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Recherche scientifique ert construction européenne

De
296 pages
Publié par :
Ajouté le : 01 janvier 1996
Lecture(s) : 359
EAN13 : 9782296312081
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RECHERCHE SCIENTIFIQUE ET CONSTRUCTION EUROPÉENNE
Enjeux et usages nationaux d'une politique communautaire

Collection Logiques PoUtiques dirigée par Pierre Muller Dernières parutions :
16 HUDON Raymond et FOURNIER Bernard (sous la direction de), Jeunesses et politique, T.I : Conception de la politique en Amérique du Nord et en Europe, 1993. 17 - HUDON Raymond et FOURNIER Bernard (sous la direction de), Jeunesses et politique,T.II : Mouvements et engagements depuis les années trente, 1993. 18 - GERBAUX Françoise, La montagne en politique, 1994. 19 HECKL Y Christophe et OBERKAMPF Eric, La subsidiarité à l'américaine, quels enseignements pour l'Europe ?, 1994. 20 FONT AINE Joseph et LE BART Christian (sous la direction de), Le métier d'élu local, 1994. 21- JOBERT Bruno (sous la dir.), Le tournant néo-libéral en Europe. Idées et pratiques gouvernementales, 1994. 22 PONGY Mireille, SAEZ Guy, Politiques culturelles et régions en Europe, 1994. 23 BALME Ro, GARRAUD Po, HOFFMANN-MARTINOT Voet RITAINE Eo, Le territoire pour politiques: variations européennes, 1994. 24 - MÉNY Yo,MULLER Po, QUERMONNE Jo-L. (eds), Politiques publiques en Europe, 1995. 2S BRUGIDOU Mathieu, L'élection présidentielle, 1995. 26 SABOT Jean- Yves, Le syndicalisme étudiant et la guerre d'Algérie, 1995. 27 - LE NAËLOU Anne, Politiques européennes de développement avec les pays du Sud, 1995. 28 GRÉMION Co, MOUHANNA Co, Le sous-préfet àla ville, 1995. 29 FAURE Alain, La construction du sens dans les politiques publiques, 1995. 30 - SPENLEHAUER Vincent, L'évaluation de politique, usages sociaux, 1995. 31-LE GALÈSPatrick, THATCHER Mark (edo),Lesréseauxdepolitique publique, 1995. 32 DROUIN Vincent, Radiographie des générations, 1995.

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Laurence Jourdain

RECHERCHE SCIENTIFIQUE ET CONSTRUCTION EUROPÉENNE
Enjeux et usages nationaux d'une politique communautaire

Editions L'Harmattan 5-7 rue de l'Ecole-Polytechnique 75 005 Paris

@L'Harmattan, 1995 ISBN: 2-7384-3845-8

SOMMAIRE

Introduction

.
Première partie. D'UNE POLITIQUE COMMUNAUTAIRE
Chapitre I.
UNE GENESE DIFFICILE
"

15

L'ESSOR

De l'écart technologique à la coopération inter- gouvernementale....................................................... IRs paranlètres du "gap " ........................... Les limites des politiques nationales............................ Une alternative européenne ?...................................... De la mise en place des Communautés européennes à la formulation d'une problématique "recherche".................... La recherche et les objectifs initiaux des traités............... La recherche subordonnée à l'élargissement des Communautés.................................................... La politique de recherche comme prolongement
d'Euratom

44 44 46 49 50 51 53

.

Des logiques contradictoires ........... Les poids des stratégies nationales: une hypothèque française? ... ..... .. .. .. .. .. ... .. .. ... .. .. .. . Entrepreneurs scientifiques et compromis politique........ Le problème de l' autonomisation
de la recherche communautaire ................................

55 58

59 62 64

7

Chapitre II. L'ELABORATION A BRUXELIES D'UN NOUVEAU PROJET Une théorie communautaire de la recherche............................
UfU!

70 70 73 77 82 82 84 89 91 92 94 97 99

capacitéd'analyse et deprévision:

le cas du programme FAST........................................ La magie des chiffres................................................ La magie des mots ................................................
Des initiatives "exemplaires"

.......

Un mythe fondateur: la conception du programme ESPRIT........................... Rivalités bureaucratiques et démultiplication des programmes .................... Une mise en scèfU!de l'action publique

et du changement..
Une consultation multiforme

...............

......

La superpositiondes structuresconsultatives.................
La rationalisation des comités de gestion.. .. . .. .. . .. .. . .. . .. .. . La caution des acteurs de base ... .. ..... .. .. ... .. .. ... .. .. .

Unedécisionintrouvable?...

...

Chapitre m.
L'EMERGENCE DE RELAIS NATIONAUX Un engagement symbolique du sommet politique La politique de recherchefrançaise dans les années 80 : résurgences saint-simoniennes et tournant libéraL Le débat communautaire: crise, relance et course à l'Europe technologique De nouvelles initiatives extra-communautaires L'adaptation des structures nationales La spécialisation des agents administratift L'implication des structures d'exécution de la recherche Le problème de la communication et de la coordination Circuits d'information et cloisonnements Négociations multilatérales et autonomies relatives Médiateurs et traducteurs 104 104 106 109 112 113 117 123 123 127 129

8

Chapitre N L' "ENGRENAGE" DECISIONNEL L'adoption du premier Programme-cadre et d'ESPRIT 1... Vers une programmation de la recherche :
réticences et compromis. . .. .. .. . .. .. .. .. ... .. .. .. . .. .. .. .. . .. .. .. .. .

134
134

La négociation d'ESPRIT: blocages et revirements L'insertion de la recherche dans l'Acte unique L'adoption du second Programme-cadre Un nouveau contexte européen La "cohabitation" en France: un système inédit
Une décision difficile

138 143 147 148 150

...

152

De l'adoption du troisième Programme-cadre au début des années 90 L'institutionnalisation de la recherche L'apparition d'un nouveau pôle décisionnel Le poids relatif des négociations officielles

161 161 168 173

LES LIMITES

Deuxième partie. DE L'INFLUENCE

BRUXELLOISE

Chapitre I. LE DEVELOPPEMENT DU POTENTIEL SCIENTIFIQUE ET INDUSTRIEL: DES EFFETS INCERTAINS Une irrigation du tissu scientifique et technologique national?
Les contractants français. . .. .. .. .. . .. .. .. . .. .. .. .. . .. .. .. .. . .. .. .. ..

179
179

Des barrières à l'entrée,

desrivalités entreorganismes.. .........
Une incitation financière ? Une interprétation différenciée des bénéficiaires nationaux Une lecture politico-administrative centrée sur les retours budgétaires Une réduction des écarts européens et internationaux ?

