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MEXIQUE : UNE REVOLUTION SILENCIEUSE ?

De
400 pages
Comment opère-t-on, au Mexique, dans un système rigidifié, avec ses structures corporatistes, ses privilèges politiques, sa manipulation des procédures démocratiques et dans un contexte « dur » de forte crise économique, pour insuffler un vent de modernité et d'ouverture ?
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MEXIQUE : UNE RÉVOLUTION SILENCIEUSE?

L' Harmattan, 1999 ISBN: 2-7384-8415-8

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~

Isabelle ROUSSEAU

MEXIQUE : UNE RÉVOLUTION SILENCIEUSE?

Élites gouvernementales et projet de modernisation
(1970 - 1995)

L'Harmattan 5-7, rue de l'École Polytechnique 75005 Paris FRANCE

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L'Harmattan Inc. 55, rue Saint-Jacques Montréal (Qc) - CANADA H2Y IK9

Collection Logiques Politiques dirigée par Pierre Muller

Dernières parutions

POIRMEUR Yves et Pierre Mazet (eds), Le métier politique en représentations, 1999. CEDRONIO Marina, Hannah Arendt: Politique et histoire, 1999. CONSTANT Fred et DANIEL Justin (eds), Politique et développement dans les Caraïbes, 1999. MASSART Alexis, L'Union pour la Démocratie Française (UDF), 1999. CHARILLON Frédéric, La politique étrangère à l'épreuve du transnational, 1999.

À mon père À la mémoire de ma mère

Remerciements

Mexique: Une révolution silencieuse? est la reprise sur un mode synthétique de notre thèse doctorale -Transformations politiques et économiques au Mexique. 1970-1995. Travail éminemment solitaire, la réussite de cette recherche repose néanmoins sur la coIJaboration de
nombreuses personnes.

Mes remerciements les plus sincères vont d'abord à Messieurs François-Xavier Guerra et Daniel Pécaut qui ont accepté, tour à tour, de diriger mes recherches. Sur les conseils de F. X. Guerra, j'ai élaboré un catalogue prosopographique. Bien que laborieux, ce fut un travail extrêmement fécond: la fréquentation "intime" des élites gouvernementales m'a permis de détecter et "suivre à la trace" le groupe de la SPP. Daniel Pécaut, en prenant le relais d'une recherche déjà "en route", a orienté ma réflexion vers une analyse de sociologie organisationnelle. Ses commentaires ont contribué à mettre en perspective mes résultats et ont très souvent éclairé le seus de ma réflexion. Les commentaires et suggestions de Claude Bataillon, Olivier Dabène et Bruno Jobert, lors de la soutenance de la thèse, ont contribué à améliorer le texte.

Grâce à la bourse de l'Université autonome de Sinaloa, j'ai pu entamer mon travail de terrain. Cependant, pour moi, la UASrestera avant tout un laboratoire qui m'a permis de saisir les formes culturelles qui imprègnent l'officedu politicien mexicain. L'encadrement institutionnel et la plus grande partie du financement de cette recherche ont été assurés par le Centre d'Études mexicaines-centraméricaines (CEMCA). Ma gratitude se dirige tout
spécialement à ses deux directeurs, Jean Meyer et Thomas Calvo, qui se sont relayés et m'ont constamment offert leur soutien moral et inteIlectuel. En outre, les opportunités diverses que m'a offertes le CEMCA -missions d'observation électorale en Amérique centrale, interventions dans des coIJoques,production d'un livre et direction d'un numéro de la revue Traceont enrichi ma compréhension du Mexique et ma connaissance du reste de l'Amérique latine. Je ne peux oublier mes compagnons du CEMCA -les

chercheurs mais aussi le personnel administratif- qui, durant toutes ces
années, ont soutenu de manière variée mes efforts. Je tiens aussi à remercier chaJeureusement Nain Rouquié et Paul Dijoud, tous deux ambassadeurs de France au Mexique, pour la confiance qu'ils ont manifesté vis-à-vis de mon travail. Enfin, El Colegio de México -et, en particulier, El Centro de Estudios Internacionales où je travaiUe actueUement- s'est avéré être un cadre idéal non seulement sur le plan logistique mais surtout intellectuel. Outre le fait que j'y ai trouvé un véritable foyer, les conversations avec mes collègues ont éclairé mes nombreux doutes. Je voudrais remercier plus particulièrement sa directrice -Maria Celia Toro- en qui j'ai, de tout temps, trouvé un appui très ferme. De son côté, Rafael Segovia m'a généreusement fait partager un peu de son immense savoir qui dépasse largement le système politique mexicain, dont il est pourtant un des meilleurs spécialistes. Ma longue collaboration sur l'Amérique latine avec Elie Jouen Secrétaire général adjoint de l'Internationale de l'Éducation (IE)- m'a permis de silloner cette région et de rencontrer les personnalités syndicales et politiques les plus marquantes. Ces voyages m'ont aidée à mieux cerner la spécificité mexicaine. Mais, sans aucun doute, le legs majeur de cette coUaboration avec Elie Jouen a été de pouvoir partager son extraordinaire connaissance du monde politique

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Je ne peux exprimer ma reconnaissance autrement que de façon globale et anonyme aux hauts fonctionnaires de l'État mexicain, aux hommes d'affaires, aux syndicalistes, aux journalistes -sans oublier les universitaires- qui, de 1989 à 1995, ont bien voulu accepter de me consacrer un peu de leur temps pour répondre à ma curiosité. Sans leur accueil favorable, ce travail n'aurait jamais vu le jour. Tandis que Pedro Ojeda PauUada m'a fait bénéficier de ses nombreux contacts au sein de la haute administration, les multiples entretiens que j'ai soutenus avec Francisco Javier Alejo m'ont permis de saisir les subtilités de l'art de gouverner au Mexique. De son côté, Carlos Arriola, m'a alimentée, pendant des années et à marche forcée, de multiples lectures tout en me prodiguant d'innombrables recommandations. Enfin, Soledad Loaeza, Luis Rubio, Carlos Arriola et Francisco Javier Nejo ont accepté de lire le premier manuscrit. Leurs commentaires ont indéniablement enrichi Je travail final. Les conseils de deux informaticiens chevronnés -Georges Caugant et surtout Jean-Pierre Cabannes- m'ont permis de dessiner puis de monter le corpus prosopographique. Je ne sais comment exprimer ma reconnaissance à Miguel Arriaga et à Nejandro Gonzalez qui, avec une gentillesse extraordinaire, se sont chargés de la mise en page des illustrations.

De nombreux amis français ont accepté le labeur ingrat de corriger les différentes versions et, notamment, de m'aider à repérer les incorrigibles hispanismes qui se sont glissés subrepticement dans le texte. J'adresse une pensée particulière à Paule Rosenstein, Paul Rousseau et Georges Rousseau qui ont assumé la tâche la plus lourde. En fin de parcours, Céline Nicolas m'a secondée, pour le travail éditorial, avec une efficacité sans pareille et m'a fait partager plus d'une fois ses conseils judicieux. La version finale du texte lui doit beaucoup. Mais, au-delà de tout, le courage exemplaire de mes parents durant la longue maladie de ma mère, a été un stimulant puissant pour affronter les multiples embûches qui ont jonché le long périple de cette recherche. Il va de soi que les imperfections et les insuffisances qui subsistent dans le texte ne peuvent être imputées qu'au seul auteur.

"Es diflcil ser objetivo en cualquier pais y situaci6n. En México, 10 es mas todavia. La politica es lIana y abrupta a la vez. Es una geografia surcada de evidencias y de inc6gnitas. De golpe, todo es obvio y cuando pareciera estar resuelta surge el rnisterio, y cuando ya el rnisterio ensena su rostro el aparecido nos recuerda signos ignotos y, de pronto, los signos son pensarnientos politicos y anécdotas donde algunas se saludan Y otras no se reconocen entre si."

Tomas BORGE, Salinas. Los dilemas de la modemidad.

(Quelque soit le pays ou la situation, il est toujours difficile d'être objectif. C'est encore plus vrai au Mexique où la politique est un terrain plat et accidenté à la fois. C'est une géographie où s'entremêlent les évidences et les signes d'interrogation. Soudain, tout devient clair et alors que tout semble définitivement résolu, le mystère surgit. Et lorsque le mystère dévoile son visage, l'apparition nous renvoie des signes inconnus; subitement, les signes deviennent des pensées politiques et des anecdotes: les unes se saluent et les autres ne se reconnaissent pas entre elles.)

