MIGRATIONS INTERNATIONALES ET RELATIONS INTERETHNIQUES

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Les réflexions proposées ici autour des rapports entre l'État et les migrants, entre la politique et la recherche en matière de relations interethniques se fondent toutes sur cette évidence sociale qu'est la pluralité ethnique, enjeu majeur aujourd'hui de la reconnaissance dans l'égalité de la diversité, des modes politiques et moraux de la coexistence. C'est un défi que relèvent les contributions à cet ouvrage en interrogeant les réalisations du multiculturalisme en Angleterre, aux États-Unis, au Canada, en Australie, en Allemagne.
Publié le : mardi 1 juin 1999
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EAN13 : 9782296392762
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Migrations internationales et Relations Interethniques

Textes édités et présentés par

Ida Simon-Barouh

et Véronique De Rudder

Migrations internationales et Relations Interethniques
Recherche, politique et société

Actes du colloque Migrations Internationales et Relations Interethniques Rennes 18-19-20 septembre 1997

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Palis - FRANCE

L'Harmattan Ine 55, rue Saint-Jacques Montréal (Qc) - CANADA H2Y IK9

Colloque "Migrations Internationales et Relations Interethniques. Recherche, Politique et Société", organisé par le Groupement De Recherche du Centre National de la Recherche Scientifique (G.D.R. n01174) : Centre d'Études des Migrations et des Relations Inter-Culturelles, Strasbourg 2 - Centre d'Étude et de Recherche sur les Relations Inter-Ethniques et les Minorités, Rennes 2 Centre Interdisciplinaire de Recherches et d'Études Juives, Toulouse Le-Mirail - Centre Pierre Léon, Lyon 2 - Fondation Nationale des Sciences Politiques, Paris - Centre d'Études Historiques, E.H.E.S.S. - Équipe de Recherche "Les étrangers dans l'État nation: nationalismes et internationalisme", Paris 8 Institut National d'Études Démographiques Institut de Recherche sur le Monde Arabe et Musulman, Aix-en-Provence - Migrations Internationales, Espaces et Sociétés, Poitiers Groupe de Recherche sur la Socialisation, Lyon 2 - Psychologie Anthropologique InterculturelIe, Paris 8 Équipe de Recherche sur la Socialisation, l'Interaction et les Identités Sociales, Nice Unité de Recherche Migrations Internationales et Sociétés, Paris 7 et Paris 8 Réseau d'Information sur les Migrations Internationales, C.N.R.S. et Paris 8

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Couverture: François Demont

Ouvrage publié avec le concours de l'Association pour le Développement de l'Étude et de la Recherche sur les Relations Inter-Ethniques et les Minorités (ADERlEM), Le Fonds d'Action Sociale (FAS), La Mission Recherch~ Expérimentation (MIRE)

Introduction
Véronique De Rudder et Ida Simon-Barouh

Dans ravant propos de l'ouvrage Les Étrangers dans la ville - qui reprenait les communicaûons d'un colloque tenu à Rennes - Pierre-Jean Simon écrivait que le "défi" lancé par "la question des étrangers" aux sciences sociales d'aujourd'hui était de "contribuer à l'émergence de cette idéologie, qui n'est pas neuve, assurément, car depuis des siècles elle se cherche en plusieurs traditions, mais que la situation générale du monde tel qu'il va et particulièrement de nos pays tels qu'ils changent, impose avec force, l'idéologie du pluralisme et de l'universalisme concret, d'un humanisme véritablement anthropologique [...]" 1 Dix ans plus tard, l'acuité de ce défi a fait les riches heures de ce "nouveau colloque de Rennes", qui pris en charge, cette fois encore, par le CERIEM, a été organisé par le Groupement de recherche "Migrations internationales et relations interethniques" du CNRS, c'est-à-dire par un réseau de chercheurs qui ont mis en commun leurs travaux, leurs hypothèses et leurs interrogations. Ceci n'est pas anecdotique: en France, les années qui séparent les deux événements ont été celles de la reconnaissance d'un champ de recherche jusque là marginalisé et quasiment illégitime. Aujourd'hui, il est licite et même bien venu de parler de relations intercultureIles ou interetlmiques, de l'émergence d'''identités particulières" dans des sociétés qui se figuraient comme unitaires à coup de roman national et d"'ethnicité fictive", pour reprendre l'expression d'Étienne Balib:u2, et de se demander si la "fragmentation culturelle" remet ou non en cause le "modèle républicain

1 Pierre-Jean Simon et Ida Simon-Barouh (OOs.),Les étrangers dans la ville. le regard des sciences sociales, Paris: L'Harmattan, 1990. 2 Etienne Balibar, "Racisme et nationalisme", in Etienne Balibar et Emmanuel Wallerstein, Race, nation, classe. Les identités ambiguës, Paris: La Découverte, 1988.

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d'intégration" - en fait prototypique d'une politique d'assimilationpar le haut. Bref, le thème est à la mode et il se dit et s'écrit, à ces propos, beaucoup de choses qui ont souvent peu à voir avec la recherche et beaucoup avec la politique. C'est d'ailleurs pourquoi on aurait bien tort de penser que cette sortie de l'ombre est synonyme de moindre suspicion sur les analyses que nous pouvons produire. Quoiqu'il en soit, disons-le sans forfanterie, les organisateurs de ce colloque ont le sentiment d'avoir, par leur patient travail, si longtemps tenu pour marginal et même "dangereux", contribué à jalonner un débat qui peut, maintenant, se tenir au grand jour, et dont témoigne, notamment, cet ouvrage. Le thème de réflexion proposé aux chercheurs était donc, comme le sous-titre l'indique, "Recherche, politique, société". Il y a à la fois une grande diversité et une certaine unité dans la façon dont ceux qui nous ont fait l'amabilité de répondre à notre invitation se sont appropriés ce sujet. Nous avons tenté de rendre compte de la diversité en "classant" leurs conbibutions dans les diverses parties de cet ouvrage, tout en sachant que- comme toujours, et heureusement - aucune ne se "tient" entièrement dans la rubrique où on l'a rangée. Il est plus malaisé de rendre compte de leur unité. Mais tout de même, on verra bien que tous ont traité de relations et invalidé, directement ou indirectement, toute tentative de "poser" descriptivement et substantiellement des groupes, de migrants ou d'''ethniques'', avant même que d'envisager leur interaction. Tous, aussi, ont pris l'interrogation sur le rapport entre la recherche et la politique au sérieux. Une partie des contributions qui suivent s'intéressent d'ailleurs, comme nous l'espérions, directement au rapport entre le savant et le politique, et proposent des analyses réflexives sur les conditions sociales et politiques de la production de connaissances comme sur le rôle des sciences sociales dans l'inspiration ou la décision politiques. Mais, à l'évidence, on a renoncé à disserter sur les "problèmes" que "posent" les minoritaires pour regarder non seulement la façon dont ils sont traités, mais encore la façon dont ils sont socialement constitués comme "autres", c'est-à-dire à la fois comme différents et inégaux. C'est ici que l'horizon qu'assignait Pierre-Jean Simon aux sciences sociales apparaît réellement comme une problématique interne à la recherche. Car les différences socialement significatives (les autres sont innombrables et ne font l'objet ni d'inventaires, ni de frontières, ni d'imputations ou de revendications sociales) sont, que l'on sache, toujours prises dans des rapports inégalitaires qu'elle renforce ou

Introduction

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construit. La différence, comme l'a montré Colette Guillaumin, "minorise", ce qui signifie qu'elle subordonne. C'est pourquoi il n'est guère possible, si l'on s'intéresse aux rapports sociaux, de jamais conserver à la notion de culture toute son innocence anthropologique. La captation idéologique de la culture invente ou falsifie les "différences culturelles" et les transforme en inégalités ethniques, soit ipso facto en enjeux sociaux et politiques. Il n'y a d'ailleurs nulle part de problème de pluralité culturelle qui demeure un problème strictement culturel. Celle-ci se traduit toujours tout à la fois dans les structures sociales, économiques, politiques et dans les luttes de classement. Les textes qui suivent montrent comment et combien les histoires nationales, impériales, coloniales ont façonné la production d'altérité et continuent de modéliser la mise en situation minoritaire, tout en organisant les hiérarchies ethniques. C'est ainsi que la réflexion sur ce que peut être une politique de multiculturalisme, et plus encore sa mise en oeuvre, apparaissent effectivement comme un défi. Toute "politique de reconnaissance", pour reprendre l'expression de Charles Taylor, se heurte à la difficulté, voire à l'impossibilité de banaliser la différence culturelle, de la "cantonner" au culturel. Elle se heurte aussi au risque de l'assignation identitaire et. le cas échéant. communautaire. Une telle opération est-elle possible, et à quelles conditions? Quoiqu'il en soit. l'''option multiculturaliste" semble bien exiger aussi que soit mise en oeuvre, sinon dans le même mouvement. au moins dans le même temps, une politique visant à réduire l'inégalité des chances (et non seulement des droits). Il y a là une voie étroite et un risque réel de voir l'idéal pluraliste se transformer en différencialisme tempéré de tolérance. Mais a-t-on encore le choix et peut-on encore tenter de se soustraire à ce défi ? La citoyenneté d'aujourd'hui, en ces divers pays dont on parle ici, ne peut plus se satisfaire de l' hégémonie du groupe dominant et de l'écrasement dans l'indignité des cultures et des groupes culturels minoritaires. La promesse assimilationniste d'intégration égalitaire n'a pas fait ses preuves et l'exigence de démocratie comporte désormais une politique de dignité. On peut s'en réjouir ou s'en inquiéter, mais cela indique que le travail qui s'impose, désormais, est de revisiter et de reconstruire un universalisme réel, pratique et praticable. Contrairement à ce que l'on

dit, en

France, pour récuser par avance toute évocation

du

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Véronique De Rudder et Ida Simon-Barouh

illégitimes.

