Modèles de politique en matière de drogue

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Publié le : lundi 1 janvier 1996
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EAN13 : 9782296315976
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MODÈLES- DE POLITIQUE EN MATIÈRE DE DROG(JE
Une comparaison de six réalités européennes

Sandro CATI ACIN

Barbara LUCAS Sandra VETIER

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MODÈLES DE POLITIQUE " EN MATIERE DE DROGUE

Une comparaison de six réalités européennes

Préface de François Van Der Linde et Philippe Lehmann

Éditions L'Harmattan 5-7, rue de l'École-pol ytechniq ue 75005 Paris

@L'Hal111attan ISBN: 2-7384-4067

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Collection Logiques Politiques dirigée par Pierre Muller Dernières parutions:
17 HUDON Raymond et FOURNIER Bernard (sous la direction de), Jeunesses et politique, T.n : Mouvements et engagements depuis les années trente, 1993. 18 - GERBAUX Françoiset La montagne en politique, 1994. 19 BECKL Y Christophe et OBERKAMPF Eric, La subsidiarité à l'américaine, quels enseignements pour l'Europe?, 1994. 20 - FONT AINE Joseph et LE BART Christian (sous la direction de), Le métier d'élu local, 1994. 21 JOBERT Bruno (sous la dir.), Le tournant néo-libéral en Europe. Idées et pratiques gouvernementales, 1994. 22 PONGY Mireille, SAEZ Guy, Politiques culturelles et régions en Europe, 1994. 23 - BALME R.t GARRAUD P., HOFFMANN-MARTINOT V. et RIT AINE E., Le territoire pour politiques: variations européennes, 1994. 24 - MÉNY Y., MULLER P.t QUERMONNE J.-L. (eds), Politiques publiques en Europe,.1995. 25 - BRUGIDOU MathieBtL'élection présidentielle, 1995. 26 SABOT Jean-Yves, Le syndicalisme étudiant et la guerre d'Algérie, 1995. 27 - LE NAËLOU Annet Politiques européennes de développement avec les pays du Sud, 1995. 28 - GRÉMION C., MOUHANNA C., Le sous-préfet à la ville, 1995. 29 - FAURE Alaint POLLET giUes et WARIN Philippe, La constructiondu sens dans les politiques publiques, 1995. 30 - SPENLEHAUER Vincen~ L'évaluation de politique, usages so-

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ciaux, 1995.

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31 LE GALÈS Patrickt THATCHER Mark (00.), Les réseaux de politique publique, 1995. 32 - DROUIN Vincen~ Radiographie des générations, 1995. 33 - JOURDAIN Laurence, Recherche scientifique et construction européenne. Enjeux et usages nationaux d'une politique communautaire.
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Franck. La coopération décentralisée. Les collectivités locales dans la coopération Nord-Sud, 1995. 35- URF ALlNO Philippet VILKAS Catherine, Les fonds régionaux d'art contemporain. La délégation du jugement esthétique, 1995 36- SMITH Andy, L'Europe politique au miroir du local, 1995 37- Stephano ZANt Massimo FERRANTE. Le Phénomène organisationnel. 1996

Avant-propos
Depuis quelque temps, la politique en matière de drogue cherche à sortir de la polémique organisée autour de valeurs fondamentales telles que liberté individuelle et ordre public. De nombreuses discussions se situent dès lors à un niveau plus pragmatique, visant à faire face aux problèmes concrets plutôt qu'à vouloir résoudre une fois pour toutes des conflits d'ordre éthique. Cette étude se situe à un niveau intermédiaire. Elle permet certes de nourrir ces discussions éthiques de résultats empiriques; mais elle cherche aussi, à travers l'analyse des politiques concrètes, à dégager les orientations qui pourraient guider les discussions pragmatiques. La recherche a été réalisée dans le cadre d'un mandat de la Confédération helvétique, et plus précisément de son Office de la santé publique. Six cas européens ont été analysés afin d'élaborer différents modèles de politique en matière de drogue. Dans notre travail quotidien, nous avons été soutenus logistiquement par la Faculté des sciences économiques et sociales et le département de science politique de l'Université de Genève. Nous avons aussi bénéficié des critiques et suggestions d'un grand nombre de personnes que nous ne pourrons toutes citer ici. Nos remerciements vont notamment aux membres de la Sous-commission drogue de la Commission fédérale des stupéfiants, aux collègues et amis de notre département et aux étudiant(e)s du séminaire de politique suisse, dont Guylaine Dubois, qui a effectué l'enquête en Valais et relu attentivement le manuscrit. De plus, les études de cas n'auraient pu être réalisées sans l'accueil chaleureux des personnes interviewées sur place, à Francfort, Goteborg, Lyon, Modène, Rotterdam et en Valais. Toutes nous ont patiemment guidés dans nos recherches et fourni d'inestimables renseignements. Qu'elles soient, une fois encore, remerciées pour leur disponibilité. La retranscription des interviews a bénéficié de la collaboration d'Antonella Ferrari et Bettina

