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Palestiniens et Israéliens

De
208 pages
Les Palestiniens et les Israéliens sont actuellement engagés dans des négociations d'une extrême importance. Il ne s'agit plus, en effet, de discuter de tel ou tel problème particulier aussi grave soit-il, mais bien de décider de l'avenir de deux peuples en abordant les grandes questions qui sont au cœur de la confrontation : Jérusalem, les réfugiés, les implantations, l'eau, les frontières de l'Etat palestinien, la sécurité de l'Etat d'Israël.
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Palestiniens et Israéliens

Le moment de vérité

A Fanny et Rémy

En couverture: Ehud Barak et Yasser Arafat lors de leur rencontre, en février 2()()O,au point de passage d'Erez à Gaza, rencontre qui s'est terminée sur un désaccord. (photo Spa Press)

@Editions L'Harmattan, 2000
ISBN: 2-7384-9069-7

Jean.Paul CHAGNOLLAUD
Régine DHOQUOIS.COHEN Bernard RAVENEt

PALESTINIENS ET IsRAÉuENS

LE MOMENT

DE VÉRITÉ

L'Harmattan 5-7, rue de l'Ecole-Polytechnique 75005 Paris - FRANCE

L'Harmattan IDe 55, rue Saint-Jacques Montréal (Qc) - Canada H2Y lK9

Les Cahiers de Confluences
Collection dirigée par Jean-Paul Chagnollaud ils constituent le prolongement de la revue Confluences Déj à parus dans cette collection: Méditerranée, l'impossible mur de Bernard Ravenel (1995). Algérie, les islamistes à l'assaut du pouvoir d'Amine Touati (1995). - Israéliens - Palestiniens, La longue marche vers la paix de Doris Bensimon (1995). - Les cultures du Maghreb sous la direction de Maria-Angels Roque, avec les contributions de Mohammed Arkoun, Tahar Ben Jelloun, Hichem Djaït, Fatima Mernissi et Philippe Fargues (1996). - Le partenariat euro-méditerranéen après la Conférence de Barcelone de Bichara Khader (1997). - Regarde, voici Tanger de Boubkeur EI-Kouche (1997). Jérusalem, Ville ouverte sous la direction de Régine Dhoquois-Cohen, Shlomo Elbaz et Georges Hintlian (1997). - La République de Macédoine, Nouvelle venue dans le concert européen sous la direction de Christophe Chiclet et Bernard Lory (1998). - L'Europe et la Méditerranée, Stratégies politiques et culturelles (XIXe et XXe siècles) sous la direction de Gilbert Meynier (1999). - L'Algérie contemporaine, Bilans et solutions pour sortir de la crise sous la direction de Gilbert Meynier (2000). A paraître en 2000: - Le guêpier kosovar sous la direction de Christophe Chiclet et Bernard Ravenel. - Méditerranée, Défis et enjeux de Paul Balta. Méditerranée.

Confluences Méditerranée. Fondateur: Hamadi Essid (1939 - 1991) - Directeur de la rédaction: Jean-Paul Chagnollaud - Attachée de presse: Clémentine Lesage - Comité de rédaction: Robert Bistolfi, Christophe Chiclet, Anne Deleau, Régine DhoquoisCohent Bassma Kodmani-Darwish, Abderrahim Lamchichi, Dlfa Lamloum, Bénédicte Mullert Jean-Christophe Ploquint Bernard Ravenel, Martine Timsitt Faouzia Zouari.