Introduction

La fin de siècle au Mexique ressemble en bien des points à ses débuts: il y règne une atmosphère d'incertitude -voire d'instabilité- après soixante-dix ans d'une longue solidité institutionnelle qui a provoqué l'agacement de beaucoup, l'admiration d'autres mais, sans aucun doute, l'étonnement de tous. Ces phénomènes traduisent, semble-t-il, les bouleversements profonds des règles, des mécanismes, des rouages et des dynamiques institutionnels. En peu de temps, le Parti révolutionnaire institutionnel (PRI) a cessé d'être un parti "presque unique" pour devenir un parti majoritaire. C'est en tout cas le verdict officiel qu'avait lancé le candidat priiste, Carlos Salinas de Gortari, à la suite des élections du 6 juillet 1988,alors qu'il n'avait été officiellement élu qu'avec 50.36% des suffrages. Bien que les élections présidentielles du 21 août 1994 n'aient laissé planer aucune ombre sur la victoire du candidat priiste, Ernesto Zedillo Ponce de Le6n, les différentes élections à l'échelon local et régional confirment que, dans beaucoup d'états, le PRI ne bénéficie même plus du statut de formation majoritaire. Par ailleurs, un climat de violence inhabituel règne dans le pays, depuis le début de l'année 1994, dont les évènements les plus marquants restent la guérilla du Chiapas et les assassinats successifs de Luis Donaldo Colosio et de Francisco Ruiz Massieu. respectivement candidat du PRI à la présidence de la République et secrétaire général du Parti. Le changement d'administration, le 1er décembre 1994, n'a pas conduit à une pause dans cette escalade d'évènements catastrophiques. Au contraire, la dévaluation du peso, le 20 décembre 1994, et la crise économique qui l'accompagne ont détruit les derniers espoirs. D'autant que la récupération économique constituait la carte maîtresse que Carlos Salinas avait jouée à fond, comme symptôme le plus visible de la modernité. La perte de valeur de la monnaie mexicaine a été immédiatement suivie d'une dévaluation dramatique de l'image de l'ancien chef de l'État. De grand Tlatoan; qu'il était devenu, il a

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été l'objet, en quelques instants, des accusations

les plus diverses.

Ces perturbations ont ébranlé la crédibilité du régime. Elles ont secoué l'un des piliers sur lesquels il avait fondé sa légitimité: l'assurance de la paix dans un continent marqué par les coups d'État, les guerres civiles, les insurrections et les guérillas. La paix avait constitué une véritable lettre de créance que les priistes se plaisaient à exhiber pour atténuer -voire annulerles critiques émises contre les aspects autoritaires du régime. Les troubles graves semblent démentir la validité de cet argument. En outre, ils paraissent dirigés en premier lieu à l'encontre de la gestion de Carlos Salinas et d'un projet de modernisation qui a été aussi radical que les réformes bourboniques, celles des libéraux et celles ensuite de Porfirio Diaz. Que l'EZLN (l'Armée zapatiste de Libération nationale) choisisse le 1er janvier 1994 -date d'entrée en vigueur de l'ALÉNA- pour se manifester n'est pas anodin; pas plus que l'assassinat de Colosio, qui, parmi tous les prétendants, était le vrai dauphin, continuateur assuré de l'esprit et de la lettre du projet né au début des années 1980. Toutes ces catastrophes
relancent les vieux débats des années 1970 qui tournaient autour des modèles

de développement du pays et opposaient la capacité de gestion des politiciens à celle des "technocrates". Ces polémiques semblaient bel et bien enterrées. Or l'instabilité, l'insécurité et l'imprévisibilité qui pèsent aujourd'hui sur le Mexique mettent en question non seulement la capacité administrative mais aussi le savoir-faire politique de ces brillants experts issus des plus prestigieuses universités américaines- qui, par leur manque de pondération, font figure de fauteurs de trouble. On leur reproche d'avoir perdu le sens de la mesure et d'avoir voulu appliquer des modèles exotiques peu adaptés aux dimensions réelles des possibilités et des flexibilités culturelles, sociales et politiques mexicaines. Ce qui a conduit le pays à éprouver une série de ruptures: la scission du PRI en 1987 et un résultat électoral peu brillant en 1988 tandis que le gouvernement saliniste s'achève sur une crise aigüe de légitimation sociale du régime.

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Voici une revue sommaire des résultats que laisse une administration qui avait offert pourtant l'image rassurante de la modernisation) et de l'entrée du Mexique dans le premier monde. Ambition qu'avait ratifiée la signature de quelques grands traités: l'ALÉNAen novembre 1993,l'intégration à l'APECen décembre 1993et à l'OCDE,en
I. La modernisation du Mexique est un thème légitimateur que chaque président, au début de sa gestion, reprend à son compte. Néanmoins, à partir de 1982, les critères de modernisation sont radicalement opposés à ceux qui prévalaient jusque-là.

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mars 1994. Le discrédit qui est jeté actuellement sur la gestion de ces modernisateurs est à la mesure de l'espoir qu'ils avaient fait naître dans le pays, mais aussi à l'extérieu~. Si ces déchirures dans le tissu institutionnel sont l'objet d'appréciations diverses, la question essentielle demeure néanmoins celle-ci: pM quel cheminement le pays en est-il arrivé à ces points de rupture? Quels tabous institutionnels et quelles identités ces courants modernisateurs ont-ils violé ou méprisé? Quels intérêts ont-ils bousculé pour susciter de telles réactions ? La politique de la modernisation n'est pas une innovation au Mexique. Elle représente cette lutte inlassable que les élites politiques et intellectuelles du Mexique ont livrée depuis le XIXème siècle, au moins sur deux plans -culturellement, en cherchant à créer des citoyens, et, économiquement, en forgeant des agents économiques individuels. Au cours de ces tentatives modernisatrices, les moments forts -lorsque de grands virages ont été abordés- ont le plus souvent été accompagnés de secousses au sein des cercles dirigeants. Il semblerait que la situation actuelle n'échappe pas à ce schéma et que les convulsions récentes soient, d'abord et avant tout, le reflet de fractures et de querelles qui divisent les couches dirigeantes dans le giron de la "famille révolutionnaire" mais aussi dans l'opposition. Ni la création du Front national démocratique (FDN), en 1987-1988, ni les épisodes qui ont marqué l'année 1994, pour ne citer qu'eux, ne sont le fruit de luttes populaires3. Ils sont bien plutôt le résultat des exigences auxquelles conduit cette dynamique de bouleversements imposée depuis le sommet. Ceci illustre parfaitement le vieux thème développé par Samuel P. Huntington dans El orden politico en las socïedades en cambio4 : ce n'est pas le retard mais les réformes modernisatrices qui sont porteuses d'instabilité politique. Elles "interrompent le rythme traditionnel des sociétés, détruisent les pactes, secouent les inerties, rompent les vieux équilibres et sont les véritables responsables des altérations dans l'ordre politique". Nous nous proposons d'étudier la mise en place puis la maîtrise d'un projet de transformation politique dans le Mexique des années 1980. Nous allons suivre dans le temps ce projet: nous assisteronsà sa conception
2. Ce discrédit est d'autant plus violent que c'est la deuxième fois, en un peu plus d'un décennie, que le peuple mexicain est durement rappelé à sa réalité: En 1982, déjà, une crise économique -soudaine et gigantesque- avait brisé les espoirs qu'avait engendrés le boom pétrolier de la fin des années 1970. 3. Bien que l'ambiguité pése encore sur les origines et les intentions d'un mouvement comme l'EZLN et que les meurtres (Colosio et Ruiz Massieu) de J'année 1994 restent à l'état de véritables énigmes. 4. S. P. Huntington, El orden politico en las sociedades en cambio. Buenos Aires, Paidos. 1968, 265p.

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puis à son implantation et, enfin, aux premiers moments de sa gestion. Différentes stratégies ont été testées depuis 1970 pour remédier aux dysfonctionnements croissants dont pâtissait le régime. Les unes ont échoué, les autres semblent "prendre". Cependant, pertes et succès sont toujours partiels et porteurs d'effets secondaires dont les répercussions se font sentir souvent à moyen terme. En liant ces différents paramètres -les rouages socio-politiques du système et les contraintes de la conjoncture- nous nous proposons d'analyser quelles sont les stratégies que les principaux décideurs doivent développer au Mexique pour entamer une transformation profonde du système politique. Il s'agira de comprendre pourquoi si une élite gouvernementale, à un moment donné, considérait que la transformation politique était indispensable, elle a fait de la mutation économique le chémin de la transformation politiques. Il s'agira surtout de détecter quel groupe d'acteurs est en mesure de le faire, quelles sont les contraintes systémiques qu'il doit affronter, quelles sont les stratégies qu'il peut déployer dans un tel environnement et quelles sont celles qu'il a adoptées pour conduire cette mutation. Cela nous amènera, enfin, à tenter une première estimation sur la portée réelle du changement: jusqu'à quel point la nouvelle rationalité qu'installent "les modernisateurs" a-t-elle fini par déplacer la vieille rationalité bureaucratique? Plusieurs voies s'offraient à nous pour aborder ce thème. Nous pouvions mettre l'accent sur le contexte dans lequel se déploie ce phénomène et chercher à détecter les causes et les conséquences du changement. Nous avons préféré l'analyse de la mutation en tant que dynamique sociale. Parmi tous les facteurs possibles, nous avons privilégié l'étude de l'espace institutionnel. Trois grandes positions coexistent aujourd'hui dans la littérature sur la détermination du changement. La première valorise l'autonomie du décideur par rapport aux mécanismes socio-économiques qui peuvent peser sur la décision: "la politique, c'est une volonté" écrit Augé Laribë. La deuxième, inspirée par la tradition marxiste, affirme que les structures socio-économiques déterminent en dernière instance les

'. Il s'agira

de comprendre en quoi cette transformation ne pourra s'identifier à la longue qu'à une exigence d'ouverture se produisant sur tous les registres. À court terme, elle visera le désengagement de l'État de l'activité économique nationale; l'ouverture commerciale -le GAIT puis l'ALÉNA- en sera la modalité la plus visible. Elle cherchera, à plus long terme, à stimuler progressivement des désenclavements sectoriels et territoriaux pour installer de nouveaux clivages et de nouveaux rouages. 6. Citation reprise de B. Jobert et P. Muller, L'État en action, politiques publiques et corporatismes, Paris, PUP, 1987, p. 123..