Balmer. Quant au texte aujourd'hui publié, il doit beaucoup à ses premiers lecteurs critiques et «relecteurs systématiques» : Antonella Ferrari, Daniel Kübler, Hervé Pichelin, Tristan Balmer, Manuel Grandjean, et Claude loye. Un remerciement particulier à Pierre Muller qui a encouragé la publication de ce texte.

Genève, septembre

1995

Sandro Cattacin Barbara Lucas Sandra Vetter

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Préface
L'étude qui est présentée ici est un instrument précieux. qui a été sollicité en vue de définir la politique future de la Suisse vis-à-vis de la drogue et de la toxicomanie. Il ne fait aucun doute qu'elle aidera également les responsables d'autres pays européens dans la définition de leurs politiques. L'analyse part d'une attitude fondamentalement ouverte à l'égard des expériences et des développements que d'autres collectivités ont connus, afin d'en tirer des enseignements qui devront être utiles pour définir des options nationales. Cela impliquera, pour les autorités, de la modestie et une véritable disponibilité à s'inspirer des modèles choisis par d'autres. Celui ou celle qui .est convaincu d'avoir déjà trouvé quelle doit être la «bonne» politique vis-à-vis de la drogue n'a pas besoin de lire ce livre, il s'ennuierait. La démarche de ce travail n'est pas usuelle: plutôt que de chercher à s'appuyer sur les résultats scientifiques de l'évaluation de divers types d'intervention et stratégies de lutte contre les problèmes liés à la drogue -évaluations de stratégies d'ensemble qui d'ailleurs font presque partout défaut-, il compare plutôt les modèles mis en place progressivement par des villes ou des régions et suit leur évolution. Cette approche, basée sur une collecte de données multiples incluant des interviews des acteurs et les reflets donnés par les médias locaux, a l'avantage de montrer ces modèles en action et de les situer dans leur contexte social. En prenant le temps de lire ces modèles dans la richesse de leurs détails, on se surprend à percevoir des dimensions négligées de ces politiques. On découvre combien finalement peu d'importance ont les débats spécialisés sur les effets des consommations des différentes substances, et combien fondamental est le contexte socioculturel des différentes régions, le rôle et la forme de l' action sociale, la place donnée à la problématique des toxicomanies dans l' «ego» des collectivités.

Trouver la «bonne» politique de la drogue, cette question apparaît sous un jour nouveau à l'examen des résultats de cette analyse. Les conséquences négatives de la consommation ou de l'abus des différentes substances, aussi bien sur l'individu que sur la collectivité, ne déterminent pas à elles seules la formulation des stratégies et des législations; les normes sociales ambiantes, la perception des valeurs et la sensibilité éthique de la société, l'unité d'approche des divers problèmes sociaux jouent également un rôle déterminant. L'étude montre notamment les différences qui existent dans la façon dont l'Etat choisit d'intervenir, dans la stratégie de lutte contre les problèmes de drogue comme dans d'autres stratégies de l'action sociale. Il faudra donc également réfléchir, dans la perspective de définition d'une future politique vis-à-vis de la drogue, en Suisse ou ailleurs en Europe, à la façon dont les mesures projetées peuvent s'intégrer dans la réalité sociale nationale. Les auteurs esquissent dans leurs conclusions une approche qui leur paraît possible. C'est au lecteur de se prononcer, après avoir pris connaissance de cette étude, s'il partage les recommandations des auteurs. Un aspect positif ressort de l'analyse des différents modèles: bien qu'existent de sensibles différences, on constate une tendance au rapprochement des démarches. La conviction que l'on ne parviendra pas à maîtriser ces problèmes à coup de solutions dogmatiques paraît dominer dans l' ensemble de l'Europe. Et la disponibilité à apprendre les uns des autres est toujours plus grande. Cet ouvrage contribuera aussi à ce processus d'apprentissage, qui est à l'évidence en cours en Suisse également.