multicuturalisme, il est probablement possible de sortir de l'alternative étouffante entre universalisme et communautarisme ou différencialisme. Relever le défi est nécessaire, quoiqu'en veuillent les États nationaux qui tous, selon des modalités et à des degrés divers, tentent de confisquer la production des identités légitimes et la clôture des identités .

Cela passe probablement par une pluralisation et une conflictualisation de la notion même d'universel. Car c'est la diversité qui depuis toujours réalise concrètement l'universel. Et l'unité du monde se tient, aujourd'hui sans doute encore plus qu'hier, dans l'interdépendance accrue entre ses parties et dans cette pluralité réelle qui s'en est désormais venue sous les yeux et les cieux de tout un chacun. C'est dans les luttes d'émancipation contre les rapports sociaux inégalitaires, d'exploitation et de domination, contre toutes les assignations, que l'universel quitte l'abstraction et se concrétise tout en s'enrichissant. Enfin, l'universel, propriété de tous et de personne, peut et doit ré-emprunter les voies démocratiques qui présidèrent à son invention - telle est sans doute aujourd'hui la condition même de son actualisation.

Politique
,

et société

l'Etat et les migrants

Le traitement de l'immigration en France: une police de l'étranger au service d'une politique d'opinion
Claude- Valentin Marie

Renforçant les effets de la suspension de l'immigration permanente de travail en juillet 1974, la "crise", puis les restructurations de l'appareil productif ont radicalement modifié les conditions d'emploi et d'activité des étrangers en France. Ces changements se sont accompagnés d'une mutation non moins profonde de leurs caractéristiques sociodémographiques, des rapports sociaux auxquels ils s'intègrent, des projections dont ils font l'objet et des problèmes politiques que pose leur présence. Les mutations du système productif des années 1980 n'ont pas seulement accéléré les licenciements des salariés étrangers de l'industrie, elles en ont surtout changé le sens et, en conséquence, modifié radicalement leurs perspectives d'emploi en France. Mais, qu'ils soient positifs ou négatifs, les changements observés sont paradoxalement des signes patents de la parfaite intégration des travailleurs étrangers au système économique français. Elle seule explique que les évolutionsqualitatives et quantitatives de leur activité s'accordent si parfaitement aux mutationsde ce système. Leur licenciement massif du secteur industriel, leur forte pénétration dans le tertiaire, la moindre dégradation de leur emploi dans les petits établissements, le renouvellement des formes d'immigration irrégulière et d'emploi illégal s'inscrivent dans cette logique. Au cours des années 1980-90, tous ces mouvements ont accompagné, favorisé et même anticipé la réorganisation du système productif et les changements qui se sont opérés dans les. relations de travail. Ils ont, surtout, aidé à ce que tout cela se fasse au coût social et politique le plus bas. Une contribution qui n'a pas empêché le renouveau de l'expression publique du racisme et la xénophobie, faisait une fois de plus des étrangers les boucs émissaires de la "crise".

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À ces mutations économiques ont correspondu - au plan sociodémographique - une sédentarisation plus affumée et mieux assumée, une féminisation accrue, une vie familiale renforcée et, en conséquence, une nette augmentation de la natalité étrangère en France. Ces naissances ont favorisé le rajeunissement de l'ensemble de la population étrangère totale et, du même coup, rendu plus vif le vieillissement continu de la population active. Symbole de la rupture avec les tendances antérieures, dès le début des années 1980, le taux d'activité des nationaux a dépassé celui des étrangers. Ainsi s'effaçait une des spécificités les plus marquantes de la migration de travail depuis l'après-guerre, soulignant le caractère irréversible de la sédentarisation des étrangers et attestant du passage d'une immigration de travail à une immigration de peuplement. C'est là le changement le plus radical. Celui qui témoigne le mieux du caractère organique des liens qui unissent les populations concernées à la société française. Ce passage d'une immigration de travail à une immigration de peuplement a eu pour conséquence logique de renforcer l'exigence de ces populations quant à la qualité de leur vie en France. Une exigence, conforme à la volonté de promotion sociale propre à tout projet migratoire, et qui vise concrètement à une réduction des inégalités et à une lutte contre toutes les formes de discriminationl. La nouveauté, cette fois, tient à la forme d'expression de cette exigence. Elle s'est, en effet, accompagnée d'un processus d'autovalorisation communautaire relativement inédit en France. Né dans les lieux de la marginalisation, voire d'exclusion (foyers, cités de transit, bidonvilles) des populations considérées, ce processus s'est développé d'abord comme une pratique culturelle de survie (dans les années 1970), avant de se transformer en instrument de négociation (dans les années 1980), puis parfois en motifs de conflits (dans les années 1990) avec les institutions de la société de résidence. En tout cas, il constitue depuis dix ans un des éléments-clés de la question dite de "l'intégration" et donc un enjeu politique essentiel. Auprès d'une fraction notable de la société française, l'idée s'est imposée que les formes de reproduction sociale de l'immigration présentent un caractère subversif: un danger à la fois moral, culturel et
1. Que ces discriminations concernent leurs conditions d'emploi, de travail et de rémunération, la scolarisation de leurs enfants ou, encore et surtout, leurs conditions de logement, symbole de la place qui leur est faite dans la cité. "L'affaire des Maliens de Vincennes", a été exemplaire, à cet égard.

Le traitement de l'immigration en France

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physique, susceptible d'attenter à l'intégrité du corps social. Le regain de vigueur des pratiques de rejet et d'exclusion, le renouveau du racisme et de la xénophobie déjà évoqué, témoignent plus qu'il ne faut de l'impact de cette thèse. Face à cela, au début des années 1980, les jeunes issus de l'immigration ont - chose également nouvelle - investi la scène politique en tant que tels, en se donnant pour objectif l'égalité de droit pour tous dans la cité2. L'événement symbole en a été leur marche pour l'égalité rassemblant quelque cent mille participants à Paris en décembre 1983. Si les liens organiques des populations issues de l'immigration à la France se sont incontestablement affermis, il faut donc pour en apprécier la qualité les rapporter à cette dynamique socio-politique. Et celle-ci varie selon les séquelles de l'histoire, les représentations idéologiques dominantes ou les rapports de forces politiques nationaux et internationaux. C'est en elle que s'inscrit le mouvement d'autovalorisation communautaire. C'est à elle que se rattachent, en conséquence, les résistances que peuvent opposer les populations aux tentatives de l'État pour s'assurer leur contrôle, ou à tout le moins, limiter leur autonomie. Contrôle/autonomie de la reproduction sociale de l'immigration, voilà ce qui depuis quinze ans constitue l'enjeu politique essentiel de la question dite aujourd'hui de "l'intégration". C'est parce que la régulation en échappe de plus en plus à l'État que le problème de l'immigration se trouve posé dans les termes et avec la violence que l'on sait. Après plus de vingt années de crise et de bouleversement des schémas établis, on peut sans conteste parler d'une nouvelle donne pour l'immigration en France. Mais peut-on considérer que cette "nouvelle donne" a résulté d'une véritable politique d'immigration? Politique d'immigration ou police de l'étranger?

Depuis l'entrée en vigueur de l'Ordonnance de 1945 fixant les conditions d'entrée, de séjour et de travail des étrangers, trois grandes périodes peuvent être distinguées pour rendre compte de l'action de l'État dans ce domaine. Aucune ne laisse paraître qu'une véritable politique de l'immigration a été mise en œuvre. La première, celle du

2. Ils prenaient ainsi le relais des luttes menées par leurs pères sur le terrain social et syndical. Voir, C. Wihtold de Wenden et Cl.-V. Marie, "Droits civiques et action politique. La mobilisation des jeunes d'origine étrangère", Migrations société, vol. l, n° l, 1989.