25 bis, rue Jasmin - 75016 Paris - Télécopie: 01 45 24 00 48

INTRODUCTION LE MOMENT DE VÉRITÉ

par
Jean-Paul Chagnollaud

Le chemin parcouru dans les relations entre Israéliens et Palestiniens depuis Madrid, en 1991, et Oslo, en 1993, est à la fois considérable et dérisoire. Considérable si l'on veut bien se souvenir que ces deux peuples se faisaient la guerre depuis des décennies sans avoir jamais voulu ni se reconnaître ni même se parler; de ce point de vue, la rupture est décisive puisque désormais ils négocient par l'intermédiaire de leur dirigeants démocratiquement élus renvoyant ainsi aux oubliettes de l'histoire. l'époque où les gouvernements israéliens successifs cherchaient à abattre Yasser Arafat considéré comme un dangereux chef terroriste. Dérisoire si on examine de près, au-delà de la reconnaissance mutuelle de 1993, les acquis de ces interminables et chaotiques négociations. En sept ans, les Israéliens ont seulement accepté de se retirer d'une partie des territoires qu'ils occupent depuis 1967 et de libérer un certain nombre de prisonniers palestiniens. Par ailleurs, on s'est aussi mis d'accord sur des collaborations en matière de sécurité, l'ouverture d'un aéroport à Gaza et d'une route de liaison, sous étroite surveillance, entre Gaza et la Cisjordanie.. . La victoire de Ehud Barak au mois de mai 1999 avait partout suscité beaucoup d'espoirs parce qu'on pensait qu'il allait relancer un processus de paix que le gouvernement de Benyamin Netanyahou avait réduit en cendres. Depuis, mis à part l'accord de Charm el-Cheikh en septembre 1999, tout semble à nouveau figé, la situation paraît bloquée et le climat politique est particulièrement lourd. De peur de perdre un peu trop du contrôle sans partage qu'ils exercent sur la Cisjordanie et Gaza, depuis plus de trente ans, les Israéliens affirment ne rien vouloir accepter de significatif ni sur Jérusalem, ni sur les réfugiés, ni sur les frontières, ni sur les implantations
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tandis que les Palestiniens veulent récupérer une partie substantielle et cohérente de territoire pour construire un Etat viable, obtenir leurs droits sur Jérusalem, aboutir à un juste règlement du problème des réfugiés et voir disparaître la plupart des implantations israéliennes installées en Cisjordanie et à Gaza. Par rapport à ces questions fondamentales, les mois qui viennent (au cours de l'été et de l'automne 2000, en particulier) s'annoncent décisifs: ou bien malgré les difficultés énormes qui sont au cœur de la négociation, les deux peuples trouvent des compromis audacieux pour commencer à bâtir une véritable paix juste et durable, ou bien les rapports de forces - évidemment défavorables aux Palestiniens - imposent leurs logiques qui ne peuvent conduire qu'à un jeu de dupes lourd de frustrations et donc de violences terribles pour l'avenir. Ce serait alors un immense échec pour les peuples concernés, pour le Proche-Orient dans son ensemble, pour les relations internationales en Méditerranée qui seraient encore déstabilisées par ce conflit et pour le droit international et les résolutions des Nations unies, une fois de plus complètement bafoués. Cela montre à quel point les enjeux de cette négociation dépassent de très loin tout ce qui a été abordé auparavant: il ne s'agit plus de discuter de telle ou telle question ponctuelle (aussi importante soit-elle), il faut désormais décider de ce que sera l'avenir de deux peuples. C'est pourquoi tout doit être fait - le plus rapidement possible pour que ces négociations aboutissent à des accords garantissant la réalisation des droits légitimes des Palestiniens - à commencer par celui d'avoir un Etat - et la sécurité de l'Etat d'Israël. Seule une telle formule politique permettra de construire une région enfin apaisée où les associations entre les peuples se substitueront aux multiples confrontations meurtrières qu'ils subissent depuis tant d'années. C'est pour contribuer à la compréhension des enjeux de ce moment de vérité que nous avons réuni des spécialistes qui présentent l'essentiel des problèmes actuellement en discussion entre Israéliens et Palestiniens. Chacun le fait avec sa propre sensibilité en développant son point de vue pour que le débat soit ouvert dans toute sa complexité.

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CHAPITRE

I

D'OSLO À CHARM EL-CHEIKH : MESURE ET SENS D'UN REDÉPLOIEMENT INACHEVÉ

par
Jocelyn Grange

En signant à Washington la Déclaration de principes du 13 septembre 1993, Israël et l'OLP se sont reconnus udes droits légitimes et politiques mutuels" et ont ouvert un processus de négociations prévoyant d'une part, la mise en place d'une HAutorité palestinienne d'autogouvernement intérimaire, le Conseil élu, pour les Palestiniens de Cisjordanie et de la Bande de Gaza"! pour une période n'excédant pas cinq ans et, d'autre part, la conclusion, au terme de cette période transitoire, d'un accord définitif reposant sur les résolutions 242 et 338 du Conseil de sécurité. Bien qu'elle se soit souvent limitée à poser quelques principes directeurs devant servir de guide aux phases ultérieures de la discussion, laissant aux négociateurs le soin de déterminer les procédures concrètes de sa mise en application, la Déclaration de principes avait prévu plusieurs étapes et un calendrier pour la période intérimaire2. Un premier accord devait ouvrir la voie au retrait de l'armée israélienne d'une partie de la Bande de Gaza et de Jéricho et à l'entrée des forces de police palestiniennes dans les zones évacuées. Sur ces espaces, cette "puissante force de police" serait chargée du maintien de l'ordre public et de la sécurité intérieure. Ce retrait devait commencer dans les deux mois suivant l'entrée en vigueur de la Déclaration de principes3 soit, au plus tard, le 13 décembre 1993, puisque la Déclaration est entrée en vigueur un mois après sa signature4. Parallèlement à ce retrait et en attendant l'élection du Conseil, la déclaration prévoyait une passation "préparatoire" des pouvoirs civils de l'administration militaire israélienne à une autorité palestinienne provisoire désignée par l' OLps. Le premier transfert d'autorité était donc progressif et
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devait commencer le 13 octobre 1993 pour s' ache:ver au plus tard le 13 juillet 1994, date prévue pour l'élection du Conseil6. La deuxième étape concernait l'accord sur la période intérimaire (l'Accord intérimaire). Il devait être conclu au plus tard le 13 avril 1994. Outre les modes et les conditions des élections du Conseil, cet accord devait consacrer l'élargissement de la compétence palestinienne dans pratiquement tous les domaines. Après la conclusion de cet Accord mais avant le transfert de ces nouveaux pouvoirs, l'armée israélienne devait procéder à un redéploiement en Cisjordanie d'abord "hors des zones peuplées" avant les élections du Conseil?, soit au plus tard le 12 juillet 1994, puis "graduellement" dans d'autres espaces "au fur et à mesure de la prise de responsabilité pour l'ordre public et la sécurité intérieure par la police palestinienne"8. En parallèle à ce transfert de pouvoirs, la Déclaration avait prévu l'application d'un certain nombre de mesures telles que la libération de tous les prisonniers politiques palestiniens ou l'ouverture des voies de libre passage entre la bande de Gaza et la Cisjordanie9. La troisième et dernière étape devait marquer l'ouverture des négociations sur le statut permanent prévues au plus tard au début de la troisième année de la période intérimaire. Elles devaient porter sur Jérusalem, les colonies israéliennes, les frontières, les réfugiés, les arrangements de sécurité et les relations avec les Etats voisins 10.Estimant que ces questions étaient cruciales, les parties avaient décidé de les mettre provisoirement sous le boisseau. Bien qu'elle ait traduit une volonté politique forte, la Déclaration de principes avait donc pris soin de n'arrêter aucune option définitive et c'est précisément pour cette raison que les deux protagonistes avaient accepté de s'engager dans ce processus de négociations. Ainsi Hies accords obtenus durant la période intérimaire ne devaient pas porter préjudice au résultat des négociations sur le statut permanent ou l' anticiper"11, TIn'est pas exagéré de dire que rien dans ce calendrier n'a été respecté. Les négociations de l'accord fixant les termes du retrait israélien de la Bande de Gaza et de Jéricho n'ayant abouti que le 4 mai 1994, la date butoir prévue pour la conclusion de l'Accord intérimaire et la mise en œuvre du premier redéploiement en Cisjordanie s'en trouva reportée sine die au mois de février 1995, échéance qui elle-même ne fut pas respectée puisque l'Accord intérimaire ne fut signé que le 28 septembre 1995. En définitive, les élections du Conseil qui devaient avoir lieu au cours de l'été 1994 se sont déroulées au début de l'hiver 1996. Certes, les attentats commis par des opposants palestiniens contre des civils 8