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politiques7. Enfin, entre ces deux visions extrêmes, la théorie des organisations valorise la capacité des acteurs à déployer des stratégies politico-organisationnelles autonomes8 tout en soulignant les limites que pose à l'action des décideurs politiques la complexité des rapports de pouvoir au sein de l'administration et de son environnement. L'État sera au centre de notre analyse: il est à la fois le maître de l'innovation sociale -que déterminent les relations sociales- et le lieu de stratégie du pouvoir. Pour étudier le changement en tant que dynamique sociale, à travers le filtre d'une analyse organisationnelle, nous avons pris en compte les élites gouvernementales et les rouages institutionnels. Le choix d'une telle méthode nous a conduit à écarter une analyse des grandes structures sur lesquelles est bâti le système. Ce type d'étude prétend apprécier la portée et la nature des modifications dans les relations de pouvoir à partir de deux paramètres: soit la composition sociale des décideurs, soit le repérage des piliers qui font tenir l'édifice et les ajouts successifs pour remédier aux contrefaçons. Beaucoup de travaux sur le Mexique ont adopté cette orientation générale; les uns se sont consacrés exclusivement à l'examen d'un des deux grands facteurs les piliers (juridiques et administratifs du système) ou les décideurs- tandis que d'autres, plus rares, ont tenté de lier ensemble ces deux paramètres. Les chercheurs américains sont les premiers à avoir abordé l'étude de la classe dirigeante mexicaine. Sans tomber dans une analyse des structures sociales à proprement parler, et en s'appuyant sur des méthodes semblables, ils partent du principe selon lequel une étude exhaustive des politiques de recrutement du haut personnel révèle les caractéristiques du régime en place et son mode de fonctionnement; une comparaison effectuée sur plusieurs périodes permettrait donc de comprendre l'évolution du système. C'est pourquoi, à partir des années 1970, une série de travaux tentent de définir et de dégager les différences relatives au background socio-éducatif et aux trajectoires politico-administratives de deux grandes catégories d'acteurs occupant les commandes de l'État -les politicos et les técnicos. Ces auteurs pensaient que, à partir du profil collectif de ces acteurs, il était possible d'éclairer la nature des modifications survenant dans le régime. Brandenburg d'abord, puis Smith et Camp ont été les principaux pionniers. Ces méthodes ont fait quelques adeptes, ensuite, au Mexique. Les

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7. Cette position recouvre toute une gamme de conceptions:

depuis la f11éorie du reflet jusqu'à

l'idée

d'une action en retour de la superstructure sur l'inftastructure. Dans cette optique, la prise du pouvoir et la mise en oeuvre des politiques ne sont que des moyens d'agir dans la lutte politique de classe. 8. Cette vision a été développée par le Centre de Sociologie Organisationnelle, dirigé successivement par M. Crozier puis E. Friedberg, auteurs de L'acteur et le système, Paris, Seuil ("coll. points"), 1977,500 p.

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travaux de Francisco Suarez Farias et de Rogelio Hernandez comptent parmi les études les plus poussées sur ce sujet. Néanmoins, avec des variations, tous ces travaux offrent des typologies qui pétrifient une réalité beaucoup plus riche et complexe. Il est difficile de faire rentrer dans des moules le haut personnel politicoadministratif mexicain: les politiciens, les technocrates, les techniciens, les politico-techniciens, etc. Bien entendu ces travaux offrent des instantanés très soignés de ces hommes, à un moment donné de leur carrière. Néanmoins, en admettant l'exactitude des catégories élaborées, ces images servent difficilement à comprendre les réactions, les jeux et les calculs que vont déployer ces "catégories d'individus" lorsqu'elles sont replacées dans un contexte institutionnel. Un tel schéma pennet encore moins de saisir comment des acteurs appartenant à la même catégorie peuvent àdopter des comportements différents, voire contraires, alors qu'ils occuperont la même position9. Ces études constituent des analyses froides et extérieures qui rendent compte difficilement des "entrailles" du système. D'une manière identique, les travaux qui portent uniquement sur une étude des grandes structures (les organisations) à partir de leur agencement prévu dans les différents organigrammes ou les textes constitutionnels, les décrets et les lois ne pennettent pas plus de saisir la dimension réelle du système. Sans la prise en compte des jeux et des calculs des acteurs, ce sont des instances mortes, sans vie. C'est en faisant basculer l'édifice, en reconstituant tous les jeux et les enjeux successifs qui se produisent durant ce laps de temps qu'on saisit mieux les dimensions organisationnelles du changement, de sa conduite et de sa maîtrise. À la déduction d'une sociologie structuraliste, nous avons choisi une induction de sociologie organisationnelle et privilégié les stratégies d'acteurs au détriment des structures sociales. C'est un parti-pris de méthode qui induit un renversement de perspectives et un renouvellement des concepts. Dans ce but, nous allons explorer les interactions entre quelques organisations de l'appareil de l'État et un ensemble d'individus qui se feront les hérauts d'un projet modernisateur. Nous retracerons les stratégies que vont déployer, au cours de vingt-cinq années, divers groupes -tous porteurs de projets de transfonnation du système- pour occuper les espaces organisationnels centraux et, de là, construire de nouveaux mécanismes de médiation sociale et de régulation politique, mieux adaptés aux exigences de
9. A cet égard, les stratégies très différentes déployées par les deux derniers prèsidents mexicains Carlos Salinas de Gortari et Ernesto Zedillo, prototypes de la technocratie de parfaits contre-exemples de ces théories. d'après ces études- offrent

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croissance et de modernisation. Cette étude va privilégier la manière dont les décideurs politiques s'efforcent de construire, au sein de l'appareil d'État, une base organisationnelle sur laquelle prendre appui, y compris pour faire face aux inerties associées à d'autres secteurs de l'appareil d'État. Nous serons amenés à analyser comment le conflit concernant les modes de modernisation se retranscrit à l'intérieur des divers clans insérés dans l'appareil d'État. Nous ne prêterons qu'une attention secondaire aux grandes organisations partisanes. En effet, dans le dernier quart de siècle au Mexique, l'appareil administratif joue un rôle prioritaire dans le système de décisions. D'ailleurs, les structures administratives ne sont pas seulement des modalités organisationnelles; elles accomplissent également une fonction de représentation. Les modifications des mécanismes organisationnels de l'administration établissent ainsi de nouveaux modes de médiation sociale (et de régulation politique). Nous avons choisi d'étudier ce projet de changement sur une période relativement longue: un quart de siècle. Le début de la gestion de Luis Echeverria Alvarez constituera le point de départ de notre réflexion et le début de celle d'Ernesto Zedillo, son point d'aboutissement: nous couvrirons la période qui va du 1er décembre 1970 aux premiers jours de janvier 1995 car elle offre l'avantage d'être orientée par la même problématique générale. L'ébranlement de la cohésion sociale est de plus en plus manifeste au Mexique: 1968en avait été l'avertissement et l'illustration à la fois. Il reste à trouver un nouveau paradigme qui restitue les liens entre les différents systèmes qui structurent la société mexicaine. Les compétitions que se livreront différents groupes pour imposer un projet en particulier sont les marques de référence de cette longue période. Pour analyser les différentes ressources qui ont été mobilisées de façon à transformer l'héritage révolutionnaire du pays, nous ferons interagir trois paramètres: les décideurs, le projet et l'organisation administrative. Les décideurs D'un côté, nous tenterons de restituer la logique des comportements collectifs de ce "commando de la modernité" -ce haut personnel de l'État qui occupera une place stratégique dans la redéfinition des grandes politiques publiques. De façon à tracer les contours du système d'action de ce petit noyau d'acteurs, nous expliciterons, chaque fois, la structure de relais qu'ils établissent ou qu'ils utilisent pour se forger comme groupe et gravir les pans de l'administration ou d'autres organisations sociales (le Parti, les syndicats, l'exécutif régional, les chambres professionnelles et patronales, etc.).

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Dans le cadre d'une analyse stratégique, les individus que nous considérons sont des décideurs qui s'intègrent dans des groupes d'intérêts et mobilisent en leur faveur des courants d'opinion. Ils se définissent dans leurs interactions conjoncturelles, établissent entre eux des relations extrêmement fluides et se redistribuent de façon constante sur l'échiquier politicoadministratif selon les mouvances du moment. Groupes à fonction stratégique, la durée des allégeances est quasiment nuIlelO. Par ailleurs, l'acteur stratégique est différent en essence de .l'acteur collectif qui s'inscrit dans une société de type traditionnel, repliée sur elle-même, dans laquelle l'association n'est pas forcément volontaire et est plus ou moins indissoluble!! . Au cours de cette analyse du pouvoir, nous examinerons deux aspects dans la constitution des groupes d'acteurs stratégiques et la spécificité de leur mode d'action. D'un côté, nous répertorierons les principes qui ont présidé au recrutement et à la socialisation des acteurs. En effet, la "communauté des politiques publiques"!2 dépend, en partie, du fait que les concepteurs parlent le même langage et s'appuient sur des représentations sociales relativement proches dans leur action. Néanmoins, nous ne manquerons pas de souligner les limites de cette similitude, d'énoncer les éléments différenciateurs qui les caractérisent et qui permettent que la définition des politiques publiques conserve une certaine flexibilité, échappant ainsi à tout dogmatisme. Dans cette intention, nous nous sommes dotée d'un corpus prosopographique constitué de 487 individus et de 36 champs. Nous avons établi une liste d'acteurs représentatifs du groupe dirigeant qui a combiné, de façon éclectique les trois approches traditionnelles -les méthodes réputationnelle. décisionnelle et positionnellel3. Qui est au centre des
10. En nous référant à des acteurs individuels, nous les considèrerons toujours comme les protagonistes ou la tête visible d'un groupe. 1\. Ce type d'association permanente est décrit par exemple par F. X. Guerra Le Mexique: de l'ancien régime à la Révolution, 12, Paris, l'Hannattan, 1985, p. 115-142.) lorsqu'il se réfère aux sociabilités traditionnelles (liens de fait, liens acquis). Cependant, F. X. Guerra se réfère également aux sociabilités modernes, où l'aspect volontaire des liens est mis en valeur. Ces sociabilités modernes se tissent alors autour des loges maçonniques ou prennent racine avec le mouvement ouvrier, le parti libéral des Flores Magon et, plus généralement, le mouvement anarchiste (Ibid, p.142-163). 12. Terme de Jack Hayward, The state and the market economy. Industrial patriotism and economic intervention in France, cité par B. Jobert, op. cit., p. 222. 13. La première, élaborée par Floyd G. Hunter, hiérarchise les leaders en fonction de leur réputation. Cette méthode permet de mettre en évidence "les cliques" qui contrôlent tout ou partie de l'activité sociale et les relations qui les relient. Robert Dahl, de son côté, part d'un échantillon de prise de décision, établit un solde des gains et des pertes et en déduit la structure du pouvoir. La troisième méthode (positionnelle) se fonde sur la conduite des acteurs qui détiennent des positions d'autorité dans la collectivité. Le problème de ces méthodes consiste dans la grande part de subjectivité

