, comme fait cruellement
défaut l'autorité qui serait en mesure d'en imposer l'application. Chaque
État, après avoir éventuellement tracé des lignes de base droites pour
corriger le dessin trop tourmenté de ses rivages, a des droits de nature
1. Voir Far Eastern Economic Review, 30 juin 1994, CourrierInternational 25-31 Août
1994, n° 199, Le Monde, 22 avril 1994.
2. Voir Far Eastern Economic Review, 30 juin 1994.
3. Rapporté par la Far Eastern Economic Review du 13 octobre 1994.
12distincte sur sa mer territoriale et sa zone contiguë d'une largeur de 12
miles marins chacune et sur une zone économique exclusive et un plateau
continental qui s'étendent au large jusqu'à 200 miles marins ou parfois
plus loin si la géomorphologie des fonds sous-marins indique que la
plate-forme sous-marine dépasse cette largeur.
Selon qu'ils sont placés en vis-à-vis ou qu'ils sont voisins sur le même
continent, les États doivent procéder entre eux à une délimitation frontale
ou latérale.
Une première difficulté tient à l'indétermination relative encore assez
grande de la norme de droit positif pour partager les espaces entre les
États dont les côtes sont adjacentes ou se font face. Après une première
période, celle des conventions de Genève de 1958, où l'on crut pouvoir
faire une règle générale de la méthode de l'équidistance (ligne médiane
dont tous les points sont équidistants des points les plus proches des
lignes de base à partir desquelles est mesurée la largeur de la mer
territoriale de chacun des deux États) quoi qu'en admettant qu'ici ou là
des circonstances spéciales puissent la corriger, la 3ème Conférence des
Nations unies sur le droit de la mer (1974-1982) a été l'occasion de
mettre en évidence l'extrême diversité des situations géographiques et la
nécessité de renoncer à un principe géométrique aux. résultats trop
souvent inéquitables.
Aussi la Convention actuelle qui est de droit positif ne maintient-elle la
ligne médiane que pour la mer territoriale dont la largeur est limitée à 12
miles marins (article 15). Pour les autres espaces à départager, elle
indique seulement que les États doivent par voie d'accord aboutir à une
solution équitable (art.74 et 83). Peu à peu, ce cadre qui semblait si vague
qu'il en était vide, a gagné en précision à travers des solutions tant
jurisprudentielles qu'arbitrales ou par la pratique conventionnelle des
États. Des faisceaux de critères sont combinés et pondérés entre eux pour
parvenir au tracé de la ligne qui, reconnue par les États en cause, sera la
limite de leurs pouvoirs et indiquera les richesses dont ils peuvent
1.disposer et celles sur lesquelles ils n'ont pas de juridiction
Malgré tout, bien des incertitudes demeurent. La plus grande difficulté
vient toujours de la présence d'îles. Lorsque le statut des îles est connu du
point de vue de la souveraineté, cette difficulté est propre à la
délimitation. Alors il faut, selon l'éloignement de cette île ou de ces îles
par rapport au territoire de l'État dont elles dépendent, examiner d'abord
si ce sont des îles qui modifient le tracé des lignes de base droites en s' y
intégrant. Si leur distance au continent ne le permet pas, elles
bénéficieront d'espaces marins propres. Toutefois, selon que ces îles se
prêtent ou ne se prêtent pas à l'habitation humaine, elles seront prétexte à
une revendication complète (mer territoriale, zone contiguë, zone
1. Voir Mohammed Bedjaoui. «L'énigme des principes équitables dans le droit des
délimitations maritimes ». Revista espanola de derecho internacional, Madrid, 1990,
p. 387 sq.
13économique exclusive, plateau continental} ou seulement à une prétention
à la mer territoriale.
Dans tous les cas, les îles dépendant d'un État modifient les conditions
de la délimitation entre cet État et ses voisins.
La.situation se complique lorsque l'espace marin à partager concerne
plusieurs États, les uns contigus, les autres en vis-à-vis. Toute délimitation
bilatérale met alors en jeu les droits des États tiers qui sont fondés à
vouloir participer à la négociation. La Chine jusqu'ici s'est refusée à
entrer dans ce raisonnement. Elle n'accepte que des conversations
bilatérales et évite tout débat multilatéral. Il est vrai que dans le
bilatéralisme le rapport de puissance est sous une lumière crue. Ce type
de situation accompagné de trop de gourmandise dans lès' arrière-pensées
conduit à la paralysie des situations juridiques, à des prédations sans
contrôle en matière de pêche au risque de la disparition des espèces et à
une grande impatience chez les pétroliers qui n'aiment guère mettre en
jeu les investissements considérables de l'exploitation off shore au risque
de se trouver sous le feu de l'artillerie navale ou aérienne d'un' voisin
mécontent.
Les mécanismes judiciaires ne sont pas de nature à dénouer par eux-
mêmes les blocages dans les négociations. En effet, bien que la
Convention sur le droit de la mer ait prévu, avec la création du Tribunal
du droit de la Mer, une procédure judiciaire propre à régler tous les
conflits résultant de l'application de cette convention, cette procédure ne
concerne que les États parties et ne peut donc s'imposer à ceux qui n'ont
pas ratifié la convention. D'autre part, le texte exclut expressément de ce
mode de règlement des litiges, toutes les questions de souverainetéI. Aussi
apparaît-il clairement que la question des titres sur les terres, notamment
sur les formations insulaires, si insignifiantes soient-elles du point de vue
de la géographie, est une question préalable décisive qui nécessite un
règlement juridique.
Le Vietnam serait prêt à soumettre l'affaire à la juridiction la plus
appropriée pour résoudre ce type de litiges entre États, à savoir la Cour
Internationale de Justice. La France auparavant avait à deux reprises, en
1937 et à nouveau en 1947, proposé à la Chine de recourir à la h'aute
juridiction ou à l'arbitrage. Mais l'État chinois fait la sourde oreille à
toutes ces propositions.
Suggérer, comme le fait la Chine actuellement, d'exploiter en
commun tout en réservant la question territoriale, amène à buter sur la
détermination des parts de chacun dans cette exploitation. Or, les parts ne
peuvent être fixées qu'en proportion de la solidité des prétentions.