.... 187
190 191 193 197

Lepartenariat: un ljfet majeur................

......

......

197

De la production académique à la commercialisation: un hiatus

200

9

Le rapprochement
des résultats

des systèmes de recherche nationaux :
.. . .. .. .. . .. .. .. .. .. . .. .. .. . .. .. .. . . . .. .. . . ..
202

irréguliers.

Le renforcement de la compétitivité internationale des industries européennes: un pari démesuré ? Le problème de l'évaluation scientifique et technique communautaire Chapitre II. LE RENFORCEMENT DU PROCESSUS D'INTEGRATION EUROPEENNE : UN BILAN NUANCE .Une expérience reproductible? La politique de recherche comme "modèle" La recherche dans la mise en place d'une "Union politique" : la négociation du traité de Maastricht La recherche comme base pour le lancement de nouvelles politiques: le cas de la politique industrielle Des réseaux d'élites transnationaux ? L'espace des "décideurs" nationaux Une victoire de l' "expert" sur le "politique" ? Un transfert de pouvoirs et de loyautés ? Une autorité supranationale ? Une recomposition des solidarités et des identités ? Un pouvoir fonctionnel

206 213

216 217 219 225 233 234 246 253 254 260 262

Concl usion Annexe: présentation du quatrième Programme-cadre........................... Bibliographie et sources..

267 275 279

10

LISTE DES SIGLES

AELE: AFME: ANRT: ANVAR: ASE: BCRD: BRGM: BRITE:

Association européenne de libre-Echange Agence française pour la Maîtrise de l'F.nergiel Association nationale de la Recherche technique

Agence nationale pour la Valorisation de la Recherche Agence spatiale européenne
Budget civil de Recherche et Développement Bureau de Recherches géologiques et minières Basic Research in Industrial Technologies for Europe (Recherche de Base dans les Technologies industrielles pour l'Europe) Centre commun de Recherche

CCR: CEA: CECA: CEE: CEEA:

Commissariat à l'F.nergie atomique Communauté européenne du Charbon et de l'Acier Communauté économique européenne Commllnanté européenne de l'F.nergie atomique (ou "Euratom")

1 En 1991, l'AFME a fusionné avec d'autres organismes, donnant naissance à l'ADEME (Agence pour la Défense de l'Environnement et la Maitrise de l'Energie). 11

CEEP

:

Centre européen de l'Entreprise publique : Centre national du Machinisme agricole, du Génie rural, des Eaux et Forêts
Organisation nucléaire européenne pour la Recherche

CEMAGREF CERN: CERT: CES: CIRAD : CLORA: CNES: CNET: CNPF: CNRS: CODEST: COREPER: COST: CREST: CTI: DATAR: DG: DGRST: DIRD: DNRD:

Commission parlementaire de l'Energie, de la Recherche et de la Technologie Confédération européenne des Syndicats
Centre de Coopération internationale agronomique pour le Développement en Recherche

Club des Organismes de Recherche associés Centre national d'Etudes spatiales Centre national d'Etudes des Télécommunications Conseil national du Patronat français Centre national de la Recherche scientifique

Comité consultatif pour le Développement
européen de la Science et de la Technologie Comité des Représentants permanents

Plan de Coopération européenne dans le domaine des Sciences et Techniques Comité de la Recherche scientifique et technique Comité technique interministériel (pour les affaires atomiques) Délégation à l'Aménagement et à l'Action régionale Direction générale (de la Commission du Territoire

européenne)

Délégation générale de la Recherche scientifique et technique Dépense intérieure de Recherche et Développement Dépense nationale de Recherche et Développement

12

EACRO:

European Association of Contract Research Organi2'PJions (Association européenne des Organisations de Recherche sous Contrat) European Currency Unit - Unité de Compte européenne (1 MECU: 1 million d'ECU)l

ECU:
EIRMA :

European Industrial Research Management Association (Association européenne pour la Gestion de la Recherche industrielle) European Strategic Programme for Research in Information Technology (Programme stratégique européen pour la Recherche dans les Technologies de l'Information)

ESPRIT:

EURAM

:

European Research on advanced Materials (Recherche européenne sur les Matériaux avancés) Forecasting and Assessment in the Field of Science and Technology (Prospective et Evaluation dans le domaine de la Science et de la Technologie)

FAST:

FEICRO

:

Federation of European Industrial Cooperative Research Organi2'PJions (Fédération des Organisations européennes de Recherche industrielle coopécative) Fonds monétaire international Fonds de la Recherche et.de la Technologie General Agreement on Trades and Tariffs (Accord général sur les Tarifs douaniers et le Commerce) Groupement d'intérêt économique

FMI:

FRT: GATT:

GIE: IFP: IFREMER INRA: :

Institut français du Pétrole Institut national pour la Recherche et l'Exploitation de la Mer
Institut national de la Recherche agronomique

1 ...1 ECU valant environ 6,5 francs français au début de l'année 1995, pour 7
francs en moyenne au long de la décennie 1980.

13

INRIA: INSERM: IRDAC:

Institut national de la Recherche en Informatique et en Automatiquel

Institut national pour la Santé et la Recherche
médicale
Industrial Research and DevelopmenJ Advisory Committee (Comité consultatif pour la Recherche et le Développement industriels) Organisation de Coopération économiques et de Développement

OCDE: ONERA: ORSTOM: OTAN: PAC: PC RD : PIB I PNB: RACE:

Office national d'Etudes et de Recherches aérospatiales Institut français de Recherche scientifique pour le Développement en Coopération Organisation du Traité de l'Atlantique Nord

Politique agricole commune Programme-Cadre de Recherche et Développement Produit intérieur brut I Produit national brut
Research in advanced Communication Technologies for Europe (Recherche dans les Technologies des Communications avancées pour l'Europe) Recherche et Développement

R&D: SGCI: UEO: UNICE :

Secrétariat général du Comité interministériel pour
les questions de Coopération Union de l'Europe occidentale Union des Industries de la Communauté européenne européenne