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mécanismes de négociation des grandes politiques publiques? Quelles sont les attitudes qu'adoptera un échantillon de leaders qu'on va choisir sur la base de leur position institutionnelle? Quelles sont les structures de pouvoir qui régissent les différentes institutions administratives, centrales ou régionales? Cependant. pour comprendre dans toutes ses dimensions les conditions d'affirmation d'une élite modernisatrice dans l'élaboration des politiques publiques, nous ne pouvons nous attacher seulement à l'étude de sa genèse et à son mode de socialisation. Car, si l'étude prosopographique offre une radiographie collective et/ou individuelle assez précise sur les données qui constituent les antécédents sociaux (éducatifs, professionnels, liens divers entre les acteurs, etc.), elle ne permet pas de comprendre les calculs et les jeux que ces individus ou ces collectivités peuvent établir sur la base de leürs positions respectives sur l'échiquier organisationnel; elle ne permet pas, non plus, de prévoir la lecture qu'en feront leurs adversaires (ou leurs alliés) et les réactions que cette lecture suscitera en eux. À travers l'analyse prosopographique, la résolution des problèmes qu'affronte un acteur paraît dépendre de son rôle qui est construit de façon statique, sur la base de ses expériences socialisatrices antérieuresl4. C'est seulement en mettant notre catalogue prosopographique au service d'une analyse stratégique que nous pourrons reconstituer les différents jeux organisationnels et détecter la manière dont opèrent les rouages et les mécanismes institutionnels. De l'autre, nous éclairerons les réseaux d'action privilégiés qui existent entre le petit groupe de décideurs et d'autres acteurs clés. Cela nous permettra de mettre en évidence les supports d'articulation et le passage d'un réseau à un autre réseau. Car le pouvoir ne se définit pas seulement par une capacité de modification du comportement d'autrui, il réside aussi dans la capacité à intervenir en des points et en des lieux auxquels autrui n'a pas accèsl5. Enfin, nous soulignerons chaque fois le type de logique qui préside aux relations ponctuelles qui s'établissent entre ces groupes de décideurs. En effet, ces relations sont soumises à des logiques diverses: les alliances ou oppositions peuvent se nouer autour du projet de modernisation, ou des adhésions aux candidatures présidentielles -chaque changement de
accordée aux critères choisis. 14. I. Rousseau, Modernidad con pies de barra, México, CEMCA, 1995, p. 54. IS. P. Grémion, Le pouvoir périphérique. Bureaucrates et notables dans le système français, Paris, Gauthier Villars, 1976, p. 247.

politique

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présidence menaçant de renvoyer aux ténèbres les "perdants"- ou encore des "ressources politiques" à la disposition de chaque clan, du contrôle des mécanismes de décision économique, des liens qu'on conserve avec le PRI et les leaders régionaux ou enfin au rapport que chaque groupe soutient avec "l'idéologie révolutionnaire".
L'organisation administrative et le groupe d'appui stratégique

L'étude de ces "réseaux-grappes" conduit à considérer l'existence d'une institution (qu'elle soit administrative, politique ou autre) qui permette au groupe de se forger en tant que groupe stratégique. En effet, la puissance de conviction de ce "commando de décideurs" est à la fois la cause et la conséquence de la capacité de ces hommes à constituer et à consolider des réseaux tentaculaires. À son tour, elle est le produit de compétences pour définir une articulation viable entre les exigences systémiques de régulation du sytème et ses exigences de légitimationJ6. L'harmonisation des politiques publiques a été possible grâce à la formation d'un groupe d'appui stratégique qui a pris naissance au sein d'une cellule administrative. Les possibilités organisationnelles qu'offraient cette cellule ont favorisé à la fois le travail de cohésion du groupe mais aussi lui ont permis d'élargir ses réseaux clientélaires. Pour mettre en valeur l'existence et le rôle de cet organe administratif, on ne peut se contenter d'une simple analyse juridicostructurelle des organigrammes, de la Constitution, des décrets et des règlements administratifs. Ils n'offrent qu'un cadre vide qui, tout au plus, servirait à indiquer les espaces où peuvent se déployer certaines logiques d'action. On verra comment cet espace institutionnel fluctue au gré des jeux des différents acteurs. Bien entendu, il était impossible de prendre en compte la totalité des unités administratives de l'appareil de l'État; aussi avons-nous été conduits à opérer une sélection et ne retenir que les organisations les plus impliquées dans le contrôle des enjeux autour desquels se restructurent de nouveaux rapports sociaux. Redéfinir les politiques globales -sectorielles et territoriales- de façon à gérer plus adéquatement les nouvelles contraintes nées avec l'apparition de nouvelles forces sociales et de nouvelles exigences constituent l'enjeu principal des décideurs. La définition et les ajustements
16.

Les politiques de régulation doivent ajuster les différents systèmes qui structurent la société et les

secteurs au rythme de production différent -entre sphère marchande et non marchande. Mais la cohésion sociale dépend aussi du niveau d'intégration sociale que permet le système; en d'autres termes, elle dépend du fait que les sujets se reconnaissent dans les symboles et les valeurs qui la justifient. Les mécanismes de légitimation du système remplissent cette fonction. (8. Jobert et P. Muller, op. cit., p.IS).

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de ces politiques avaient relevé, jusqu'au début des années 1970, de la compétence de deux ministères: l'Intérieur et les Finances. La complexité des nouveaux problèmes qu'affronte le pays oblige à créer de nouvelles sphères administratives spécialisées dans cette tâche (le Ministère à la Présidence et ensuite le Ministère du Plan et du Budget). Ils deviendront les nouveaux centres stratégiques à parûr desquels vont se définir les nouvelles politiques publiques. Nous circonscrirons donc notre recherche à ces organisations et à leurs environnements.

Le projet
Enfin, l'harmonisation des politiques publiques suppose l'existence d'un projet. Nous avons emprunté à Bruno Jobert, Pierre Muller, Yves Mény et Jean-Claude Thoenig les concepts de "référentiel", d'''algorithme'' et de "paradigme")7. Nous attribuerons indistinctement à ces trois notions la même signification. Le référentiel global, "c'est une image sociale de toute la société, c'est à dire une représentation globale autour de laquelle vont s'ordonner, se hiérarchiser les différentes représentations sectorielles (...). Ce n'est pas une image bien cohérente et rationnelle mais plutôt un agrégat d'images portées par les différents acteurs intervenant dans le secteur (...). Le référentiel global tend à s'organiser de plus en plus aujourd'hui autour d'une vision "scientifique" de la société, dominée par des mécanismes économiques (...). Le référentiel n'est jamais un consensus universel, mais il balise un champ au sein duquel s'organisent les conflits et les affrontements de la société; il balise une sorte de champ normatif,18. Lors des périodes de profond changement, plusieurs interprétations du référentiel coexistent de manière plus ou moins conflictuelle -ce qui n'empêche pas les recouvrements et les interpénétrations entre elles. De son côté, le référentiel sectoriel "est l'image dominante du secteur, de la discipline, de la profession. Comme le référentiel global, il n'est ni complètement rationnel (car il correspond à l'image qu'ont les groupes dominant le secteur), ni complètement arbitraire (car il doit tenir compte des groupes qui composent le secteur). Il est construit: c'est une image sociale du secteur, qui reflète les rapports de force de ce secteur. Entre les deux, le grand problème c'est l'opération d'encastrement du référentiel sectoriel dans le référentiel global. C'est une étape décisive dans la

17. Y. Mény et J. C. Thoenig. Politiques publiques, 18. B. Jobert et P. Muller, op. cit., p.5l.

Paris, PUF, 1989,391

p.

25

construction

d'un nouveau projet social',19.