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recrutement massif de travailleurs, débute avec l'avènement de ]a Ve République et s'étend jusqu'au milieu des années 1970. En dépit des dispositions prévues par l'Ordonnance de 1945 et l'existence de L'Office NationaJ d'Immigration (ONI), ce recrutement échappe totaJement au contrôle de l'État. La politique de main-d'œuvre l'emporte sur toute autre considération. L'action de l'État se limite alors à une gestion après-coup des réalités qu'impose le pouvoir économique qui décide des rythmes et de la nature des entrées, sans grand souci de leurs conséquences socio-politiques. Pour autant, le souhait d'une immigration à finalité démographique demeure. Soumises prioritairement à une logique de strict recrutement de main-d'œuvre, dont on est persuadé du caractère conjoncturel et donc provisoire, l'immigration doit aussi répondre aux exigences d'une logique démographique qui, à l'inverse, vise à une insta11ation durable des populations, ou du moins de certaines d'entre elles. Cette contradiction conduit à une gestion des populations dont l'ambiguïté est, d'emblée, patente. Les responsables politiques se contentent aJors d'espérer en une "sélection quasi naturelle" qui distinguerait les populations "assimilables" susceptibles de bénéficier des attentions d'une véritable politique de peuplement, et celles "non assimilables", exclusivement soumises aux impératifs de l'économie et ayant vocation à repartir. Une double erreur caractérise alors leur (in)action, dont les effets se mesurent aujourd'hui à travers ce que l'on nomme les problèmes de l'intégration. La première a été de croire au caractère conjoncturel de la politique de main-d' œuvre et la seconde d'imaginer possible une dissociation entre immigration de travail et immigration de peuplement. La réalité est évidemment autre: ce que l'on croyait réduire à une stricte gestion de main-d' œuvre a fonctionné comme une politique de peuplement. Mais, bien sûr, pas celle qui était souhaitée. Dès la fin des années 1960, la preuve était ainsi donnée (avec la publication du rapport Calvez) des contradictions permanentes entre les réalités de l'immigration, la représentation que la société dominante s'en donne, et ce qu'elle en attend. La suspension des entrées de travailleurs permanents de juillet 1974 inaugure la seconde phase de l'action de l'État. Elle sera tout aussi ambiguê que la première: la fenneture des frontières est présentée comme un impémtif absolu, mais on se contente de suspendre l'immigration, on ne l'arrête pas. En cette seconde moitié des années 1970, la crise est jugée par tous provisoire. Les chefs d'entreprises les

Le Irailemenl de J'immigration en France

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plus concernés comprennent mal les raisons du pouvoir politique et nombre d'entre eux s'insurgent contre sa décision. Les dérogations au principe de la suspension des entrées sont nombreuses et l'attitude ambiguê de l'État contribue au maintien d'un appel continu à l'immigration irrégulière. Cependant, le souci (déjà ancien) d'un contrôle social plus strict des populations s'affiche désormais plus clairement3. Si l'État retrouve progressivement son autorité, il s'en sert moins pour élaborer et imposer une véritable politique de l'immigration, que pour conforter une police des étrangers. Le thème du "clandestin" devient - et pour longtemps le leitmotiv de toute l'action publique en cette matière.

Le clandestin:

instrument d'une politique d'opinion

L'année 1983 marque le début de la troisième phase. Elle est soumise aux effets contradictoires d'une "décentralisation" qui enracine plus solidement la question de l'immigration dans sa dimension locale, alors même que sa dimension internationale se fait plus prégnante et la nécessité de dépasser le cadre national pour en traiter, plus impérative. Cette évolution en rendra plus complexe encore l'appréhension et le traitement. D'un côté, les édiles locaux exigent le renforcement de leur pouvoir de contrôle, de l'autre, l'État en est à rechercher les moyens de ce même contrôle dans le cadre de coopérations européennes nouvelles (Schengen, Trévi, groupe ad hoc inlmigration). Deux enseignements majeurs se dégagent de cette nouvelle contradiction. Le premier a trait au rétrécissement du champ d'exercice de la souveraineté de l'État sur une matière qui semblait ne jamais devoir s'y soustraire. Le second tient à la place grandissante des préoccupations sécuritaires qui confortent la prééminence de la police de l'étranger sur la politique d'immigration. Ce second point se traduit - au plan interne, comme au plan
européen

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par le transfert au ministre de l'Intérieur de la responsabilité

des orientations gouvernementales en la matière. C'est lui qui en assurera désormais la défense devant le Parlement. Si l'on se réfère à l'année 1981, où ce rôle avait été tenu par le ministre de la Solidarité, la
3. TIconduit à la mise en place - pour la première fois depuis la Guerre - d'un dispositif officiel (notamment fmancier : le "million Stoléru") d'incitation au retour vers les pays d'origine qui tente là encore de distinguer entre les populations dont on souhaite l'établissement et celles dont le retour doit être encouragé. Renouvelant la même erreur d'appréciation des réalités de l'immigration, cette entreprise ne pouvait aboutir qu'à un échec.

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rupture est plus qu'évidente et ce transfert de responsabilité sous un gouvernement de gauche est en soi un symbole. Dès lors, en France, les gouvernements successifs (de gauche ou de droite) ne s'attachent pas plus que par le passé à défmir une réelle politique d'inunigration. Ils lui substituent le souci de plaire - ou de ne pas déplaire - à l'opinion. Cette politique d'opinion explique l'importance accordée au thème du "clandestin", référence obligée depuis dix ans de tous les projets de lois sur les étrangers. Cette insistance sur le thème du clandestin s'est traduite dans l'imaginaire social par une suspicion grandissante à l'égard non seulement des étrangers (sous-entendu, non européens) mais, plus largement, de toutes les populations (non européennes) issues de l'immigration, quelle que soit la nationalité, française ou étrangère, de leurs membres4. La suspicion et le contrôle "Je forme des vœux pour que la France échappe aux entraînements du racisme". Le propos est du Président de la République. Prononcé à l'occasion des vœux à la Nation au soir du 31 décembre 1989, il traduit bien le climat du moment. Les partages idéologiques traditionnels s'estompant, c'est autour de l'immigration que s'opèrent les nouveaux clivages. Propice à toutes les surenchères, ce thème favorise depuis une dizaine d'années une dérive continue du débat politique. "L'affaire du foulard" en a porté témoignage tout au long de l'année 1989. Le contraste est saisissant entre l'utopie des grands principes de la République (glorifiés par le faste du bicentenaire de 1789) et le pragmatisme de la "raison d'État". Moins d'une semaine après les vœux présidentiels, le Premier Ministre en fait la démonstration. Pour gage d'une autorité qu'il croit propre à lui assurer les faveurs de l'opinion, il déclare le 7 janvier devant les élus socialistes originaires du Maghreb: «La France n'est plus un pays d'inunigration". Le propos est net, clair et précis. Et il ne doit rien au hasard. Il reprend presque mot pour mot une déclaration de Valéry Giscard d'Estaing, et, surtout, s'accorde parfaitement avec l'affmnation du "seuil de tolérance dépassé". émise à la télévision un mois plus tôt par le Président de la République en exercice. Et, pour lever toute ambiguïté

4. Voir Cl.-V.Marie, "L'Europe: de l'empire aux colonies antérieures", in P.-A. Taguieff (dir.),Faceau racisme,t. 2, Paris: La Découverte, 1992.

Le traitement de l'immigration en France

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sur le sens de sa décJaration, le Premier Ministre croit utile d'ajouter: "Nous ne pouvons accueillir toute la misère du monde". Comment mieux dire que la France, toujours ouverte aux étrangers (du Nord), est désormais fermée aux miséreux (du Sud). Conscient de l'effet de ces propos, le Secrétaire d'État à l'action humanitaire tente d'en atténuer la teneur, mais en réalité en accentue le trait: "Il [a) tout à fait raison, mais nous pouvons essayer de changer la misère du monde, et cela aussi c'est la voix de la France"5. Le ton est donné. Les années 1990 seront celles de la défiance et de la suspicion. De déclarations en discours plus ou moins officiels, l'élite politique s'évertue à ancrer dans l'imaginaire collectif l'idée qu'en France l'immigration, ou plus précisément la présence musulmane, est une menace pour l'intégrité de la Nation. Relayant "l'affaire du foulard" qui a occupé la scène politic()médiaûque en 1989, la guerre du Golfe en 1990 ne fera que rajouter à ce fantasme. Sous la forme, cette fois, de la menace d'une "armée de l'intérieur" regroupant de facto tous les Musulmans de France qui à

l'évidence, ne pouvaient qu'adhérer

qu'irraisonnée à la cause de Saddam Hussein. En moins d'une semaine, le sujet occupe les colonnes de la presse quoûdienne et hebdomadaire. Le journal Libération ouvre la série d'un titre qui se dispense de tout commentaire: "Saddam fait recette à la Goutte d'Or". Un climat de suspicion s'installe (exacerbé, plus que provoqué par l'événement) qui affermit une défiance déjà ancienne à l'encontre des Arabo-Musulmans. Exemplaire de cet état d'esprit. la décision du directeur du département des sciences de la vie du C.N.R.S. de recenser tous "les ressortissants des pays suivants: Irak, Koweit, Iran, Turquie, Maroc, Algérie, Tunisie, Égypte, Libye, Syrie, Jordanie, Liban, Pakistan". L'initiative est certes dénoncée, mais elle participe de cette exigence plus ou moins officiellement formulée d'une police (généralisée) de l'étranger pour être réduite à un simple et malheureux excès de zèle individuel.