1 L'INRIA cOlTespond à l'ancien en Automatique), créé en 1967.

IRIA (Institut de la Recherche

en Infonnatique

et

14

Introduction

"L'Europe" est un thème qui se retrouve régulièrement au coeur du débat politique national, suscitant parfois des polémiques assez vives, comme le montrent les débats relatifs à l'application, à l'interprétation ou à la révision du traité de Maastricht. Mais, pour reprendre les termes d'Yves Mény, "le plus remarquable réside peutêtre

institutions communautaires - quant à l'efficacité et l'impact des politiques décidées à Bruxelles"l. Jusqu'à ces dernières années, la science politique française semble d'ailleurs n'avoir accordé à ces questions qu'un intérêt limité2. A travers l'analyse concrète d'une politique spécifique, on se propose donc de contribuer à une meilleure compréhension de l'action communautaire. La mise en place, à l'échelon de la Communauté européenne, d'une politique relative à la recherche scientifique et au développement technologique constitue un phénomène relativement récent. Ignorée au départ par les traités fondateurs, cette politique a trouvé une reconnaissance officielle en 1986, avec la signature de l'Acte unique. Elle comporte aujourd'hui une base juridique minimale (titre VI du traité CEE complété par l'Acte unique, titre XV du traité sur l'Union européenne). Si elle ne représente qu'une enveloppe budgétaire limitée (environ 2,6 milliards d'ECU en 1994, soit près de 4 % du budget général des Communautés, ou encore 3 à 4 % des dépenses publiques de recherche de la totalité des Etats membres), elle mobilise de

dans la relative ignorance de tous



commencer par les

1 Y. Mény, "Mises en oeuvre nationsles des politiques communautsires - avant~ropos", Revuefrançaise d'administration publique, n034, avril-juin 1985, p117. voir à ce sujet l'anslyse bibliographique réalisée par J.L. Quennonne ("L'accession à la dimension politique de la Communauté européenne", Revue française de science politique, vol. 43, nOI, février 1993, p 136/138). 15

nombreux personnels spécialisés (avec, par exemple, près de 3500 agents à la Commission européenne, soit 23 % des effectifs de cette institution). La politique de recherche communautaire a pour objectif officiel "de renforcer les bases scientifiques et technologiques de l'industrie de la Communauté et de favoriser le développement de sa compétitivité internationale, ainsi que de promouvoir les actions de recherche jugées nécessaires au titre d'autres chapitres du présent traité"!. Il s'agit essentiellement d'une politique incitative: elle comporte peu de mesures réglementaires et, plutôt qu'une prise en charge directe des investissements de recherche lourds, elle tend à encourager par voie contractuelle les efforts d'innovation et de coopération des entreprises, centres de recherche et universités européens. Elle se caractérise par plusieurs mécanismes, dont le Programme-cadre de recherche et développement (PCRD) constitue la base. Ce Programme-cadre, pluri-annuel, fixe les grandes lignes, priorités et montants financiers globaux des actions à entreprendre; il est mis en oeuvre au moyen de programmes "spécifiques"2. A l'heure actuelle, la majeure partie des programmes est réalisée par le biais

d' "actionsà frais partagés" : ils donnent alors lieu au cofinancement
de projets, sélectionnés sur appels d'offres et exécutés par les laboratoires réunis en consortiums transnationaux3. La politique de recherche communautaire se manifeste donc essentiellement par l'allocation de ressources financières à un public déterminé. Elle incarne l'effort d'une autorité publique pour agir sur son environnement économique et social. En intervenant dans un secteur d'activité donné, la Communauté européenne prétend susciter une évolution des comportements, des pratiques et des normes au sein de ce secteur. Cet ouvrage sera centré sur le problème de la marge œ manoeuvre des autorités communautaires: dans quelle mesure ces autorités parviennent-elles, à travers un programme d'action publique, à atteindre les objectifs affichés? Ou, plus généralement, dans quelle

1 article 130 F.l du traité sur l'Union européenne. 2 Quatre Programmes-cadres ont été adoptés jusqu'à présent; ils couvrent respectivement les périodes 1984-1987, 1987-1991,1990-1994 et 1994-1998. 3 Les "actions à frais partagés" représentent actuellement 80 % environ des crédits du PCRD. Mais d'autres modalités, plus anciennes, sont encore utilisées pour la mise en oeuvre de certains programmes: - les "actions directes" : il s'agit des recherches exécutées au sein du Centre Commun de Recherche (CCR) avec des personnels et des fonds exclusivement communautaires; les "actions concertées", par lesquelles la Communauté soutient la coordination de . travaux poursuivis et financés au niveau national.

-

16

mesure la politique de recherche communautaire suscite-t-elle ou non des changements dans le système qu'elle prétend influencer ?

>I<

*

>I<

Telle qu'on l'a cernée au départ, la politique de recherche communautaire correspond surtout à une réalité politicoadministrative, avec des objectifs, des ressources et des procédures officiellement établis. On recouvre ainsi sous un même label un problème constitué comme politique, une structure institutionnelle et un groupe social client. Or ce label nous renseigne assez peu sur la véritable nature de l'objet qu'on se propose d'étudier. En traitant en tant que tels du "secteur de la recherche et du développement technologique" ou des "autorités communautaires", on risque œ reprendre des catégories pré-construites, inadéquates pour rendre compte des phénomènes qu'elles désignent. Une réflexion sur les termes utilisés est donc nécessaire. Il ne s'agit pas tant toutefois de "donner" des définitions (qu'il s'agisse de découvrir "l'essence des choses"l ou de trouver provisoirement des "caractères apparents et objectifs" permettant de les "reconnaître à première vue"2) que de s'interroger sur ce que révèlent les définitions existantes, sur les luttes dont elles font l'objet et sur la façon dont elles contribuent à constituer le réel. La Communauté européenne, comme cadre de politique, pose problème. La notion d' "autorité publique", en particulier, prend ici une signification légèrement différente de celle que lui accordent les définitions classiques3 .
1 ...selon la fonnule d'Aristote, cité par M. Grawitz (Méthodes des sciences sociales, Dalloz, 1984, p23). 2 ...selon la formule proposée par M. Mauss dans son étude sur la prière. et aètuellementdominante dans la plupart des sciences sociales (idem, p386). 3 Pour J. C. Thoenig, par exemple, on doit considérer comme "autorités publiques" les "institutions qui, à un titre ou à un autre, exercent des fonctions de gouvernement sur les ressortissants d'une collectivité ou d'un territoire définis, notamment par la détention de la légitimité étatique, de symboles et d'instruments de puissance publique, de monopoles ou de moyens de coercition", ou encore "tout organisme qui alloue des services et biens collectifs à un public considéré, à condition qu'il possède une capacité autoritaire qui lui soit propre et qu'il agisse par le biais d'un appareil organisé" ("L'analyse des politiques publiques", in Traité de science politique, dir. par M. Grawitz et J. Leca, PUF, 1985, vol. IV, p6f7).