François van der Linde Président de la Sous-commission «drogue» de la Commission fédérale des stupéfiants Philippe Lehmann Chef de la Section drogue de l'Office fédéral de la santé publique

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1. Introduction
La seule évocation du problème de «la drogue» ou de «la toxicomanie» peut provoquer des réactions immédiates, parfois violentes, mais surtout multiples et enchevêtrées: comme si les arguments chimiques, neurobiologiques, médicaux, psychologiques, éthiques, sociologiques, culturels, juridiques, économiques, politiques (la liste est loin d'être exhaustive) réclamaient dans l'urgence d'être entendus, tandis que se chevauchent les niveaux de l'individu, du groupe, du quartier, de la viHe, de la région, de l'Etat-nation ou du supranational, tous directement concernés; mais la drogue remet aussi en question les rapports Nord-Sud, la structure du commerce mondial, les circuits financiers, les lois du marché et les réglementations: un ensemble de dimensions d'une égale pertinence. Paradoxalement pourtant, cette complexité suscite pléthore d'opinions simples, voire simplistes. Comme pour nous draper dans une illusion de certitude, la question prend rapidement -notamment à travers les journaux populaires- une allure de foire d'empoigne sur fond de cauchemar illustré. Le caractère passionnel du phénomène nourrit aussi d'ineffables discours moralisants, définitifs, viscéraux, sur lesquels se greffent des intérêts plus ou moins louables, compliquant d'autant les prétentions individuelles à mesurer avec pondération les enjeux. On imagine qu'un tel contexte puisse quelque peu compliquer la tâche des chercheurs, notamment au moment de transmettre les résultats de leur travail. Le problème se pose aussi à la plupart des responsables et intervenants en toxicomanie, qui préfèrent souvent mettre en œuvre les politiques avec un minimum de publicité, afin de rester hors de portée des conflits idéologiques. Précisons donc d'emblée les limites du présent ouvrage: il s'agit d'une étude ayant pour objet les politiques en matière de drogue et de toxicomanie menées actuellement dans des agglomérations d'Europe occidentale. La sphère géopo-

litique (Europe de l'ouest) et l'échelle choisie (locale) détermineront le type de problèmes rencontrés, et circonscriront un ensemble de réponses envisageables. Ainsi, dans les diverses réalités étudiées, on observe que drogue et toxicomanie ont tendance à être considérées comme une donnée, comme un phénomène sans solution véritable, qu'il faut plutôt apprendre à gérer. De plus, elles relèvent particulièrement, à ce niveau, du vaste champ de ce que l'on nomme la «politique sociale». C'est dans cette perspective générale que la présente recherche a été menée. Pourtant, dans ce cadre aussi, différents points de vue peuvent être distingués. Aux yeux des statisticiens de la santé par exemple, le problème des drogues illégales paraît de faible envergure, comparé à celui des drogues légales, ou à la question du vieillissement de la population. Cette image en revanche change complètement lorsqu'elle est abordée en sociologue: «la drogue», en effet, a pour corollaire un ensemble de significations sociales, qui en fait un des thèmes les plus importants de l'agenda politique et une des préoccupations majeures de la population. Sans entrer dans une analyse des symboles véhiculés par ce que nous appellerons de manière générique «le problème de la drogue» l, nous pouvons résumer sa potentialité de création de conflits politiques et de crises sociales en soulignant que des forces entropiques importantes peuvent se révéler au niveau local: la personne toxicomane risque d'être entraînée dans un cercle vicieux de dégradation physique et de marginalisation ; la vie familiale est perturbée,"; des quartiers sont classés comme insalubres; des économies parallèles se développent, les prisons deviennent difficilement gouvernables et l'appareil judiciaire se grippe. Le monde politique, enfin, cherche sans grand succès des réponses conciliant les attentes d'une opinion publique apeurée avec les avis des experts et les expériences concrètes déjà menées. En d'autres termes, c'est le «désordre» -potentiel ou noo- généré par la drogue et la toxicomanie qui semble être à la base de leur importance sociale.
'Voir aussi dans l'introduction le sous-chapitre «vocabulaire».