Réserver cette question ressemble fort à s'installer sur un baril de poudre.
L'octroi récent de concessions à des compagnies pétrolières a clairement
mis cette difficulté en évidence.
1. Article 298 de la Convention de Montego Bay du 10 décembre 1982.
14Si les îles Spratleys n'existaient pas, la concession chinoise serait
considérée comme se trouvant sur le plateau continental vietnamien. Si les
Spratleys, au moins pour la partie occidentale de cet archipel, étaient
reconnues comme vietnamiennes, la chose ferait encore moins de doute.
Si une partie des Spratleys occidentales venaient à être déclarées chinoises
et reconnues comme. telles par le droit international, il faudrait alors, sur
la base de l'article 121 de la convention, décider si ces îlots bénéficient
seulement d'une mer tenitoriale ou emportent juridiction sur les autres
espaces. Il y aurait lieu (en fonction de la manière dont serait tranchée
cette délicate question) de délimiter les droits entre les parties. Mais
interviendraient alors dans la délimitation les droits de la Malaisie, de
Brunei, de Taïwan, des Philippines.
Il serait difficile de ne pas tenir compte du fait qu'une importante
fosse marine (plus de 2 000 mètres de fond) sépare la région des
concessions de l'archipel des Spratleys.
Plus au nord, dans la région des Paracels, la délimitation ne concerne
que deux États, le Vietnam et la Chine, mais là encore le statut
international des Paracels est la clef de cette délimitation.
Le présent ouvrage se veut une contribution à la clarification de cette
question préalable. Le problème des délimitations n'y est pas examiné.
Lorsque les conditions seront réunies pour qu'il le soit, c'est-à-dire la
question des titulaires de la souveraineté résolue, il sera temps de se
mesurer à cette difficulté propre.
Or le statut tenitorial de ces îles est en soi une épineuse question
juridique. Mais s'agit-il d'une question ou de deux, une pour chaque
archipel?
Géographiquement, il s'agit bien de deux archipels au sens que la
Convention des Nations unies sur le droit de la mer donne à ce mot: "on
entend par "archipel" un ensemble d'îles, les eaux attenantes et les autres
éléments naturels qui ont les uns avec les autres des rapports si étroits
qu'ils forment intrinsèquement un tout géographique, économique et
politique, ou qui sont historiquement considérés comme tels" (article 46).
Si chacun de ces deux archipels forme bien un tout géographique, ils
ne sauraient par leur éloignement être considérés ensemble comme une
même formation. Toutefois, dans les revendications les plus importantes,
celle de la Chine et celle du Vietnam, les deux archipels sont assimilés.
Aussi seront-ils ici traités à travers la même grille d'analyse et en
suivant les mêmes étapes du raisonnement, même si les conclusions les
concernant ne sont. pas identiques à chaque phase.
On tentera de mettre en lumière tout ce que le droit international peut
apporter pour définir les droits de chacun. La modestie est nécessaire en
dépit d'un discours ici ou là triomphant sur les mérites du nouvel ordre
juridique mondial, car à la vérité, le juriste dispose de bien peu
d'instruments dans sa boîte à outils pour élucider ce type de problème.
Dès lors que les subjectivités des Etats sont exacerbées, le rôle du droit
est de frayer la voie à un peu d'objectivité. Toutefois, il n'y a pas dans le
15droit international général de norme substantielle d'application
mécanique permettant de dire: tel territoire appartient bien à tel État. La
Charte des Nations unies a introduit une règle fondamentale avec le
respect de l'intégrité territoriale des États et l'interdiction du recours à la
force contre cette intégrité. Mais pour lever le doute, lorsqu'il existe, sur
l'étendue du territoire d'un État au moment où il est entré aux Nations
unies, il faut en référer aux titres tels qu'ils ont été établis dans le passé.
Les règles dans ce domaine n'ont pas toujours été les mêmes aux
différentes périodes de l'histoire. Les territoires ici étudiés mettent en jeu
des temporalités mêlées dans un incroyable écheveau d'événements.
Dans la mesure où la Chine et le Vietnam évoquent des titres très
anciens, l'examen doit d'abord porter ..sur leur consistance juridique.
Dans sa quête d'objectivité, le juriste chercheur ou juge ou arbitre, doit se
pencher avec une rare exigence sur la question des preuves. Mais il ne
peut aborder des documents ou récits anciens et les utiliser dans un
raisonnement juridique comme il le ferait avec des pièces
contemporaines, car il faut se garder de faire rétroagir indûment des
notions modernes. A s'y risquer, l'on est conduit à manipuler le droit et
le rôle du temps dans. le droit.
S'il faut remonter la piste de l'histoire, c'est pour chercher à chaque
étape quelle était la situation réelle de ces territoires et quelle était la
signification juridique de cette situation en termes de catégories
juridiques de l'époque.
C'est ainsi qu'il faut explorer la période ancienne et la relation que
l'on dit féodale entre la Chine et l'Annam, en gardant présent à l'esprit
que la Chine confucéenne ne connaissait pas la notion moderne de
souveraineté territoriale, qu'il faut examiner ce qu'il est advenu de ces
îles sous le colonisateur français, tenter de comprendre les événements qui
se déroulent ensuite entre États relevant du communisme, ne pas perdre
de vue qu'il Y a dans tout cela de pures rivalités de puissance qui tentent
de tirer parti avec plus ou moins de bonne foi des arguments juridiques.
Le droit, les droits se forment avec du temps, mais se déforment aussi.
A quel moment, un titre longuement affirmé et consolidé, peut-il être
déclaré éteint parce que trop longtemps négligé? Quelle combinaison de
comportements emporte affirmation? ou négligence? Et quels sont ceux
dont les comportements sont significatifs lorsque des acteurs nombreux
se partagent les rôles sur la scène de l'histoire?
La question des sources est ici capitale. Le débat étant à la fois
historique et juridique, il est nécessaire de combiner les exigences propres
aux historiens sur l'authenticité des sources et celles dont font preuve les
juristes pour asseoir leurs conclusions.