17

Dans l'ordre juridique traditionnel, les organisations internationales, sujets "dérivés" du droit, bénéficient en effet de "compétences d'attribution", c'est-à-dire de compétences limitées et spécialisées, expressément fixées par les traités fondateurs; le "principe de souveraineté" fait des Etats les seuls titulaires d'une compétence générale, dans l'ordre interne comme dans l'ordre externel. La Communauté européenne n'est donc pas titulaire de la puissance souveraine; elle n'est pas fondée à "décréter la guerre et traiter la paix" ni, pour l'instant, à "battre monnaie et lever l'impôt". Sa "capacité autoritaire" procède de traités internationaux manifestant l'accord unanime des Etats membres et les compétences qui lui sont dévolues restent limitativement définies. Les "moyens de coercition" dont elle dispose dépendent largement des moyens nationaux. Plus qu'une simple organisation inter-gouvernementale, la Communauté européenne s'inscrit toutefois dans un mouvement d'intégration. Pour ses principaux inspirateurs, elle devait constituer "l'amorce d'une fédération", c'est-à-dire "un système nouveau où la notion d'intérêt commun se (substituerait), au profit de tous, à l'intérêt national"2. La construction communautaire se fondait donc dès le départ sur un projet proprement politique. Théorisé à l'échelon régional, continental ou mondial par des auteurs aussi divers qu'Emmanuel Kant, Claude-Henri de SaintSimon, PierTe-Joseph Proudhon ou Léon Trotsky, enrichi par l'expérience nord-américaine, le fédéralisme supposait à l'origine la négation de l'Etat national comme cadre suprême d'organisation politique, le dépassement des divisions du genre humain et l'instauration d'une paix petpétuelle. Après la seconde guerre mondiale, l'utopie fédérale a repris cotpS dans une Europe occidentale obsédée par la division du monde en deux blocs et par la nécessité d'une réconciliation franco-allemande, sous l'influence d'organisations issues de la résistance au fascisme et du mouvement chrétien personnaliste : pour les "fédéralistes"qui contribuèrenten 1944 à la rédaction du Manifeste de Ventolène ou, en 1947, à la réunion dI Congrès de Montreux, l'intégration devait passer par une approche politique globale (convocation d'une Assemblée constituante, mise en
1 Force de cohésion et d'union de la communauté politique, la "souveraineté" fut surtout définie par J. Bodin comme la faculté de commander et de contraindre sans pouvoir être conunandé ni contraint par quiconque. La puissance souveraine est donc absolue, perpétuelle, indivisible et elle ne peut se déléguer (même si, pour s'exercer, elle s'incarne dans des institutions empiriques qui ont charge de gouverner). Elle se manifeste essentiellement par les prérogatives de donner et casser la loi, de juger en dernière instance et octroyer la grâce, de décréter la guerre et traiter la paix, de battre monnaie et lever l'impôt (Les six Livres de la République, J. du Puys, 1576, cité
notamment par J.J. Chevallier, Les grandes oeuvres ~ours, Colin, 1970, p34/43). J. Monnet, 1951, cité par Europe, n05580, 3/10191. politiques de Machiavel à nos

18

place d'institutions pour assurer aux différents niveaux de gouvernement participation et autonomie, dans le respect dI pluralisme et de la diversité)!. Le projet défini par Jean Monnet s'inscrivait <Jansune perspective plus pragmatique et plus libérale, au croisement de la tradition "technicienne" de Saint-Simon et des nouvelles théories de l'intégration fonctionnelle conçues outreAtlantique2. Pour les "Pères fondateurs" des Communautés européennes, comme pour Ernst Haas et les "néo-fonctionnalistes", le processus d'intégration devait se déclencher d'abord sur le terrain économique; l'extension progressive des compétences centrales était censée découler de l'interdépendance entre les différents secteurs d'intervention et entre les différents groupes d'acteurs (effet d'engrenage ou "spill over"). Des institutions indépendantes, de type "supranational', devaient néanmoins donner l'impulsion nécessaire3. A l'heure actuelle, la Communauté se présente en fait comme une entité hybride, à la jonction du droit international et des modèles courants de droit fédéral. Association d'Etats souverains, elle se caractérise néanmoins par un certain nombre d'éléments supranationaux: principes de la "primauté" et de l' "effet direct" de la règle communautaire, ressources budgétaires propres, pratique du vote majoritaire au sein du Conseil (du moins depuis l'entrée en vigueur de l'Acte unique), développement institutionnel autonome (avec une Commission indépendante des Gouvernements et, depuis juin 1979, un Parlement élu au suffrage universel direct). Les compétences communautaires sont certes fonction des finalités des traités et leur intensité varie selon les secteurs, mais on assiste à un mouvement progressif de centralisation des pouvoirs.

1 voir notamment A. Spinelli et E. Rossi (problemi dela jederazione europea, 1944) ou D. de Rougemont (L'Europe en jeu, 1948). 2 Le concept d' "intégration fonctionnelle" fut surtout développé par E. Haas (The uniting of Europe: political, sodal and economic forces, 1950-1957, Stanford University Press, 1958 ; Beyond t/w Nation-State: fonctionnalism and international organization, Stanford University Press, 1964; "The uniting of Europe and the uniting of Latin America", Journal ofCommon Market Studies, vol. 5, n04, juin 1967). Parmi les principales autres contributions nord-américaines, voir également K. W. Deutsch et son schéma cybernétique (Political community at the international level: problems of dejinition and measurement, Doubleday & co, 1954, et Political community and t/w North-A1lantic area: international organization in the light of historical experience, Princeton University Press, 1957). 3 La théorie primitive de "l'intégration fonctionnelle", axée sur le postulat d'une réorientation spontanée des pratiques, des intérêts et des perceptions (voir notamment D. Mitrany, A working peace system, Royal Institute of International Affairs, 1943) avait été critiquée pour son caractère trop mécaniste. Les "néo-fonctionnalistes" ont donc ménagé une part de volontarisme.

