Le modèle suédois

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Publié le : mardi 27 mars 2012
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EAN13 : 9782296215054
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Où VA
LE MODÈLE SUÉDOIS?
État-Providence et protection sociale

Ce volume est un titre de la collection « Politique et Économie» publiée par les Presses de l'Université de Montréal. Cette collection se veut le véhicule d'études originales en sociologie politique et en économie politique. Elle s'articule autour de trois séries: études canadiennes, tendances actuelles et les grands penseurs.

POLITIQUE
TENDANCES

ET ÉCONOMIE
ACTUELLES

....

OU VA LE MODÈLE SUÉDOIS?
État-Providence et protection sociale

par Lionel-Henri Groulx

1990 Éditions l'HARMATTAN 7, rue de l'École-Polytechnique, 75005 Paris
LES PRESSES DE L'UNIVERSITÉ DE MONTRÉAL c.P. 6128, Suce. A, Montréal (Québec), Canada, H3C 317

Remerciements
J'aimerais remercier tous ceux et celles qui m'ont encouragé dans la réalisation de cet ouvrage. D'abord, les Subventions Nationales au Bien-Être Social qui m'ont accordé une bourse d'études grâce à laquelle j'ai pu me rendre en Suède durant l'année scolaire 1987-88. L'édition, elle-même, de cet ouvrage a bénéficié d'une contribution du programme de subvention du Ministère Santé et Bien-Être social Canada. Il faut noter, d'ailleurs que les résultats et les opinions exprimés dans ce livre ne reflètent aucunement les vues de ce ministère. Puis, mesdames Pauline Paré et France Leblanc qui ont fait preuve de patience et de minutie dans la dactylographie de mes textes. Également tous ceux et celles qui m'ont aidé, en Suède et ailleurs, dans la collecte des données. Enfin, Éric et Esther sans lesquels ce travail, comme tous les autres, n'aurait pu être mené à terme. Février 1990

ISBN: 2-7606-1531-6 (PUM) ISBN: 2-7384-0734-X (L'Harmattan)
Dépôt légal, 3e trimestre 1990 - Bibliothèque nationale du Québec Tous droits de reproduction, d'adaptation ou de traduction réservés
@ Les Presses de l'Université de Montréal, 1990

Table des matières

Remerciements.
Introduction.

.........................................................
. .... .. .... ... .... ... .. ... ... ..... .. .... ... .... .... ... ... ... .

7 9 15 15 18 26 29 33 39 39 42 44 47 50 53 60 69 69 73 78 80 82 88

Chapitre 1 - La politique de l'emploi............................. 1.1 Le modèle suédois......................................... 1.2 Dispositif et mesures en faveur de l'emploi.......... 1.3 Système d'indemnisation du chômage................. lA Débats et critiques .. .. .. .. .. .. .. .. . .. .. .. .. .. . .. .. .. . 1.5 Le modèle suédois: un consensus compromis........ Chapitre 2 - Les services sociaux et de santé.................... 2.1 Introduction................................................. 2.2 Les services sociaux...................................... 2.2.1 Les services de garde..................................... 2.2.2 Les services aux personnes âgées et aux personnes handicapées.................................... 2.3 Des services sociaux dualistes........................... 204 Les services de santé...................................... 2.5 Analyse et évaluation..................................... Chapitre 3 3. 1

La sécurité du revenu.................................
. .... ... ... .. .... .. .. .. .... ... ... .... .... .... ...

Introduction.

3.2 3.3 3A 3.5 3.6

Allocations-vieillesse...................................... Allocations-maladie. ... .. ... ..... .... ... ... Allocations familiales et parentales.. .... .... .... ... .... L'assistance sociale....................................... Remise en question ou glissement du modèle de protection du revenu..................................