Là encore, plusieurs voies s'ouvraient à nous pour étudier le contenu du nouveau référentiel, c'est-à-dire de la nouvelle représentation sociétaIe. Nous nous proposons de repérer les principaux discours qui délivrent les concepts et données essentielles de cette nouvelle vision. Mais, loin de procéder à une analyse linguistique et/ou sémantique, nous avons intégré ces discours dans une analyse organisationnelle, c'est-à-dire que tout en spécifiant les principaux concepts qui ont caractérisé les différents paradigmes qui s'affronteront durant cette période, nous privilégierons l'étude des stratégies rhétoriques et pédagogiques utilisées pour faire passer ces divers programmes. Nous n'oublierons pas, à cet égard, que les discours, toujours changeants et nombreux, et l'examen des programmes .de réforme n'éclairent, au mieux, que les intentions poursuivies. Dans tous les cas, ils n'offrent qu'une idée des "buts" officiels de l'organisation qui sont d'ailleurs le plus souvent "déviés" lorsqu'on prend en compte les visées de tous les membres qui la composent. Les effets, c'est-à-dire les répercussions multiples et variées que la mise en chantier de ces programmes et de ces projets a pu avoir sur les différents secteurs sociaux, transparaissent au moins par analogie -partiellement et imparfaitement- dans une étude sur la dynamique propre et les logiques d'action que bâtit le groupe responsable de ce projet de modernité. Ces trois grands paramètres sont les axes à partir desquels nous allons reconstituer les dynamiques de mobilisation utilisées par un petit noyau dur d'acteurs pour concevoir puis imposer un nouveau paradigme. Nous diviserons notre analyse en quatre grands moments. Ce découpage correspond davantage à un mode d'exposition qu'à des procédures analytiques. La première partie est organisée autour d'une étude diachronique sur douze années (1970-1982). Elle s'attachera à mettre en valeur les différentes stratégies que les acteurs centraux ont déployées pour revitaliser un régime qui manifeste des dysfonctions de plus en plus nombreuses et
19.

Tant le référentiel global que le référentiel sectoriel sont des images codées du réel qui produisent

des effets tangibles. Ces images ne rendent pas le réel complètement transparent car elles occultent en général les rapports d'hégémonie existants dans un secteur quelconque; cependant, elles contribuent à le rendre un peu moins opaque. Ces référentiels, dès lors, permettent, à travers les normes qu'ils produisent, d'agir sur le réel: à travers des lois, des décrets, des procédures. De façon à comprendre dans toute son extension le sens du référentiel, il est absolument fondamental d'identifier qui construit le référentiel, de quelle façon ce groupe le fait, en vertu de quel code social et au profit de qui.

26

dont le coût est chaque fois plus élevé. Ce faisant, face aux échecs que subissent ces deux administrations, elle éclaire les contraintes qui pésent sur le système d'action au Mexique et signale la valeur d'exemple des échecs essuyés par les devanciers. La deuxième partie analyse les conditions requises pour qu'un nouveau projet naisse et s'impose au sein d'un système. Tout en redessinant les jeux et les luttes entre les différents groupes ayant prétention à forger et à imposer un nouveau référentiel, nous retracerons le parcours et les stratégies développées par l'équipe qui s'imposera dans cette course. Parallèlement, nous examinerons la genèse et le mode d'affirmation de l'élite modernisatrice. En éclairant les divers modes de socialisation employés, nous tenterons de comprendre à la fois comment ce petit clan réussit à imposer son ethos à l'ensemble de la communauté politico-administrative et comment il a pu mettre en cohérence de nouvelles politiques publiques. Nous soulignerons en même temps les divergences qui subsistent et qui peuvent, au cours du jeu politique, conduire à des clivages sérieux. Une étude poussée des différents types de ressources -humaines, intellectuelles, administratives, politiques, financières- que l'équipe de modernisateurs a dû mobiliser pour administrer la "réfonne à la Révolution" constituera l'objet central de la troisième partie. Ceci nous conduira à ébaucher quelques propositions explicatives de la crise aigüe que vit le régime depuis 1994. Les modalités qui ont caractérisé la conduite du changement laissent-elles prévoir que la crise actueIJe débouchera sur des phénomènes de régression du système? Ou bien, au contraire, est-on en droit de penser que nous sommes en présence d'une véritable catharsis sociale qui pennettra, une fois que les convulsions seront maîtrisées, d'assister à une transformation en profondeur des mécanismes qui avaient sous-tendu jusqu'à présent le système d'action? Telles sont les grandes questions qu'abordera la quatrième et dernière partie. De façon à mieux saisir la nature des enjeux et des stratégies qui se développent à partir de 1970, nous allons rappeler quelles sont les pièces principales qui "tiennent" le système mexicain post-révolutionnaire et la nature des érosions qu'il a subies au cours du temps. Ce sera l'objet du premier chapitre de la première partie.

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Première partie

LES RÉAMÉNAGEMENTS RÉVOLUTIONNAIRE

DU LEGS

Chapitre 1

LE MODE DE FONCTIONNEMENT DU MEXIQUE POSTRÉVOLUTIONNAIRE

"Selon un lieu commun de l'histoire des États-Unis, l'esprit des affaires serait le résultat du talent et de l'énergie créatrice de la société. À l'inverse, on pourrait dire que la majeure partie des dons, de l'ambition, de la volonté de triomphe et de reconnaissance au Mexique ont été mis au service de la politique et du gouvernement qui sont devenus dès lors le centre des valeurs et de la consécration sociales. Le reste Vient de surcroît: l'argent et le prestige, la sécurité et le pouvoir"), Pour déchiffrer le hiéroglyphe de cette domination du politique cette volonté de gouverner, d'introduire un ordre, une loi et une autorité dans la mosaïque des inégalités que la Nation traîne derrière elle- il est nécessaire de faire un retour en arrière pour saisir l'histoire des valeurs et des formes d'organisation sociale qui ont présidé à la construction de ce pays. Que la conquête du Mexique par les espagnols ait pris la forme d'une symbiose du conquérant avec les civilisations antérieures et qu'elle ait été la modalité selon laquelle le Mexique s'est incorporé à l'Occident, ne sont pas des phénomènes sans conséquence. Le mélange racial et culturel avec le Nouveau Monde se transpose sur les plans politiques et religieux: on utilise les mécanismes déjà en place ou, au pire, on les ajuste au sein de nouveaux codes qu'ils soient religieux et/ou politiques. Aucune période de l'lùstoire du pays n'échappe à cette caractéristique: "le défi central de la diversité qui superpose tant de temps et d'espaces, de cultures et de traditions deVient une véritable obsession pour le gouvemement"2.

I. H. Aguilar Camino Después del milagro, México, Cal y Arena, 1990, p. 22. 2. H. Aguilar Camin, idem. p. 22.

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Domination du politique et métissage culturel des modes d'organisation sociaJe persévèrent dans le Mexique post-révolutionnaire. Ils s'ajustent seulement aux nécessités les plus pressantes de chacune des époques. Les premières décennies du Mexique indépendant ont été marquées par une forte instabilité politique -succession de coups d'État et assassinatset par le règne des caudillos. Le Porfiriat s'est érigé contre cette instabilité meurtrière. Il se réclame porteur de paix, d'ordre et de progrès. Il a tenu en partie son pari ; mais ses excès -imputés, à tort ou à raison, à la durée du mandat de Don Porfirio (trente années)- ont engendré une série de rebellions connues comme le mouvement révolutionnaire de 1910-1917. Ces diverses caractéristiques pèsent à leur façon sur la construction d'un ordre nouveau: le régime post-révolutionnaire. Comment agencer les pièces du nouveau système afin qu'il intègre à la fois la fascination des mexicains pour le chef (celui qui détient le pouvoir, qu'il soit caudillo ou cacique) et la nécessité culturelle du métissage (l'intégration dans tous les domaines de la tradition et de la modernité) tout en cherchant à créer un régime qui permette d'éviter à la fois J'instabilité qui a prévalu au XIXème siècle et la dictature de la fin du siècle? En d'autres termes, comment forger un régime qui parvienne à être le garant d'une forte continuité tout en satisfaisant la nécessité d'un renouvellement du pouvoir? La nouvelle Charte constitutionnelle de 1917va poser les prémisses théoriques et juridiques et les vingt années suivantes vont être employées à la recherche et au montage -à la concrétisation- de ce nouvel ordre.

LES PILIERS

DU SYSTÈME

POST-RÉVOLUTlONNAIRE

La Révolution est "à l'histoire contemporaine du Mexique ce que la Révolution française a été pour la France et la soviétique pour l'URSS: la référence mythologique du présent, un talisman de légitimité que les gouvernements qui se présentent comme ses héritiers évoquent sans cesse comme certificat d'origine et comme promesse d'un futur désirable, toujours à venir,,3. Cependant, contre toute attente, le régime issu de la Révolution mexicaine apparaît sur bien des aspects en continuité, plus qu'en rupture, avec le Porfiriat4. L'État post-révolutionnaire réunit toutes les conditions
3. H. AguilarCamin, ibid. p. 21. 4. Sans contrôle réel sur la population myriade

et le territoire,

('État ne possédait aucune autorité face à la partageaient le

de pouvoirs locaux. Les deux grands partis -le libéral et le conservateur-

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exceptionnelles que les porfiristes recherchaient dans le pouvoir politique. Par ailleurs, le caractère élitiste des réformes amenées au nom de la Révolution est en continuité avec le passë. La paix et la nouvelle Charte de 1917 sont les conséquences d'un pacte passé entre les différents chefs du mouvement anné et de leurs fidèles; il fallait parvenir à une solution équilibrée dans le partage du butin6.