israéliens ont contribué à ralentir le rythme des négociations poussant les travaillistes israéliens, au pouvoir en Israël jusqu'en mai 1996, à ménager une opinion publique traumatisée et de plus en plus perplexe sur la capacité de son gouvernement à assurer la paix dans la sécurité. De même, en Israël, des forces se sont élevées pour dénoncer le processus d'Oslo. Dès la signature de la Déclaration, la droite avait annoncé qu'elle mettrait tout en œuvre pour empêcher le gouvernement de céder à l'OLP ne serait-ce qu'un millimètre de la terre promise aux juifs par la Torah. La société israélienne semblait profondément divisée et l'on a vu à quel point ce conflit s'envenima avec l'assassinat d'Itzhak Rabin par un extrémiste juif en novembre 1995. Mais l'activisme de ces f~rces du refus n'explique pas tout tant il est vrai que les dirigeants travaillistes ont semblé tout mettre en œuvre pour empêcher l'établissement d'une continuité géographique palestinienne, avec sans doute l'objectif d'aborder la négociation du statut permanent dans les meilleures conditions possibles. Les spécialistes de la question israélo-palestinienne sont en effet tous unanimes pour dire que le processus d'Oslo s'est apparenté dès le début à une course contre la montre où chaque partie a tenté d'engranger des provisions pour l'avenir. Or, dans un conflit où la terre et les modes de son contrôle ont toujours été centraux, la question du redéploiement de l'armée israélienne ne pouvait être que cruciale. Sachant que les Palestiniens mettraient tout en œuvre pour transformer chaque parcelle de terre qui leur serait transférée en autant de parcelles d'Etat palestinien, le redéploiement serait en effet le principal instrument de mesure des intentions israéliennes quant à la configuration définitive de l'entité palestinienne. Le redéploiement sous les gouvernements Rabin et Pérès La Déclaration de principes contenait quelques dispositions précises concernant le redéploiement. Deux d'entre elles avaient été insérées à l'initiative de l'Etat hébreu et traduisaient sans doute l'état d'esprit dans lequel se trouvaient les travaillistes israéliens en abordant la période intérimaire. La poursuite de la colonisation La première de ces clauses stipule que l'armée israélienne opérera un redéploiement dans les territoires occupés à l'exclusion de tous les territoires liés aux questions laissées en suspens jusqu'à la conclusion du statut définitif. Personne n'a
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jamais été dupe sur ses véritables finalités. Il s'agissait bien entendu pour les Israéliens de conserver le contrôle des espaces qualifiés de stratégiques, pour poursuivre leur colonisation et rendre ainsi progressivement irréversible leur annexion à Israël. Bien que le principe du gel de la colonisation n'ait pas été explicitement formulé par les accords d'Oslo, l'esprit de ces textes supposait pourtant que, pendant la période intérimaire, l'Etat hébreu s'abstiendrait de toute initiative unilatérale susceptible d'hypothéquer le processus de paix. C'est ainsi que la Déclaration de principes avait prévu: "Aucune des parties ne devra prendre d'initiative qui changerait le statut de la Cisjordanie et de la Bande de Gaza en attendant le résultat des négociations sur le statut permanent" 12. Mais si pour les responsables travaillistes cette clause impliquait bien le gel de la construction de nouvelles colonies, en revanche elle n'interdisait pas l'extension de celles qui existaient déjà. A la faveur d'une grande tolérance américaine, la population israélienne des territoires occupés, Jérusalem compris, a ainsi doublé entre 1992 et 1996, passant de 150 000 à près de 300 000 habitants.
URetrait" et uRedéploiement"