Chapitre 4 - Les critiques du modèle suédois.................... 4.1 Critique néo-libérale ...................................... 4.2 Critique socio-communautaire ........................... Conclusion. . .. ... .. .. ...... .... .. ...... ... .... .. ... .. .... ... ... .... .. " .. 5. 1 Crise de légitimité 5.2 Crise fiscale 5.3 La décentralisation.. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . .. ... .. .. ... .. .. .. . 5.4 Une nouvelle politique économique 5.5 L' économisation du politique
Bibliographie.

93 94 99 111 111 113 113 116 119

. . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125

Annexe statistique

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Introduction

La littérature sur le système de protection sociale en Suède est faite de positions contradictoires. Pour les uns, la Suède tient sa particularité dans la mise en œuvre de valeurs démocratiques, soit « l'égalité, la liberté, la démocratie, la solidarité et l'efficience» (Furness et Tilton, 1979,38), valeurs qui s'incarnent dans une manière spécifique de vivre (Milner, 1989,48). On insistera sur sa valeur de modèle, allant jusqu'à la qualifier de « success story» (Einhom et Logue, 1989, 190) et d'« expérience la plus noble de notre siècle» (Einhom, 1989, 219). Pour les autres au contraire, la Suède constitue plutôt un contre-modèle, c'est-à-dire l'expression d'un «nouveau totalitarisme» (Huntford, 1972). On interprétera son développement en termes de modernisation d'une société médiévale (Berendt, 1983), pour souligner et stigmatiser l'archaïsme de ses modes d'action et d'intervention sociale et politique. Comme on peut le remarquer, la Suède constitue pour beaucoup d'observateurs un objet d'identification permettant d'investir, dans leur analyse, projet politique, combat idéologique ou utopie sociale. Cette référence du système de protection sociale en Suède en termes de modèle et de contre-modèle n'est pas le propre des observateurs étrangers; elle s'est trouvé présente dans le champ idéologique et politique dès l'arrivée au pouvoir des sociaux-démocrates dans les années 30. La première formulation en termes de modèle remonte probablement à Hansson, premier ministre social-démocrate qui, dans un discours au Riksdag (parlement suédois) en 1928, présente le projet de la social-démocratie en termes de« Folkhemmet », c'est-à-dire « maison du peuple ». Cette expression signifiait la construction d'une nouvelle société dans laquelle les relations de réciprocité et d'obligation entre les membres d'une même famille s'étendraient à l'ensemble de

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la société. Il condamnait, par cette expression, l'individualisme bourgeois et affirmait les principes d'égalité et de solidarité qui animaient son projet social.
«

Dans la maisonnée prévaut l'égalité, la considération, l'entraide.

Appliqué sur une large échelle, cela pourrait signifier l'abolition des barrières sociales et économiques qui séparent les citoyens entre privilégiés et défavorisés, entre maîtres et dépendants, entre riches et pauvres» .

Puis ce fut Childs (1936) qui a contribué le plus à diffuser à l'étranger, en particulier aux Etats-Unis, cette notion de modèle qu'il qualifiait à l'époque de « middle way». Pour lui, cette nouvelle voie référait à la façon particulière dont est agencé le fonctionnement d'une économie de marché qualifié d'efficace et de dynamique en relation avec le développement d'un État à visée égalitaire et redistributive. Cette synthèse soulevait d'autant plus l'intérêt pour Childs que les principes de l'économie de marché, basés sur la dynamique du profit et de l'inégalité se combinent mal avec les principes sociaux d'égalité et de redistribution. Elle réussissait, selon lui, à combiner la productivité du capitalisme et l'égalité du socialisme en évitant l'inégalité engendrée par le capitalisme et l'inefficacité et le totalitarisme inhérents au socialisme d'État. En bref, on y retrouve le meilleur des deux mondes ou la réconciliation des contraires. C'est certes cette possibilité de réconciliation des contraires qui a suscité le plus l'intérêt et provoque souvent l'adhésion. Dans ce contexte, elle devenait un modèle et fonctionnait, pour beaucoup d'auteurs (Tomasson, 1970), comme un laboratoire social où étaient expéri-

mentées de « façon rationnelle, ouverte, consensuelle et démocratique» (Anton, 1969, 94) les solutions aux problèmes inhérents aux sociétés industrielles.

