Réforme et échanges extérieurs dans les pays de l'Est

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Publié le : lundi 1 janvier 1990
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EAN13 : 9782296205451
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Réforme et échanges extérieurs dans les pays de l'Est

COLLECTION « PAYS DE L'EST» dirigée par Bernard Chavance et Gérard Ra/and

DANS LA MÊME COLLECTION:

Gérard Roland, Économie politique du système soviétique,

1989

Sous la direction de

Wladimir ANDREFF

Réforme et échanges extérieurs dans les pays de l'Est

Ouvrage publié avec le concours du
« Economie et finance internationales

G.R.E.C.O.

quantitatives

(n 28) du C.N.R.S. »
0

Avec la collaboration

de :

Jean-Charles ASSELAIN, Pawel H. DEMBINSKI, Patrick GUTMAN, Gérard LAFAY, Marie LAVIGNE, Istvan SALGO, Pierre TAILBOT, Anita TIRASPOLSKY

Éditions L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris

LES AUTEURS

Wladimir ANDREFF, Professeur à l'Université de Paris 1, Directeur de l'Unité associée du C.N.R.S. Réforme et Ouverture des Systèmes Économiques Socialistes (R.O.S.E.S.). Jean-Charles ASSELAIN, Professeur à l'Université de Bordeaux 1, Laboratoire d'Analyses et de Recherches Economiques (L.A.R.E.), équipe du a.R.E.C.O. Economie et Finance Internationales Quantitatives du C.N.R.S. Pawel H. DEMBINSKI, Eco'Diagnostic cours à l'Université de Genève. Analyses, Chargé de de Paris 1, mem-

Patrick GUTMAN, Assistant à l'Université bre du R.O.S.E.S.

Gérard LAFAY, Directeur-adjoint du Centre d'Etudes Prospectives et d'Informations Internationales (C.E.P.I.I.), équipe du a.R.E.C.O. Economie et Finance Internationales Quantitatives du C.N.R.S. Marie LAVIGNE, Professeur bre du R.O.S.E.S. à l'Université de Paris 1, mem-

Istvan SALGO, Directeur-adjoint de département à l'Institut de la Planification Economique de l'Office du Plan de Hongrie. Pierre TAILBOT, Directeur-adjoint Paris. de la Banque Nationale de

Anita TIRASPOLSKY,Centres d'Etudes et de Documentation sur l'U.R.S.S., la Chine et l'Europe de l'Est (C.E.D.U.C.E.E.) de la Documentation Française, chef de rubrique de la revue Le Courrier des Pays de l'Est.

@

L'Harmattan,
ISBN:

1990

2-7384-0629-7

INTRODUCTION
par Wladimir Andreff

Les années quatre-vingts sont marquées par une relance des réformes économiques dans les pays de l'Est, d'autant plus significative que dans la seconde moitié de la décennie l'U.R.S.S. elle-même s'est engagée dans la restructuration (perestroika) de son système économique planifié. Deux autres pays membres du Conseil d'Assistance Economique Mutuelle (C.A.E.M.), avaient pris les devants en adoptant le principe d'une réforme économique radicale, la Hongrie dès 1968 et la Pologne en 1982. La réforme des mécanismes économiques internes se double d'une volonté d'ouverture extérieure plus grande, notamment vers les marchés occidentaux. D'où il résulte la nécessité de réformer l'organisation et la planification du commerce extérieur dans les pays de l'Est. La régulation des flux commerciaux avec l'étranger a subi d'importants changements dans les trois pays mentionnés. Des modifications sensibles de gestion des flux monétaires et financiers extérieurs commencent à s'y développer et seront vraisemblablement au centre de l'actualité des prochaines années. La même évolution est en progression, avec une moindre intensité et avec retard, dans d'autres pays du C.A.E.M., spécialement en Tchécoslovaquie et en Bulgarie. Cerner et comprendre ces diverses transformations est un premier objectif des auteurs de ce livre. La réorganisation et la réforme du commerce extérieur participent d'une nouvelle stratégie des pays de l'Est visant à une insertion plus nette et plus complète dans l'économie mondiale. Elles viennent ainsi s'inscrire dans un mouvement d'ensemble qui inclut également un rapprochement entre plusieurs économies membres du C.A.E.M. et des organisations économiques internationales jadis qualifiées de « capitalistes ». Ce mouvement agira, à n'en pas douter, sur les flux économiques et financiers extérieurs et ne laissera 5

probablement pas inchangée la structure géographique et sectorielle des relations économiques internationales des pays de l'Est. Au sein de ces dernières, une activité paraît porteuse d'un important dynamisme en U.R.S.S., en Hongrie et en Pologne: l'accueil des investissements directs étrangers, notamment sous la forme de sociétés à capitaux mixtes (joint ventures) et, dans son prolongement, la création de zones franches. L'analyse de cette nouvelle insertion des pays de l'Est dans l'économie mondiale complète l'objet de ce livre 1.

1. -

RÉFORMES ÉCONOMIQUES ET ÉCHANGES EXTÉRIEURS

Il s'agit de montrer dans le présent ouvrage que la réforme du commerce extérieur est en rapport avec les réformes du système économique interne des pays de l'Est, tout en précisant les modalités et les points forts de cette réforme susceptibles de modifier leurs échanges extérieurs. Tel est l'objet des deux premiers chapitres du livre consacrés à l'U.R.S.S. et à la Hongrie et signés respectivement Anita Tiraspolsky et Istvan Salgo. Le cas de la Pologne est brièvement pris, dans cette introduction, comme illustration des relations entre la réforme économique interne et celle du commerce extérieur. Celle-ci ouvre la voie, et contient déjà des éléments propres à une refonte des mécanismes monétaires et financiers d'insertion de ces trois pays dans l'économie mondiale, elle-même en rapport avec une réforme des prix plus ou moins avancée, une révision des taux de change et de leur détermination, et une possible convertibilité du florin hongrois, du zloty polonais et du rouble soviétique. Les chapitres 3 et 4 de ce livre, dus respectivement à Jean-Charles AsseIain et Pawel H. Dembinski, approfondissent les questions du taux de change et de l'inconvertibilité des monnaies des pays de l'Est. Il importe de savoir comment les milieux bancaires français interprètent la réforme et la nouvelle stratégie du commerce extérieur de ces pays, puisque de leur attitude dépendra en partie la relance des relations économiques entre la France et l'Est de l'Europe; la réponse sur ce point est fournie par Pierre Tailbot dans le chapitre 5 clôturant la première partie du livre.
1. A l'exception des chapitres 4 et 5 de la 1'e partie et 5 de la 2e partie, une première version des contributions à cet ouvrage a été présentée et discutée lors de la table ronde Réforme et commerce extérieur dans les pays de l'Est organisée par le a.R.E.C.O. « Economie et Finance internationales quantitatives» du C.N.R.S.», 26 janvier 1989, dans les locaux de l'Ecole Nationale de la Statistique et de l'Administration Économique à Paris. 6