Un seconde clause de la Déclaration de principes relative au redéploiement est passée plus inaperçue mais elle est sans doute tout aussi révélatrice des intentions initiales des travaillistes. Il s'agit de la distinction établie entre le "retrait" d'une part et le "redéploiement" de l'autre. En effet, alors que l'Accord GazaJéricho du 4 mai 1994 a prévu un retrait de l'armée israélienne de la Bande de Gaza et de la zone de Jéricho, l'Accord intérimaire du 28 septembre 1995 s'est contenté de prévoir un redéploiement en Cisjordanie. Aucun accord n'a jamais clairement défini les termes de "redéploiement" et de "retrait, mais Itzhak Rabin avait déclaré, peu avant son assassinat, que "contrairement au retrait, qui nécessite la suppression de la majorité des forces armées israéliennes dans les zones en question, le redéploiement se réfère uniquement à l'emplacement de ces forces et n'impose pas de restrictions numériques à ces forces ni à la possibilité d'en introduire d'autres en cas de nécessité"13. En clair, si dans l'Accord Gaza-Jéricho les forces. israéliennes avaient reçu, à la faveur .de certaines circonstances14, l'autorisation d'entrer dans la Bande de Gaza et la zone de Jéricho, il leur serait d'autant plus facile de réclamer le droit de circuler librement à l'intérieur des zones d'où il n'était pas exigé qu'elles se retirent, mais seulement qu'elles se redéploient, 10

lorsqu'elles seraient amenées à exercer les pouvoirs de sécurité qui leur ont été reconnus par l'Accord intérimaire. Le "redéploiement", préféré au "retrait", n'était donc pas fortuit. Il reflétait les réticences des travaillistes à envisager l'établissement d'un Etat palestinien en Cisjordanie, hypothèse qu'ils voulaient limiter à la seule Bande de Gaza. A cet égard, il n'est pas inutile de rappeler qu'au moment des négociations secrètes d'Oslo, l'OLP exigea, et obtint à l'arraché, qu'une zone de la Cisjordanie soit incluse dans le premier retrait israélien alors que les négociateurs de l'Etat hébreu souhaitaient initialement que ce retrait se limite à la seule bande de Gaza. De même que les Palestiniens avaient réclamé et obtenu que soit inscrite une clause stipulant que "la bande de Gaza et la Cisjordanie ne forment qu'une seule entité territoriale dont l'intégrité doit être préservée"15.Par la suite, le débat sur l'avenir de la Cisjordanie sera marqué par une double opposition: opposition entre Palestiniens, favorables à la solution de la souveraineté, et Israéliens, favorables à l'option jordanienne16, mais également opposition au sein même du "camp' de la paix" israélien entre les partisans du compromis fonctionnel17 prôné par Shimon Pérès, et les partisans de la séparation préconisée par Itzhak Rabin. La puissante dynamique d'institutionnalisation nationale mise en œuvre par l'OLP sur les quelques espaces placés sous son contrôle imposa cependant rapidement la solution de deux Etats séparés. Mais même si l'accélération de la colonisation à partir de 1993 indiquait bien que les travaillistes n'avaient aucunement l'intention de revenir aux frontières de 1967, des incertitudes demeuraient néanmoins sur la nature de la séparation et le tracé des frontières qu'ils voulaient imposer au futur Etat palestinien. En fait, les intentions de la gauche israélienne semblaient osciller entre deux scénarios contradictoires: le premier était fondé sur un principe de rectification mineure des frontières de 1967 et le second sur l'idée qu'il était possible d'annexer à Israël la presque totalité des implantations de Cisjordanie. L'anticipation est par nature un exercice risqué et il reste évidemment impossible de savoir vers quelle solution se seraient finalement dirigés les travaillistes s'ils n'avaient pas été battus par la coalition nationaliste de Benyamin Netanyahou aux élections générales de mai 1996. La manière dont fut mise en œuvre la première étape du redéploiement et les ambiguïtés contenues dans les modalités d'application des étapes suivantes offrent cependant quelques pistes de réflexion.

Les Cahiers de Confluences Il

Le redéploiement dans l'Accord intérimaire: espace fragmenté et ambiguïtés sémantiques Alors que rien dans la Déclaration de principes ne laissait supposer un tel régime, la première étape du redéploiement prévue par l'Accord intérimaire a consacré le principe, toujours en vigueur, d'un découpage de la Cisjordanie en zones de juridiction à géométrie variable. La première, la zone A, est la seule à l'extérieur de laquelle l'armée israélienne s'est véritablement redéployée et la seule zone de véritable autonomie palestinienne Guridiction territoriale civile et responsabilité de la sécurité intérieure). Ce régime fut appliqué à sept des plus grandes agglomérations palestiniennes de Cisjordanie (Bethléem, Jénine, Hébron, Naplouse, Qalqiliya, Ramallah et Tulkarem), soit un espace incluant environ 20% de la population mais couvrant seulement un peu moins de 6% du territoire. La seconde, la zone B, fut instaurée pour environ 450 villages palestiniens et se distingue de la zone A, d'une part, par le pouvoir plus limité de l'ANP, responsable des pouvoirs civils et de l'ordre public, et, d'autre part, par le droit unilatéral et permanent de l'armée israélienne chargée du maintien de la sécurité. Dans certaines parties de la zone B, les zones B+, l'accord a néanmoins concédé aux Palestiniens la possibilité d'établir des postes de police. Ce statut particulier a bénéficié à une vingtaine de petites villes qui ont été choisies, soit parce qu'elles étaient situées dans la périphérie immédiate de zones A, comme Shuweika à Tulkarem ou Assiraj Ash-Shamaliyya à Naplouse, soit parce qu'elles avaient plus de 6 000 habitants, comme Salfit au centre, Tubas au nord ou Yatta au sud. La présence permanente de ces policiers n'a cependant jamais affecté le principe de la toute-puissance sécuritaire israélienne, le droit d'intervention de Tsahal n'étant en effet soumis qu'à une simple procédure de notification préalable. Les 70% restants de la Cisjordanie, soit les zones non peuplées, les zones dites de sécurité militaire (frontières internationales et installations militaires) ainsi que les implantations israéliennes eurent le même statut que la zone C. A l'instar de la partie de la Bande de Gaza non encore évacuée, cet ensemble demeura sous le contrôle exclusif d'Israël. Il suffit de regarder la carte de la rive ouest du Jourdain au lendemain de la première étape du redéploiement de Tsahal, pour constater que les zones A et la multitude de confettis territoriaux formés par les villages palestiniens de la zones B étaient, et sont toujours, dépourvues de toute contiguïté territoriale. Cet accord a 12