Le dépouillement des archives françaises est sans doute ce qui fait
l'originalité du présent travail par rapport à bien d'autres déjà publiés sur
cette question).
1. Voir bibliographie p. 135 sq.
16C'est en m'appuyant sur ces archives mais aussi sur la littérature
juridique existante, que j'ai abordé l'étude du statut de ces archipels en
distinguant à travers quatre chapitres les données générales les
concernant, l'acquisition du titre originaire, l'évolution postérieure du
titre, enfin les perspectives de règlement
17CHAPITRE I
,
"DONNEES GENERALES RELATIVES AUX
ARCHIPELS PARACELS et SPRATLEYS
Pour clarifier l'épineuse question de droit international dont les
enjeux viennent d'être retracés, il est nécessaire de procéder à une
description géographique de ces territoires, d'indiquer quels sont les
éléments de la problématique juridique ainsi posée, et de retracer
l'essentiel du cadre chronologique d'événements sur lesquels le
raisonnement juridique peut s'appuyer.
LES DONNÉES GÉOGRAPHIQUES
Les territoires insulaires de la mer de Chine ne sont pas tous concernés
par les disputes en cours. La contestation porte seulement sur deux
archipels aujourd'hui parfaitement identifiables sur les cartes marines.
Comme annoncé dans les remarques préliminaires à ce travail, les
données concrètes ici rassemblées seront exposées de manière distincte
pour les Paracels et les Spratleys.
Il est nécessaire de signaler la très grande difficulté qu'il y a à repérer
avec exactitude tous les éléments de ces configurations géographiques
complexes. En plus des îlots principaux, on trouve en effet de multiples et
parfois infimes roches, bancs de sable, atolls, récifs coralliens. La
topographie est rendue obscure par la coexistence de différents systèmes
de désignation. Se superposent en effet sans une limpide correspondance
des noms chinois, philippins, vietnamiens, français et anglais. La référence
à un système de dénomination plutôt qu'à un autre n'est pas sans portée
symbolique. Aussi, usera-t-on ici des noms anglais, les moins suspects car
ne correspondant pas à une revendication précise.
19Généralités
Ces deux archipels font partie des quatre groupes d'îles de nature
corallienne qui parsèment la Mer de Chine du Sud1.
Les deux autres groupes (Pratas et Mac Clesfield) ne sont pas l'objet
-de contestations de souveraineté.
Ces archipels émaillent une mer largement entourée de territoires. La
Chine, le Vietnam, la..Malaisie, Brunei, les Philippines la bordent en
couronne.
Ces terres ne bénéficient guère de larges plateaux continentaux. La
1
Chine fait exception et dans une moindre mesure le Vietnam surtout au
sud-ouest.
Toutefois les deux Archipels des Paracels et des Spratleys sont situés
au-delà des plateaux continentaux géologiques, au milieu de cette zone
maritime, là où la profondeur atteint plus de 1000 mètres à proximité des
Paracels, et environ 3000 mètres au nord-est des Spratle.ys.
Ces données ont leur importance du point de vue juridique car aucun
État voisin ne peut revendiquer des droits sur ces archipels en fonction de
l'argument de leur appartenance géomorphologique à tel ou tel plateau
continental. Les îles et îlots n'émergent pas sur une zone de profondeur
pouvant être considérée comme le prolongement naturel du territoire
terrestre de tel ou tel État. D'ailleurs, cet argument n'a pas de pertinence
juridique, comme on le verra dans les développements qui suivent, car la
souveraineté sur une formation insulaire est indépendante des liens de
cette formation avec le sous-sol marin.
Quelques indications soulignent l'importance de ces îles d'un point de
vue géopolitique, ou géostratégique, en raison de l'intérêt de cette zone
maritime pour la navigation mondiale.
Au sud-ouest la mer de Chine méridionale communique avec l'Océan
Indien par les détroits de Malacca et de Singapour, au nord-est elle est
reliée à la Mer de Chine orientale qui elle-même est en communication
avec la Mer du Japon par le détroit de Corée.
Elle ne peut laisser indifférente aucune puissance maritime de
dimension mondiale. L'examen de la carte révèle que tout le trafic
maritime qui transite par cette mer est amené à passer entre les deux
archipels. Il n'est donc pas nécessaire d'insister sur l'importance que
revêt de ce point de vue la souveraineté donc le contrôle stratégique .de
ces ensembles d'îles.
Il faut noter enfin qu'il s'agit d'îles inhabitées. Leur superficie réduite
n'a jamais permis de développement humain. Elles ont traditionnellement
servi de point d'appui à des pêcheurs saisonniers et n'ont connu en
dehors de ce cas que des populations garnisonnaires ou très récemment
1. L'utilisation de cette dénomination encore largement en usage dans les ouvrages de
géographie, et aujourd'hui contestée par le Vietnam, ne signifie évidemment pas dans le
présent ouvrage un ralliement aux prétentions chinoises en matière de délimitation.
20pour les Paracels une population d'origine administrative implantée en
accompagnement d'un énorme effort d'infrastructure.
L'archipel des Paracels
Il est situé pour l'essentiel entre 160 et 170 de latitude Nord et entre
1110 et 1130 de longitude Est.
Il est composé de deux groupes principaux: le groupe Amphitrite et
le groupe Crescent distants entre eux d'environ 70 kms1.
A quoi il faut adjoindre un certain nombre d'îles et de rochers
détachés.
Al' ouest, le groupe Crescent comprend 5 îles principales: Robert
(0,32km2), Duncan (0,48 km2), Palm Island (0,09 km2) Drummond .(0,41
km2) où se trouvent 5 tombeaux, PattIe (0,3 km2) qui présente les traces
d'un appontement et d'un canal.
A l'écart (12 kms environ) se trouve l'île Money (0,5 km2), plus au
sud l'île Triton. Chaque île est dotée d'un anneau corallien dont les
ouvertures permettent à des bateaux de peu de fond d'arriver jusqu'à la
plage.
Al' est, le groupe Amphitrite comprend : Woody Island, Rocky Island,
South Island, Middle Island, North Island, Tree Island et à l'est de ce
groupe Lincoln Island.