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D'un point de vue purement théorique, on distinguera donc trois types d'attitude générale face aux forces entropiques, au «désordre» généré par la drogue:

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On peut estimer qu'éliminer les possibilités de se droguer, autrement dit effacer le problème, soit une réponse. L'intervention sera alors basée sur les forces de police et sur l'appareil judiciaire, tandis que le modèle de réponse se montrera technocratique. On pensera, en effet, qu'il est possible de résoudre le problème de la drogue de manière chirurgicale, en détruisant le produit et la partie atteinte du corps social. Ce point de vue représente une version «idéalisée» de la réponse répressive. On peut aussi partir du principe que le désordre existant provient d'un manque de flexibilité du corps social. L'intervention visera alors la suppression de toute contrainte dans le domaine de la toxicomanie, en tablant sur l'efficacité d'une prise en charge des problèmes éventuels par l'auto-organisation de la société. La drogue sera en quelque sorte normalisée et l'ancien désordre fera figure de nouvel ordre. Cette perspective peut correspondre à une version «idéalisée» de la libéralisation totale. On peut, enfin, considérer qu'il n'existe pas de solution définitive au problème de la drogue, et que ce dernier doit être pris en charge par un ensemble de programmes sociaux. Cette position recoupe les modes de gestion flexibles, les politiques adaptées aux éventuels changements (apparition de nouvelles drogues, de nouvelles habitudes de consommation, crises économiques influençant l'état psychique des membres de la société par exemple). Ce dernier point de vue peut être globalement qualifié de pragmatique.

Et c'est ici que s'insère plus précisément notre recherche, quand elle envisage d'analyser des modèles de politique en matière de drogue. De ces trois approches idéalisées, c'est bien .la troisième, la vision pragmatique, qui représente la base de toutes les politiques actuellement mises en œuvre dans les pays démocratiques. En effet, ni la répression totale, relevant de la dictature, ni le marché libre, ne représentent des alternatives réalisables, du fait de leurs origines purement idéolo- 15-

giques et de leur incapacité à prendre en compte la complexité sociale du problème. Les différentes réalités européennes de gestion du problème de la drogue que nous avons soumises à une analyse s'inscrivent toutes dans cette philosophie générale qualifiée de pragmatique. Cela ne signifie pas, cependant, que ces politiques soient semblables. Bien au contraire: cette approche peut générer une série de réponses différenciées, selon la manière dont les décideurs politiques et les intervenants spécialisés' pondèrent certains aspects de la problématique. Nous verrons que les six cas étudiés diffèrent considérablement et que de plus, les trajectoires historiques elles-mêmes ont souvent été marquées par des ruptures, des remises en cause et des changements importants au cours des trente dernières années. Le but de la recherche La présente recherche a donc pour but la mise à jour de modèles de politique en matière de drogue. Des modèles au sens de «type-idéal» et non d'exemple à suivre, faut-il le préciser? Il s'agit de dépasser les traditionnels clivages idéologiques entre «politique répressive» et «politique libérale» pour considérer la manière dont s'organisent effectivement, dans quelques régions européennes, les réponses concrètes aux questions soulevées par la drogue et la toxicomanie. Sur cette base empirique, nous avons pu élaborer une typologie, en comparant les cas étudiés, en effectuant des regroupements et en extrayant finalement de ces ensembles les caractéristiques principales des politiques mises en œuvre. En guise de résultat, nous proposons trois modèles distincts, trois types de réponses possibles, des constructions «idéales», versions «épurées» qui ne se retrouvent dans aucune réalité, mais qui ont pourtant été inspirées par des expériences concrètes. Ces modèles permettent une mise en perspecti.ve des diverses politiques actuelles. Ils offrent aussi une base de réflexion permettant d'élaborer des scénarios et d'envisager les choix possibles dans le domaine de la politique en matière de drogue et de toxicomanie. Par contre, la recherche ne prétend pas évaluer les résultats des politiques mises en œuvre dans les différents cas.En - 16-