19

Sur un plan pratique, l'étude d'une ''politique communautaire" présente donc quelques difficultés, dans la mesure où l'expression utilisée désigne de façon très schématique le fruit d'un équilibre délicat entre plusieurs institutions, incarnant respectivement les intérêts des douze Gouvernements nationaux, l'intérêt communautaire et les intérêts des peuples des Etats membres. On a un phénomène complexe, avec deux échelons d'autorité publique qui s'influencent mutuellement et participent conjointement à la définition d'un programme d'action, sous la pression plus ou moins effective des groupes sociaux intéressés. La spécificité historique et politique de l'entité communautaire pose également un problème théorique. La nature du régime mis en place à Bruxelles reste une source de désaccord entre les principaux analystes. Très vite, la pertinence de l'approche néo-fonctiounalistetendit d'ailleurs à être remiseen cause: pour les "réalistes", proche du paradigme du "primat du politique" aronienl (et, dans une moindre mesure, pour les tenants de l' "analyse systémique" eastonienne2), la Communauté européenne resterait en dernier ressort un système inter-gouvernemental, dans lequel l'Etatnation jouerait un rôle essentiel; pour les héritiers d'Ernst Haas euxmêmes, le modèle de l'intégration fonctionnelle ne pourrait être conservé qu'au prix d'une réactualisation et d'un "toilettage"3. Aujourd 'hui, tous reconnaissent néanmoins que le cadre néofonctionnaliste continue implicitement d'imprégner la dynamique et le discours communautaires, en l'absence d'une véritable théorie de rechange4. La posture de l'analyste est d'autant plus délicate que le choix d'un cadre théorique s'avère étroitement lié à l'expression d'une pratique et d'un positionnement politiques: si les principaux auteurs se révèlent divisés, il n'y a pas non plus d'accord global de la part des acteurs nationaux sur les finalités, les moyens ou les étapes du processus d'intégration. La légitimité des décisions communautaires reste contestée, au nom de la souveraineté ou de la démocratie.

1 voir notamment S. Hoffmann ("Discord in the Community: the North Atlantic area as a partial international system", Intemalional organization, vol. 17, n02, printemps 1963, ou "Obstinate or obsolete: the fate of the Nation-State and the case of Western Europe", Daedalus, vol. 95, n03, été 1966). 2 voir L. N. Lindberg (The political dynamics of economic european integration, Stanford Université Press, 1965) ou L. N. Lindberg et S. A. Scheingold (Europe's would be poüty : pattern of change in the european Community, Prentice-Hall, 1970). 3 voir J. S. Nye (Peace in pans : integration and conflict in regional organization, Little, Brown, 1971). 4 voir dans ce sens R. O. Keohane et S. Hoffmann (The new European Community : decision making and intemalional change, Westview Press, 1991, p9/1O).

20

En définitive, la Communauté constitue une réalité qui prend une part grandissante dans la vie politique et économique des Etats membres. Et pourtant l'action des "autorités communautaires" au sein de la société européenne n'apparaît pas comme tout-à-fait "naturelle". Face à l'institution étatique, qui s'est mise en place en Europe entre les XIIIe et XVIe siècles et qui reste largement conçue comme le cadre dominant d'organisation de la communauté politique, la construction communautaire représente une formule alternative, récente et inachevée. Si l'étude des politiques nationales met toujours plus ou moins en question le rôle et la nature de l'Etat, le développement d'une politique communautaire (a fortiori dans un domaine de compétence nouveau) renvoie donc au problème-même de la souveraineté. L'intervention communautaire en matière de recherche, au-delà des enjeux spécifiques au secteur considéré, n'est pas sans effet sur la construction européenne, ne serait-ce que parce qu'elle contribue à en démontrer l'existence et la crédibilité, et qu'elle peut susciter à ce titre allégeances ou résistances. La recherche scientifique et technique, comme objet de politique, fait également problème. La première difficulté, ici encore, est de savoir de quoi on parle: on constate en effet que les termes employés recouvrent des réalités multiples. Alternativement conçue comme corps ou comme mode de connaissance humaine, la "science" viserait la découverte de lois objectives des phénomènes du monde réel et leur explication théorique; dans son acception moderne, elle se défmit surtout par ses méthodes (expérimentation,vérification) qui lui confèrent une valeur considérée comme universelle. Par "technique", on se réfère plutôt à une notion de savoir-faire empirique, pour désigner nn procédé opératoire, rigoureux et transmissible, utilisé dans la production et la transformation d'objets concrets. La "technologie", ensemble de connaissances relatives aux procédés et moyens de production au sens large, constitue en quelque sorte un corps de doctrine, une "science de la technique". Beaucoup d'auteurs contemporains considèrent toutefois comme inopérante la distinction entre science et technique, qui se teinte d'nne volonté sous-jacente de hiérarchisation. Science et technique sont de plus en plus perçues en termes d'interdépendance : les théories scientifiques conditionnent les applications techniques ; l'instmmentation technique et les préoccupations pratiques déterminent les découvertes scientifiques. L'influence est réciproque. EUe n'est pas pour autant absolue. La pensée technique possède sa

.

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logique propre et procède par expérience pragmatique (essai-erreur) : l'autonomie relative du progrès industriel au XVIIIe siècle en est une illustration. Une découverte scientifique peut donner lieu à différentes innovations techniques, tandis qu'une innovation donnée nécessite souvent les apports conjugués de plusieurs disciplines scientifiquesl. La "recherche", communément définie comme l'application délibérée et organisée du travail humain à la production de connaissances, processus et produits nouveaux, est l'activité liée à la science et à la technique. On distingue généralement la recherche fondamentale, qui a pour but d'assurer le progrès général des connaissances, de la recherche appliquée entreprise en vue d'une application pratique. Le développement désigne d'autre part les activités d'essai de nouveaux procédés, au stade du prototype ou du pilote. L'expression "recherche et développement" (R&D) est conventionnellement utilisée pour recouvrir l'ensemble de ces opérations, notamment à des fins statistiques. Recherche fondamentale, recherche appliquée et développement sont traditionnellement perçus comme les maillons successifs d'un processus linéaire et unidimensionnel, qui trouve son terme dans la production et la distribution de biens et services. Cette distinction procède de la même simplification que la hiérarchie entre science et technique; une fois encore, la conception classique commence à être battue en brèche par de nouveaux modèles destinés à prendre en
compte l'aspect unitaire, continu et rétroactif du "système recherche"

.

Au-delà des problèmes posés par les délimitations arbitraires entre science et technique, recherche fondamentale et appliquée, les définitions dominantes oublient que la science est aussi une institution, fondée sur l'existence d'une communauté professionnelle dotée de normes, de codes et d'un langage propres (la "communauté scientifique"), avec des mécanismes d'apprentissage et de sélection des savants, d'évaluation et de diffusion des travaux; la "scientificité" des pratiques, des connaissances et des résultats est soumise au jugement