La plus grande est Woody Island qui ne dépasse pas 4 kms de
longueur et 2 ou 3 kms de largeur.
L'ensemble de l'archipel outre les deux groupes d'îles ci-dessus
mentionnés, comporte plus de 30 îlots, bancs ou récifs et occupe environ
15 000 km2 de la surface de l'Océan, c'est dire le caractère extrêmement
dangereux de la navigation dans les parages, comme en témoigne, aux
dires des voyageurs, le nombre des épaves. "Ce sont des épaves qui
servent d'amer pour reconnaître les dangers, notamment les chaudières
des vapeurs qui résistent plus longtemps grâce à leur poids et qui, par
leur volume, s'aperçoivent de fort loin et étonnent les non-initiés qui ne
peuvent s'expliquer tout d'abord la nature de ces protubérances sur les
récifs"3.
Du point de vue géologique, les travaux scientifiques effectués à
l'époque de la colonisation française par le vapeur "De Lanessan" et dont
les résultats ont été consignés dans les notes publiées par le Docteur A.
Krempf, directeur du service océanographique, indiquent que le plateau
sous-marin d'où émergent les récifs et les îlots de l'archipel desParacels
est à une profondeur variant entre 40 et 100 mètres, et est revêtu
d'encroûtements coralliens.
1. Voir la carte en annexe n03.
2. Voir en annexe n° 4 la liste des îles et îlots.
3. P.A. Lapicque A propos des îles Paracels, 1929, Les éditions d'Extrême-Asie, Saïgon,
p. 3.
21"C'est une surface dont le modelé remonte à la période glacière et qui,
recouverte par les eaux marines après la déglaciation définitive, n'a cessé
d'offrir par suite de son éloignement de toutes côtes, les conditions les
meilleures pour le développement des coraux. Elle est à l'heure actuelle
uniformément couverte de coraux vivants, de sable et de graviers
coralliens". (Notes du Docteur Krempt)
Le climat est chaud et humide avec d'abondantes chutes de pluie. La
brume est fréquente. Les îles sont balayées de vents (lesquels engendrent
des courants compliquant encore la navigation) et la région connaît
fréquemment des typhons. La végétation existe sur toutes les îles: arbres
phosphorites et autres, herbe courte, buissons. Sur certaines, il y a une
source d'eau douce. Les oiseaux sont innombrables et les tortues très
nombreuses.
Les ressources économiques peuvent être classées en trois groupes:
- La ressource d'avenir est évidemment dans les potentialités en
pétrole off shore. On dit la région prometteuse sans qu'aient été publiées,
et donc soient accessibles, des données précises sur les espérances.
- La ressource longtemps et encore convoitée et qui a fait l'objet
d'une certaine exploitation, tient aux gisements phosphatés. Ils
constituent le sol de toutes celles des îles de l'archipel assez hautes au-
dessus du niveau de la mer pour que la végétation s'y soit développée.
Ces gisements se sont constitués à partir d'un sol originaire de carbonate
de chaux (nature corallienne). Ce sol a été couvert par les oiseaux de
matières à base d'acide phosphorique et les conditions climatiques
humides en ont permis la transformation en phosphates. La couche de
phosphates à teneur variable (23 à 25 % par endroits, 42 % ailleurs)
dépasse souvent un mètre. Ce phosphate a été exploité entre 1924 et 1926
par des entreprises japonaises (et dans certains cas les gisements ont été
épuisés comme à l'île Robert). Les dégâts commis semblent avoir été
alors considérables (arbres abattus, végétation saccagée). En 1956,
l'administration de Saïgon autorisa un industriel vietnamien, Monsieur Le
Van Cang, à exploiter les phosphates aux Paracels. La Compagnie des
Engrais du Vietnam mènera encore cette exploitation de 1960 à 1963.
Les dernières données détaillées disponibles avant le contrôle chinois sont
celles données par l'ingénieur Tran Huu Chan (Août 1973) lors d'une
mission exécutée à l'initiative de l'administration de Saïgon par des
experts japonais et vietnamiens 1.Cette mission qui. ne portait que sur le
groupe des îles Amphitrite (le groupeCrescent étant depuis 1956 occupé
par la Chine) concluait à l'existence de réserves de phosphates encore très
importantes, mais les conditions d'exploitation dépendaient d'un examen
plus précis des échantillons prélevés.
- La troisième ressource, renouvelable (à moins d'une exploitation
incontrôlée qui amènerait la disparition locale de certaines espèces) est
1. Voir le rapport de cette mission in «Les archipels Hoang Sa et Truong Sa». Le
Courrier du Vietnam, Hanoi 1984, p. 52 sq.
22celle de la faune marine. Il est vrai que l'espoir d'une présence d'huîtres
perlières agité fortement avant la seconde guerre mondiale ne semble pas
avoir eu de suite. La pêche à la traîne (donc à fort rendement) ne semble
guère possible compte tenu des fonds coralliens chaotiques et tourmentés.
En revanche, la pêche des tortues de mer a été pratiquée de longue date
aussi bien par des pêcheurs chinois venus de quelques ports du sud de
Haï Nan, que par des pêcheurs vietnamiens. Toutefois, il ne s'agit pas
d'une activité industrielle mais seulement artisanale et dont les revenus ne
sont pas d'un montant permettant autre chose que de faire vivre les
familles de pêcheurs.
Depuis l'occupation militaire chinoise complète de l'archipel et
notamment à partir de 1974, lorsque les Chinois s'emparèrent par la
force de la partie occidentale des îles (Crescent), les activités chinoises
s'intensifièrent sur l'ensemble de l'archipel. Woody Island (l'île Boisée)
qui est la seule d'une surface suffisante pour être un support approprié à
des infrastructures coûteuses a été dotée d'un aérodrome et d'un port
élargi. Et un port a été construit par la marine chinoise à l'île Triton en
1982.1
L'archipel des Spratleys
Il s'agit là encore en pleine mer de Chine méridionale, mais beaucoup
plus au sud que les Paracels, d'une vaste plate-forme sous-marine isolée
de tout territoire continental ou insulaire important par des fonds de
plusieurs milliers de mètres.