La relance des réformes économiques s'est traduite d'abord, comme lors des réformes antérieures, par une réorganisation de l'administration économique. Ainsi, en Pologne, les premiers actes juridiques réformant l'administration centrale et régionale ont été votés par la Diète en 1983. En 1984, une loi sur la Commission du Plan a fait de cette Commission un organe de formulation de la stratégie de développement économique à long terme, s'appuyant sur l'élaboration de variantes soumises ensuite au Parlement (G.W. Kolodko, 1988), et non plus un organisme de planification directive. Six ministères ont été supprimés en 1985. Avec la deuxième étape de la réforme polonaise (1987) ont encore disparu les ministères des Mines et de l'Energie, de l'Industrie métallurgique et de l'Equipement, de la Chimie et de l'Industrie légère, remplacés par un super-ministère de l'Industrie. D'autres restructurations administratives sont constitutives d'un ministère du Marché intérieur et d'un seul ministère du Transport et de la Communication (B. Zochowska-Despiney, 1988). De la même façon, le commerce extérieur est passé, depuis le 1erjanvier 1988, sous la tutelle du ministère de la Coopération économique avec l'extérieur regroupant les prérogatives de trois anciennes administrations: le Comité chargé des relations économiques avec l'extérieur auprès du Conseil des ministres, le ministère du Commerce extérieur, et le département de la coopération économique dépendant du Bureau du Conseil des Ministres dont la mission était de coordonner la coopération économique avec le C.A.E.M. Ce dernier regroupement administrati( pourrait être, à première vue, interprété comme une centralisation de l'administration du commerce extérieur. Cependant, plusieurs ministères conservent le pouvoir de déterminer la spécialisation internationale des entreprises industrielles, la Banque nationale et le Ministère des Finances continuant à réguler assez étroitement l'activité des entreprises importatrices et exportatrices (taux de change, crédit, fiscalité). D'autre part, la réorganisation administrative prend place dans un contexte où le rôle de la planification se modifie et se réduit. Les injonctions du plan central et les commandes d'État sont en régression, l'approvisionnement s'effectue de plus en plus sur la base de contrats librement conclus par les entreprises entre elles, en considération des besoins de leurs propres plans autonomes (F. Bafoil, 1987). Sans être totale, l'autonomie réelle des entreprises polonaises apparaît plus grande que par le passé, les rapports nouveaux entre les autorités centrales et l'entreprise évoquant depuis 1983 certaines formes de « partenariat» (B. Rogulska, 1985). Cette marche vers l'autonomie des entreprises a sa traduction dans l'atténuation du monopole de l'État sur le commerce extérieur. L'autorisation d'importer et d'exporter est accordée à d'autres agents économiques que les « centrales» d'import-export placées sous la 7

tutelle du ministère spécialisé, telle ministère polonais de la Coopération économique avec l'extérieur. En Pologne, suite à une loi de 1982, le ministère peut accorder cette autorisation, nommée « concession », à des personnes physiques ou morales, pour l'importation ou l'exportation de biens et de services déterminés (K. Szymkiewicz, 1988). La même année, leur plan de commerce extérieur a cessé d'être imposé aux entreprises par l'administration; les entreprises sont supposées l'élaborer elles-mêmes, bien que la pénurie de matières premières et de devises ait souvent limité leur autonomie en ce Qomaine. La possibilité a été donnée en 1988 de commercer avec l'étranger sans autorisation préalable pour une liste spécifiée de produits, tant à l'importation qu'à l'exportation. Par conséquent participent aujourd'hui aux échanges extérieurs polonais, outre les traditionnelles « centrales », des sociétés de commerce extérieur à responsabilité limitée dont l'État et des entreprises de production sont simultanément actionnaires, et des entreprises de production ayant obtenu l'autorisation d'exporter et d'importer sans passer par les « centrales» : ceci concerne plus de cinq cents entreprises, y compris des coopératives, des petites entreprises privées et des sociétés étrangères implantées en Pologne. On voit ainsi que le commerce extérieur dans les pays de l'Est ressent les effets de la réforme des droits de propriété: légalisation d'un secteur privé, développement volontaire d'entreprises coopératives hors de l'agriculture, accueil des investisseurs étrangers. Peu à peu le commerce direct avec l'extérieur, qui leur était interdit autrefois, devient une activité normale de certaines entreprises d'État et des nouveaux titulaires de droits de propriété. Dans les réformes actuelles, l'autonomie accrue des entreprises et le nouveau style de planification ont pour compagnon le renforcement des mécanismes du marché à l'intérieur même du secteur d'État (Z. Bochniarz : M. Moskaluk, 1988), en particulier dans les trois pays que nous avons mis en exergue. Les relations interentreprises et Centre-entreprises doivent devenir - et en Pologne deviennent effectivement - de plus en plus contractuelles. Se pose alors la question de la détermination des prix sur le marché interne dans des économies où les agents sont accoutumés à définir leurs comportements en fonction de prix fixés et administrés centralement, y compris les prix intérieurs de leurs importations et exportations. La réforme des prix est partout à l'ordre du jour. La ligne . d'horizon en est de rapprocher le plus possible les prix internes des prix internationaux, entendant par là les prix pratiqués sur les exportations et les importations avec les pays occidentaux. On atteint là l'un des problèmes les plus épineux des réformes: à quel taux de change (ou plus exactement à quel taux de conversion, tant qu'il n'y a pas de marché des changes) va-t-on comparer les prix inté8