en effet permis à Israël de conserver plus de 90% de la Cisjordanie sous son contrôle et de garder la maîtrise de tout le réseau routier et de toutes les ressources en eau. Enserrées dans un réseau très dense de colonies et de zones de sécurité israéliennes, les zones d'autonomie palestinienne n'en étaient dès lors que mieux contrôlables. Ainsi le redéploiement israélien s'est-il accompagné d'une multiplication de barrages routiers militaires et d'un recours quasi constant à la pratique du bouclage, système qui, décliné sous diverses formes, permet de contrôler, réguler voire même suspendre totalement toute communication entre les différents secteurs d'autonomie palestinienne18. En théorie, cette configuration était amenée à disparaître progressivement avec l'extension de la juridiction palestinienne à de plus vastes territoires. fi ne fait d'ailleurs aucun doute que les dirigeants travaillistes, s'ils avaient gagné les élections de mai 1996, auraient poursuivi le redéploiement n'ayant en effet aucun intérêt à suspendre un processus qu'ils avaient eux-mêmes lancé. Acquise sur le principe, la poursuite de ce redéploiement n'en contenait pas moins une multitude d'ambiguïtés quant à son contenu. D'abord, les travaillistes sont toujours restés très évasifs sur la question du statut à donner aux territoires à l'extérieur desquels Tsahal aurait à se redéployer. S'agirait-il de redéploiements dans les zones B et C assimilées dès lors au statut de la zone A ou bien, dans une perspective ~plus restrictive, de transferts de parties de zone C en zone B ? Etant donné les limites imposées à la juridiction palestinienne dans les zones B, il va sans dire que pour les Palestiniens la réalisation de chaque mouvement de troupes israélien devait impérativement coïncider avec une extension des zones A. En posant que le redéploiement ultérieur ne concernait pas seulement l'extension de la juridiction civile palestinienne à la zone C mais également "le transfert de la sécurité intérieure dans la zone B et C", l'article XIII alinéa 8 de l'Accord intérimaire allâit résolument dans le sens d'une interprétation favorable aux Palestiniens. Car si l'Accord admettait qu'un transfert de territoire au statut de la zone B n'était pas un transfert totalement accompli, c'est donc bien qu'il reconnaissait qu'à l'ultime étape du redéploiement tous les territoires transférés devaient l'être au statut de la zone A. D'autres dispositions de l'Accord pouvaient cependant tout aussi bien signifier le contraire. Ainsi, l'article XI.1 qui décrit le redéploiement qui s'est déroulé antérieurement aux élections, énonce-t-il que "la terre dans les zones peuplées (zones A et B) sera placée sous la juridiction du Conseil"; ce qui pouvait suggérer que la zone B devait être considérée, au même titre que
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la zone A, comme un territoire déjà transféré à la juridiction du Conseil. De même que l'article XIII.2.a pouvait signifier, en décrivant le redéploiement qui a eu lieu dans la zone B comme un "redéploiement total", qu'aucun redéploiement ultérieur n'était requis dans ces zones. Plus incertaine encore était l'interprétation des dispositions relatives à l'ampleur du territoire à transférer à la juridiction de l'ANP. Quelques semaines après la signature de l'Accord, Itzhak Rabin déclara qu'Israël ne s'était pas engagé sur l'ampleur du redéploiement lors de chaque étape" 19, Shimon Pérès considérant même, quant à lui, qu'''il revenait à Israël et à lui seul de décider de son étendue en fonction de ses problèmes de sécurité"20. Une analyse linéaire de l'Accord intérimaire donnerait plutôt raison à l'interprétation israélienne. L'article XI.2.f dispose en effet que "les forces militaires israéliennes se redéploieront vers des positions militaires précises qui seront définies au cours des nouvelles étapes du redéploiement et seront négociées lors des négociations sur le statut permanent". L'usage du verbe "définir" pour désigner les étapes du redéploiement devant intervenir au cours de la période intérimaire et, au contraire, du verbe "négocier" pour qualifier l'ultime mouvement de troupes israélien, suggère que la détermination et la localisation des "positions militaires précises" ne devraient faire l'objet de négociations que dans le cadre des discussions sur le statut permanent et qu'elles seraient, antérieurement à elles, déterminées par Israël. Avec l'article XI.2, les travaillistes disposaient également d'une importante marge de manœuvre pour réduire encore un peu plus l'étendue de leur redéploiement. Cet article énonce que "les deux parties acceptent que la Cisjordanie et le territoire de la Bande de Gaza, à l'exception des questions qui seront traitées lors des négociations sur le statut permanent, soient placés, par étapes, sous la juridiction du Conseil palestinien, à réaliser dans les dix-huit mois à partir de l'installation du Conseil". TI faut noter ici que cette disposition se réfère à la "Cisjordanie et au territoire de la Bande de Gaza". L'omission de l'article défini (comme dans "le territoire" de la Cisjordanie et de la Bande de Gaza) semblait donc indiquer qu'Israël se réservait la possibilité de conserver en Cisjordanie des zones sous son contrôle, en plus de celles liées aux questions du statut permanent. La formulation de cet article contraste en effet avec l'Accord Gaza-Jéricho qui se référait au "retrait de la Bande de Gaza et de la zone de Jéricho" et qui exigeait donc le retrait de la zone entière, à l'exception des zones en rapport avec les questions relatives au 14