La nouvelle constitution marque la première étape dans la construction du nouveau régime. De 1920à 1936,on met en place les bases de l'édifice; et le général Cârdenas en achèvela construction.
1. La Cbarte constitutionnelle de 1917 La charte de 1917 doit régler deux problèmes centraux au Mexique: mettre fin à l'instabilité chronique qui a abouti à l'épisode sanglant de la Révolution et entamer le processus de pacification du pays. Les grands principes constituants du texte de 1857 (avec les lois de Réforme) servent de référent aux constitutionnalistes qui se réunissent, à partir de décembre 1916, à Querétaro? Ils cherchent à éliminer les éléments du texte de 1857 qui sont jugés inapplicables au regard de la réalité nationale ou, pire, néfastes étant donné leur coût en luttes sanglantes, en vies humaines, en instabilité politique et en retard économiques. "Révisons donc la Constitution de 1857, corrigeons ses défauts, incrustons y les réformes conquises par la révolution d'un peuple en armes (...). Il est nécessaire d'en terminer avec la poésie de la
même but: unifier le pays autour d'un État national. Les gouvernements de Benito Juârez, de Porlirio Diaz et le régime qui émane de la Révolution octroient un pouvoir énorme à l'Exécutif. Arnaldo Côrdova, La formacion del poder politico en México, México, Ed. Serie popular Era, Sa, 1981, p. 9. j. "Depuis Valentin Gômez Farias, pour le moins, dans les années 1930 du XIXème siècle, l'État mexicain a voulu être et a été laie, entrepreneur, pro-capitaliste et centralisateur. La société mexicaine a été au contraire majoritairement catholique, improductive, régionaliste, provinciale, peu inclinée au changement et à l'innovation". H. Aguilar Camin, op. cit., p. 24-25. Pour D. Brading, le mystère central de la politique mexicaine du XIXéme continue à être le triomphe du libéralisme, la façon dont une toute petite minorité a imposé son moule et son projet à un pays dont elle tolérait ou détestait les traditions. D. Brading, Los origenes del nacionalismo mexicano, México, Era, 1973, p. 125. .. S. Kaufinan Purcell et J. F. H. Purcell, The nature of the mexican state, Woodrow Wilson International Center for Scholars, manuscrit, june 1977, p. 5. 7. La Constitution de 1857 est le résultat du soulèvement libéral et fédéraliste d'Ayut/a, le 1er mars 1854, contre le gouvernement centralisateur et dictatorial du général Santa Anna. Les droits de l'homme et la nature et la force du pouvoir législatif sont les deux éléments clé de ce texte. 8. À cette version libérale de l'État de 1857, la Constitution de 1917 ne retranche rien ; elle ajoute au contraire un ingrédient social. En outre, elle prétend remédier à ce qui a constitué la grande faiblesse des régimes fondés sur ce texte : une prédominance excessive du Ugislatif qui obligera à violer constamment ce texte constitutionnel quand on ne le modifiera pas en profondeur.

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Constitution pour y introduire des principes fondamentaux, précis, pratiques, que tous connaissent et puissent respecter et faire respecter. Le devoir des constitutionnalistes consiste à gouverner sur la base d'une Constitution. Que ce soit la loi de 1857, mais qu'on y ajoute alors les réfonnes nécessaires, qu'on les perfectionne pour qu'elles puissent répondre aux aspirations nationales..9.

Pour garantir la coexistence sociale, le Congrès constituant est politiquement hétérogène dans sa composition; c'est le produit des négociations entamées entre les principales forces qui ont joué un rôle de premier plan durant la RévolutionlO.Cela explique aussi la nécessité d'inclure les demandes les plus virulentes des groupes sociaux au nom
desquels s'est effectuée la Révolution. La dimension de l'Étatl! devient une question centrale. Elle affecte en particulier des thèmes tels que les relations entre l'Église et l'État, la question agraire et celle des relations de travail12. Ces différents articles sont le produit de concessions et de négociations intenses entre des fractions diverses des groupes révolutionnaires. Le résultattémoigne d'un compromis entre des dispositions contradictoires concernant aussi bien les droits individuels que les sphères d'intervention de l'État. Le texte de 1917 instaure le régime présidentiel et limite corrélativement le pouvoir législatif -en particulier, par le droit de veto du président de la République. Le principe de la non réélection (article 83) est

9. F. F. Palavicini, Historia de la Constitucion de 1917, México, Consejo editorial dei gobiemo dei Estado de Tabasco, 1980. Citation reprise de la couverture du livre. 10. Face aux modérés regroupés autour de Carranza, surgit un groupe de radicaux -un groupe '~acobin"- qui, malgré son inexpérience et sa désorganisation, a, plus d'une fois, fait peser la balance en sa faveur lors des grands débats. Il. Déjà au XIXème siècle la pensée libérale restait étatiste : l'intervention de l'État est destinée à " créer des acteurs économiques modernes qui doivent régler leurs rapports sans interférence extérieure. De cette logique de l'État découle aussi bien son intervention croissante sur la société que son abstentionnisme social". F. X. Guerra, op. cit., p.312-313. 12. Les rapports entre l'État et l'Église sont un héritage du siècle précédenlL'article 3 ratifie l'anticléricalisme de la Charte de 1857 et remet entre les mains de l'État l'éducation des futures générations. Les articles 24 et 130 ratifient la séparation de l'Église et de l'État: ils refusent toute personnalité juridique à l'Église et imposent sa totale subordination aux lois qui régissent l'État. Selon l'article 27, la Nation est propriétaire du sous-sol: la Réforme agraire et les nationalisations ultérieures des compagnies pétrolières et de l'énergie électrique en seront de simples conséquences. A. Obregon inspirait les articles sur les droits des travailleurs (articles 5 et 123), en vertu du pacte qu'il avait conclu avec les syndicats. La création de la figure du Conseil des Prud'hommes (La Junta de Conciliacion y Arbitraje) attribue un rôle prééminent à l'État et, d'une certaine façon, instaure déjà la subordination légale des entrepreneurs à l'État.

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la seule véritable contrepartie aux pleins droits de l'Exécutif3. La Constitution de 1917octroie une place de choix à l'État: il reste le principal agent de développement économique et, en outre, il prend en charge le
secteur social.

2. De l'institutionnalisation

au statu quo: 1917-1940

La longue période qui va de 1917 à 1940 est caractérisée par un effort soutenu, livré par le gouvernement central, pour ramener à soi le pouvoir; c'est un combat livré contre les caciques régionaux et les nombreux caudillos. En institutionnalisant certains mécanismes, on parvient à entraver toute source majeure d'instabilité. La carte maitresse est le président qui est armé de deux bras: le Parti et l'administration. C'est l'appel à l'institutionnalisation qui fonde le pouvoir et les attributs du présidentialisme mexicainl4. Le pouvoir présidentiel dérive directement de la fonction; le président est l'arbitre suprême. Sa représentativité est telle que tous les groupes lui soumettent leurs différends. Équilibre et contrôle des pouvoirs sont des tâches que la Constitution donne à la présidence. Le pouvoir présidentiel se dépersonnalise de façon vertigineuse; de ce fait, grâce au truchement de l'institution présidentielle, le président sera toujours, indépendamment de sa propre autorité personnelle et en toute occasion, un président fortiS. Le président cesse d'être une personne et devient une institution. La non réélection est la garantie suprême du caractère institutionnel de la Présidencel6.

13. Pour prévenir toute réitération de la "dictature" porfirienne, "suflTage effectif et non réélection" constituent les pièces centrales du système présidentialiste mexicain. Cette limitation temporelle est assortie d'un pouvoir énorme du chef de l'État durant son mandat. 14. Le caudillisme et le présidentialisme sont deux phénomènes distincts. Alors que le caudillo est une figure propre aux sociétés traditionnelles, le président se situe dans la mouvance des processus de modernisation ou d'occidentalisation. Au Mexique, de surcroît, le président s'impose au prix de la complète destruction du caudillo. L'institutionnalisation du président est l'arme choisie. En effet, la nature personnelle et circonstancielle du caudillisme ne pouvait garantir la permanence dans le pouvoir politique. A Cordova, op. cU., p. 53. 1.5.A COrdova, idem, p. 54. 16. Le présidentialisme à la mexicaine est un césarisme sexennal. Le pouvoir du président grandit durant la première moitié du sexennat et atteint son zénith au cours de la troisième année du mandat, moment à partir duquel il entame une descente irrèmédiable. Un ex-président doit s'effacer totalement de la scéne publique s'il veut recevoir -ainsi que sa famille- la protection officielle des futurs présidents.

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a. Le Parti officiel

Parallèlement, l'organisation du Parti officiel cherche à disséminer les factions existantes et à entraver leurs alliances contre le nouveau pouvoir institutionnel. Le Parti national révolutionnaire (PNR) naît comme un assemblage des principales organisations politiques existantes au Mexique tant nationales que locales- pour trouver des mécanismes "institutionnels", en particulier sur le plan électoral, qui permettent de consolider l'appareil d'État post-révolutionnaire. La rapide identification qui s'est instaurée entre le Parti et l'État-Nation a servi de support légitimateur à l'existence d'un parti unique. "Le PNR a acquis dès ses origines des traits qui lui ont octroyé un grand "charisme". En se présentant comme révolutionnaire, il se convertissait en effet en un héritier de la Révolution, l'unique parti qui pourrait assurer la consolidation des "révolutionnaires" au pouvoir. Le terme "national" lui permettait de prétendre agglutiner tous les secteurs de la Nation, d'être le "front unique" et légitime de toutes les organisations politiques: non content d'être le seul organisme implanté dans toutes les régions, il incarnerait en outre les aspirations générales et la volonté des majorités. Dans les discours de ses dirigeants, le PNR a été le parti tricolore qui incarnait les valeurs de la patrie, récupérait les valeurs nationales -y compris celles qui étaient antérieures à la Révolution- et qui représentait toutes les figures civiques, depuis Hidalgo jusqu'à Obregon. Les autres partis, de ce fait, devenaient des organisations "contre-révolutionnaires", "antinationales" et "réactionnaires". Enfin, il s'est présenté comme l'unique organisme capable de transformer le pays"I?