L'archipel n'est pas simple à identifier clairement (encore moins que
celui des Paracels) parce que la région comprend des îles, îlots, bancs et
rochers extrêmement dispersés. On en compte plus de cent et la superficie
totale de l'archipel couvre près de 160 000 km2 de la surface des eaux
(plus de 10 fois la superficie couverte par les Paracels). La limite Nord en
ème12ème degré de latitude. La limite Est le 111est le degré de longitude.
Les différents documents et cartes maritimes révèlent l'existence de
vingt-six îles ou îlots principaux auxquels il faut ajouter de nombreux
écueils et bancs de sable d'importance variable, dont les dénominations
sont en plusieurs langues2. Les revendications respectives seront étudiées
et examinées plus loin. Notons seulement ici qu'elles ne sont pas toutes
occupées. Les Philippines, la Malaisie, Taiwan, la Chine et le Vietnaln en
occupent respectivement certaines. L'archipel comprend de surcroît sept
groupes de rochers qui restent émergés à marée haute et sont identifiés
sur les cartes.
Les îles sont petites. Certaines sont totalement dépourvues de
végétation et sont uniquement couvertes de sable et de guano. D'autres
1. Voir Chi Kin Lo. China' s position towards territorial disputes. The case of the South
China Sea Islands, London, Rontledge, 1989, p. 118.
2. Voir en annexe n° 4 la liste des îles.
23présentent quelques buissons et certaines des groupes de cocotiers. Les
observateurs notent que ces îles rappellent davantage les archipels
océaniens, que la région d'Asie orientale.
Le climat pendant la saison sèche y est torride. Deux moussons y
soufflent régulièrement. En creusant des puits, il est possible de trouver
de l'eau douce, et de cultiver des plantes vivrières, de celles en tout cas
qui peuvent résister à la forte salinité du ..terrain. Un rapport de mission
d'exploration vietnamienne de 1973 signalait que certaines îles pullulent
de moustiques et de rats.
Les ressources en poissons dans l'ensemble de l'archipel paraissent
considérables. L'éloignement par rapport à la terre ferme poserait des
problèmes (non insurmontables il est vrai) en cas d'exploitation à grande
échelle.
Ces îles ne comportent pas et n'ont jamais comporté de population
autochtone. Aujourd'hui tous les États ayant émis des revendications
entretiennent des garnisons sur tel ou tel îlot. Les Français pendant la
période où ils ont administré l'archipel (entre les deux guerres), y avaient
constaté la présence épisodique de quelques pêcheurs chinois en
provenance de Hai Nanl.
Comme aux Paracels et pour les mêmes raisons, les îles ont recelé du
guano qui a fait l'objet des convoitises et de l'exploitation japonaise
avant la guerre. On estime aujourd'hui les réserves de phosphores à
370.000 tonnes.
Les promesses de pétrole sont mentionnées dans la presse
internationale avec insistance et semblent avoir une très réelle consistance.
De source chinoise, la zone des Spratleys représenterait une réserve de 25
milliards de mètres cubes de gaz et 105 milliards de barils de pétrole2.
Les principales de ces émergences sont: North ..Danger Group formé
de quatre îlots: North Reef, Northeast Cay, Southwest Cay et South Reef
dont l'un long d'un kilomètre environ, Trident Shoal, haut-fonds
d'environ 14 kms sur Il, Lys Shoal, Thi Tu Island formé de deux atolls
dont le plus grand fait environ 1,5 km par 1 km et où l'on trouve de la
végétation et de l'eau douce, Subi Reef est un anneau de corail, Loai Ta
Island est une petite île de 0,3 km de long à l'intérieur d'un haut-fonds
important, Tizard Bank comporte 2 îles principales et trois écueils dont
Itu Aba d'l km par 0,4 km. C'est l'île la plus importante de l'archipel
par la présence de puits construits par les japonais et de végétation. Nam
Yit Island est longue de 0,5 km. Discovery Great Reef est un écuei1 en
forme d'anneau fréquenté par des pêcheurs de la région. Fiery Cross
Reef est un haut-fonds d'environ 26 km de long en forme de lagon semi-
ouvert à l'intérieur duquel se trouvent quelques écueils plus élevés.
London Reef Complex est formé de quatre hauts-fonds. Spratly Island est
une petite île de 0,75 km sur 0,4 km. On y trouve de l'eau et de la
1. Voir "L'occupation d'îlots de la Mer de Chine" in l'Asie Française, n0313, 1933,
p. 266.
2. Newsweek, 15 mai 1978, "Treasure islands" et China Daily, 24 décembre 1989.
24végétation. C'est aussi une réserve à guano et un lieu de reproduction des
tortues de mer. Amboyna Cay est couvert de végétation et de guano.
Rifleman Bank est un banc important de 56 km par 24 km bien que
normalement non découvert. Enfin, plus au sud et proche des côtes de
Malaisie, un ensemble de bancs et d'écueils connus sous le nom de James
Shoal est réputé présenter une considérable réserve de gaz et de pétrole.
Au centre de l'archipel se trouve une zone de dangers si grands que la
plupart des navires ne s'y risquent pas. Les Etats en lice pour
l'appropriation de ces minuscules éminences ont les uns et les autres pris
pied ici ou là. Mais bien peu de ces affleurements sont propices à des
installations.
A Itu Aba la marine taïwanaise entretient une garnison de près d'un
millier d'hommes. Le Viet Nam contrôle l'île Spratly dont cet État a fait
la base principale de son rayonnement dans l'archipel. Les Philippines
sont présentes à Thi Tu Island et Loai Ta Island. La République Populaire
de Chine, tard venue (1988-1989) dans cet archipel éloigné de ses côtes, a
dû pour concrétiser ses intentions prendre appui sur de simples bancs pas
toujours découverts à marée haute.
Aussi, Fiery Cross Reef choisi pour cela, a-t-il fait l' objet
d'aménagements importants en dépit du fait que cette terre ingrate passe
sous 50 cm d'eau aux fortes. marées. Wharf, routes, hangar à hélicoptères
y ont été construits après que les formations coralliennes aient été
attaquées à l'explosif et que le sol ait été surélevé sur une surface
suffisante.