1 JJ. Salomon (Science et politique, Economica, 1989) distingue plusieurs périodes dans I'histoire de la science et de la technique. Selon lui, la première véritable rupture s'est faite avec la révolution mécaniste du XVITe siècle. La science antique visait la découverte de "vérités supérieures" par l'usage de la seule raison, au-delà de l'expérience trompeuse du monde sensible. La science "moderne", née avec Galilée, Descartes ou Newton, enracinée au contraire dans l'observation et la manipulation du réel, portait l'ambition implicite de faire de la connaissance un moyen d'action. Les délais entre théorie et pratique sont néanmoins restés très longs. C'est la réalisation des premiers armements nucléaires, dans le cadre du Manhattan Project aux Etats-Unis (1940-1945), qui constitue pour 1.1. Salomon la seconde véritable rupture: l'obtention rapide de résultats concrets à partir de découvertes fondamentales récentes serait la démonstration décisive de l'articulation réelle entre science et technique. 22

et au contrôle permanents des "pairs"l. L'émergence et la reconnaissance d'Wle discipline nouvelle impliquent wl travail de différenciation et de légitimation (création d'écoles, de départements universitaires, d'associations et de revues spécialisées, publication dl manuels ou de traités, organisation de colloques, etc); le découpage et la hiérarchisation du savoir en "disciplines scientifiques" sont d'ailleurs des réalités très évolutives. Les sociologues de la science, en voyant dans leur objet Wle pratique sociale comme Wle autre (sans pour autant en nier la valeur intrinsèque), ont globalement montré que les "faits scientifiques" devaient être replacés dans les conditions sociales de leur production2. En somme, la "recherche scientifique et technique" forme wl objet dont les frontières et la cohérence interne restent à débattre. L'action des autorités publiques en matière de recherche est donc wl
phénomène dont la nature ne peut
être

tenue pour acquise;

elle prendra

par exemple Wle signification différente, selon la part faite entre les notions de "savoir" et de "production", ou selon l'équilibre établi entre les différentes disciplines. On peut dire que ces autorités publiques, en prenant en charge wl secteur donné, contribuent à le définir, à l'isoler et à l'unifier; rien ne nous permet pour autant de considérer comme nécessaire la formule qui consiste à le distinguer comme wl objet de politique à part entière. La recherche est en général wl domaine assez marginal de l'action publique (ne serait-ce qu'en termes budgétaires) et elle reste liée, en "amont" et en "aval", à d'autres domaines dans lesquels elle pourrait venir s'intégrer (de l'enseignement à l'industrie, en passant par ses différents secteurs d'application: défense, santé, agriculture, etc).

1 G. Fourez définissait la "communauté scientifique" comme le "lieu où sont reconnus et valorisés les résultats des travaux des scientifiques et où sont constitués les cadres de publicité de ces travaux" ("Perspectives éthiques en politique des sciences", communication à la Table ronde Ethique et critères de choix dans le développement scientifique, Mons, Belgique, 20121 avril 1977, cité par L. Rouban, L'Etat et la scienrp.. La politique publique de la science et de la technologie, CNRS, 1988, P 122). 2 voir par exemple B. Latour et S. Woolgar (La vie de laboratoire. La production des faits scientifiques, La Découverte, 1988, ou encore La science et ses réseaux. Genèse et circulation des faits scientifiques, dir. par M. Callon, La Découverte, 1989); voir également, dans une autre perspective théorique, "Recherches sur la recherche" (Actes de la recherche en sciences sociales, septembre 1988, série d'articles).

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L'ambivalence de la recherche scientifique et technique comme objet d'intervention publique tient également au fait qu'elle est née de l'émergence d'un espace d'échanges entre la science et le politique, en même temps que de leur différenciation mutuelle. La recherche est devenue un enjeu politique, à cause de la représentation que les gouvernants se faisaient de son "utilité". On peut parler avec Luc Rouban d'une opération de "codage de la science par le politique" et de définition de la "scientificité comme pouvant produire du sens politique"l. Telle qu'elle fut conçue à partir des XVIe et XVIIe siècles, la science "moderne" véhiculait en effet l'idée que le réel reposait sur des lois, donc qu'il pouvait être mesuré, expliqué, prévu et manipulé: elle semblait donc susceptible de fonder en tous domaines l'activité humaine, son organisation et sa régulation collectives. Associée aux valeurs de "progrès" et de "rationalité", elle apparut peu à peu comme une réponse possible aux problèmes posés à la société, voire comme un mode de désignation des gouvernants2. Historiquement, les politiques de recherche furent également conçues comme l'extension d'une function régalienne de l'Etat, la fonction militaire: l'Allemagne de Guillaume II et de Bismarck, ou les EtatsUnis du "Manhattan Project" apparurent tour à tour comme des puissances fondées sur la maîtrise des sciences et des techniques. La recherche semble enfin avoir servi de base au développement de l'EtatProvidence. Ainsi Luc Rouban évoque-t-il un "axe autour duquel on peut bâtir un projet de modernisation, voire un nouveau consensus audelà des clivages partisans" ; en ce sens, la politique de recherche est "une pièce centrale du dispositif associé an Welfare State et reposant sur une scientifisation de l'action gouvernementale"3. Et pourtant on constate que la recherche scientifique et technique fait également l'objet d'un discours qui tend à la placer "hors du politique", au-delà des idéologies, des clivages sociaux et des frontières nationales. Dès les XVIIe et XVIIIe siècles, le discours des savants a oscillé entre l'invocation d'une demande sociale et la défense

1 L Rouban, L'Etat et la science, op. cit., p9 et 18. 2 Pour les utopistes T. More (Utopia, 1516) et F. Bacon (La nouvelle Arlantide, 1621), ou pour les philosophes des Lumières (avec, en particulier, le marquis de Condorcet, Fragments sur l'Arlantide, 1794), la science était envisagée comme principe suprême de l'Grganisation humaine, facteur de prospérité ou de libération. Au XIXe siècle, C. H. de Saint-Simon (L'Organisateur, 1819 ; Le Système industriel, 1822) allait lancer le principe d'une "politique positive" : oeuvre conjointe du savoir et de l'industrie, la révolution sociale devrait aboutir au remplacement du "gouvernement des hommes" par "l'adminisrration des choses", pour la plus grande satisfaction des besoins collectifs. Dans son Cours de Philosophie positive (1830-1842), A. Comte affirmait à son tour sa foi en la science et prônait une stricte hiérarchie des compétences dominée par les scientifiques. 3 L Rouban, L'Etat et la science, op. cit., p.3 et 5.