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de manière aussi massive

Des élus en "rébellion" Établir un contrôle accru des populations étrangères et de leur circulation au moûf qu'elles menacent l'équilibre de notre société: telle

5. Émission "Grand Jury R.T.L.lLe Monde", 14 janvier 1990.

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est désormais la priorit&. L'occasion pour certains édiles locaux d'obtenir, du fait de leur position extrême sur le sujet, une publicité inespérée des médias. Le maire de Sartrouville, refusant de délivrer un certificat d'hébergement aux visiteurs étrangers sur sa commune,et celui de Montfenneil, faisant obstacle à l'inscription scolaire des enfants d'origine étrangère, en donnent une parfaite illustration. À travers une action dont le pouvoir de nuisance s'alimentait de l'écho national (voire international) que lui assurait sa médiatisation excessive, ils témoignaient à leur manière de ]a perversion du jeu démocratique qu'autorisent les surenchères populistes évoquées précédemment Cela s'est traduit par ]a prise en otage d'un groupe d'administrés devenu objet d'un chantage auprès du Gouvernement1. Mais, à notre sens, cet événement doit se lire comme la résultante d'une double mutation: la décentralisation des institutions et la sédentarisation de l'immigration. L'une et l'autre placent au centre des enjeux la question de la gestion "locale" des populations issues de l'immigration. Aucune analyse n'a été faite en son temps des conséquences de cette double mutation, sous l'angle de la concwrence entre les groupes sociaux, mais aussi des conflits de légitimité et de pouvoir entre les institutions8. Déjà perceptibles dès 1985-86, cette concunence et ces conflits paraissent d'autant plus spectaculaires, en 1990, qu'ils ont pour cadre de petites communautés urbaines, dont la notoriété dès lors dépasse de loin leur importance relative. Si l'immigration leur sert de prétexte, ces "rébellions" contre l'État témoignent aussi des difficultés bien réelles des élus locaux à assumer des responsabilités pour lesquelles ils n'étaient pas préparés. Cela d'autant moins que "l'action sociale" dans son ensemble est rendue chaque jour plus complexe, autant par la diversification et l'enchevêtrement des procédures administratives, que par la multiplication des processus d'exclusion qui accroît les catégories de populations laissées en déshérence.
6. Le premier comité interministériel consacré par le gouvernement en place à l'immigration en décembre 1989 avait pour ordre du jour combien symbolique le renforcement des mesures de contrôle. 7. Une telle situation aurait été inimaginable dans les années 1970 et encore au début des années 1980, quand il semblait clairement établi que l'État avait seul en charge la "gestion" de l'immigration. 8. Une commission de parlementaires composée de représentants de tous les groupes a proposé dans un rapport rendu public le 27 novembre 1990 d'inscrire dans la Constitution "les principes fondamentaux de l'accueil et de l'installation des étrangers" et de faire reconnaître. sur ces matières, de nouveaux pouvoirs au "Parlement et aux maires".

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Le traitement de l'immigration en France

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La montée en première ligne de ces élus est symptomatique de leur désarroi face à ce qu'ils considèrent comme une démissionde l'État Comment ne pas convenir qu'en cette année 1990, les orientations du gouvernement en matière d'immigration et de lutte contre les exclusions sont peu claires et, surtout, son action peu efficace. Longtemps, le Premier Ministre en' place a espéré que ne pas en traiter suffirait à dissoudre la question. Puis, pour masquer cette absence de projet politique, il a jouté au "gouvernement des sages", un "gouvernement de la table-ronde", en sacrifiant à l'illusion d'un possible consensus républicain9. L'intégration ou le mythe d'une politique sans objet

La même quête éperdue du consensus explique la faveur institutionnelle de la notion "d'intégration". Après le rejet apparent de celle "d'assimilation", puis quelques valses-hésitations autour de celle "d'insertion"lO, considérée un temps plus confonne à un discours "de gauche", la mode est désonnais à "l'intégration". Référent obligé des déclarations officielles, la notion est aussi l'estampille officielle de diverses institutions ad hoc. Présentées comme apolitiques et dotées d'un statut qui oscille entre la commission de sages et le syndicat d'experts, elles ont pour fonction (vertu consensuelle oblige) de dépassionner les débats par une analyse "technicienne" des situations. Réduite à un sujet abstrait, l'intégration ne serait plus, du moins l'espère-t-on, que la somme de procédures technocratiques neutres, sans spécification ni référence à un groupe particulier. Trois questions sont en conséquence évacuées de tout discours explicitant la "politique française d'intégration" : qui intègre-t-on, à quoi et pour quoi faire '/ Le paradoxe est que cette ambition d'une "gestion technocratique" soulève une vraie interrogation politique: l'intégration a-t-elle réellement un "objet" '/ Peut-elle être objet d'une politique spécifique '/ Mais peut-être la notion n'a-t-elle pour toute fonction que d'éviter d'avoir à désigner son véritable objet; un objet politiquement innommable.
9. Le 29 mai, le Premier Ministre invite tous les partis, à l'exception du Front National, à une table-ronde, en leur faisant tenir préalablement une "charte minimale" de vingt propositions, dont trois projets de réforme législative, où il reprend à son compte certaines conclusions des "États généraux sur l'immigration" que l'opposition avait organisés à Villepinte au début du mois d'avril. 10. Celle-ci paraissait s'accorder avec cette autre notion de "droit à la différence", un temps à la mode, mais depuis vilipendée par les mêmes qui. selon un effet de mode en tout point semblable, l'avaient encensée.

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Claude-Valentin Marie

Peut-il y avoir une pensée possible de "l'intégration", autre que le projet qu'une société se donne pour elle-même 1 Le projet "d'un être ensemble" rassemblant, en les acceptant pour ce qu'ils sont (c'est-à-dire dans le respect de leur différence) tOus les membres de la cité. L'ironie de l'histoire a voulu qu'à la même période le département d'outre-mer de la Réunion soit le théâtre de fortes violences urbaines engageant les jeunes du quartier populaire dit "Le Chaudron". Sans attendre, la classe politique a aussi évoqué à leur propos "un problème d'intégration". On ne pouvait alors manquer de s'interroger sur ce qui rapprochait les jeunes de Saint-Denis, à la Réunion, de ceux de SaintDenis, en Île-de-France, lorsqu'ils manifestent le même refus de l'avenir qui leur est promis, allant parfois jusqu'aux heurts violents avec les forces de l'ordre 1 Rien, si l'on s'attache à leurs histoires respectives et aux réalités de leur enracinement (social, culturel et cultuel) dans l'espace national. Beaucoup, en revanche, si l'on considère la précarité grandissante de leur environnement. Les uns et les autres apparaissent alors en butte à un processus identique de "désintégration" des coopérations économiques. les seules capables pourtant de fonder de vraies solidarités sociales et politiques et, conséquemment, de véritables engagements citoyens. C'est

probablement ce double déficit démocratique

-

social et politique

-

qui constitue l'une des causes premières des surenchères évoquées et des exactions qui parfois les accompagnent.

La fermeture européenne

-

En matière d'immigration, ce défi à la démocratie se complique on l'a dit - du tiraillementde l'action publique entre, non pas deux,

mais trois niveaux de compétences, avec une répartition des rôles encore mal établie. Au partage déjà incertain des fonctions entre le local et le national, se sont ajoutés ces dernières années de nouveaux échelons supranationaux. Les Accords de Schengen 11 symbolisent le transfert à un niveau intergouvernemental (et non pas Communautaire) de compétences qui étaient jusque-là du ressort exclusif de la souveraineté nationale.