rieurs exprimés en monnaie locale inconvertible aux prix internationaux libellés en devises convertibles? L'état d'avancement de la réforme économique en matière de prix et de taux de change est très différent d'un pays du C.A.E.M. à l'autre, comme on peut l'observer dans les chapitres 1 et 2 ci-

après. Il ne restait plus en Pologne, au 1er mai 1988, que quelques

produits (combustibles, minerais, cellulose, cuirs, céréales, sucre) dont les prix - représentant environ 10 1170 l'ensemble des prix de - étaient fixés administrativement, sans rapport direct avec les prix mondiaux (K. Szymkiewicz, 1988). Tous les autres produits sont désormais échangés à des prix de transaction, c'est-à-dire aux prix en devises des importations et des exportations convertis en zlotys au taux de change (conversion) officiel. En effet, le taux de change continue à être déterminé centralement et il est en principe calculé en comparant la somme pondérée des prix en devises des produits exportés à la somme pondérée de leurs prix intérieurs en zlotys. Dans la pratique, la valeur du zloty est fixée sur la base d'un panier des principales devises gagnées à l'exportation, suivant deux taux de base, l'un en roubles transférables, pour les échanges avec le C.A.E.M., l'autre en dollars, pour les échanges avec la zone des monnaies convertibles. Ceci a conduit les autorités polonaises à réviser le taux de change officiel du zloty d'abord par quelques dévaluations de grande ampleur du zloty CW. Andreff, 1985), puis à partir d'avril 1987 par des corrections de faible importance, mensuelles voire hebdomadaires, de la valeur du zloty (un peu à la façon des « mini-dévaluations» du cruzeiro brésilien pendant les années soixante-dix) ; le dollar valait 80 zlotys èn janvier 1982 et 503 zlotys en janvier 1989. Techniquement, ces révisions sont opérées par la Banque Nationale de Pologne, après accord des ministères des Finances et de la Coopération économique avec l'extérieur. Bien entendu, deux limites de la méthode sont d'une part que le taux de change ainsi déterminé ne tient compte que de l'efficacité des exportations et non de celle de toute la production polonaise, d'autre part que le taux de change peut fluctuer en raison de simples modifications conjoncturelles dans la structure des exportations. La marche du zloty vers la convertibilité franchira une étape décisive lorsque la méthode actuelle sera remplacée par une détermination du taux de change selon des mécanismes de marché, c'est-à-dire lors de la formation éventuelle d'un véritable marché des changes pour le zloty. Un pas dans cette direction a été fait en 1983 lorsqu'a été créé un marché interne des devises en Pologne, expérience dans laquelle s'engage aujourd'hui l'U.R.S.S. également. En effet, la réforme économique polonaise de 1982 avait autorisé les entreprises exportatrices à disposer librement d'une partie de leurs gains en devises Gusqu'à un maximum de 50 % de ces gains) sur un compte spé9

cial, dénommé compte de rétention en devises; le taux effectif de rétention était en moyenne de l'ordre de 20 <tfo fut ramené admiet nistrativement à 16 <tfo 1987. Ce sont les devises détenues sur ces en comptes que les entreprises ont commencé à vendre, sporadiquement il est vrai, à partir de 1983. Depuis avril 1987, des ventes aux enchères sont organisées deux fois par mois par la Banque du Développement des Exportations, la valeur du zloty en dollars s'y alignant quasiment sur le taux de change du marché noir. En mars 1989, les particuliers ont été autorisés à participer librement aux achats et aux ventes de devises contre zlotys dans les banques et dans des bureaux de change ouverts par les entreprises ou par des personnes privées (manière de réinsérer dans le marché interne des devises les opérateurs du marché noir). Un pas de plus vers la convertibilité consisterait à généraliser la rémunération des facteurs de production en devises, tant que le zloty n'est pas encore convertible. Ceci est déjà le cas du capital et, dans certaines limites, du travail dans les entreprises étrangères et les sociétés à capitaux mixtes implantées dans les pays de l'Est. Des mesures récentes, datant de 1989, prévoient de stimuler la production interne du secteur agricole en rémunérant les agriculteurs en devises, en U.R.S.S. et en Bulgarie. L'agriculture polonaise étant aux quatre cinquièmes privée, le problème s'y pose différemment: peut-on envisager de laisser les agriculteurs exporter leurs produits librement ou peut-on les autoriser à vendre leur production sur le marché interne (hors du marché noir) contre devises? On n'en est pas encore là. A fortiori les rémunérations officielles dans les autres secteurs de l'économie ne devraient pas être « dollarisées » (monétisées en devises convertibles), d'autant plus qu'il serait alors plus logique et efficient de rendre le zloty totalement convertible. Un dernier axe des réformes économiques internes mérite d'être mentionné, à savoit la réforme du système bancaire et financier entamée à ce jour en Hongrie, en U.R.S.S. et en Pologne. Dans ce dernier pays se développent, surtout depuis 1986, des sociétés par actions, des sociétés à responsabilité limitée, des entreprises mixtes (avec participation d'entreprises d'État et de coopératives) et des sociétés à capitaux mixtes avec participation étrangère. L'on est pourtant assez loin de la constitution, même embryonnaire, d'un marché du capital à l'image de ce qui s'observe en Hongrie. Le « capital» n'existe d'ailleurs pas en Pologne, ni comme catégorie économique, ni comme catégorie juridique (B. Rogulska, 1988). Du côté des banques, l'enjeu est l'abandon du système de banque unique propre aux pays de l'Est pour passer à un système bancaire à deux niveaux grâce à la création d'un réseau de banques de second rang. On voit mal, avec la marche vers la convertibilité des monnaies socialistes, ce qui empêcherait à terme ces dernières de réaliser des opérations sur devises (dans le cadre d'un éventuel contrôle 10