effet, notre regard s'est porté sur la forme et le contenu de la réponse proposée à un problème -celui de la drogue et de la toxicomanie- considéré comme une donnée définie par les différents acteurs locaux. Il n'entrait pas dans le cadre de ce travail de négocier la pertinence, par exemple, du caractère problématique ou non de l'usage du cannabis. En revanche, cette étude permet au passage de se faire une idée des manières diverses dont la drogue ou la toxicomanie sont problématisées, selon la société considérée. Le cadre général, qui a de ce point de vue guidé les enquêtes sur le terrain en fournissant un point de départ, était constitué par le caractère illégal des produits2. On verra, cependant, que cette première approche a parfois dû s'élargir, dans la mesure où les politiques en matière de drogue tendent à inclure des produits légaux comme J'alcool dans certaines de leurs définitions, notamment en ce qui concerne la prévention. Les cas choisis Les cas que nous avons retenus pour constituer la base empirique de notre recherche sont les suivants: Gôteborg (Suède), Francfort (Allemagne), Lyon (France), Modène (Italie), Rotterdam (Pays-Bas) et le canton du Valais (Suisse). Leur appartenance commune à l'Europe occidentale permet de «paramétriser» beaucoup de variables et de se concentrer ainsi sur l'analyse des réponses organisationnelles, sans nécessairement devoir recourir à des spécifications culturelles ou économiques pour en comprendre les différences. En d'autres termes, ces six cas sont suffisamment similaires (au sens de most similar system design; voir Przeworskyffeune 1970) pour nous permettre d'accéder directement aux différents modes de gestion de la problématique drogue.

A propos de la définition de «la drogue» et de la pertinence (ou plutôt de l'absence de pertinence) de la classification juridique des produits, on se reportera avec profit aux conclusions du rapport du Comité national d'éthique. et notamment à sa partie médicale, présentant une analyse comparée des effets neurobiologiques connus des différents produits, légaux ou illégaux (Comité consultatif national d'éthique 1994) ou au petit livre de Denis Richard (1995).

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Ces villes et régions possèdent en outre les caractéristiques nécessaires à l'élaboration de modèles (ou types-idéaux). D'une part, elles ont toutes maintenu depuis plusieurs années une politique cohérente en la matière. D'autre part, leurs réponses organisationnelles sont extrêmement différenciées. Enfin, chacun de ces cas figure, dans les discussions nationales (et internationales), tant au niveau politique que scientifique, comme un exemple de politique en matière de drogue. Goteborg représente le «modèle suédois», Francfort l'un des modèles allemands, la politique lyonnaise est reconnue comme l'une des plus abouties en France, Modène est le lieu privilégié des expérimentations dans le champ de la santé en Italie, Rotterdam. est cité comme un exemple du «modèle hollandais» et le Valais, enfin, est l'une des rares réalités suisses qui se présente elle-même en tant que modèle. Le cadre conceptuel Cette recherche utilise des concepts de niveau moyen (middle range, Merton 1964) pour décrire les cas analysés, puis pour développer des modèles. On verra que l'usage de la plupart d'entre eux découle du fait que la politique sociale est appréhendée à travers son fonctionnement en réseau. Par le terme de réseau, il faut entendre, dans ce contexte, l'ensemble des acteurs -aussi différents soient-ils- intervenant dans le domaine analysé, leur fonctionnement et leurs activités, les relations qui les lient et les caractéristiques émergeant de cette liaison (voir par exemple Donati 1991). Nous différencions, dans un second temps, les acteurs du réseau selon leur statut juridique, public ou privé. Ceci permet de mettre en évidence, selon les sociétés, différents degrés de formalisation organisationnelle. Nous pouvons en effet interpréter -de manière approximative- le milieu associatif comme une expression organisée de la société civile, expression flexible et peu formalisée (Evers 1990). Les acteurs publics, en revanche, s'inscrivant dans une logique bureaucratique de fonctionnement hiérarchisé, sont plus strictement formalisés et ont de ce fait souvent besoin, pour pouvoir agir sur un public ciblé, d'instances intermédiaires. Les acteurs privés, à but non lucratif, peuvent ainsi jouer un rôle de mé- 18-