Il. En complément de ces Accords, il est alors envisagé une coopération bilatérale entre la France et l'Italie pour une lutte concertée contre l'immigration clandestine. Le 3 mai 1990 au ministère de l'Intérieur italien, le Directeur de la police italienne et le Préfet des Alpes-Maritimes annoncent la création d'un commissariat commun à Vintimille sur le modèle de celui du pont de Kiel à la frontière franco-allemande.

Le traitement de l'immigration en France

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Parallèlement à une suppression des frontières communes, les Accords et la Convention de Schengen organisent le renforcement des contrôles aux frontières extérieures des États signataires, l'amélioration de la coopération entre leurs systèmes judiciaire, policier et administratif et une coordination de leurs pratiques en matière de droit d'asile. Là encore, l'objectif est de jeter les bases d'une police européenne de l'étranger et non d'une politique européenned'immigration. Ce qui est tout à fait différent Une fois ces textes rendus publics, le premier sujet d'inquiétude a concerné le sort des candidats à l'asile politique. Et pour cause! Au motif d'une lutte contre ceux que l'on nomme les "clandestins", c'était en effet l'asile lui-même qui était en jeu. À l'orée de la décennie 1990, la figure du "clandestin" demeurait - et pour longtemps encore - le référent exclusif de la politique, dite
"de l'immigration", mais en réalité réduite toujours aux plus stricts impératifs d'une "police des étrangers". Son objet: apaiser la crainte que l'opinion exprimerait des risques d'une dilution de "la qualité française". Il n'y avait donc rien d'étonnant que cet enjeu soit de nouveau en 1993 au centre du débat politique sur le contrôle des frontières. Et comme déjà en 1986, au thème de la "clôture" du territoire national (les lois Pasqua et les Accords de Schengen) a été associé celui d'un contrôle plus strict des frontières de la communauté par la nationalité (le droit de la nationalité). À l'imaginaire social, on offre une nouvelle "figure" du clandestin: le "clandestin de la nationalité".

Incertitudes et ambivalence encore plus vives pour les jeunes issus de l'immigration L'ambivalence. Tel est, depuis plus de quinze ans, le trait majeur de révolution de la situation des populations issues de l'immigration (Français ou étrangers). Elle semble plus vive encore pour les jeunes. Dès le début des années 1980, leur situation apparaît à la fois extrêmement préoccupante et, en même temps, rassurante. Elle parait alors comporter autant de risques de dérives et de marginalisations sociales, que de potentialités et de volonté, non pas "d'intégration", mais plus profondément d'épanouissement et de promotion. Pour une part, il n'est pas contestable que les années 1980 auront été pour bon nombre de ces jeunes celles de la réussite scolaire, universitaire et professionnelle. Rapportée au statut social des parents, cette réussite est le signe d'une véritable promotion et, en regard des sacrifices consentis, le motif d'une profonde satisfaction. Mais ces

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Claude-Valentin Marie

réussites demeurent minoritaires. Pour l'essentiel, la réalité incitait déjà à moins d'optimisme, la suite n'a fait que le conf1fDler. Les événements n'ont pas manqué dans ces années qui ont témoigné de l'ambiguïté de leur situation: depuis les violences des Minguettes durant l'été 1992, en passant par la marche pour l'égalité en décembre 1983, les émeutes de Vénissieux, les campagnes d'inscription collective sur les listes électOrales, jusqu'aux manifestations d'autodéfense contre les revendeurs de drogues. Mais aucun n'a été l'occasion d'un véritable renouvellement dans l'approche et le traitement institutionnels de leurs aspirations, de leurs difficultés et de leurs besoins. La suspicion et le contrôle sont demeurés là encore l'orientation dominante. Deux thèmes vont continuer de dominer l'action gouvernementale durant la première moitié des années 1990 : "la lutte contre l'immigration clandestine" et, secondairement, "l'intégration". Ils étaient déjà -

-

dans le même ordre de priorité et avec la même inégalité des moyens au programme du Conseil des Ministres du 23 mars 1983, lorsque sous

l'impulsion du Président de la République, le gouvernement de l'époque décidait de donner un tour plus "sécuritaire" à sa "police de l'étranger", évacuant toute ambition d'une véritable "politique d'immigration", Rien, en 1997, n'annonce la remise en cause de cette logique!

Le traitement social des questions migratoires. Le FAS, exception française, née de l'exception algérienne
Anne Golub.

Le Fonds d'Action Sociale pour les travailleurs immigrés et leurs familles, lieu principal d'acquisition de l'expérience professionnelle à partir de laquelle je suis invitée à participer à ce colloque, est un établissement public à caractère administratif et financier, actuellement placé sous la double tutelle du ministère du Travail et de la Solidarité (Direction de la Population et des Migrations) et du ministère des Finances (Budget). Au cours de la période de près de quarante ans qui s'est écoulée depuis la création de cet établissement public, pas moins de onze textes officiels (une ordonnance et dix décrets et des circulaires d'application) en ont institué la mise en place et les transformations successives et l'ont structuré en un véritable dispositif de traitement social des questions migratoires... et peut-être, un peu au-delà 1... Les formulations du langage officiel de cette série de textes prescriptifs nous a paru mériter un relevé systématique en ce qu'il fait apparaître des évolutions qui ne sont pas que des mots, certains va-etvient, ainsi que des déplacements significatifs; ceci sans perdre de vue, bien sûr, que ce dit officiel, quelles qu'en soient les formulations, repose bien souvent sur un non moins important soubassement de non-dit, dès lors, qu'entre les lignes, se profilent les questionnements de l'altérité, des rapports de force internationaux, de la nation, de la paix ou de la guelTe... Les résultats de cette exploration sont présentés à partir des périodes administratives déterminées par les intitulés successifs du FAS.

.

Responsable du Département "Études" du FAS (1990-1996)

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Anne Golub

La question algérienne et l"'écart social" des "Français musulmans d'Algérie" -1958-64 (à travers une ordonnance et deux décrets) Mise en place d'un dispositif "Guerre et Paix": 1959-1964 Instituée au cœur du conflit algérien (1954-1962) par ordonnance n° 58.1381 du 29 décembre 1958, sous l'intitulé "Fonds d'Action Sociale pour les travailleurs musulmans d'Algérie en métropole et pour leurs familles", le FAS qui a alors pour mission "Une acûon sociale familiale en faveur des salariés français musulmans travaillant en France métropolitaine" inscrira son intervention dans le cadre du "Plan de développement économique et social en Algérie" (dit Plan de Constantine), la répartissant en défmitive de part et d'autre de la Méditerranée (un tiers en métropole, deux tiers en Algérie aux termes d'un arbitrage du Premier Ministre de mars 1959). Des décrets ultérieurs compléteront les conditions d'exercice et le contenu de ses attributions: celui du 24 avril 1959 (décret n° 59.559) le dotera de la personnalité civile, de l'autonomie fmancière, d'un Conseil d'Administration à composition interministérielle (au sein duquel sera représentée la Présidence du Conseil par l'intermédiaire du Délégué à l'Action Sociale pour les Français Musulmans en Métropole) et précisera, en outre, le caractère complémentaire de son intervention financière dans les réalisations sociales à caractère familial entreprises en Algérie dans le cadre du Plan de développement économique et socialt ; le décret n° 59.1298 du 17 novembre 1959 lui confiera, en outre une mission de "sauvegarde des intérêts des familles des travailleurs musulmans d'Algérie dans la métropole"et l'habilitera, en cas de décès, à "représenter leurs ayants droit pour la liquidation des divers avantages auxquels ils peuvent prétendre" (reprise du service des "successions musulmanes" de l'Office Administratif de l'Algérie2). Le premier "programme d'action sociale en métropole" présenté en juin 1959 par le Conseil d'Administration se fixera quatre priorités : "Arracher la main-d' uvre d'origine algérienne à la misère des œ
1. L'extension de compétence avait fait débat au sein de l'appareil d'État, l'intitulé qui restreint la compétence de l'établissement à la métropole ne sera toutefois pas modifié et restera dans le sens d'une concordance avec ce nouveau contexte (l'action en Algérie consistera essentiellement en construction de programmes de logements sociaux et de formation). 2. Office dont la dissolution sera concomitante à la création du FAS et qui était un relais administratif à Paris du Gouvernement Central de l'Algérie à Alger.