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d'une science "pure" trouvant en elle-même ses finalités!, entre une référence à l'intérêt national et une foi affichée en "l'internationale de la science"2. Il convient toutefois de se méfier des mythes qui entourent les professionnels de la science et étayent leur prétention à l'autonomie. La "communauté scientifique" n'est pas un espace homogène. Comme le rappelle Jean-Jacques Salomon3, même si la notion évoque un groupe professionnel uni par une similitude d'intérêts intellectuels et par des normes auxquelles il serait attaché, on a une pluralité d'activités, de statuts, d'institutions et de nationalités. Pierre Bourdieu parle quant à lui d'un "champ scientifique", "lieu de concurrence pour l'autorité scientifique entre des agents inégalement pourvus de capital spécifique»4. Le champ scientifique est effectivement marqué par des inégalités et par une lutte entre "dominants" et "dominés" pour imposer une définition de la science (c'est-à-dire pour déterminer les marges de l'orthodoxie, délimiter les problèmes, méthodes et théories pouvant être considérés comme scientifiques et pour fixer des "droits d'entrée"). Il se caractérise par une segmentation et une hiérarchisation très fortes entre disciplines ou entre organisations. Par ailleurs, on constate que la "communauté scientifique" entretient avec le monde politico-administratif des relations plus ou moins étroites. Il n'y a certes pas "osmose"5, mais des voies de "passage" existent. Aujourd'hui encore, des scientifiques de formation et de carrière sont amenés à participer à la définition de la politique de recherche, non

I Dans les années 60, M. PoIanyi continuait par exemple d'évoquer l'idée d'une "République de la Science", "société d'explorateurs" et conjonction naturelle "d'initiatives indépendantes" fonctionnant selon des règles tacites, pour déplorer toute ingérence extérieure ("The Republic of science", in Criteria for scientific development, public policy and national goals, dir. par E. Shils, MIT Press, 1968). 2 Dans l'après-guerre, A. Einstein arguait notamment du "caractêre supranational des concepts et du langage scientifiques, (...) formés par les meilleurs cerveaux de tous les pays et de tous les temps", pour engager sa propre responsabilité: "nous, hommes de science, dont la destinée tragique a été d'aider à créer des procédés d'anéantissement plus affreux et plus efficaces, nous devons considérer comme notre devoir solennel et suprême de faire tout ce qui est en notre pouvoir pour empêcher que ces armes soient employées à atteindre le but inhumain pour lequel elles ont été inventées" (Conceptions scientifiques, morales et politiques, Flammarion, 1952, pl49 et 183). 3 IJ. Salomon, Science et politique, op. cit. 4 P. Bourdieu, "Le champ scientifique", Actes de la recherche en sciences sociales, n0V3,1976,p88/104. 5 Plusieurs chercheurs ont ainsi mis en évidence la três faible place des scientifiques de formation et de carriêre dans les groupes dirigeants de la société française (voir par exemple La classe dirigeante française, dir. par P. Birnbaum et alii, PUF, 1978, P 132s). 25

-I

seulement en tant qu'experts extérieurs, mais parfois en tant que gestionnaires' . Il importe également de relativiser l'idée d'une science "neutre". Porteuse d'un projet universel, la recherche scientifique et technique prétend en effet être autre chose qu'une source de la puissance des nations, tandis que la "scientifisation" du pouvoir permet d'occulter les phénomènes de domination et de conflit. Les utopies scientistes et le positivisme présentaient déjà la raison et la connaissance scientifique comme des alternatives à la fonction politique traditionnelle. Depuis le début du XXe siècle, dans le cadre de la "société post-industrielle" décrite par les sociologues américains, l'impératif technicien apparaît comme le fondement d'un pouvoir gestionnaire: la réduction de la politique à "l'administration des choses" serait enfin rendue possible par une amélioration générale du niveau de vie, une disparition des classes sociales (au profit de la consomInation de masse ou de l'individualisation des pratiques) et par le "déclin des idéologies". Georges Bordeau s'inquiète ainsi de la montée en puissance d'un Etat "fonctionnel" qui, "cessant d'être l'enjeu de la rivalité des forces politiques", deviendrait "le détecteur de la rationalité incluse dans les mécanismes sociaux" : le pouvoir serait alors "qualifié par la fonction qu'il remplit dans la société", plutôt que par sa source ou son origine2. En réalité, la science et la technique apportent surtout au pouvoir une ressource supplémentaire, en lui permettant de se nier comme tel. Comme l'affirmaient les théoriciens de "l'Ecole de Francfort", elles peuvent dès lors assumer la fonction,

1 Depuis l'époque où Max Weber, en établissant ses célèbres idéaux-types, présentait les activités savante et politique comme incompatibles (Le savant et le politique, Plon, 1959), la question de leurs relations mutuelles a fait l'objet d'une vaste littérature. Les débats théoriques s'orientent surtout autour de la question du pouvoir respectif du politique et du scientifique, considéré comme un type psrticulier d' "expert" ou de "technicien" (c'est-à-dire d'individu "qui, passant pour posséder une compétence irrécusable dans un secteur déterminé, semble capable de proposer les moyens qui permettent de résoudre un problème" et qui est donc "appelé à psrticiper à la gestion des affaires publiques sur (cette) seule base", pour reprendre la définition très large donnée par J. Meynaud dans La technocratie, mythe ou réalité?, Payot, 1964, p23). Le paradigme "technocratique" suppose un "dessaisisse ment de l'homme politique au profit du technicien, ou l'acquisition par le second d'une influence décisive sur le premier" (J. Meynaud, idem, p8). J. Burnham (L'ère des organisateurs, Calmann-Lévy, 1947) et J. K. Galbraith (Le nouvel Etat industriel, Gallimard, 1968) préfèrent parler de système "managerial" ou de "technostructure". J. J. Salomon estime quant à lui qu'il y a certes influence, mais non confiscation de la fonction politique par les scientifiques, qui ne sont experts que dans leur spécialité: "l'espace dans lequel la recherche fait l'objet de décisions ou affecte les décisions n'a pas pour horizon le type de vérités que la science a pour objectif de

poursuivre

(00')

; les scientifiques ne peuvent revendiquer sur le terrain de l'idéologie
quel homme" (Science et politique, op.

une compétence plus grande que n'importe cit., p240 et 295). 2 G. Burdeau, L'Etat, Seuil, 1970, pI47/l82.

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proprement idéologique, de donner à la domination ses légitimationsl. Associée aux concepts de rationalité, de progrès, d'universalité ou œ puissance, la recherche scientifique et technique semble en effet à même de relier le pouvoir aux règles morales dominantes dans les sociétés industrielles modernes, lui conférant ainsi un caractère naturel et nécessaire, "conforme à l'ordre des choses"2.