diateur entre Etat et société civile (Bauer 1990), devenant des instances privilégiées dans les différents domaines sociaux, des «bâtisseurs de ponts» (Czada 1991) entre les programmes étatiques et les individus directement concernés par la politique mise en œuvre. Ces décisions conceptuelles ont des conséquences directes sur l'orientation de la recherche. En effet, elles expliquent qu'une part importante soit accordée dans ce travail aux aspects organisationnels de la politique en matière de drogue. Les questions d'ordre plus sociologique, culturel ou économique notamment ne sont de ce fait qu'effleurées. Elles mériteraient, bien évidemment, d'être développées dans le cadre de nouveaux travaux. De plus, nous considérons uniquement les réseaux d'acteurs intervenant dans la formulation directe, la mise en œuvre et le cas échéant l'évaluation des politiques en matière de drogue. De ce fait, nos interlocuteurs privilégiés sont des hommes politiques -et des femmes bien sûr)-, des chercheurs, travailleurs sociaux, médecins, policiers, juges ou représentants de parents, pour ne citer que ces quelques exemples. Si les personnes les plus directement concernées, à savoir les personnes toxicomanes elles-mêmes, dépendantes ou simplement consommatrices de produits illégaux, semblent absentes de ce travail, c'est qu'elles ne sont pas (encore?) représentées, dans les réalités étudiées. Le réseau d'acteurs mettant en œuvre la politique en matière de drogue ignore, de fait, l'existence de ce type de revendications collectives. Des associations défendant les intérêts de certains usagers de drogue existent cependant en Europe, notamment en Suisse et aux Pays~Bas. La méthode Cette étude comparative se base sur un nombre limité de cas (six exactement) et s'insère de ce fait dans une stratégie dite de small n (Lijphart 1971). Concrètement, les choix méthodologiques auront donc tendance à privilégier les instruments qualitatifs, tant pour la récolte des données que pour l' ana30ans la suite cbJtexte, nous avons choisi de ne pas systématiquement «féminiser» les termes, afin de ne pas alourdir la présentation. - 19-

lyse, cette dernière se basant sur une démarche compréhensive et interprétative (Collier 1991). Quant aux études de cas, elles ont été réalisées de la manière suivante:

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Elaboration

d'un inventaire des acteurs du champ (grâce

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à l'envoi d'un questionnaire) en vue d'une connaissance minimale de leur structure et du réseau qu'ils constituent (ces données ont été utilisées pour les analyses quantitatives et pour qualifier comparativement les propriétés communes des cas analysés). Analyse de journaux locaux/régionaux à partir des années soixante-dix (à l'exception de Gôteborg, pour des raisons linguistiques), visant notamment à dégager une perspective historique et à mettre en évidence les moments-clés ponctuant la mise en place de la politique locale. En Suède, le non-usage des coupures de presse a été compensé par une multiplication des interviews, notamment des acteurs présents dans le champ depuis de nombreuses années. Prise en considération d'un maximum de documents locaux (rapports annuels d'associations, compte rendus de réunions, publications d'informations, documents officiels, etc.) et recours àla littérature secondaire portant sur la politique en matière de drogue des pays concernés. Pour plus de précision à propos de ces deux types de références, on consultera la bibliographie sommaire proposée, pour chaque cas, en fin de volume. Réalisation et analyse d'environ six interviews de type ouvert dans chaque région choisie, d'une durée moyenne

d'une heure. Ces rencontres avec des acteurs centraux du
réseau, travaillant dans des domaines différents (soin, prévention, répression par exemple) ont eu lieu sur place, entre mars et mai 1994. Discussions et recoupements ont permis de tester nos hypothèses et d'approfondir ainsi la description des modèles proposée dans le chapitre 4. Des extraits de ces interviews ponctuent les études de cas. Ils ont été choisis uniquement en guise d'illustration: le langage parlé est ainsi respecté, permettant au lecteur de goûter aux formes d'expressions locales et aux types d'argumentation utilisés le plus fréquemment. L' anonymat des interlocuteurs a bien sOr été respecté. - 20-