Le Fonds d'Action Sociale. ou le traitement social des questions migratoires

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bidonvilles" (14 000 travailleurs "isolés''3 et 1 800 familles de souche algérienne vivaient dans les bidonvilles de la région parisienne et des agglomérations de Lyon et Marseille. Les mal logés étaient estimés à 130 000) ; "Développer la promotion intellectuelle et professionnelle des Français Musulmans d'Algérie pour qu'ils puissent résister à la concurrence de la main-d'œuvre étrangère" (en majorité non-scolarisés et pas toujours francophones, le plus souvent non qualifiés et constituant de fait une main-d'œuvre d'appoint dans un statut ambigu entre étrangers et nationaux4) ; "Tenir compte de la structure de la migration en provenance d'Algérie en développant l'action en faveur de la jeunesse et des familles" (entre 1953 et 1960, le nombre des familles était passé de 3 000 à 20 000) ; "Combler les lacunes du réseau social existant" (135 associations d'assistance à forte connotation caritative ou "civilisatrice"

- dont une partie issue des réseaux subventionnés par le ministère de
l'Intérieur auquel cette migration avait longtemps été rattachée). Plan spécial d'assistance aux Français musulmans et/ou "arme dissuasive" accompagnant en métropole les opérations militaires de "pacification" en Algérie, ce dispositif érige en tout cas en "affaire d'État" la question du traitement social de la migration algérienne en métropole et dote la France d'un instrument institutionnel ad hoc offrant le double avantage: d'être financièrement alimenté par une dotation annuelle de la Caisse Nationale d'Allocations Familiales5 dispensant d'un effort budgétaire d'action sociale complémentaire (puisqu'au contraire, c'est le budget d'action sociale de l'État qui se trouve ainsi accru) ; d'ouvrir une dynamique associant l'ensemble des acteurs (État, organismes para-publics, employeurs et associations) à l'effort de
3. Soit des célibataires ou personnes mariées ayant laissé leur famille au pays. 4. La libre circulation et l'égalité des droits et devoirs concédées en métropole (à la suite des ordonnances du 20 septembre 1947 portant statut organique de l'Algérie) font de ces "migrants de l'intérieur" des nationaux "par assimilation", les laissant, outre l'ambigui'té fondamentale de leur statut à "citoyenneté variable" selon qu'ils se trouvent en Algérie ou en métropole, dans une double situation d'inégalité pratique: de conditions sociales par rapport aux nationaux, de protection sociale par rapport aux étrangers. Le statut des étrangers (issu des ordonnances d'octobre 1945) subordonne, en effet, leur introduction à un contrat de travail en règle contraignant les employeurs à la double obligation d'un salaire décent et d'un logement, protection qui n'est pas assurée à ces "Français par
assimilation"

.

5. Principe d'une dotation fondée sur la différence existant entre le montant des prestations familiales calculé au taux moyen métropolitain par famille et le montant des prestations familiales versées en Algérie au taux algérien, le "bénéfice" annuel alimentant un fonds d'action sociale au profit des familles des Français-Musulmans (allocataires ou non en définitive).

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Anne Golub

"mobilisation" sociale requis par la présence d'une main-d'œuvre mobile et par une situation politique à risque pour la conservation d'une emprise sur les départements français d'AJgérie. Si ce dispositif d'action sociale spécifique n'a pas eu sur le conflit (alors en cours) le rôle dissuasif attendu, il en jouera en revanche dans les discussions des Accords d'Évian6, et le nouvel État souverain en demandera le maintien au profit de ses ressortissants pour la période de transition de trois ans prévue par ces Accords (en en remettant toutefois en cause le mode de fmancement). Mais ce seront aussi des éléments de conjoncture interne et internationale (expansion économique non limitée à la France et concurrence entre pays européens dans l'appel de main-d'œuvre ainsi qu'un souci de recomposition de la provenance des flux) qui, dans un premier temps, pèseront dans la décision de son maintien et de sa progressive extension à d'autres flux migratoires et groupes de populations.

De "l'action sociale spécifique" et propre à un groupe migratoire

ségrégué au traitement de la question sociale - 1964-1997
Au cours de cette période, longue de trente-trois ans, le FAS changera trois fois d'intitulé en 1964, 1966 et 1983, le figeant quelque peu entre 1966 et 1983, et entre 1983 et 1997, en dépit de profondes transformations économiques, politiques et sociales qui affectent à la fois la société d'accueil et l'ensemble des conditions et comportementsdes populations concernées (ou supposé concernées).
Du Fonds d'Action Sociale au Fonds d'Action Sociale pour les Travailleurs Étrangers - FAS-TE7 (1964-1966)

Sa compétence maintenue au profit des travailleurs devenus algériens, est étendue à "l'ensemble des travailleurs étrangers venant travailler en France à titre permanent". Sa mission consiste en la mise en œuvre de "progranunes annuels d'action sanitaire et sociale" portant notamment sur : "le logement des travailleurs étrangers et de leurs familles, la préformation et la formation professionnelles, l'action éducative en faveur des jeunes et des adultes et l'aide sociale destinée à l'adaptation des travailleurs".
6. Accords franco-algériens signés le 18 mars 1962 entre le Gouvernement français et le GouvernementProvisoire de la République Algérienne (G.P.R.A.). 7. Décret n° 64.356 du 24 avril 1964.

Le Fonds d'Action Sociale ou le traitement social des questions migratoires

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Le texte précise que ces programmes "peuvent comporter des sections distinctes concernant les différentes catégories de travailleurs migrants qui bénéficieront des réalisations projetées" (sans autres précisions).
Du FAS-TE au Fonds d'Action Sociale pour les Travailleurs Migrants (FAS-TM)8 (1966-1983) Sa compétence est doublement étendue: d'une part "aux travailleurs étrangers venant occuper en France un emploi à titre temporaire" et, d'autre part, à "des groupes sociaux posant des problèmes d'adaptation sociale analogues à ceux des travailleurs étrangers, quel que soit leur statut du point de vue de ]a nationalité". Les "groupes sociaux" bénéficiaires de l'extension de compétence (qui ne sont pas nommés par le texte) sont les "gens du voyage" et les (ex-) "Harkis'>9, les uns, resurgis des opérations de liquidation dès bidonvilles et obstinés dans la mobilité comme mode de vie et, les autres, non soustraits par leur engagement à leur identité de "FrançaisMusulmans", continuant, pour ainsi dire, à interpeller la France "par excès et par défaut d'assimilation". La mission portant sur la mise en œuvre de "programmes d'action sanitaire et sociale" est confumée, ajoutant une nouvelle fonctionl'accueil - placée en tête des champs antérieurs d'intervention. La préoccupation prioritaire des textes de 1964 et 1966 s'exprime en tennes d'adaptation sociale; elle vise une main-d'œuvre du plein emploilO, s'alimentant de flux migratoires de provenance diversifiée, encouragés par de nombreux accords bilatéraux de main-d' œuvre et de circulation dont les effets ne sont pas sans rappon avec l'extension de compétence aux "travailleurs venant occuper un emploi à titre temporaire" (réguliers, ou réguJarisés massivementl!).

8. Décretn° 66.674 du 14 sept. 1966. 9. Supplétüs "musuhnans" enrôlés dans l'armée française en Algérie et engagés à ses côtés pendant le conflit colonial. 10. En 1973 et 1975 le Conseil d'Administration du FAS intègre une représentation des organisations ouvrières et patronales les plus représentatives (décret n073.987 du 22 octobre 1973 pour le CNPF et les PME, décret n075.769 pour les exploitants agricoles). 11. Entre 1957et 1972, 77 pays seront progressivement dispensés de visa pour de courts séjours qui, se prolongeant sans difficultés majeures, contribueront à faire exister, après coup, la catégorie administrative des "faux touristes" et feront qualüier, après coup aussi, ces introductions tolérées d'''immigration sauvage".

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Anne Golub

Des potentialités de traitements distincts entre "catégories de migrants" et de traitement séparé de composantes de la population, déjà inscrites dans la nationalité française, interrogent sur l'éventuel retour d'une "catégorie intermédiaire", composite cette fois, entre nationaux et étrangers ainsi que sur les fondements de distinctions entre catégories et de rapprochements avec des groupes de populations non nécessairement étrangères... qui se trouvent ainsi séparées des nationaux et rapprochées entre elles sans partage d'expérience... Le décret de septembre 1966 fait directement suite au déplacement des questions migratoires des attributions du Premier Ministre à celle du Ministre des Affaires Sociales et à la création en son sein, d'une Direction de la Population et des Migrations qui devient la tutelle du FAS. Du FAS-TE au Fonds d'Action Sociale pour les Travailleurs Immigrés et leurs Familles - FAS-TIF12 (1983-1997)

Si tout au long de cette période le FAS conserve un même intitulé, la relative continuité dans les textes et objectifs de la période précédente va être quelque peu altérée par les changements politiques (accession de la gauche au pouvoir, cohabitation et alternances politiques). La "question de l'immigration" devient une question politique centrale et les textes en seront marqués. De ce point de vue chaque texte mérite un examen particulier qui ne dispense pas d'une brève analyse introductive du changement d'intitulé. En effet, le retour affiché à la dimension familiale des migrations de main-d'œuvre ainsi que la substitution des termes "immigrés" aux termes "étrangers" puis "migrants" semble marquer une intention de prendre en compte une installation durable en France et induit une dimension générationnelle à la mission du FAS-TIF. Il postule aussi une compétenceexponentielle en termes de volume des populations concernées, de diversité des statuts, de durée des interventions...
-Décretdu 18 janvier 1983 et sa circulaire d'application du 2 juin 1983 (aux Commissairesde la République dans les régions et les départements). S'il intervient toujours par la mise en œuvre de "programmes sociaux" le FAS-TIF a désormais pour mission "de concourir à l'insertion sociale des travailleurs immigrés et de leurs familles" ; pour atteindre
12. Décrets n° 83.28 du 18 janvier 1983,86.1224 du 1er janvier 1986, 90.142 et 90.143 du 14 février 1990 et 97.690 du 31 mai 1997.