des changes néanmoins) et de financer librement des échanges extérieurs. La Hongrie en 1987, puis l'U.R.S.S. en 1989, ont jeté les premières bases d'une réforme bancaire. En mars 1989, le gouvernement polonais avait déjà permis la création de neuf banques commerciales, la création de dix autres établissements étant programmée avant la fin de l'année; on a vu que ces banques sont habilitées à réaliser des opérations de change, y compris pour le compte de particuliers. La réforme économique s'accompagne dans les pays de l'Est de programmes de stabilisation (U.R.S.S.), de mesures d'austérité (Hongrie) et de politiques d'ajustement (World Bank, 1987; G.W. Kolodko, 1988) visant à combattre les déficits jumeaux du budget de l'État et du commerce extérieur, et par delà, à tenter de juguler la croissance de l'endettement extérieur en devises convertibles. La réduction des subventions aux activités économiques internes devient un objectif. Elle s'accompagne du traitement préférentiel des investissements destinés à augmenter les exportations, mais aussi de la réduction des subventions à certains produits exportés, tels que les produits de l'agriculture et de la construction navale dans le cas polonais, notamment pour satisfaire aux exigences du F.M.!. en 1986 et pour s'orienter en 1988 vers un système de subventions conformes aux règles du G.A.T.T., c'est-à-dire de subventions temporaires et réservées à réorienter la production vers des secteurs rentables et à éliminer les exportations non rentables. Pour réduire le déficit du budget, il est aussi possible d'emprunter la voie de l'accroissement des recettes. La réforme de la fiscalité est à l'étude dans les trois pays sous examen, incluant des projets de véritables impôts progressifs sur les revenus personnels soumis à déclaration de la part des assujettis. Les tarifs douaniers sont partie prenante de cette réforme fiscale, toutefois avec un objectif spécifique : adopter un tarif conforme aux principes du G.A.T.T. En Pologne, un nouveau tarif, préparé en collaboration avec les experts du G.A.T.T., est entré en vigueur le 1erjanvier 1989, s'appliquant à toutes les importations, quelle qu'en soit l'origine géographique (dont les autres pays du C.A.E.M.). Ce dernier point montre à la fois que la réforme économique interne et la réforme du commerce extérieur vont de pair, et que les pays de l'Est ont une nouvelle stratégie d'insertion dans l'économie mondiale.

.

2. -

LA NOUVELLE INSERTION DES PAYS DE L'EST DANS L'ÉCONOMIE MONDIALE

La recherche de nouvelles formes d'insertion

dans l'économie 11

mondiale a incité les pays de l'Est à se rapprocher d'un certain nombre d'organisations internationales du monde occidental. La Communauté économique européenne est assurément l'organisation qui fait l'objet actuellement des tentatives de rapprochement les plus poussées au nom de l'édification de la « maison commune européenne » chère à M. Gorbatchev, et il a paru essentiel de consacrer à ce thème le chapitre 8 de ce volume. Dernier en date, l'accord

de commerce et de coopération entre la C.E.E. et la Pologne a été
signé fin septembre 1989. La négociation d'un accord similaire entre l'U.R.S.S. et la C.E.E. est très avancée, mais n'avait pas encore abouti à la mi-octobre 19892. La stratégie des pays de l'Est n'en néglige pas pour autant les organisations de taille mondiale telles que le G.A.T.T. (J. Van Brabant, 1988), le F.M.!. et la Banque Mondiale. Il n'est pas question de reprendre ici l'historique des relations entre les pays de l'Est et les trois dernières organisations mentionnées, pas plus que de rappeler en détail les conditions d'adhésion définies par chacune d'elles, et ce d'autant plus qu'un bilan synthétique de ces questions a été réalisé récemment par P. Marer (1988). Il suffira de noter que, parmi les pays du C.A.E.M., sont déjà membres du G.A.T.T. : la Tchécoslovaquie en tant que membre fondateur, la Pologne depuis 1967, la Roumanie depuis 1971, la Hongrie depuis 1973 ; la Bulgarie y a un statut d'observateur depuis 1967 et a déposé fin 1986 sa candidature à l'adhésion. Le F.M.!. et la Banque mondiale ont admis au sein de leurs membres la Roumanie en 1972, le Vietnam en 1977, la Hongrie en 1982 et la Pologne en 1986. Restent totalement absents de ces organisations à ce jour la R.D.A. et l'U.R.S.S. Si la R.D.A. n'a guère manifesté l'intention de s'en rapprocher, il n'en va pas de même de l'U.R.S.S. En ce qui concerne le G.A.T.T., l'U.R.S.S. a formellement exprimé la demande, le 15 août 1986, de participer aux négociations de l'Uruguay Round qui s'ouvraient en septembre de la même année. Cette demande était clairement conçue comme une étape vers l'obtention du statut d'observateur auprès du G.A.T.T., elle-même préparant une future demande d'adhésion en tant que membre à part entière (P. Smirnov 1989). Elle fut rejetée de facto lors de la réunion ministérielle du G.A.T.T de septembre 1986. Il est clair que la condition essentielle d'adhésion au G.A.T.T., à savoir la capacité d'offrir la réciprocité dans les concessions tarifaires et non-tarifaires à tout partenaire commercial, n'était pas, et n'est toujours pas remplie par l'U.R.S.S. Sur un plan pratique, le G.A.T.T. exige que les gouvernements des pays signataires de l'accord renoncent à toute forme de restriction quantitative de leur commerce extérieur et ne tolère que le maintien de contrôles indirects sur les échanges extérieurs.
2. L'accord 12 C.E.E.-U.R.S.S.a été conclu en décembre 1989.