statut permanent. Cette interprétation est par ailleurs confortée par l'article XIII.2.b(8) de l'Accord intérimaire qui définit comme suit les exceptions au processus des futurs redéploiements: "à l'exception des questions relatives aux négociations sur le statut permanent, et sur la responsabilité globale d'Israël concernant les Israéliens et les frontières". Cette précision impliquait que non seulement les zones liées aux questions sur le statut permanent auraient été conservées par Israël, mais également que les zones où Israël aurait eu la responsabilité globale des Israéliens et des frontières auraient été exclues du processus de redéploiement futur. Sachant que les Israéliens ont négocié chaque aspect des accords avec la plus extrême rigueur, on ne peut pas imaginer que les ambiguïtés contenues dans les modalités d'application du redéploiement soient anodines. Et forts d'un rapport de forces global largement en leur faveur, on peut penser que les travaillistes n'auraient eu aucun mal à en imposer l'interprétation la plus favorable pour eux. Partant de là, la question qui se pose est de savoir pourquoi ils ont agi de la sorte alors qu'ils disposaient déjà avec les seules questions du statut permanent de puissants instruments d'ablation de l'autonomie palestinienne. En dehors des contraintes de politique interne, déjà évoquées, on avancera ici trois types d'explication. Le package deal final en ligne de mire D'abord, dans une négociation où tout ce qui a été donné par l'un a toujours paru irréversiblement acquis à l'autre et où le territoire a toujours constitué la principale monnaie d'échange, les travaillistes savaient que la programmation d'un ultime round de négociations impliquerait nécessairement la rétrocession de nouveaux territoires, en plus de ceux restitués à l'issue de la période intérimaire. Conserver le contrôle d'un maximum d'espaces jusqu'à la fin de cette période leur aurait donc permis de se constituer un capital de territoires non stratégiques à négocier au moment des discussions finales mettant ainsi tous les atouts de leur côté pour obtenir de nombreuses concessions palestiniennes en Cisjordanie. On peut même penser que la position palestinienne aurait été d'autant plus affaiblie que diverses clauses essentielles prévues par les accords, telles que la construction du port de Gaza ou l'ouverture d'une voie de libre passage entre la Cisjordanie et Gaza, n'auraient pas été appliquées. Ces dossiers n'ont en effet connu aucune avancée
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significative lors des trois premières années de la négociation alors que la Déclaration en faisait des priorités. L'enjeu de la zone B Ensuite, les Israéliens savaient que les Palestiniens se lanceraient dans une vaste politique de densification de 1'habitat sur chaque arpent de terre qui leur serait transféré, notamment dans les zones rurales, de manière à créer sur le terrain les conditions qui rendraient progressivement incontournable le démantèlement de la plupart des colonies israéliennes. Or, certaines colonies, parmi toutes celles que les travaillistes envisageaient ouvertement d'annexer à Israël au terme du processus d'Oslo, sont situées à proximité d'importantes zones d'habitation palestinienne. C'est le cas notamment d'Ariel près de Salfit au centre de la Cisjordanie ou bien des colonies situées en bordure de la ligne verte près de Qalqiliya ou de Tulkarem, ou bien encore des nombreuses colonies implantées autour de Bethléem et de Ramallah et dont le rattachement au Grand Jérusalem a toujours été perçu comme un aspect non négociable du processus de paix par la presque totalité de la classe politique israélienne. On comprend mieux dès lors pourquoi les travaillistes avaient tout intérêt à se ménager la possibilité de maintenir certaines parties des territoires sous le régime de la zone B jusqu'au terme de la période transitoire. Ils se débarrassaient du lourd fardeau de l'administration civile de la population palestinienne habitant dans ces zones, ce qui a toujours été pour eux un objectif prioritaire, tout en y conservant les mains libres pour tout ce qui touche à l'aménagement du territoire. Certes l'article XV.3 (a) de l'Accord intérimaire stipule que "tous les pouvoirs et les responsabilités dans le domaine civil, y compris la planification et l'allocation des terrains, dans les zones A et B seront transférés, et assumés par le Conseil", ce qui signifie que la politique d'occupation des sols relève, en théorie, de la seule compétence palestinienne dans tous les territoires transférés au statut de la zone B. Mais ce serait oublier qu'Israël conserve, avec la compétence générale en matière de sécurité que lui reconnaît parallèlement l'accord dans cette zone, toute la latitude nécessaire pour saisir et confisquer des terres palestiniennes là où il estime ses objectifs de colonisation menacés. Ainsi expulsions et confiscations de terre n'ont-elles jamais cessé dans la zone B y compris depuis l'élection d'Ehud Barak comme l'a illustré la toute récente affaire d' Idna. 16