Le Fonds d'Action Sociale ou le traitement social des questions migratoires

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cet objectif il "suscite et complète l'action des organismes publics dont la vocation est de s'adresser à l'ensemble de la population résidant en France". Par ailleurs, et dans le même esprit, des liens contractuels devront être formalisés avec l'État, les collectivités territoriales et les organismes financés (publics ou privés) pour garantir "les conditions dans lesquelles les sources de frnancement de droit commun assurent le relais de (ses) interventions".Enfrnle Conseil d'Administration du FAS13 devra intégrer à ses représentants "trois personnalités appartenant aux communautés immigrées parmi les plus importantes en France", tandis que sont également mises en place des Commissions Régionales pour l'Insertion des Populations Immigrées qui sont consultées sur le Programme d'insertion des populations immigrées (que le Commissaire de la République a pour obligation de préparer annuellement). Dans sa lettre de transmission de la circulaire aux Commissaires de la République le ministre des Affaires Sociales et de la Solidarité Nationale précise "l'objectif du gouvernement [...] est d'assurer une solidarité nationale plus efficace envers les populations immigrées, une démocratisation et une déconcentration des décisions". La circulaire, elle-même, souligne la "nature incitative et contractuelle" des aides du FAS et rappelle un programme d'interventions auquel l'a engagé son Conseil d'Administration dès décembre 1982 :

13. Le Conseil d'Administration (40 membres comprenant les représentants des différentes administrations concernées, des organisations syndicales et patronales et aux termes de ce nouveau texte des représentants des "communautés immigrées") et les "Commissions régionales pour l'insertion des populations immigrées", construites sur le même modèle à l'échelon régional, sont des instances délibératives du FAS pour l'attribution de subventions et dans l'élaboration des orientations.

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Anne Golub

LOGEMENTI4 . essentiellement aide à la ~estiondes foyers d'héber~ement de travailleurs INTERVENTIONS SOCIALES préformation et formation . adaptation linguistique . action sociale . accueil

.

champs d'interventions en place dès la création duFAS (intervention mise en place par le texte de 1966) champs d'intervention apparus de fait dans les années 70, se trouvant confumés dans le programme rappelé par la circulaire compétences maintenues à travers des champs d'intervention champs d'intervention nouveaux

. formation-retour et enseignement des langues d'origine

. Gens du voyage et
. Français-Musulmans

. action

culturelle, études et aide sociale aux HLM (habitations à loyer modéré)

Des recommandations prises dans un "souci de démocratisation" visent la constitution de "groupes de travail associant à leurs réflexions des représentants du mouvement associatif" et une "attention particulière à porter aux associations constituées par les migrants eux-mêmes, dans l'esprit de la loi du 9 octobre 1981"15.La circulaire d'accompagnement de ce décret, portant déconcentration progressive du dispositif FAS, prévoit aussi la mise en place d'un représentant régional des services, résidant au chef-lieu régional et ayant voix consultative aux réunions de la Commission. Cet arsenal de textes coordonnés (le décret, la circulaire, le projet de programme du Conseil d'Administration) dépasse en ambition une simple réfonne administrative du FAS et doit être resitué dans le
14. Le logement qui continue à ne concerner que les travailleurs "isolés" échappe au processus de déconcentration du FAS que ce nouveau décret de 1983 instaure. Depuis 1976, résultat des luttes de l'immigration dans les foyers, le FAS a été déchargé des programmes de construction de foyers d'bébergement et de logements familiaux. Ces attributions ont alors été confiées à une "Commission Nationale pour le Logement des Immigrés". 15. Loi ouvrant la possibilité aux étrangers de se constituer en association de type Loi de 1901.

Le Fonds d'Action Sociale ou le traitement social des questions migratoires

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contexte politique qui est celui de l'arrivée de la gauche au pouvoir. Une gauche, qui, dans sa campagne électorale avait été jusqu'à promettre par la bouche de son désormais Président de la République le droit de vote aux immigrés16 ; une gauche qui souhaite se démarquer politiquement de la période précédente tout en en conservant l'instrument (la machine de

guerre...).

.

Dans son article 1er visant la mission globale, l'objectif central assigné par le décret au FAS-TIF est formulé en termes d"'Insertion sociale des travailleurs immigrés et de leurs familles", Dans son article 11, qui vise les conditions de mise en place du processus de déconcentration régionale, il s'agit d'instaurer une Commission Régionale pour l'insertion (qui n'est plus qualifiée de sociale) des populations immigrées (substituées aux travailleurs immigrés et leurs familles), familles qui, là. "font bloc" pour constituer des populations qui seraient toutes immigrées. La réalité de la composition des familles de travailleurs immigrés est pourtant toute autre, puisque leurs membres peuvent être nés à l'étranger et/ou en France, et peuvent aussi être restés étrangers ou devenus français par la loi ou par leur choix... Le nouveau pouvoir souhaite faire de cette mission d'insertion (1) un "devoir d'État" : une préoccupation décloisonnée qui engagerait contractuellement les pouvoirs publics dans leur ensemble, ainsi que les associations de terrain (désormais enrichies de l'initiative étrangère) dans une mobilisation républicaine (exprimée par la lettre aux Commissaires de la République, en termes d'exhortation à une "Solidarité nationale plus efficace envers les populations immigrées")l 7. La mention faite à l'article 2 de "communautés immigrées" marque par ailleurs l'apparition d'une désignation nouvelle dont il est difficile de savoir à quelles réalités sociologiques ou politiques elle renvoie, bien que ces "communautés immigrées" constituent le lieu d'appartenance à partir duquel des membres des instances délibératives seront désignés. On peut se demander si la notion d'insertion qui fait suite à celle d'adaptation sociale ne renvoie pas à une place "à trouver" dans la société française pour des populations que l'intitulé et les textes ne parviennent pas à clairement qualifier, parce qu'elles seraient plus en
16. Dans la conception française de l'État-nation, l'exercice de la citoyenneté est indissociable de la nationalité et l'attribution du droit de vote à des étrangers impliquerait de réviser la Constitution. 17. Le ministère de tutelle s'appelle alors "ministère des Affaires Sociales et de la Solidarité Nationale".

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Anne Golub

manque de légitimité/légitimation qu'en défaut d'adaptation sociale; "la solidarité nationale" qu'il conviendrait de mobiliser est de nature semble-t-il - politique; l'expression n'est employée que dans la lettre de transmission aux Commissaires de la République, document certes prescriptif quand il émane directement du Ministre, mais document plus

confidentiel aussi.

'

La difficulté à qualifier le contenu de la mission et les populations concernées ainsi que la préoccupation d'une reprise par le droit commun sont contemporains d'une inscription de fait dans le peuplement de forts contingents d'Algériens issus de l'immigration de main-d'œuvre du plein emploi; transformation structurelle qui ne s'énonce, ni ne s'annonce sans risques, dans une conjoncture de récession qui s'installe, et face aux troubles sociaux urbains18. Arsenal "offensif-défensif' les documents de 1983 sont aussi "rupture et continuité" (l'ouverture de nouveaux champs d'intervention

-

Culture et Études - marque une sortie du tout social et le maintien des formation-retour persiste dans une politique qui avait pourtant discrédité le précédent pouvoir... ) . Le décret n° 86.1224 du 1er décembre 1986 et sa circulaire d'application du 8 janvier 1987

Adressé aux Commissaires de la République dans les régions et dans les départements, Secrétariat des Affaires Régionales, Direction Régionale des Affaires Sanitaires et Sociales, Direction Régionale du Travail et de l'Emploi, Délégation Régionale à la Formation Professionnelle), il accompagne un nouveau changement politique. La mission assignée au FAS est centrée sur deux axes: "il concourt à l'insertion sociale et professionnelle des travailleurs 'étrangers' et de leurs familles". "Il peut également concourir à des opérations de retour volontaire de travailleurs étrangers dans leur pays d'origine". La circulaired'application, quant à elle, rappelle que le FAS est "un outil de la politique de l'immigration" et qu'il "doit être à même d'intervenir dans tous ses aspects - y compris celui de la réinsertion"et que la modification de son article premier l'autorise, désormais, à "concourir à des opérations de retour volontaire selon diverses modalités
18. En 1981, "Rodéos des Minguettes" dans la banlieue lyonnaise; en février 1983, le Front National remporte les élections municipales de Dreux tandis, qu'en mars se déroule la "Marche des Beurs" et qu'une grève de la faim mobilise les "Jeunes Arabes de Lyon et sa banlieue". En 1984, une "Circulaire Mauroy" mettra en œuvre une "Campagne nationale contre le racisme" que le FAS sera appelé à soutenir (sur une dotation de crédits du budget de l'État).