Tel est, rapidement brossé, et en fonction de la documentation
disponible, le tableau des archipels disputés et revendiqués fortement par
différents États.
LA PROBLÉMATIQUE JURIDIQUE
Pour clarifier la question des titres de souveraineté sur ces deux
archipels, il est nécessaire de soulever un premier ensemble de questions
relatif à la nature des territoires disputés et à la nature du différend qui
s'est développé à propos de ces territoires, puis de repérer le droit
applicable pour résoudre ce différend sur des bases satisfaisantes.
Catégorie de territoires et identification du différend
Là'nature des territoires disputés
S'interroger sur la nature de ces territoires consiste à ouvrir deux
questions:
25a) S'agit-il d'abord de terres susceptibles d'appropriation?
La question est d'autant plus pertinente que les archipels sont formés,
on l'a vu, d'une poussière de bancs, îlots, rochers parmi lesquels on
trouve quelques îles véritables. Il est nécessaire de la poser car la vie des
océans et le mouvement géologique qui anime l'écorce terrestre amènent
des bouleversements brutaux ou progressifs qui peuvent entraîner la
disparition de certains tenitoires jusque-là émergés.
La réponse toutefois ne semble pas faire de doute dans le cas de l'un
et l'autre des archipels.
La notion de terres susceptibles d'appropriation avait été évoquée
devant la Cour Internationale de Justice dans l'affaire des Minquiers et
des Ecréhous1.
Il semble en référence à la doctrine à ce sujet que, pour être
susceptible d'appropriation, une terre insulaire doit présenter à marée
haute une surface de terre émergée suffisante pour être pratiquement
habitable. D'autres auteurs y ajoutent la nécessité de figurer sur les cartes
de géographie2. Les débats à la troisième Conférence des Nations unies
sur le droit de la mer ont fait apparaître toute la complexité du problème.
L'article 121 de la Convention de..Montego Bay du 10 décembre 1982
prend en compte un critère géologique "une étendue naturelle de terre".
Les îles artificielles sont ainsi exclues. En revanche, peu importe la nature
de l'étendue de terre. "Vase, boue, corail, sable, madrépores, rocs, etc...
tout peut faire île"3.
S'y ajoute un critère hydrographique: la découverte à marée haute.
Cela distingue les îles des hauts-fonds découvrants. Mais la difficulté
n'est pas levée de savoir ce que l'on désigne par marée haute ni s'il faut
y inclure les marées exceptionnelles.
Les deux archipels ici étudiés comprennent chacun de très nombreuses
îles mais aussi des îlots, des bancs de sable, des récifs coralliens et des
rochers. Si pour certaines franges de ces archipels la question de leur
caractère susceptible d'appropriation peut se poser, ce caractère ne fait
pas de doute pour les îles principales parfaitement identifiées sur les
cartes marines. Et les franges apparaissent alors comme des accessoires de
ces îles principales.
L'objet du différend concerne donc bien des terres susceptibles
d'appropriation.
Toutefois leur nature ouvre une seconde interrogation.
1. Rec. des arrêts, avis consultatifs et ordonnances de la Cour Internationale de Justice,
1953, p. 49 et 53.
2. Voir Gilbert Gidel, "La mer territoriale et la zone contigüe", Recueil des Cours tk
l'Académie de Droit International, 1934 II, vol. 48, p. 137-278.
3. Laurent Lucchini et Michel Voelckel, Droit tk la mer, tome l, Pedone, Paris, 1990,
p. 331.
26b) Ces territoires sont-ils de ceux qui entraînent attribution de zones
maritimes étendues à l'État détenteur de la souveraineté?
Poser cette question consiste à se demander si l'article 121 paragraphe
2 de la Convention des Nations-Unies sur le droit de la mer est applicable
à ces îles, îlots et rochers, c'est-à-dire à se demander si l'appropriation de
ces archipels ouvre par là-même des droits exclusifs sur les ressources
biologiques ou sur celles du sous-sol marin dans la limite de 200 milles
marins autour des terres. Ce texte dispose en effet: "sous réserve du
paragraphe 3, la mer territoriale, la zone contiguë, la zone économique
exclusive et le plateau continental d'une île sont délimités conformément
aux dispositions de la Convention applicables aux autres territoires
terrestres" ,
Ne s'agit-il pas plutôt de rochers entraînant application du paragraphe
3 du même article: "Les qui ne se prêtent pas à l'habitation
humaine ou à une vie.économique propre n'ont pas de zone économique
exclusive ni de plateau continental"?
Là est le coeur du litige actuel sur les archipels, en dépit du fait que les
protagonistes sont hésitants sur la meilleure attitude à adopter pour servir
leurs intérêts.
En effet, derrière le sujet ici traité et auquel on se tiendra strictement, à
savoir la question du titre de souveraineté sur ces territoires, l'enjeu
décisif est celui du contrôle des richesses maritimes. L'appétit de
territoires marins des États va grandissant en proportion du rôle de la
pêche dans l'économie des peuples et de l'importance du pétrole et des
richesses minérales épuisables dans certaines industries-clés. Pour
départager ces convoitises sur les espaces marins, le droit international
prévoit des délimitations entre États aux côtes adjacentes ou situées en vis-
à-vis.
Mais comme cela a déjà été souligné, la question de souveraineté est
un préalable. Il faut d'abord préciser qui a le titre pour indiquer ensuite
quels droits cela entraîne pour les eaux avoisinantes et entre quels États se
fera la délimitation.
Les stratégies sont hésitantes. Chaque État prétend à la possession des
terres et à la reconnaissance internationale de ce qu'il. considère comme
un titre ancien. Dans cette hypothèse favorable, chacun tend à persuader
tous les partenaires que toutes les îles sont habitables, ce qui démultiplie
les surfaces maritimes qui tomberaient alors sous contrôle national.