Un renouvellement des modes de domination en filigrane Troisièmement enfin, il est probable que les travaillistes, en projetant de maintenir le plus longtemps possible l'aspect "peau de léopard" de l'espace de construction étatique palestinien, aient voulu jeter les bases d'une nouvelle forme de domination des territoires et des populations palestiniennes, forme de domination reposant autant, sinon davantage, sur une capacité à exercer un contrôle des flux humains et matériels que sur une capacité, plus classique, de contrôler le territoire stricto sensu (voir l'article de Sylvie Fouet dans cet ouvrage). Dans ces conditions, l'organisation juridico-spatiale de la Cisjordanie issue de l'Accord intérimaire et la systématisation des bouclages
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auraient donc bel et bien préfiguré, dans l'esprit des dirigeants

travaillistes, un paysage de bantoustans où la plupart des colonies auraient été maintenues de manière à isoler les unes des autres les différentes zones constituant l'Etat palestinien. Certes, le plan de partage secret Yossi BeilinlAbou Mazen, publié par le journal israélien Haaretz au printemps 1995, suscita quelques espoirs d'un compromis territorial acceptable pour les Palestiniens; mais la politique de colonisation menée de 1992 à 1996, en particulier les milliards de shekel dépensés pour l'établissement d'une kyrielle de routes de contournement permettant aux colonies d'être reliées directement au réseau routler israélien, laisse perplexe sur la possibilité que les gouvernements Rabin et Pérès aient pu envisager la création d'un Etat palestinien territorialement homogène, condition sine qua non indispensable à l'exercice d'une véritable souveraineté. Le redéploiement sous Benyamin Netanyahou En matière de redéploiement, Benyamin Netanyahou a poursuivi une logique simple, facile à décrypter si on tient compte des pressions contradictoires auxquelles il n'a jamais cessé d'être soumis. D'un côté, il ne pouvait pas ne pas tenir compte des injonctions de la communauté internationale qui le pressait de respecter les engagements pris par ses prédécesseurs au nom de l'Etat d'Israël. Mais d'un autre côté, les partis de l'extrême droite laïque et religieuse, radicalement opposés à toute entorse au concept d'Eretz Israël, ont toujours été en mesure de faire ou de défaire la majorité sur laquelle le Premier ministre s'est appuyé pour gouverner. Ainsi l'attitude du nouveau Premier ministre ne sera guère différente de la politique d'obstruction menée au début des années 80 par Shamir, qui fut
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son mentor en politique, pour que les négociations David s'épuisent d'elles-mêmes. Le Protocole d'Hébron

de Camp

Cherchant à gagner du temps sur chacune des échéances, le nouveau Premier ministre parviendra d'abord à repousser la conclusion d'un accord sur le redéploiement d'Hébron jusqu'en décembre 1996, dans des termes presque identiques à ceux de la version travailliste négociée peu avant les élections générales de mai 1996. La situation très particulière de cette ville, où sont établis 450 colons israéliens parmi les plus extrémistes, a longtemps retardé la conclusion d'un arrangement car il n'était pas possible, du point de vue israélien, de s'en tenir aux termes des accords concernant les autres grandes cités palestiniennes. Et bien qu'elle ait été transférée au statut de la zone A, la' ville jouit d'un statut quelque peu différent des autres villes autonomes palestiniennes. La formule adoptée dans le Protocole d'accord du 17 janvier 1997 consiste en une division de la ville en deux secteurs: la zone H-1, où résident environ 100 000 Palestiniens, et dans laquelle la police palestinienne est responsable de la sécurité intérieure et de l'ordre public, et la zone H-2, plus étroite, comprenant les résidents israéliens d'Hébron et 20 000 Palestiniens, et dans laquelle toutes les responsabilités concernant la sécurité et l'ordre public demeurent entre les mains d'Israël. Les pouvoirs et responsabilités civils ont été, quant à eux, transférés intégralement à la partie palestinienne dans les deux zones, à l'exception, dans la zone H-2, des

questions relatives à l'occupation des SOIS21.