Le Fonds d'Action Sociale ou le traitement social des questions migratoires

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au-delà des actions de formation-retour qui existaient déjà" (perspective d'extension d'un dispositif jusque-là limité aux travailleurs toucbés par des licenciements collectifs); elle attire l'attention sur la désignation d'un représentant supplémentaire des employeurs et d'un représentant des Caisses d'Allocations Familiales dans les instances et sur la réduction du nombre des administrations membres, les autres pouvant néanmoins être consultées (Jeunesse et Sports, Affaires Culturelles... ) et insiste sur la nécessité pour les délibérations des instances du FAS, d'un règlement intérieur-type, d'un quorum pour les votes, de l'avis des Préfets. Ces textes opèrent un triple resserrement en même temps qu'ils font d'un champ d'intervention marginal une compétence à savoir la réinsertion dans les pays d'origine. C'est-à-dire, resserrement tout d'abord des populations concernées par un retour en force sur les travailleurs étranger~ ayant pour objet de rappeler un statut d'hôtes provisoires du travail indésirables en période de récession. Mais aussi, resserrement du contrôle exercé sur le dispositif FAS, contrôle que les effets pratiques du précédent décret avaient partiellement neutralisé, par la mise en place d'instances délibératives élargies à des membres des "communautés immigrées'~ et par des pratiques d'instruction et de réflexion en groupes de travail associant les acteurs de terrain. Il s'agit de restreindre la marge de manœuvre du dispositif FAS et de rompre ainsi avec le rapproche.ment instances/services/acteurs estimé à risque pour le contrôle du recentrage des objectifs. Resserrement encore, opéré dans la composition des instances, qui, indirectement, remet par ailleurs en cause le soutien aux initiatives culturelles ,introduites par le précédent pouvoir, initiatives dans lesquelles de nombreux jeunes avaient été à l'œuvre entre 1981 et 198619. (Ie ministère de la Culture et le Secrétariat d'État à la Jeunesse et aux Sports n'étant plus membres titulaires). Enfin, construction en axe de compétence, qui doit s'imposer malgré ses résistances et son impopularité; le retour par tout moyen de travailleurs encore étrangers20 dans l'espoir d'un mouvement de leur part entraînant à sa suite les familles qui avaient accompagné la migration de travail. Ces textes marquent une volonté de retour sur les orientations de 1983 qui avaient tenté, par certains aspects, de sortir "la question
19. La "deuxième génération", essentiellement les enfants de "travailleurs musulmans en métropole" des années 1960, qui avaient organisé la manifestation nationale "Les Enfants de l'Immigration" au Centre Culturel Beaubourg (avec le double soutien du ministère de la Culture et du FAS). 20. C'est au cours de cette période que sera envisagée une réforme du Code de la nationalité qui ne recevra pas un avis favorable de la "Commission des Sages" convoquée pour en débattre.

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Anne Golub

immigrée" de son traitement spécifique ainsi qu'une réaffumation des changements politiques intervenus.

volonté

de

-Le décret n° 90.142 du 14février 1990 Dans son article 1er, une sous-section 1 précise que "Les missions du Fonds" consistent. à "favoriser au niveau national comme au niveau local l'insertion sociale et professionnelle des travailleurs immigrés et de leurs familles par la mise en œuvre d'une action sociale et familiale et concourent (peuvent concourir) à des projets de retour volontaire de ces travailleurs dans leur pays d'origine". Dans sa sous-section 4 relative notamment aux instances régionales, notons qu'il est toujours question de Commissions Régionales pour l'insertion des populations immigrées.
- Décret relatif aux "programmes régionaux d'insertion des populations immigrées"(n° 90.143 du mêmejour, 14 février)
Il précise, quant à lui que "le programme qui s'inscrit dans des orientations pluriannuelles regroupe les actions prioritaires menées localement ou régionalement en vue de permettre la meilleure intégration des populations étrangères ou d'origine étrangère tant sur le plan économique que social [...] il peut traiter des questions relatives à l'accueil, à l'action éducative, à la formation et l'emploi, au logement des familles et des personnes isolées, au développement social urbain (nouvelle priorité), aux actions d'insertion sociale, à la lutte contre toutes les formes de discriuùnation" (nouvelle priorité). Si, globalement ces deux textes opèrent un retour sur le social et sur les familles, leur analyse comparée fait apparaître: un déséquilibre de cohérence et d'articulation entre eux, dans la mesure où c'est le texte de portée régionale censé compléter le texte de portée nationale qui définit des champs d'intervention, de toute évidence, non strictement régionaux ou locaux21 ; une non-concordance dans les formulations. Le texte de portée régionale introduit un objectif nouveau: une meilleure intégration visant des populations qui, d'immigrées dans l'intitulé de l'article et dans le corpus global, deviennent étrangères ou d'origine étrangère; désignation à mettre en rapport, selon toute vraisemblance, avec l'ouverture du champ d'intervention "lutte contre toutes les formes de discrimination"(encore que cette dernière formule dans son extrême généralité et le rappel, fait par ailleurs, à l'origine étrangère n'éclairent
21. C'est en principe le Conseil d'Administration orientations et les priorités stratégiques. qui défmit les grandes

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pas précisément les objectifs). Dans son article 3, le décret de portée régionale rétablit, en la plaçant sous l'autorité du Préfet, la consultation éventuelle de personnalités locales et aux associations intervenant dans le domaine de l'insertion. Ce texte est pris dans une période de retour de la gauche au pouvoir, après un intermède de cohabitation et sur fond de récession économique aggravée; fragilisé par les effets de conjoncture et ses dissensions internes, ce pouvoir devenu plus incertain est alors interpellé par la montée du Front National et confronté, jusqu'au sommet de l'État, à l"'affaire du foulard"22. Le flou des contenus et de l'articulation entre les deux textes semble être le résultat d'une hésitation plus globale sur les orientations à avoir, et le décret de portée régionale semble vouloir dire ce que n'aurait pas dit le texte de portée plus générale, tout en comportant lui-même ses propres hésitations sur le fond; le passage à l'intégration se fait sans indices permettant d'interpréter s'il s'agit d'un enjeu de société, d'une nouvelle mission du FAS, d'un résultat à atteindre entre autres... (sur le plan économique et social, est-il précisé). Dans cette période qui voit se mettre en place un Secrétariat Général à l'Intégration23 et éclore une floraison de "sites pilotes pour l'intégration" (dans le cadre de la politique de la ville), il n'est pas inutile de se reporter à la définition qu'en donne l'instance de réflexion ad hoc, le Haut Conseil à l'Intégration Celui-ci estime en effet "qu'il faut concevoir l'intégration non comme une sorte de voie moyenne entre assimilation et insertion, mais comme un processus spécifique: par ce processus il s'agit de susciter la participation active à la société nationale d'éléments variés et différents, tout en acceptant la subsistance de spécificités culturelles, sociales et morales et en tenant pour vrai que l'ensemble s'enrichit de cette variété, de cette complexité. Sans nier les différences, en sachant les prendre en compte, sans les exalter, c'est sur les ressemblances et les convergences qu'une politique d'intégration met
22. Le port du foulard à l'école par des jeunes filles de confession musulmane devient une affaire d'État et de société: le ministre de l'Éducation Nationale et le Conseil d'État auront à prendre position sur cette question qui réinterroge la conception de la laïcité et les "valeurs de la République". L'affaire connaîtra une médiatisation exceptionnelle (cf. ADRI, Revue de Presse, 1989-90). 23. Le Secrétariat Général à l'Intégration, avec lequel le FAS devra également articuler ses interventions, relève directement du Premier Ministre et a une vocation interministérielle, tandis que la tutelle directe du FAS, la Direction de la Population et des Migrations relève, à la date du décret, du ministère de la Solidarité, de la Santé et de la Protection sociale.

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