L'ensemble des données récoltées a été interprété en formulant des hypothèses de portées limitées, puis en les vérifiant à la lumière des données récoltées, mais aussi grâce à des confrontations argumentatives à l'intérieur du groupe de recherche. La progression de la recherche Ces décisions, tant conceptuelles que méthodologiques, se reflètent aussi dans l'organisation et le contenu du présent ouvrage. La succession des différents chapitres proposés suit en effet la progression de la recherche. C'est à partir de six études de cas (chapitre 2) et de leur comparaison (chapitre 3) que nous mettrons à jour des modèles, donc des types-idéaux de politique en matière de drogue (chapitre 4). Le chapitre 2 présente ainsi, de manière succincte, les différentes réponses élaborées à Francfort, Goteborg, Lyon, Modène, Rotterdam et en Valais. Nous avons essayé de révéler les caractéristiques principales des différents cas, le but n'étant pas de fournir une image exhaustive, mais bien de mettre en lumière les aspects les plus originaux et les plus parlants de chaque réalité. L'homogénéité du type d' informations dont nous disposons et l'organisation similaire de la présentation permettra cependant au lecteur d'aborder chaque cas en le comparant implicitement aux autres. Néanmoins, on verra que chaque étude conserve une relative autonomie, un caractère propre aisément justifiable. Nous avons cherché en effet à saisir la spécificité des cas à travers l'utilisation d'une partie du vocabulaire répandu dans la réalité"considérée, ce qui nous confrontera, tout au long de ce chapitre, à différentes définitions; le terme toxicomanie, par exemple, peut évoquer des phénomènes différents selon les réalités considérées. Ensuite, nous avons considéré, au cas par cas, les informations de type socioculturel pouvant s'avérer pertinentes pour la compréhension de la politique mise en œuvre. De ce fait, les dimensions retenues et les questions soulevées à Francfort ne correspondront pas systématiquement au cas lyonnais, pour ne citer que ces deux exemples. Dans le chapitre 3, nous mettons en perspective les différentes réponses élaborées par les cinq villes et le canton du - 21-

Valais. Il ne s'agit cependant pas d'effectuer une comparaison systématique en confrontant chaque cas aux cinq autres, mais de souligner les acquis communs, partagés par les six réalités étudiées, puis les éléments permettant de différencier ces politiques. On verra que des regroupements partiels peuvent être effectués selon les dimensions retenues et qu'ainsi, des couples éphémères se feront et se déferont au rythme de la comparaison. Le chapitre 4 présente les résultats de la dernière étape de la recherche, qui consiste à combiner les éléments fondamentaux des réalités étudiées, en faisant abstraction des données empiriques. Nous serons alors amenés à proposer un regroupement des cas à l'intérieur de trois «modèles», décrit «idéalement». Quelques propositions purement théoriques formulées actuellement sont aussi succinctement considérées. Dans le chapitre 5 enfin, nous soulignerons en guise de conclusion les aspects positifs de chaque modèle et spéculerons plus avant sur la pertinence de cette trilogie en vue de l'élaboration de futures politiques en matière de drogue. Le vocabulaire Nous sommes conscients de l'extrême délicatesse requise à l'usage de termes comme drogue ou toxicomanie. La solution suivante a été retenue: dans le contexte spécifique de chaque étude de cas, nous renvoyons le choix du vocabulaire à la pratique locale. Cette remarque reste valable dans le cadre des modèles (chapitre 4), qui sont décrits avant tout du point de vue de leur logique interne, ce qui justifie les différents choix d'expressions. Pour le reste du texte et en règle générale, il faut entendre les termes dans leur acceptation la plus vaste, à savoir drogue comme l'ensemble des produits susceptibles de modifier les états de conscience du consommateur. Le plus souvent, nous aurons à faire au sous-ensemble des produits illégaux dans la mesure où c'est le critère que nous avons retenu pour cerner notre objet d'étude. Les termes de toxicomane et de personne toxicomane quant à eux (utilisés comme synonymes, bien que nous ayons tenté de privilégier cette deuxième formule, voir d'ailleurs à ce propos la note 57) font référence aux in- 22-

dividus qui ont développé avec une drogue un rapport de dépendance (psychologique ou physique). Enfin, l'expression usager de drogue évoque plutôt une consommation dite récréative.

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2. Des réponses différentes au «problème de la drogue»
Ce chapitre décrit les différentes politiques en matière de drogue et de toxicomanie menées à Francfort, Goteborg, Lyon, Modène, Rotterdam et en Valais. La présentation s'organise, globalement, de la même manière pour tous les cas. Après un survol du problème lui-même, nous nous attacherons à reconstituer les principales étapes historiques à travers lesquelles se sont élaborées ces politiques depuis les années soixante. Ces dernières seront ensuite analysées plus systématiquement, en considérant les acteurs actuellement impliqués, les activités déployées et le fonctionnement du réseau. Enfin, les conclusions permettront de rappeler les principaux éléments dégagés, tant du point de vue du contenu que du mode d'organisation et d'évoquer brièvement un futur possible. Cependant, nous avons choisi une voie intermédiaire entre l'insertion stricte des cas au sein d'un même cadre et une présentation souple, ouverte à des descriptions et explications particulières. De ce fait chaque étude conserve une originalité largement imputable aux caractéristiques du cas. (Les problèmes liés à la drogue se posent différemment selon les réalités et le vocabulaire peut varier. De plus, les éclairages apportés relèvent aussi en partie d'un choix personnel). Le~ six cas seront présentés par ordre alphabétique, en commençant par Francfort (2.1), suivi de Goteborg (2.2), Lyon (2.3), Modène (2.4), Rotterdam (2.5) et le Valais (2.6). Le lecteur pressé pourra se reporter directement aux chapitres 3 et 4, qui présentent le résultat de la comparaison et les trois modèles théoriques auxquels nous sommes parvenus.