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Peu de temps après la signature du Protocole, Benyamin Netanyahou a néanmoins pris soin de décréter l'annulation du gel de la construction de la colonie de Har Homa (Abou Ghneim) pour rassurer les partenaires de sa coalition sur ses véritables intentions. Un peu plus tard, vers la mi-mars 1997, il proposa que la deuxième phase du redéploiement ne porte que sur un très faible pourcentage de la Cisjordanie, faisant valoir que la lettre d'Oslo ne lui imposait pas de quantité précise. Ce qui était encore une façon de montrer à ses alliés les plus extrémistes qu'il tentait de briser la dynamique du redéploiement que les Américains lui avaient imposé de réenclencher. Il savait que cette exigence serait inacceptable pour Yasser Arafat qui avait déjà concédé dans le Protocole d'Hébron que le processus de redéploiement puisse 18

être reporté jusqu'en août 1998, alors qu'il était prévu, en vertu de l'Accord intérimaire, qu'il s'achève au plus tard en septembre 1997. Une note pour mémoire annexée au protocole exigeait par ailleurs de l'ANP qu'elle renforce la coopération en matière de sécuri té22, qu'elle empêche la provocation et la propagande hostile, qu'elle transfère vers Israël les suspects et les personnes inculpées d'actes de terrorisme, qu'elle confisque les armes à feu, qu'elle diminue le nombre de ses policiers etc. Cette note exigeait également des Palestiniens qu'ils achèvent la révision de la Charte de l'OLP commencée en 1993 et complétée en avril 1996 pour aider à la réélection de Shimon Pérès. Benyamin Netanyahou estimait en effet qu'il restait des passages de la ,Charte incompatibles avec la poursuite du processus. Il ne manqua jamais, par la suite, une occasion de se servir de tous ces arguments comme de leviers de freinage des discussions. Pour le Premier ministre israélien en effet, la formulation de ces clauses, confirmée par la lettre de garantie américaine annexée au Protocole, suggérait qu'Israël était en droit de bloquer à tout moment les négociations s'il estimait insuffisants les moyens mis en œuvre par l'Autorité palestinienne pour lutter contre le terrorisme ou pour faire cesser toute propagande hostile vis-à-vis de l'Etat hébreu. Entre le mois de décembre de 1996 et celui de 1998, aucune nouvelle parcelle de terre ne fut ainsi transférée à la juridiction de l'ANP, le gouvernement israélien révisant sans cesse à la hausse ses exigences de sécurité. Pourtant, il n' y aura eu durant la même période qu'un seul attentat palestinien commis sur le sol d'Israël. Le département d'Etat américain interviendra à plusieurs reprises pour tenter de ramener le Premier ministre israélien à une attitude plus conciliante. Mais le seul résultat véritablement tangible auquel parviendra la mission de bons offices américains sera de convaincre Yasser Arafat de se contenter d'un premier redéploiement de 13% de la Cisjordanie, alors que celui-ci en revendiquait initialement au moins 30. Mais même avec cette nouvelle concession palestinienne, le Premier ministre israélien restera, en dépit d'une avalanche de pressions internationales, cabré dans une attitude d'intransigeance, formulant d'abord des propositions de redéploiement dont il savait l'ampleur inacceptable pour les Palestiniens23, puis, par la suite, refusant systématiquement de discuter d'un plan présentant un pourcentage supérieur à 10%.
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Parallèlement, Benyamin Netanyahou tentera d'imposer une nouvelle redéfinition des termes du redéploiement. Ainsi proposera-t-il, en octobre 1997, d'en subdiviser chaque étape en plusieurs phases dont la mise en œuvre serait liée à la réalisation par l'Autorité palestinienne de l'une des 50 mesures qu'elle n'avait pas, selon lui, appliquées en vertu du Protocole d'Hébron24. Ainsi encore proposera-t-il, en août 1998, d'ajouter à la classification de la Cisjordanie en quatre zones, une cinquième dénomination, D ou C+, assortie d'un statut spécifique pour 3 des 13% du territoire que le gouvernement israélien se disait finalement prêt à transférer à l'Autorité palestinienne - les 13% se décomposant ainsi: 9% passeraient de la zone B en zone A, 1% de C en A, les trois restants étant définis comme "réserve naturelle" (D ou C+ ), c'est-à-dire non constructibles25.
Le Mémorandum d'accord de Wye Plantation

C'est à peu près dans ces termes et à ces conditions que les Israéliens ont accepté de parapher le Mémorandum de Wye Plantation du 23 octobre 1998 après une semaine de négociations marathon sous auspices américains. Le Mémorandum confirma l'obligation israélienne de transférer 13% de la Cisjordanie aux Palestiniens, dont 1% sur lequel l' ANP aurait un contrôle complet (zone A), 12% sur lesquels elle n'aurait qu'une autorité en matière civile, les 3% restants constituant la "réserve naturelle". Naturellement, le Mémorandum de Wye Plantation n'est qu'un modus operandi de principes déjà conclus dans le Protocole d'Hébron qui lui-même, on l'a vu, ne faisait qu'entériner, avec un délai supplémentaire d'un an pour le repli israélien, l'un des termes de l'Accord intérimaire signé en septembre 1995. Mis à part le retrait partiel d' Hébron, il aura donc fallu 20 mois aux Palestiniens pour obtenir des Israéliens qu'ils se conforment à leurs obligations et encore ne prévoyaient-ils de le faire que de manière très partielle puisque le Mémorandum ne vise que la première des trois étapes du redéploiement en Cisjordanie. Seul l'engagement israélien de transférer, en plus des 13%, 14,2% des zones B au statut de la zone A constituera un gain supplémentaire significatif pour les Palestiniens. Toujours est-il qu'après avoir procédé à un redéploiement portant sur 2% du territoire, Benyamin Netanyahou gèlera une nouvelle fois le processus sous la pression des composantes les plus radicales de sa coalition qui le contraindront par ailleurs à convoquer les élections générales anticipées de mai 1999. 20