Mais lorsqu'il s'agit des revendications d'autrui, l'interprétation de
l'expression "rochers qui ne se prêtent pas à l'habitation humaine" se fait
beaucoup plus pointilleuse afin de restreindre le nombre d'îlots qui
engendreraient de larges droits sur les eaux avoisinantes.
En attendant l'issue d'un conflit d'autant plus longue à venir que les
positions sont crispées, certains n'hésitent pas à modifier la réalité
d'origine. C'est notamment le cas aux Paracels où, depuis qu'ils ont
militairement pris le contrôle de cet archipel, les Chinois ont procédé à
des aménagements spectaculaires de ces îlots. Là où les navigateurs et
27géographes décrivaient jusqu'aux années qui ont suivi la seconde guerre
mondiale, des terres inhospitalières occupées seulement par des pêcheurs
saisonniers, balayées par les typhons ou écrasées sous de fortes chaleurs,
on a vu surgir avec l'aide d'une considérable logistique militaire des
aménagements, ports, aéroports, routes, fortifications qui ont fait perdre
aux mots "se prêter à l'habitation humaine" son sens premier.
Les divers États qui ont occupé les"'~îlots formant l'archipel des
Spratleys ont eux aussi déployé une grande énergie dans ce sens. Cela a
été encouragé parce que les paragraphes susvisés de la Convention des
Nations unies sur le droit de la mer, fruit de compromis complexes,
laissent entières plusieurs difficultés :comment pourra-t-on distinguer
une île d'un rocher? Et quelles sont les conditions qui permettent de
conclure que l'habitation humaine ou une vie économique propre sont
possibles sur une île ?1
Le dernier paragraphe de l'article 121 ouvre une large part à
l'interprétation car le texte ne dit pas "les rochers inhabités" mais "les
rochers qui ne se prêtent. pas à l'habitation humaine." Si le critère de
l'habitation humaine est par exemple celui de la présence d'eau douce,
alors aussi bien dans l'archipel des Paracels que dans celui des Spratleys,
les îles principales présentent des possibilités d'eau douce. Si le critère est
celui de la présence de végétation, on en trouve aussi sur les mêmes
archipels.
En alternative à cette condition, est ouverte celle de la possibilité d'une
vie économique propre. Là encore, l'imprécision est grande2. La pêche
ou l'exploitation du guano sont-ils des éléments d'activité suffisants?
L'article 121, paragraphe 3, de la Convention de Montego Bay doit
être interprété pour apporter une réponse à ces questions.
La rédaction du texte indique que sont éliminés les artifices. Les
rochers doivent se prêter à l'habitation humaine, ce qui évacue
l'hypothèse où on les équiperait de manière à ce qu'ils puissent convenir
à l'habitation humaine. De même, est mentionnée une vie économique
propre. Ne peuvent donc être pris en compte les cas dans lesquels les îles
servent de points d'appui à des activités se déployant en réalité à partir
d'un autre territoire.
En somme, ces terres émergées, si étroites soient-elles, doivent pouvoir
soutenir naturellement une communauté de personnes relativement
stab le3.
Les deux archipels disputés étaient-ils de cette nature dès l'origine?
L'on doit se refuser à tenir compte de la présence de garnisons qui ne
demeurent là que grâce à l'appui militaire ou de populations maintenues
par la vertu d'aménagements et d'infrastructures onéreux, parce que ces
1. Voir à ce sujet J.R.V. Prescott, The maritime political boundaries of the world,
Methuen, London, New York, 1985, p. 72 sq.
2. Ibidem.
3. Voir Jon M Van Dyke and Dale L Bennett, Islands and the delimitation of ocean space
in the south China sea, .13 mars 1989 Ronéroté, p. 41.
28opérations largement développées après la naissance du différend ont
notoirement pour objet d'en modifier les enjeux. Il est donc nécessaire
de se reporter à l'état des archipels tel qu'ils ont été décrits par les
navigateurs ou ceux. qui les fréquentaient avant que la naissance du
conflit ne conduise à des transformations.
La très grande majorité de ces grains de terre émergés sont, sans aucun
doute, sous le coup du paragraphe 3 de l'article 121. Quelques îlots un
peu plus conséquents prêtent à discussion, notamment l'île Boisée dans
l'archipel des Paracels. Si l'habitation humaine visée par le texte est
saisonnière, alors certains de ces îlots ont connu dans des temps très
anciens la venue régulière pour plusieurs mois, ceux de .la bonne saison,
de pêcheurs des différents pays voisins qui "habitaient" là sans que ce fût
leur résidence habituelle. Mais aucune vie économique propre, c'est-à-
dire avec une certaine autonomie, n'a jamais été possible sur ces terres.
Aussi remarque-t-on que la plupart des auteurs s'exprimant sur cette
question ont plutôt conclu à la possibilité pour ces îles d'avoir une mer
territoriale mais non d'ouvrir droit à une zone économique exclusive!.
Pour progresser sur la question principale, celle de la validité des titres
revendiqués, il faut repérer la nature exacte du différend.
La nature juridique du différend
Plusieurs Etats ont sur ces archipels des positions inconciliables. Quel
est alors .le fondement juridique des prétentions des différents
gouvernements? L'un d'eux dispose-t-il par rapport à l'autre ou aux
autres d'un titre supérieur qui doive lui être reconnu?
Le Vietnam affirme disposer par des titres anciens et toujours
maintenus, de la souveraineté étatique territoriale sur l'un et l'autre des
deux archipels. Rappelons que" la souveraineté, dans les relations entre
États, signifie l'indépendance. L'indépendance relativement à une partie
du globe, est le droit d'y exercer à l'exclusion de tout autre État, les
,,2
fonctions étatiques.
Sur les Paracels la Chine oppose à cette revendication vietnamienne,
une prétention en sa faveur. Elle l'a appuyée, dès 1956 pour une partie
de l'archipel et en 1974 pour le reste, par une occupation militaire
excluant la présence vietnamienne antérieure.
Le droit international contemporain (Charte des Nations unies, article
2, paragraphe 4) interdit le recours 'à l'emploi de la force contre
l'intégrité territoriale d'un État. Ainsi une occupation militaire dénoncée
1. Voir Van Dyke et Bennett, op. cité, Dans le même sens, Jeanette Greensfield, China's
practice in the law of the sea, Clarendon press Oxford, 1992, p. 164.