De plus, la réciprocité des concessions dans le commerce extérieur avec des économies de marché n'implique pas seulement que l'U.R.S.S. aligne ses tarifs douaniers, mais encore qu'elle atténue la protection administrative de son industrie en laissant les entreprises soviétiques libres de s'approvisionner, selon leur choix, auprès de fournisseurs domestiques ou étrangers. Malgré les réformes évoquées plus haut, telle n'est pas encore la situation en Union soviétique. On notera toutefois que la totalité des membres du G.A.T.T., notamment parmi les pays en développement, n'offrent pas les conditions requises par la réciprocité des concessions, tout en étant admis à rester membres. Il en va de même des pays de l'Est qui ont signé l'accord. Le G.A.T.T. a même accueilli la Roumanie et la Pologne sous la seule condition initiale que ces pays acceptent de s'engager à importer un certain quota global (multilatéral) de produits en provenance des autres pays du G.A.T.T., ceci en contrepartie des concessions commerciales dont la Roumanie et la Pologne sont supposées bénéficier de la part de leurs partenaires membres du G.A.T.T. Il est donc probable que les considérations commerciales n'expliquent pas entièrement le rejet, par le G.A.T.T., de la tentative de rapprochement soviétique. La plupart des observateurs considèrent que des variables politiques (dont il ne sera pas traité dans ce volume), et en particulier la prise de position américaine, furent décisives en septembre 1986. Depuis lors, l'attitude des États-Unis à l'égard des potentialités de la perestroika a évolué, et est susceptible d'évoluer encore, dans le sens d'une évaluation plus favorable. Le Président Bush a annoncé en octobre 1989 que les États-Unis envisagent d'accorder à l'U.R.S.S. la clause de la nation la plus favorisée. Là se trouve sans doute la base la plus solide pour fonder le pronostic d'une future, bien que non imminente, adhésion de l'U.R.S.S. au G.A.T.T. S'agissant d'une éventuelle candidature à la Banque mondiale, et conjointement au F.M.!., puisque l'une des conditions d'adhésion à la Banque est d'être membre du F.M.!., plusieurs problèmes se posent dans le cas de l'U.R.S.S.. Au niveau des conditions d'accès au F.M.I., l'article 8 des statuts du Fonds oblige les membres à ne pas limiter leurs paiements extérieurs et leurs transferts en compte courant, ce que l'U.R.S.S. n'était pas disposée à accepter avant la « perestroïka ». En particulier, aucune restriction ne doit peser sur le transfert à l'étranger des avoirs des non-résidents, ce qui signifie qu'ils doivent pouvoir être librement convertis en devises étrangères. De fait, l'article 8 comporte un engagement de tout membre à rendre sa monnaie convertible, au moins à terme. Par ailleurs, l'adhésion au Fonds emporte comme conséquence le transfert par le pays nouvellement admis d'une fraction de son stock d'or et de ses réserves de change au F.M.!. La localisation américaine de cette 13

institution fut longtemps considérée par l'U.R.S.S. comme un obstacle à l'adhésion. Même si cette objection a quasiment disparu avec la nouvelle détente internationale, un autre obstacle subsiste à ce sujet: l'U.R.S.S. devrait accepter de fournir des informations précises sur son stock d'or et ses réserves de change, et ainsi révéler ce qui était considéré naguère comme un secret d'État. Une information détaillée sur la balance des paiements, publiée ensuite dans les annuaires du F.M.I., étant également exigée de tout pays membre pour l'avenir, et pas seulement au moment de l'adhésion, le véritable enjeu est donc la « transparence» financière internationale de l'U.R.S.S. Une autre difficulté réside dans la détermination du quota de l'U.R.S.S. au F.M.I. ; il serait doublement minoré, puisque l'importance du rouble soviétique dans les transactions internationales est pratiquement nulle et que le poids du commerce extérieur de l'U.R.S.S. dans le commerce mondial est faible par rapport au poids de la production soviétique dans la production mondiale. Si, exceptionnellement, le quota soviétique devait être proportionné au stock d'or et de réserves de change détenu par l'U.R.S.S., on retomberait sur le problème d'information déjà mentionné. Or l'Union soviétique, autrefois très hostile à la procédure de répartition des votes entre les membres du F.M.I. au prorata de leurs quotas (qui assure de fait une minorité de blocage aux États-Unis) n'a jamais caché que, en cas de candidature au F.M.I., elle se préoccuperait d'obtenir un quota suffisamment important pour ne pas être trop contrainte par l'influence américaine dans cette organisation internationale. En cas d'adhésion enfin, si l'U.R.S.S. venait à demander des crédits pour soutenir sa balance des paiements, elle se verrait appliquer un principe de conditionnalité dont elle critiquait autrefois l'application aux membres endettés du FMI. Là encore, rien n'est imminent et, comme pour une hypothétique adhésion de l'U.R.S.S. au G.A.T.T., le rapprochement soviétique du F.M.I. et de la Banque mondià1e dépendra avant tout de facteurs politiques. En effet, un pays membre incapable de rendre sa monnaie convertible, en raison des faiblesses structurelles pesant sur sa balance des paiements, peut être autorisé, en vertu de l'article 14 des statuts du F.M.I., à maintenir des restrictions sur les paiements extérieurs et à surseoir au principe de convertibilité de sa monnaie. Les pays en développement ont largement bénéficié de cette disposition, ainsi que les pays de l'Est qui ont déjà adhéré au Fonds (M. Lavigne, 1985) ; dans le cas de la Roumanie, il semble même que les exigences du F.M.I. en matière d'information économique et statistique ne soient pas toujours parfaitement respectées. Par contre, il est quasiment certain que l'U.R.S.S. ne pourrait être admise au bénéfice de l'article 14 et devrait en passer par la convertibilité du rouble; ici se conjuguent les facteurs politiques, le 14