La notion de modèle suédois se confond ici avec la notion d'ÉtatProvidence. Parmi les tentatives pour circonscrire et définir la spécificité du modèle suédois, la plus connue demeure celle qui cherche à le définir à partir de l'opposition classique entre la conception résiduelle et institutionnelle. La conception résiduelle ne reconnaîtrait à l'État qu'un rôle subsidiaire ou résiduel dans le champ social puisque la protection des risques doit être assurée par le marché et la famille qui constituent les mécanismes premiers de protection contre les risques sociaux. À l'inverse, la conception institutionnelle définit l'État comme le mécanisme de base de protection sociale, reléguant à la famille ou

INTRODUCTION

Il

au marché un rôle résiduel ou subsidiaire. Les politiques sociales deviennent pour l'État l'instrument pour corriger le processus de redistribution des sociétés capitalistes. Elles sont alors conçues comme une réponse institutionnelle aux besoins sociaux, basée sur le droit à des services publics universels qui assurent une protection contre les risques et l'insécurité socio-économique. Elles visent à assurer une redistribution et une protection sociale, principalement par des transferts sociaux et des services en vue de corriger et combattre les inégalités pr9duites par l'économie de marché. Dans ce cadre d'interprétation, l'Etat garantit plus qu'un minimum de bien-être et de sécurité économique; il engage l'exercice de droits sociaux impliquant une nouvelle rationalité qui s'oppose à celle du marché. Cette institutionnalisation de la protection tiendrait pour certains (Korpi, 1978; Esping-Andersen, 1985) à la force du mouvement ouvrier, à la présence au pouvoir de façon continue pendant quarantequatre ans, de 1932 à 1976, d'un parti social-démocrate et d'une organisation ouvrière fortement syndiquée à près de 80% et, pour d'autres (Panitch, 1986), au tripartisme institutionnalisé ou au corporatisme démocratique, qui renvoie au mode de résolution des conflits et de prise de décision entre les représentants des organisations centralisées des travailleurs, des employeurs et du gouvernement. On en arrivera même dans l'exposé de ces conditions (force syndicale, centralisation, corporatisme) à parler d'un « exceptionnalisme suédois» pour expliquer cette tentative de lier, depuis un demi-siècle, privatisation de la production et socialisation de la consommation:
"The coincidence and consistency of these different statements could perhaps be said to be specifically Swedish. It was possible to combine an unusually high degree of harmony in the labor market, an unusually large public sector, and an unusually labor market with an unusually high rate of employment and an unusually comprehensive welfare policy". (Hedborg et Meidner, 1988,60)

Une des clés pour situer et caractériser le modèle suédois réside dans l'expansion rapide du secteur public à travers la création d'un système de transferts et de services (Einborn, 1989, 9). Les dépenses publiques sont passées de 12% du PIB en 1900 à 67% en 1983. L'ÉtatProvidence en Suède s'est développé durant ce que Fourastié nomme les « trente glorieuses », c'est-à-dire la période de croissance continue des pays de l'O.C.D.E. (1945-75) où la Suède a pu assurer« la combinaison du dynamisme du secteur privé (croissance non inflationniste,