-

Cardenas l'a transformé en un véritable parti de masses en y intégrant les principales organisations populaires. Mais le parti représente aussi un appui inconditionnel au chef de l'Étaes. L'organisation corporatiste de la société est la tactique choisie pour accomplir cette tâche. Pourvu de quatre secteurs au départ, le Parti réduit sa structure interne à trois secteurs; leur poids respectif varie au cours des années. Le secteur agraire avec la Confédération nationale paysanne (La CNC) constitue la centrale historique du pacte corporatiste dans les années 1930 et sera une grande réserve sociale, politique et bureaucratique. L'ejido est son centre; il relie le présent révolutionnaire et la veine coloniale la plus
17.

L. 1. Garrido, El Partido de la Revoluci6n lnstitucionalizada. La formaci6n del nuevo Estado

en México (1 928cl 945), 5e.éd, México, Siglo XXI, 1989, p.lOO-l01. 18. Déjà, Portes Oil déclarait: l''objectif essentiel du Parti consiste à seconder la politique "présidentielle", tandis que de son côté, le Comité exécutif national du Parti (CEN) déclarait: "le point de vue du président est "le nôtre". Pour Cârdenas, le Parti doit promouvoir les transformations décidées depuis la présidence.

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noble, protectice des ethnies et des communautésl9. En tant que forme d'organisation basée sur la solidarité et la coopération, cherchant à associer la productivité agricole et lajustice économique, il a incarné l'esprit tutélaire du populisme mexicain. Mais de ta donation des terres au vote massif en faveur du Parti, il signifie aussi la capture du monde paysan par l'État20. La CNC remplit donc une mission historique: maintenir la paix dans la campagne, administrer la vraie zone du désastre du développement national et. en détruisant le monde paysan, être l'agent politique de la logique capitaliste dans son avancée prédatoire sur le Mexique rural. Le secteur ouvrier constitue la deuxième initiative pour restructurer le Parti21. L'alliance des centrales ouvrières avec "les gouvernements de la Révolution" représente un mélange de pragmatisme et d'opportunisme. Deux facteurs ont donné fond et forme à la tâche. Un accord au sommet de surreprésentation politique favorise les dirigeants ouvriers qui deviennent des intermédiaires fonctionnels du gouvernement. Une surprotection légale dépasse de loin tes attentes de la classe ouvrière. Ce déploiement institutionnel, bien qu'il soit protecteur, n'en reste pas moins un puissant moyen de contrôle des travailleurs22. Le secteur "populaire" est le secteur des classes moyennes qui "sont non seulement les bénéficiaires mais, en outre, ta création historique majeure, la vraie "geste sociale", de la Révolution mexicaine,023.Le secteur populaire est réorganisé en 1941, après que les couches moyennes aient appuyé massivement la candidature d'Atmazan24. La réorganisation du

19. Cela permettra de démobiliser la guerre paysanne symbolisée par le zapatisme et le villisme. D'abord conçu conune une transition vers la petite propriété (avec Luis Cabrera, l'idéologue de la Constitution), l'ejido acquiert une permanence et un statut mythique avec Cârdenas. 20. Elle apporte des votes acquis au Parti qui lui permettront de compter avec des majorités électorales exemplaires pour afifonter un vote urbain de plus en plus incertain. 21. Très tôt, les ouvriers et l'État ont scellé une alliance. Mais c'est la Confédération des Travailleurs du Mexique (CTM) et son dirigeant perenne -Fidel Velazquez- qui représentent le symbole majeur de cette alliance. 22. La garantie du salaire est la base de la loyauté politique. La complicité subordonnée (une autonomie relative et une dépendance réelle) est le prix à payer pour le mouvement ouvrier et ses dirigeants. Ces derniers doivent fournir un appui politique permanent pour se maintenir à la tête de leurs centrales. Fidel Velazquez sera le grand maître de l'équilibre de cette alliance avec l'État H. Aguilar Camln, op. eit., p. 69. 23. H. Aguilar Camin, Idem, p. 97. 24. Le groupe avilacamachiste cherche à reconquérir un électorat potentiel pour les élections législatives de 1943. La classe moyenne représentait un vivier important. C'est pourquoi, pour élargir la base d'appui du Parti, outre les fonctionnaires, on y incorpore d'autres catégories sociales : les petits propriétaires agricoles, les professionnels et les petits conunerçants. L. J. Garrido, op.eit.. p.319.

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secteur populaire vient limiter l'influence des dirigeants ouvriers et paysans

au sein du Partes.

.

Le Parti assume donc quatre fonctions de base. Il est l'instrument de négociation et de représentation des intérêts différenciés de la société en général et des groupes politiquement actifs, en particulier. Il est le canal de recrutement et de mobilité des cadres politiques professionnels. C'est aussi un gestionnaire efficace des demandes sociales -services, démarches administratives, travaux publics, emplois, concessions, etc. Enfin, c'est une véritable machine de légitimation électorale qui a permis, pendant plus de soixante-dix ans, de réaliser des élections sans véritable compétition partisane. En d'autres termes, le Parti n'est surtout pas un organisme doctrinaire. Fonctionnant sur la base de pouvoirs réels, d'ambitions, d'attentes et de demandes, il est doté d'une grande capacité pour rassembler dans une même cause politique toutes les catégories sociales. Au cours des négociations internes, chacun obtiendra quelque chose et le gouvernement, de son côté, sera assuré d'un soutien tout en légitimant ses actions. On insiste trop facilement sur la fonction d'agent de contrôle assumée par le Parti qui est associée à l'idée de coercition. C'est oublier trop facilement que souvent les dirigeants ont joui d'une ample légitimité sociale en étant les intermédiaires efficaces de leurs affiliés face aux gouvernants. Le Parti doit être un moyen de communication efficace entre les masses et l'État. Le corporatisme sectoriel a permis aux dirigeants du pays de connaitre l'opinion des différents groupes sociaux: leurs attitudes face aux mesures officielles mais aussi leurs besoins les plus pressants. Le Parti a donc été conçu comme une "coordination générale" des organismes syndicaux. La répartition des sièges électoraux renforce ce double rôle de contrôle et de communication26, Le Parti est encore un canal de mobilité politique -un passage obligé pour arriver au sommet. Enfin, le Parti exerce une fonction socialisatrice essentielle: il sert de centre d'apprentissage des règles implicites du système et représente une grande école de discipline.

:IS, Avec la CNOP -Conférération nationale des Organisations populaires (créée le 26-28 février 1943)- "on construit le triangle équilatéral qui sera la base indestructible de la nationalité et le symbole des trois forces inexpugnables face auxquelles les ennemis de la Révolution tomberaient", L 1. Garrido, op. cit.. p. 332. 26, Les secteurs devaient proposer des candidats issus de la région et connaissant les besoins réels de la population; ils jouissaient d'un triomphe quasiment assuré, d'autant que le plus souvent le candidat officiel n'avait pas de rival. En théorie, donc, la fraude électorale n'était pas nécessaire. Le suffiage était donc exprimé en fonction de la personne plus que du Parti ou d'un programme inexistant. Le PRI Y gagnait et on assurait la légitimité du systérne.

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Le cumul de toutes ces fonctions assure chez les membres du Parti une triple garantie de loyauté: au système, au président et au Parti. Parce que la cooptation et l'intégration fabriquent une élite en continuelle expansion, le succès du corporatisme politique mexicain repose sur la croissance économique; elle sewe peut permettre de satisfaire les demandes des différents secteurs. Le corporatisme en effet s'est forgé en association avec un modèle économique: la substitution des importations27. Cet ensemble d'institutions politiques a été dessiné précisément pour négocier, absorber ou résoudre le conflit social et politique. Les secteurs sociaux qui n'ont pas été intégrés directement au Parti ont négocié très vite un pacte -le plus souvent implicite- de coexistence pacifique avec l'État, ce qui leur a permis de réintégrer le système par la petite porte. b. L'encadrement institutionnel des autres secteurs Très vite, l'État mexicain a cherché à encadrer les patrons. "Les noces du capital et de la politique" sont anciennes28. La politique cardéniste a simplement consolidé cette tendance en proclamant au nom de l'intérêt national le droit et le devoir pour l'État de tracer la politique sociale et économique du pays29. Après un rude affrontement entre le secteur privé et le gouvernement sous le cardénisme, une alliance solide et ample s'établit, durant le régime de Miguel Aleman, entre les hommes d'affaires et le secteur gouvernemental autour d'un projet de développement industriel et agricole d'exportation. Cette alliance rassemblait pratiquement tous les groupes, les factions et les fractions importantes parmi le secteur privé, mais elle n'a jamais levé le veto qui pesait sur la participation officielle et ouverte de ce secteur en politique. Cependant, l'exclusion politique du secteur privé a été compensée par deux autres règles.
27. Le succès de ce modèle durant plus de trois décennies a alimenté et renforcé certains acteurs (le syndicalisme) et il a tissé des liens entre l'État et le capital. La croissance a engendré une élévation modérée, mais réelle, des salaires, légitimant l'action de l'État 28. L'expression est d'Hector Aguilar Camfn, op. cit., p. 53. Le premier groupe de représentation du secteur privé naît en 1874; il s'agit de la Chambre de commerce de la ville de Mexico. La première loi des chambres patronales est créée à la fin du règne porfiriste (en 1908). Après la Révolution, le ministre de l'Industrie, du Commerce et du Travail, Alberto 1. Pani, réussira à rétablir le climat de confiance avec le secteur privé. Mais, au début des années 1930, le projet de Loi fédérale du travail basé sur l'article 123 provoquera de nouveaux tiraillements entre les deux secteurs. 29. Carlos Arriola, Los empresarios y el Estado. 2ème éd, México, UNAMI PorriJa, 1988, p. 51. Rafael Segovia, "Tendencias politicas en México", Fora Internacional, Vol.XV, N°4, abril-junio 1976, p. 64.