stock d'or soviétique et son statut de grande puissance. Pendant l'été 1986, des déclarations officielles soviétiques concernant la possibilité que l'U.R.S.S. adhère un jour au F.M.I. et à la Banque mondiale ont créé un effet d'annonce. Il s'agit sans doute d'un objectif à moyen terme alimentant actuellement les réflexions d'économistes soviétiques en phase avec les perspectives, également non immédiates, de convertibilité du rouble. Les prochains mois et années vont voir s'articuler les effets, sur les flux d'échanges extérieurs et sur les relations économiques internationales des pays de l'Est, à la fois des réformes internes, de la réforme du commerce extérieur et de la nouvelle stratégie d'insertion de ces pays dans l'économie mondiale et dans les organisations internationales. Il s'imposait donc de préciser le point de départ par rapport auquel il conviendra à l'avenir de mesurer ces effets, c'est-à-dire la place de l'Europe de l'Est dans l'économie mondiale. Dans ce livre, ceci est réalisé par Gérard Lafay au chapitre 6 dans la ligne des travaux menés au Centre d'études prospectives et d'informations internationales (c.E.P.I.I.). Puis l'insertion actuelle des pays de l'Est dans l'économie mondiale est étudiée vis-à-vis de deux zones privilégiées; le C.A.E.M. et la C.E.E. Au chapitre 7, Marie Lavigne examine la question de l'éventuelle restructuration du C.A.E.M. dans le sens d'une intégration par le marché entre les économies esteuropéennes. L'insistance de la Hongrie, ces derniers mois, en faveur du développement du commerce en devises convertibles (dollars) au sein du C.A.E.M. ou les réflexions soviétiques relatives à une convertibilité limitée aux monnaies socialistes entre elles, soulignent à la fois certaines carences des mécanismes du C.A.E.M. et le besoin de réformer les relations économiques entre pays de la communauté socialiste pour en améliorer le fonctionnement et réduire les tensions entre pays à réformes économiques internes contrastées 3. Ceci n'empêche pas les pays du C.A.E.M. de regarder surtout vers la C.E.E. comme l'indique dans sa conclusion Marie Lavigne. M. Tamas Beck, ministre hongrois du commerce extérieur, a même évoqué l'entrée de son pays dans la C.E.E., lors de la huitième session du symposium de la Fondation Draeger consacrée aux relations économiques Est-Ouest, en octobre 1989. Telle est la raison pour laquelle les relations C.E.E.-C.A.E.M. sont étudiées en détail, dans les chapitres 8 et 9 (Wladimir Andreff). L'historique des relations parfois tumultueuses entre les deux institutions permet de comprendre la lenteur et la prudence de leur rapprochement actuel. L'étude des flux économiques C.E.E.-C.A.E.M. montre une tendance au déclin du commerce entre les deux zones pendant les années
3. Le commerce au sein du C.A.E.M. devrait être réglé en devises dès 1991, selon une déclaration de M. Rijkov, confirmée lors de la session du C.A.E.M. de janvier 1990. 15

quatre-vingts, dont il n'est pas certain que le rapprochement institutionnel en tant que tel parvienne à infléchir le mouvement, s'il n'est pas accompagné d'une politique de relance des échanges et de nouvelles formes de coopération entre les deux Europes. La reprise notée dans les échanges Est-Ouest en 1988 (U.N.E.C.E., 1989) et l'aide de la C.E.E. et des États-Unis à la Pologne et à la Hongrie, décidée et mise en œuvre depuis l'été 1989, pourraient être les premiers indices d'une telle politique de relance. Le développement rapide des sociétés mixtes à capitaux étrangers est assurément l'une des nouvelles formes de coopération entre les deux zones et justifie que le chapitre 10 en traite. C'est l'occasion pour Patrick Gutman de mettre en évidence que, de surcroît, les flux d'investissement direct étranger entre la C.E.E. et le C.A.E.M. sont à double sens, dessinent une nouvelle stratégie d'alliance et ouvrent de nouvelles perspectives. Celles-ci pourraient devenir prometteuses à relativement brève échéance si l'investissement étranger dans les pays de l'Est se poursuivait au rythme qui a été adopté par les firmes étangères en 1989 : l'estimation en août était de près de 800 sociétés à capitaux étrangers implantées en U,R.S.S. et approchait 600 en Hongrie. Il serait évidemment hasardeux de fournir au lecteur un pronostic définitif quant à la configuration des échanges extérieurs des pays de l'Est dans les années quatre-vingt-dix tant les mutations en cours sont rapides et, peut-être, profondes. La connaissance et la compréhension de celles-ci, fournies dans ce livre, réduisent tout de même le champ des paris possibles sur l'avenir.

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PREMIÈRE PARTIE

RÉFORME

ÉCONOMIQUE ET

ÉCHANGES

EXTÉRIEURS

CHAPITRE

PREMIER

PERESTROÏKA ET RÉFORME DU COMMERCE EXTÉRIEUR EN U.R.S.S.
par Anita Tiraspolsky

« Bien des gens n'ont pas compris que la réforme se composerait d'une série d'étapes, ils voudraient tout résoudre d'un coup. » Cette réflexion de V. Koudriavtsev, vice-président de l'Académie des Sciences de l'U.R.S.S. (V. Kudrâvcev, 1989) s'applique pleinement au commerce extérieur de l'U.R.S.S.. En effet, depuis août 1986, date des premiers décrets de la réforme du commerce extérieur, le Conseil des ministres de l'U.R.S.S. et le Comité central du P.C.U.S. ont édicté toute une série d'actes nouveaux, modifiant à chaque fois les précédents selon deux grands axes: le front et le cœur de la réforme. Au fil des textes, on assiste simultanément à une extension du front de la réforme - celle-ciatteignant progressivement tous les agents économiques - et à une évolution en profondeur des concepts de transformation et des mécanismes économiques initialement mis en place. Face à cette succession d'actes juridiques, on ne peut que s'interroger. Pourquoi l'U.R.S.S. modifiet-elle si fréquemment les textes? Près de trois ans se sont écoulés depuis l'application en janvier 1987 des premiers changements. Où en est-on des transformations? Quelles sont celles que l'on peut envisager pour les prochains mois?

1.