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capacité exportatrice, industries de pointe) avec le progressivisme social (revenu moyen élevé par personne, forte protection et équité sociale, dialogue institutionnaliséentre partenaires sociaux) » (Beaud, 1986, 89). C'est aussi durant cette période que le système de protection sociale a souvent été cité comme modèle de référence, par les syndicalistes pour l'institutionnalisation du plein emploi et son taux élevé de syndicalisation, par les militants sociaux pour ses politiques progressistes dans le champ des services sociaux ou de la sécurité du revenu. Mais la crise du pétrole de 1974 et la crise économique de 1982 a remis en question le développement de l'État-Providence dans plusieurs pays industrialisés. On a parlé de stagflation, c'est-à-dire de stagn~tion se traduisant par une aggravation des déficits budgétaires de l'Etat. Le thème de la crise de l'Etat-Providence devenait à l'ordre du jour (O. C. D. E., 1981). Les critiques portaient sur la croissance des dépenses sociales, leurs effets négatifs sur l'investissement ainsi que sur l'épargne et les effets pervers de la bureaucratie étatique sur les bénéficiaires. On soulignait le ralentissement de la croissance économique et l'ingouvernabilité des démocraties fondées sur l'ÉtatProvidence. On en appelait à une restructuration des modes d'intervention étatique. Dans certains cas, on privilégiait comme solution une reprivatisation du dispositif d'aide et de protection sociale, une plus grande sélectivité des groupes-cibles et une obligation plus stricte au bénéfice des prestations. On favorisait un renforcement des mécanismes du marché et une limitation de l'État à la garantie d'un « filet protecteur» minimum. Cette crise financière de l'État se doublait d'une crise de légitimité et d'efficacité dans la prévention des risques et dans les mécanismes de protection et de redistribution sociale. Pour Dahrendorf (1980) et Rosanvallon (1981), le modèle social-démocrate de gestion sociale ou de régulation sociale est en crise, en train d'éclater, et sa solution passe par une redéfinition des frontières et des rapports entre l'État et la société. Face à ce nouveau pessimisme vis-à-vis l'État-Providence (Heclo, 1982) s'affirme la thèse de l'irréversibilité de l'État-Providence puisque celui-ci est conçu et défini comme une institution majeure et irréversible des sociétés capitalistes avancées (Therborn et Roebroek, 1986). Pour les tenants de cette contre-thèse, l'État-Providence s'appuie sur une coalition majoritaire d'électeurs ayant intérêt à son maintien, soit les personnes âgées, les femmes au travail et les employés de l'État. La formation d'une coalition majoritaire anti-État-Providence est alors jugée improbable voire impossible dans un avenir immédiat et dans

INTRODUCTION

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un contexte démocratique puisque les compressions faites par les États sont jugées marginales. Peut-on soutenir la thèse de l'irréversibilité de l'État-Providence en Suède car, plus que toute autre, elle a été durement frappée par les fluctuations et les crises de l'économie internationale puisque son économie en est largement dépendante? En 1983, le déficit du secteur public atteignait 12% du PIB. On a alors vu apparaître une érosion du consensus des partenaires sociaux autour de ce modèle suédois de protection sociale. La crise fiscale de l'État s'est doublée d'une crise de légitimité qui a obligé le gouvernement à pratiquer une politique d'austérité. Celle-ci, sans remettre globalement en question les principes et les fondements de la protection sociale comme en Angleterre ou aux États-Unis, a entraîné certaines modifications et inflexions dans le dispositif de protection sociale. Plutôt que de parler de déclin ou d'« irréversibilité », nous préférons parler de réorganisation ou de restructuration par l'intérieur. On remarque, en Suède, aucun désengagement significatif de l'État au profit du marché ou de la famille. La privatisation n'est pas un débat public comme aux États-Unis. Il nous semble que la sortie de la crise de l'État-Providence en Suède passe moins par le désengagement de l'État au profit des mécanismes du marché mais plutôt par la réappropriation des valeurs et des exigences du marché à l'intérieur des mécanismes de fonctionnement étatique. Ces transformations de l'intérieur amènent aussi à une modification graduelle du système des règles et des normes d'action et d'intervention qui régissent le fonctionnement du système de protection sociale en introduisant des distorsions dans la satisfaction des besoins par rapport aux principes d'égalité et de redistribution sociale. Cette hypothèse s'est formulée graduellement à l'examen de trois domaines des politiques sociales en Suède, soit celui de la politique de l'emploi, celui des services sociaux et de santé, et celui de la sécurité du revenu. Nous avons opté pour chacune de ces politiques car elles traduisent, par leur diversité, le champ de l'intervention étatique à travers un système relativement complexe de transferts et de services. Chacun de ces champs (emploi, services sociaux et de santé, et sécurité du revenu) constituent des domaines assez autonomes touchant des populations différentes selon des modes de protection spécifiques où il est possible d'observer des processus significatifs. Ils couvrent en outre un éventail relativement large et diversifié, permettant de comprendre et d'évaluer le rôle, le niveau et le type d'intervention de l'État dans les conditions de vie et de ses effets en regard des principes