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La première règle, sanctionnée partiellement sur le plan de la législation, a pennis aux entrepreneurs d'organiser leurs propres confédérations nationales et de rendre obligatoire l'affiliation à ces institutions, reconnues comme "institutions publiques autonomes" et "organes de consultations de l'État". Tout sujet qui pourrait affecter les intérêts généraux des entrepreneurs ou de tout autre groupe important doit être traité dans ces organismes. Une multitude de commissions, de conseils, de comités de tous genres se sont créés et ont été reliés aux multiples dépendances du secteur public fédéral; discrétion et caractère infonnel caractérisent ces structures légères qui réunissent les représentants des deux secteurs -privé et public. En outre, les entrepreneurs et les dirigeants du secteur privé les plus cotés jouissent d'un accès direct et immédiat avec les hauts fonctionnaires (droit de picaporte). Les différentes chambres patronales deviennent le canal d'expression des demandes du secteur priveo grâce auquel il peut freiner ou modifier les projets de loi puisque ce secteur ne bénéficie pas d'une représentation parlementaire. Grâce à ces "mécanismes de consultation", les grands hommes d'affaires ont participé de façon occulte à l'élaboration des politiques publiques. La deuxième règle -la participation des plus grands représentants de ce secteur dans la désignation des dirigeants politiques les plus importants et des hauts fonctionnaires- n'a jamais été reconnue publiquement. Ce double jeu a largement contribué à la croyance que les entrepreneurs se mobilisaient uniquement dans la sphère "économicoadministrative". L'activité politique du milieu des affaires, recouverte d'un voile idéologique, est devenue un véritable tabou. Accusés publiquement de toutes les machinations antipopulaires, les patrons bénéficient en secret des politiques gouvernementales. L'État leur fournit l'infrastructure, une main d'oeuvre docile et bon marché, un crédit à volonté, le sauvetage de leurs entreprises en difficulté, des contrats monopoliques et des marchés captifs.
30. La Concanaco (la Confédération des Chambres nationales de Commerce, fondée le 3 novembre 1917) et la Concamin (La Confédération des Chambres mexicaines de l'Industrie, fondée en septembre 1918) ainsi qu'une de ses branche sectorielle -la Canacintra (la Chambre nationale de l'Industrie de la Transformation, née le 5 décembre 1941)- sont des institutions publiques. Régies par la Loi des chambres de commerce et de l'industrie, promulguée le 2 mai 1941, leur affiliation est obligatoire; en même temps, cette loi interdit aux organisations patronales d'avoir des activités de caractère politique. D'autres sont privées telles que l'ABM (Association des Banquiers mexicains, fondée en 1928), la AMIS (l'Association mexicaine des Institutions de Sécurité, fondée en 1947), la Coparmex (la Confédération patronale de la République mexicaine, fondée en 1929), le CCE (le Conseil coordinateur des Chefs d'Entreprise, fondé en 1975). Les propriétaires terriens et les agriculteurs ont été invités également à se regrouper en chambres syndicales pour participer à l'élaboration des programmes agraires; le 18 mars 1946, naît la Confédération nationale de la Petite Propriété agricole, une association civile. En 1953, elle devient la Confédération nationale de la Petite Propriété agricole, de l'Élevage et de la Forêt; enjuillet 1969, elle intègre la CNOP.

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Derrière la scène, les patrons partagent la vie mondaine du haut personnel de l'État ainsi que leurs dépenses somptuaires. En échange, ils offrent silence et appui politique, commissions et actions à leurs protecteurs, ils acceptent de cotiser aux différents programmes sociaux, tolèrent le populisme tutélaire de la législation ouvrière et courbent l'échine face aux réprimandes publiques dont ils sont l'objet et au rôle de réactionnaires qu'on leur fait jouerl. Ils s'épanouissent à l'ombre de l'État comme le reste de la société post-révolutionnaire. Enfin, l'État a redéfini également ses relations avec deux groupes sociaux d'importance: l'Église et l'Armée. L'État est en conflit avec l'Église depuis les lois de réforme promulguées par Benito Juarez, au siècle dernier: l'Église avait perdu une partie de son immense pouvoir comme propriétaire terrien et prêteur sur gages. Elle reasseoit partiellement son autorité sous le Porfiriat mais la reperd au moment de la Révolution. C'est seulement durant le sexennat de Lazaro Cardenas que s'établit un modus vivendi qui lui perinettra de récupérer certaines fonctions dans l'éducation et au sein du gouvernement. Le contrôle des militaires et de l'Armée sera le fait des militaires eux-mêmes. Le général Calles, le général Cardenas et le général Avila Camacho établissent une série de mesures pour la contrôler2 et assurer sa loyauté vis-à-vis du président et du Parti, c'est-à-dire dès Institutions. L'agencement particulier des différents éléments a permis leur solide interpénétration: Parti, Président, État (Nation) entretiennent une relation d'identification':assimilation qui a servi de ciment puissant. Bien qu'ils accomplissent des fonctions sociales distinctes, ils deviennent équivalents. Leur noyau identificateur est la Nation et leurs couleurs celles du drapeau national. Cette triple association empêche désormais de toucher à un élément sans changer les deux autres: modifier le poids spécifique des composants de l'État implique des transformations corrélatives aux deux autres éléments. Cette triade terminologique, conceptuelle et pratique marque les contours de la flexibilité du régime. Enfin, la création d'une logique de corps -à travers les secteurs et les cellules territoriales- établit les

31. H. AguilarCamin, op. cil., p. 53. 31. La professionnalisation des caudillos et des chefs de l'Année commence avec Calles. Leur entrée dans le Parti d'abord puis leur fusion avec le secteur populaire garantissent leur discipline politique. Cârdenas diminuera drastiquement le budget assigné à J'Année et favorise J'embourgeoisement du militaire -sa' reconversion en chef d'entreprise. Enfin, avec la disparition des latifundios, le militarisme change de statut P. Gonzalez Casanova, La democracia en México, México, Era, 1965, p. 32-33.

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liens indispensables entre les différents groupes sociaux et les diverses
instances gouvernementales33. La recherche constante de l'équilibre et l'institutionnalisation des principaux rouages sont les garants du statu quo. La croissance économique comme moyen de redistribution chapeaute le tout. Ainsi conçu, "le système politique mexicain reposait sur une trame institutionnelle extraordinaire qui pénétrait la société et tendait à désamorcer ou à apporter des solutions partielles ou totales aux différents conflits qui surgissaient. Les organismes sociaux, les syndicats, les organismes administratifs, un parti politique prédominant, et même un sous-système électoral, recevaient et prenaient en charge les différentes demandes. La vraie question alors consistait à savoir si on pouvait contrôler le conflit et non savoir s'il était démocratique ou non,,34. En ce sens, "le système est moins un ensemble de structures institutionnelles (où le PRI est un attrape nigaud pour personnes non-averties) qu'un complexe de rôles et de rituels appropriés à l'interaction politique, bureaucratique et même privée tout au long du système. Le système politique mexicain est un ensemble de manières de faire les choses,,35. Le PRI (sous ses différentes appellations) est donc une forme culturelle permettant d'assurer la cohésion de l'ensemble social. En réponse à une nécessité unitaire, il est le substrat dont le nationalisme est le ciment.

Le président. est armé d'un deuxième bras pour gouverner l'administration.
c. L'administration dans le Mexique post-révolutionnaire

Le terme de "bureaucratie politique" tel qu'on l'emploie volontiers au Mexique renvoie à deux phénomènes: l'administration du gouvernement fédéral, d'une part, et les cadres du Parti, de l'autre. Ensemble, ils constituent une totalité organique dans le régime qui prend forme avec la Révolution et qui s'affine entre 1930 et 1940. Étant donné le faible pouvoir
33.

Les corporations, conçues conune de puissants moyens de contrôle, ont servi également de
de transmission avec le reste des groupes sociaux. Avec la professionnalisation de la

courroies

politique, à partir des années 1940, cette fonction de conununication s'est renforcée. Les grandes
organisations remplacent les dirigeants des secteurs ouvriers et paysans et le PRI devient le "coordinateur général" des organismes syndicaux. C'est également devenu une arène de négociation entre les corporations et le siège par excellence où se négociaient les postes électoraux. R. Hernandez Rodriguez, "La divisi6n de la élite politica mexicana", Foro Internacional, México, Colmex, 1993, p. 242-243. 34. R.Hemandez et José Luis Reyna" "El riesgo de la ingovemabilidad de México: los ultimos meses del gobiemo de Carlos Salinas", Estudios SocioLOgicos. Vol XII N°36, sept-déc 1994, p. 521. 35. S. Kautman Purcell, J. F. H. Purcell, op. cit., p. 429.

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