* * *

La politique de recherche communautaire représente donc un cas très particulier de politique publique. Si l'on reprend les définitions, pragmatiques mais très générales, développées par des auteurs comme Yves Mény et JeanClaude Thoenig, on peut dire en effet que "l'étude des politiques publiques, ce n'est pas autre chose que l'étude de l'action des autorités publiques au sein de la société"3. De même, pour Pierre Müller, "il y a politique publique lorsqu'une autorité publique tente, au moyen d'un programme d'action coordonné, de modifier l'environnement culturel, social ou économique d'acteurs sociaux saisis en général dans une logique sectorielle"4. Jean-Claude Thoenig précise par ailleurs que les politiques publiques, "programmes d'action propres à une ou plusieurs autorités publiques ou gouvernementales" se distinguent notamment

1 Les travaux réalisés depuis les années 30 dans le cadre de l' "Ecole de Francfort" restent probablement la contribution théorique la plus riche à la critique de l'Etat savant et de la raison comme sources d'aliénation, ouvrant la voie vers la "barbarie moderne" (voir notamment H. Marcuse, L'homme unidimensionnel : essai sur l'idéologie de la société industrielle avancée, éd. de Minuit, 1968 et I. Habermas, La technique et la science comme idéologie, Gallimard, 1973). 2 La légitimité assure au pouvoir une obéissance, voire une complicité des agents sociaux sur lesquels il s'exerce, parce qu'elle fait appel aux croyances admises dans un système culturel donné (voir en ce sens I. Lagroye, "La légitimation", in Traité de science politique, op. cit., vol. I, p3951368). Comme le remarque effectivement P. Bourdieu, "aucun pouvoir ne peut se contenter d'exister en tant que pouvoir, c'està-dire en tant que force nue, dépourvue de toute justification, en un mot, arbitraire, et ; or le pouvoir véritable "trouve son principe dans il doit donc se justifier d'exister" une dénégation" : il doit se faire "connaître et reconnaître pour ce qu'il n'est pas" (La noblesse d'Etat, éds de Minuit, 1986, p377 et 549). L'effort de justification se double donc d'un effort d'explication, de représentation de la réalité: selon P. Berger et T. Luckmann, la légitimation "explique l'ordre institutionnel en accordant une validité cognitive à ses significations objectivées" et le "justifie en offi'ant une dignité normative à ses impératifs pratiques" (La construction sociale de la réalité, Méridiens Klincksieck, 1989, pI29). 3 Y. Mény etI.C. Thoenig, Politiques publiques, PUF, 1989, p9. 4 P. Müller, Les politiques publiques, PUF, 1990, p25126.

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par "des éléments de décision ou d'allocation dont la nature est plus ou moins autoritaire, c'est-à-dire imposés par les acteurs gouvernementaux à leur environnement"1. Mais toute politique publique "se présente comme une abstraction qu'il s'agit d'identifier à partir d'éléments empiriques plus ou moins épars, de mesures et de décisions spécifiques, pour en reconstituer, par agrégations successives, de proche en proche, l'identité et la nature"2. Or, comme on vient de le voir, "l'identité et la nature" de la politique de recherche communautaire restent équivoques. En fait, cette politique pose à l'analyste des questions spécifiques : elle représente à la fois une dimension sectorielle d'une politique étrangère et une dimension étrangère d'une politique sectorielle. Elle se place ainsi à l'intersection de plusieurs champs institutionnels et normatifs. Son étude implique donc qu'on s'intéresse à la tension entre deux logiques et entre deux types d'objectifs (convergents ou concurrents) le développement scientifique d'une part, l'intégration européenne d'autre part. - Par ailleurs, la politique de recherche communautaire remet doublement en question le rôle de l'Etat dans la société contemporaine. Elle se présente en effet comme un projet alternatif aux pratiques étatiques. Instrument de l'intégration européenne, elle incarne une tentative de dépassement des intérêts et clivages nationaux. Incitative, contractuelle, décentralisée, fondée sur la logique de l'efficacité et la reconnaissance des intérêts privés, elle se veut une réponse à l'échec des politiques interventionnistes traditionnelles. Enfin, cette étude suppose une réflexion sur le rôle de l'acteur politique traditionnel, donc sur le pouvoir, sur l'autorité et ses fondements. La recherche et les affaires communautaires représentent deux domaines dont on souligne communément la "technicité" ou la "faible intensité politique" ("low politics "). De fait, la politique de recherche communautaire est une question qui échappe globalement à la connaissance de la masse des citoyens, qui ne peut servir d'argument électoral; ni mobiliser ce qu'on appelle "l'opinion publique". Perçue comme un sujet ésotérique ou comme une préoccupation corporatiste, donc, en tout état de cause, comme une

- Pour les autorités nationales,

-

I J.C. Thoenig, 2 J.C. Thoenig,

"L'analyse idem, p7.

des politiques

publiques",

op. cit., p6n.

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affaire de spécialistes, passablement aride, elle induit une relation particulière entre "l'expert" et "le politique". On utilisera donc ici les instruments de l'analyse classique des politiques publiques mais, pour rendre compte de toutes les dimensions du cas étudié, il faudra en nuancer certains éléments et les compléter par le recours à d'autres approches théoriques et méthodologiques.

. L'analyse classique des politiques publiques reste centrée sur
"l'interne".

Les premières études réalisées en matière de "policy science", dans les Etats-Unis de l'après-guerre, étaient centrées sur les déterminants et conséquences internes de programmes internes, notamment dans le domaine sociaP. Cette focalisation sur le cadre national reste une caractéristique dominante des études actuelles: elle semble avoir fortement marqué le choix des outils destinés à penser les politiques publiques (comme par exemple le concept d' "autorité publique", tel qu'on l'a défini plus haut). L'attention des chercheurs s'est certes portée assez tôt sur la politique étrangère, mais on peut parler, ici encore, d'un "primat de l'interne", dans la mesure où il s'agissait le plus souvent d'expliquer le processus décisionnel par les relations entre Présidence et Parlement, le poids des "bureaucraties" ou des "groupes de pression", etc2. De même, les analyses comparatistes se sont contentées, dans la plupart des cas, de présenter en parallèle des modèles nationaux disparates, sans réel examen des influences réciproques; certaines d'entre elles, inspirées de la méthode fonctionnaliste, ont tenté d'établir une classification hiérarchisée et finalisée3. Or le phénomène qu'on se propose d'étudier ne peut être appréhendé comme un phénomène purement "interne". La Communauté européenne, même si on la conçoit comme cadre et cOmme source. de politique publique à part entière, n'est pas

1 On retrouve ici l'idée du "Welfare State" comme "champ privilégié pour l'analyse des politiques publiques", pour reprendre le titre du premier chapitre de l'ouvrage d'Y. Mény et J. C. Thoenig (op. cit., p25). 2 voir par exemple G. Allison, Essence of decision. Explaining the cuban missile crisis, Little Brown and cie, 1971. 3 voir par exemple l'approche "développementaliste" exposée par G. A. Almond et G. B. PowelJ (Comparative politics. A developmental approach, Little, Brown, 1966).

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