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proclamés puisque le projet social-démocrate vise à changer la société par l'instauration du plein emploi, à assurer une qualité de vie par la mise sur pied de services sociaux et de santé universels, et à réaliser
l'égalité par le système de transferts et de prestations I .
,

Notre démarche vise à initier le lecteur à la logique de l'EtatProvidence en Suède, ou au modèle suédois de protection sociale, en présentant les principes véhiculés, les principales caractéristiques des mesures sociales mises en place, les modifications intervenues dans le contexte de la crise fiscale de l'État ainsi que des conclusions d'évaluation que l'on peut en tirer. Pour rendre compte de notre réflexion, nous avons consacré un chapitre à chacun des domaines des politiques sociales, soit la politique de l'emploi, celle des services sociaux et de santé et celle de la sécurité du revenu pour conclure sur les débats autour du rôle et des effets du développement de l'État-Providence en Suède sur l'économie et sur la solidarité sociale et communautaire.

I Bien que les frontières de l'État-Providence soient difficiles à cerner empiriquement, plusieurs s'entendent à caractériser l'État-Providence à partir de ces programmes, en particulier ceux qui visent la sécurité ou le remplacement du revenu par le système des transferts et de prestations en espèces et ceux qui renvoient au secteur des services ou de la consommation de services publics. Nous avons ajouté le champ de la politique de l'emploi puisqu'il est relativement développé en Suède et souvent présenté comme une caractéristique du modèle suédois (Olsson, 1988; Einhorn et Logue, 1989).

CHAPITRE 1 La politique de l'emploi

La politique de l'emploi constitue en Suède 1 une pièce maîtresse du dispositif de protection sociale. Elle vise la réduction du chômage, l'harmonisation et l'efficacité du marché du travail, la croissance économique et la réduction des inégalités sociales. Elle dispose d'un ensemble complexe de mesures et de programmes pour intervenir de façon sélective et active sur la demande et l'offre de main-d'œuvre. Sa mise en place et son développement ont permis de limiter le chômage à moins de 3,5% durant la crise de 1974 et celle de 1982. Son importance se traduit par le poids des dépenses publiques en faveur de l'emploi qui sont passées de 1960 à 1983, de 1% à 4,3% du P.I.B., situation qui a amené plusieurs à remettre en question son développement et à souligner ses effets pervers. 1.1 Le modèle suédois La politique de l'emploi, tout comme l'ensemble des politiques sociales en Suède, obéit aux principes caractéristiques de la protection sociale de ce pays, c.-à-d. décommodification2 et universalité. On définit l'emploi comme un droit qui doit être garanti à tous et non comme une commodité ou une marchandise. Dans ce sens, le chômage n'est pas perçu comme un phénomène économique inéluctable et dépendant

1 En 1984, la population de la Suède atteignait 8 millions d'habitants dont 83% de la population âgée de 16 à 65 ans était sur le marché du travail comparativement à 76% pour les Américains et 64% pour les Allemands de l'Ouest. 2 Le terme« décommodification »provient de l'anglais et signifie qu'un bien ou un service n'obéit pas dans sa production, son échange ou sa distribution aux lois du marché et du profit, et n'est pas considéré comme une marchandise.

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