-

ROMPRE

LA DÉPENDANCE

Pour l'essentiel, le pouvoir soviétique depuis le début de la peres19

troïka vise une imbrication plus étroite de la vie économique interne et des activités extérieures, à faire en sorte que le commerce extérieur s'intègre à l'activité des entreprises, devienne un élément dynamique de la croissance économique et contribue à la recherche d'une compétitivité internationale. Derrière cet objectif affiché d'insérer plus activement l'U.R.S.S. dans la division internationale du travail, il en est un autre plus profond, plus stratégique qui consiste à mettre fin à la dépendance extérieure de l'U.R.S.S. : celle-ci s'était aggravée à la fin des années soixante-dix. L. Brejnev avait choisi d'ouvrir l'économie soviétique à l'Ouest au début des années soixante-dix, comme alternative à la réforme économique de 1965. Cette réforme ne risquait-elle pas de déstabiliser le pouvoir installé si elle était appliquée? De conduire à un autre socialisme que l'on venait de refuser à la Tchécoslovaquie? Ne pouvait-on relancer la croissance et rattraper le monde occidental en important des technologies de pointe? Du même coup, dotée rapidement d'une industrie d'exportation compétitive, l'U.R.S.S. pouvait gagner son indépendance et importer moins à plus long terme. « Sa tactique est l'ouverture, mais sa finalité est l'indépendance ». « Importer pour importer moins» (G. Sokoloff, 1983). Tel était le rôle assigné au commerce extérieur. Mauvais calculs ou malheureux concours de circonstances? (A. Tiraspolsky, 1986) Quoi qu'il en soit, en 1985 à l'arrivée au pouvoir de M. Gorbatchev, les résultats de l'industrie soviétique dépendent fortement des apports extérieurs en machines et équipements. Cette industrie n'est pas compétitive et l'économie tout entière est devenue vulnérable à la conjoncture internationale. Depuis 1985, on illustre et on mesure cette dépendance, l'absence de compétitivité et la vulnérabilité: on les déplore, on les condamne à double titre, non seulement parce qu'elles sont indignes de l'économie moderne d'un grand pays, mais aussi parce qu'elles sont synonymes de stagnation économique (G. Sokoloff, 1989). « Dans la pratique - dira A.V. Vernikov de l'Institut d'économie du système socialiste mondial de l'Académie des sciences de l'U.R.S.S. - l'importation a joué et continue à jouer le rôle de bouche-trou des brèches qui sans cesse surgissent dans l'économie» (A.V. Vernikov, 1989). Si globalement la part des importations est insignifiante dans l'économie, elle pèse nettement plus lourd dans certaines branches et surtout en aval des filières de production. Ainsi, les équipements importés ont représenté 35 070de la valeur des machines et équipements investis en U.R.S.S. en 1987 (A.V. Vernikov, 1989).

20

Part relative des importations dans l'utilisation de certains produits en 1987, en 0/0
Equipements pour l'industrie textile Equipements de laminage Equipements pour l'industrie alimentaire Voitures de tramway Tubes d'acier Soude caustique Ma.chines agricoles Machines à découper les métaux Meubles Autobus Chaussures de cuir Papier Machines à presser et à forger Tissus de soie Laminés ferreux Soude calcinée Tissus de coton 57,7 53,9 48,0 20,8 20,6 16,9 14,4 12,9 Il,4 11,3 8,3 8,0 4,6 4,4 4,3 4,0 2,8

Données du Goskomstat de l'U.R.S.S. cité par A.V. Vernikov, Eko, 6-1989, p. 172.

Quant au manque de compétitivité, il se reflète dans les exportations. Selon des chiffres tout à fait officiels, seuls 14 % de la production soviétique sont conformes aux exigences du marché international. Et selon des estimations encore plus pessimistes, seuls 7 à 8 % des produits industriels soviétiques sont concurrentiels (N.P. Smelev, 1987). Autres chiffres cités par A. Vernikov, tirés des annuaires de l'O.N.U. : en 1986, la part des produits finis industriels et des semi-produits représentait dans les exportations de l'U.R.S.S. 24,6 % du total, mais seulement 9,1 % des exportations soviétiques vers les pays occidentaux (les machines, les équipements et les moyens de transport: 3,3 %). A titre de comparaison, Vernikov cite la part de cette catégorie de produits dans les exportations de certains pays en voie de développement: Hong-Kong 96 %, Corée du Sud ~ 86 %, Bangladesh - 66 %, Turquie 50 %, Inde et Haïti - 48 % (A.V. Vernikov, 1989). Enfin la vulnérabilité est fréquemment illustrée par les pertes qu'enregistre l'Union soviétique, dues aux variations des prix mondiaux. Pour 1986-1988, les pertes à l'exportation calculées par rapport aux prix des exportations de 1985 sont estimées à 41,5 milliards de roubles devises (soit plus de 60 milliards de dollars), dont 17,1 milliards 'Cteroubles (environ 27 milliards de dollars) en 1988, alors que les gains dus aux fluctuations de prix pour la même période 1986-1988 totalisent dans les importations 11 milliards de roubles (16-17 milliards de dollars) dont 2,7 milliards de roubles (4,3 milliards de dollars) pour 1988 (T. Todorovskij, 1989). En clair, 21

l'U.R.S.S., gros exportateur de pétrole, de gaz et de matières premières, connaît un sérieux manque à gagner lorsque le prix mondial du pétrole et des matières premières diminue. Une telle évolution réduit ses possibilités d'importation. Celles-ci sont encore plus limitées lorsque les prix des céréales qu'importe massivement l'U.R.S.S. (30 à 35 millions de tonnes par an, ces dernières années) augmentent. L'évidence d'une perestroïka dans le commerce extérieur s'est très vite imposée, avant même de mettre en œuvre la réforme de l'entreprise et de la société.

2. -

LES TEXTES DE LA RÉFORME

Plusieurs textes doivent permettre de réduire la dépendance extérieure, de stimuler la compétitivité des entreprises soviétiques et contribuer ainsi à atténuer, à plus long terme, la vulnérabilité du pays. Accroître les exportations, réduire les importations, tels sont les postulats qui sous-tendent non seulement les décrets portant sur le commerce extérieur, sur la création de sociétés à capital mixte en U.R.S.S. mais qui font également partie de la réforme interne de .l'économie : entreprises, coopératives, banques, associations... Les premiers décrets ont été complétés par toute une série de textes législatifs qui comportent pour la plupart trois éléments: des mesures administratives concernant l'organisation des institutions commerciales anciennes et nouvelles et de répartition des responsabilités; des mesures à caractère plus financier pour stimuler des exportations ou au contraire limiter les importations; enfin, des déclarations d'intention sur les mesures à mettre en œuvre dans un avenir plus ou moins proche.