2.1

Francfort

Francfort, capitale du Land de Hesse, représente un carrefour international routier et aérien. Cette ville de 670000 habitants, qui vit principalement au rythme d'un important secteur tertiaire et plus particulièrement bancaire, figure comme le centre nerveux de l'économie allemande. Le problème de la drogue n'est pas une nouveauté à Francfort et de longues années d'expérience ont conduit la ville à mettre sur pied une politique originale, à «l'avant-garde» des propositions nationales. Le nombre de consommateurs de stupéfiants est aujourd'hui estimé à environ 8000, ce qui représente 1.2% de la population de la ville, soit un taux relativement élevé: la moyenne nationale s'établit, en effet, autour de 0.12%4. Cependant, indépendamment de l'importance relative du problème, nous verrons que la perception de la toxicomanie a été influencée à Francfort, dès le milieu des années soixante, par l'existence d'une scène ouverte. En fait, l'intensité des débats sur le sujet semble être restée constante depuis la fin des années soixante-dix. Nous avons en effet procédé à une analyse quantitative des articles parus chaque année dans le Frankfurter Rundschau depuis 1978, et archivés aujourd'hui sous le mot-clé Drogue/Francfort. Pour chaque année, on retrouve un nombre d'articles oscillant entre 291 (1978) et 306 (1988), ce qui souligne aussi bien l'importance accordée à la problématique «drogue» que la constance avec laquelle ces questions sont restées présentes dans les médias.s Quant à l'évolution du nombre de consommateurs de drogues illégales, elle est difficile à reconstruire. Les quelques estimations dont nous disposons indiquent une tendance à la
411Y aurait 80 000 à 100 000 consommateurs de stupéfiants estimés en Allemagne, soit respectivement 0.1% à 0.12% de la population. (Bless 1993). 5000 héroïnomanes sont recensés dans le rapport d'activités 1993 du Drogenreferat de la ville de Francfort. 5Voir à ce propos les analyses approfondies de Eisner (\992), qui rendent compte d'une attention fluctuante aux problèmes de la drogue dans les médias suisses. - 26-

hausse depuis le début des années soixante-dix (voir graphique 2.1.1). On notera particulièrement un accroissement significatif, à partir de 1989, du nombre de consommateurs de drogues illégales recensés par la police, alors même que l'on observe une baisse spectaculaire du nombre de décès liés à la toxicomanie dès 1990. En considérant l'évolution de la politique dans une perspective historique, nous saisirons mieux cette double évolution, à première vue paradoxale.
Graphique 2.1.1 : Evolution du nombre d'usagers de stupéfiants et du nombre de décès liés à la toxicomanie, Francfort, 1972-1993
nombre d'usagers 1ppoo

9000
8000

_ -

nombred'usagers nombrededécès

160 150 140 130 120 110 100 90 80 70 60 SO 40 30 20 10

nombre
dedécès

7000
6OUO

5000 4OUO 3000 2000 1000

o o 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 19921993
an.

Sources: indications statistiques de la police de Francfort publiées chaque année dans la presse (Frankfurter Rundschau), sauf pour l'évolution dl nombre de décès de 1985 à 1993 pour laquelle nous avons repris les données du Drogenreferat 1994 (Tiitigkeitsbericht).

Perspective historique La politique en matière de drogue et de toxicomanie semble avoir suivi à Francfort trois phases distinctes depuis le milieu des années soixante: (a) la première période, qui court du milieu des années soixante jusqu'en 1977, peut être caractérisée par la progressive problématisation des questions liées à la drogue; (b) elle est suivie, jusqu'en 1988, par une médica-

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