2. Max Huber, Sentence de l'île de Palmas, 4 avril 1928, Revue générale de droit
international public, 1935, p. 163.
29comme telle ne saurait jamais ni d'aucune manière se transformer en un
titre valable et reconnu.}
Sur l'archipel des Spratleys, les choses sont différentes. A
l'affirmation de souveraineté du gouvernement vietnamien (qui faisait
suite à l'affirmation de souveraineté française) et à son contrôle des îles
principales de l'archipel, ont été opposées des revendications et des
occupations philippine, taïwanaise et plus récemment malaisienne et
chinoise (1988), celles-ci étant accompagnées de l'occupation militaire
de quelques îlots après des incidents violents.
Ces données de la situation conduisent à s'interroger (cela est même
nécessaire) sur la nature du différend. Et sur ce point deux hypothèses
sont à examiner successivement.
Est-on face à un différend relatif à l'acquisition de la souveraineté sur
un territoire sans maître? ou à un litige territorial entre deux États
prétendant l'un et l'autre à un titre de souveraineté?
La première hypothèse ne saurait être retenue. Car la situation ici
étudiée offre des caractéristiques en partie similaires à celles d~ l'affaire
des Minquiers et des Ecréhous. "Les deuxparties soutiennentqu'elles ont,
chacune, un titre ancien ou originaire sur les Ecréhous et les Minquiers,
qui a toujours été conservé sans jamais se perdre. L'espèce actuelle ne
présente donc pas les caractéristiques d'un différend relatif à
l'acquisition de la souveraineté sur un territoire sans maître (terra
nullius)"2. Le propos est transposable dans l'affaire des archipels de la
Mer de Chine. Il ne s'agit plus et depuis longtemps d'attribuer la
souveraineté d'une terre sans maître à un Etat qui prétend à l'acquisition
du titre. Le règlement du différend passe plutôt par la nécessité de
trancher un litige territorial entre plusieurs Etats qui occupent ou ont
occupé sur des périodes de temps très différentes et à partir de titres eux-
mêmes très différents les mêmes ensembles de terres.
Mais le litige ayant été qualifié, vient la question: Quel droit lui sera
applicable?
Les normes du droit international s'appliquant à la solution du litige
Par quelle démarche juridique peut-on étudier un tel conflit et
conclure au bien fondé de la prétention des uns contre celle des autres?
Il convient d'écarter un argument et d'adopter une méthode qui tienne
compte des rythmes du temps dans les rapports avec le droit.
1. Voir Tullio Treves, "La déclaration des Nations unies sur le renforcement de l'efficacité
du principe de non-recours à la force", Annuaire Français de droit international, 1987,
p. 379 sq.
2. Affaire des Minquiers et des Ecréhous, Cour Internationale de Justice, Recueil, 1953,
p. 53.
30L'argument de la contiguilé géographique
Il doit être éliminé ici d'emblée. Dans l'histoire des revendications de
souveraineté sur des terres insulaires l'argument tiré de la proximité
géographique a été utilisé maintes fois par tel ou tel État (revendication
argentine sur les Malouines par exemple). Il n'a cependant jamais été
reconnu comme constitutif d'une régIe de droit international permettant
en cas de conflit de trancher en faveur. de celui des deux États dont le
territoire se trouve le plus proche des terres insulaires disputées.1
Dans l'affaire de l'île de Palmas, l'arbitre Max Huber a longuement
examiné l'argument. Son. raisonnement mérite d'être cité in extenso: "Il
reste à examiner en dernier lieu le titre résultant de la contiguïté. Bien
que des États aient soutenu, dans certaines circonstances que les îles
relativement proches de leurs côtes leur appartenaient en vertu de leur
situation géographique, il est impossible de démontrer l'existence d'une
règle de droit international positif portant que les îles situées en dehors
des eaux territoriales appartiendraient à un Etat à raison du seul fait que
son territoire forme pour elle la terra firma (le plus proche continent ou
la plus proche île d'étendue considérable). Non seulement il semblerait
qu'il n'existe pas de précédents suffisamment nombreux et d'une valeur
suffisamment précise pour établir une telle règle de droit international,
mais le principe invoqué est lui-même de nature si incertaine et si
controversée que même les gouvernements d'un même État ont en
diverses circonstances émis des opinions contradictoires quant à son
bien-fondé. Le principe de la contiguïté, en ce qui concerne les îles, peut
avoir sa valeur lorsqu'il s'agit de leur attribution à un État plutôt qu'à
un autre, soit par un arrangement entre les Parties, soit par une décision
qui n'est pas nécessairement fondée sur le droit,. mais comme rèple
établissant ipso jure une présomption de souveraineté en faveur d'un Etat
déterminé, ce principe viendrait contredire ce qui a été exposé en ce qui
concerne la souveraineté territoriale et en ce qui concerne le rapport
nécessaire entre le droit d'exclure les autres États d'une région donnée et
le devoir d'y exercer les activités étatiques. Ce principe de la contiguïté
n'est pas non plus admissible comme méthode juridique pour le
règlement des questions de souveraineté territoriale,. car il manque
totalement de précision et conduirait, dans son application, à des
.2résultats arbitraires"
Pour remonter à la période d'avant la seconde guerre mondiale, ce
propos n'a rien perdu de son actualité.
Il permet ici d'éliminer du champ du raisonnement un moyen
dépourvu de qualité juridique, et l'on doit conclure avec Louis Cavaré:
1. L'affaire de l'ile de Bulama sur la côte de l'Afrique Occidentale (arbitrage d'Ulysses
Grant du 21 avril 1870) ne saurait servir de précédent. Outre que c'est un cas isolé, l'arbitre
remarque que" cette ile est adjacente au continent et si proche que les animaux traversent à
marée basse". La contiguïté ici se révèle dans des conditions si particulières qu'elles sont
uniques.
2. Max Huber, Sentence relative à l'ile de Palmas, 4 avril 1928, op. cité p. 182.
31

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