-

22

LES DÉCRETS DE LA RÉFORME
Les textes de la réforme du commerce extérieur sont les suivants: 19 août 1986 : Décrets conjoints du c.e. du P.C.U.S.et du Conseil des ministres de l'U.R.S.S. « Sur les mesures à prendre pour perfectionner la gestion des relations économiques extérieures» (n° 991) « Sur les mesures à prendre pour perfectionner la coopération économique, scientifique et technique avec les pays socialistes» (n° 992) Ekonomiceskaâ Gazeta, n° 4, janvier 1987. . 13 janvier 1987 (examiné par le Politburo du c.e. du P.C.U.S. le 25 décembre 1986).: Décret du Présidium du Soviet Suprême de l'U.R.S.S relatif aux « problèmes liés à la création sur le territoire de l'U.R.S.S., et à l'activité d'entreprises conjointes, de groupements internationaux et d'organisations internationales avec la participation d'organisations, de firmes, et d'organismes de gestion soviétiques et étrangers ». Vedomosti verhovnogo soveta S.S.S.R., n° 2 (2388), art. 35, 14 janvier 1987. 13 janvier 1987: Décret du Conseil des ministres de l'U.R.S.S. « Sur les principes de la création sur le territoire de l'U.R.S.S. et de l'activité d'entreprises conjointes, de groupements internationaux et d'organisations internationales de l'U.R.S.S. et des autres pays membres du C.A.E.M. », Pravda, 27 janvier 1987. Décret (n° 49) du Conseil des ministres de l'U.R.S.S. « Sur les principes de la création sur le territoire de l'U.R.S.S. et de l'activité des entreprises conjointes avec la participation d'organisations soviétiques et de firmes des pays capitalistes et des pays en voie de développement », Pravda, 27 janvier 1987. . 30 juin 1987: Loi de l'U.R.S.S. sur l'entreprise (Union) d'État. Cf. article 19, Le Courrier des pays de l'Est, n° 328, avril 1988, p. 35. 17 septembre 1987: Décret (nO 1074) du c.e. du p.e.u.s et du Conseil des ministres de l'U.R.S.S. sur « Les mesures complémentaires de perfectionnement de l'activité des relations économiques extérieures dans les nouvelles conditions de gestion économique» (pour la procédure d'enregistrement des sociétés mixtes), Ekonomiceskaâ gazeta, n° 41, octobre 1987, pp. 18-19. Loi sur la coopération en U.R.S.S. du 26 mai 1988. Article 28, Com-

.

.

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merce extérieur U.R.S.S.,n° 9, 1988, p. 2, Le Courrier des pays de l'Est, n° 334, novembre 1988.
2 décembre 1988: Décret du Conseil des ministres de l'U.R.S.S. (n° 1405). « Sur le développement ultérieur des relations économiques extérieures des entreprises, unions et organisations d'État, coopératives et autres », Ekonomiceskaâ gazeta, n° 51, décembre 1988, pp. 17-18, Commerce et coopération, juin 1989. 7 mars 1989 : Décret du Conseil des ministres de l'U.R.S.S. (nO 203) « Sur la réglementation par l'État de l'activité économique extérieure» comportant des listes de produits (travaux, services) dont les exportations et les importations en 1989-1990 sont effectuées par les entreprises, groupements, coopératives de production et autres organisations soviétiques sous licence délivrée par les ministères et départements concernés de l'U.R.S.S. et les Conseils de ministres des républiques fédérées, Commerce extérieur U.R.S.S., supplément, 1989.

. . .

23

On retiendra les grandes dates' suivantes: . Le 13 août 1986, deux décrets pris conjointement par le Comité central du P.C.U.S. et le Conseil des ministres de l'U.R.S.S. placent les activités de commerce extérieur du pays sous le contrôle d'un organisme de coordination nouveau, la Commission d'État pour les Relations économiques extérieures créée au sein du Conseil des ministres de l'U.R.S.S. (O.V.K. : sigle russe) ; accordent à 21 ministères, comités d'État et à 68 entreprises et organisations industrielles dont la liste a été publiée en octobre 1986, le droit d'effectuer des opérations sur les marchés étrangers sans l'intermédiaire des centrales de commerce extérieur, droit qu'ils pourront exercer à compter du 1er janvier 1987 (H. Gicquiau, 1987) ; autorisent l'établissement de liens directs entre les entreprises soviétiques et étrangères; prévoient la constitution de fonds de devises dans la comptabilité des entreprises... . Le 25 décembre 1986, une décision du Politburo adopte le principe de la constitution de sociétés à capital mixte en U.R.S.S. suivie de deux textes réglementaires (décrets du Conseil des ministres de l'U.R.S.S. du 13 janvier 1987). L'apport étranger est limité à 49 % du capital statutaire de la société mixte (M. Lavigne, 1987). . Le 30 juin 1987, la Loi de l'U.R.S.S. sur l'entreprise d'État précise dans l'article 19 les droits de l'entreprise (ou de groupements d'entreprises) en matière de commerce extérieur: droits de commercer directement pour certaines, de disposer d'un fonds de devises pour toutes celles qui exportent et d'emprunter éventuellement si elles veulent devenir par la suite exportatrices.

.

Le 17 septembre

1987, un décret du c.e.

du P.C.U.S. et du

Conseil des ministres de l'U.R.S.S. allège les procédures d'enregistrement des sociétés mixtes. . En janvier 1988, le ministère du Commerce extérieur et le Comité d'État aux relations économiques extérieures (O.K.E.S.) fusionnent pour donner naissance au ministère des Relations économiques extérieures de l'U.R.S.S. par arrêté du Présidium du Soviet Suprême de l'U.R.S.S.

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L'article

28 de la Loi sur la coopération

en U.R.S.S. du 26 mai

1988 stipule que les coopératives (et leurs unions) peuvent être autorisées à réaliser directement des opérations d'export-import, peuvent utiliser librement une partie des devises gagnées à l'exportation.

.

Le décret du conseil des ministres

de l'U.R.S.S. du 2 décembre

1988 accorde, à compter du 1er avril 1989, le droit d'accès direct aux marchés extérieurs à toutes les entreprises et organisations d'État, coopératives ou autres entités économiques « compétitives à l'exportation ». Elles doivent se faire enregistrer. Pour exercer ce droit elles peuvent constituer des départements commerciaux au 24

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