Réforme fiscale et révolution socialiste à Madagascar

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Publié le : mardi 27 mars 2012
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EAN13 : 9782296196308
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RÉFORME FISCALE ET RÉVOLUTION SOCIALISTE À MADAGASCAR

«

REPÈRES POUR MADAGASCAR ET L'OCÉAN INDIEN» Collection dirigée par Patrick Rajoelina

MADAGASCAR

à L'HARMATTAN

Robert ARCHER,Madagascar depuis 1972, la marche d'une révolution, 1976. Robert DUBOIS, Olombelona, essai sur l'existence personnelle et collective à Madagascar, 1979. Dominique DESJEUX, La question agraire à Madagascar, administration et paysannerie de 1895 à nos jours, 1979. Louis MOLET, La conception malgache du monde du surnaturel et de l'homme en Imérina, tome 1, 1979. Antoine BOUILLON,Madagascar, le colonisé et son âme, essai sur le discours psychologique colonial, avec le concours du C.N.R.S., 1981. Jean PAVAGEAU, Jeunes paysans sans terres, l'exemple malgache, 1981. Philippe BEAUjARD, Princes et paysans, les Tanala de l'Ikongo, un espace social du Sud-Est de Madagascar, 1983. Césaire RABENORO,Les relations extérieures de Madagascar de 1960 à 1972, avec le concours du ministère des Relations extérieures, coédité avec les P.U. d'Aix-Marseille, 1986.

Michel PROU,Malagasy, un pas de plus. Le « royaume de Madagascar» au XIX. siècle, tome 1 : 1793-1894, 1987. Ferdinant DELERIS,Ratsiraka, socialisme et misère à Madagascar, collection Points de vue, 1986. L. Rasoamanalina RAMANANDRAIBE, livre vert de l'espérance malLe gache, collection Points de vue, 1987. Patrick RAjOELINA,Quarante années de la vie politique de Madagascar (1947-1987}, 1988. Patrick RAjOELINA,Alain RAMELET,Madagascar, La Grande Île, Collection Repères pour Madagascar et l'océan Indien, 1989.

Roger

RABETAFIKA

RÉFORME FISCALE ET RÉVOLUTION SOCIALISTE À MADAGASCAR
Préface du Professeur Loïc Philip

Editions L'Harmattan 5-7, rue de l'Ecole-Polytechnique 75005 Paris

Collection

«

Repères

pour Madagascar
Indien»

et l'océan

Situées au large du continent africain, les ~les de l'océan Indien (Madagascar, la Réunion, les comores, Maurice, les Seychelles...) ont longtemps vécu isolées les unes des autres. Pourtant, aujourd'hui, de nombreux liens diplomatiques, politiques, économiques, cOI1]1merciauxet culturels les unissent et font de cette région une zone en pleine expansion, même si des disparités existent entre ces différentes entités. De même, si les origines des peuplements sont variées (africains, indonésiens, indiens, chinois, arabes...) chaque île a su intégrer, au fur et à mesure des migrations, toutes les composantes ethniques et former ainsi, sans trop de

heurts, une « mosaïque des peuples» enviée par bon nombre de pays industrialisés. Cette Collection entend contribuer à l'émergence de ces nations sur la scène internationale et également susciter une réflexion critique sur les mouvements de société qui traversent cette Région en devenir, dotée de potentiels innombrables. Elle réunira, au fil des publications, toutes celles et tous ceux qui partagent cette ambition, loin des a priori et des rigidités idéologiques.
Patrick RAJOELINA, Directeur de la Collection

@ L'Harmattan, 1990 ISBN: 2-7384-0547-9 4

A la mémoire de mon père et de ma mère A ma femme A mon (ils Fabien Harinirina A «Dada" et « Mama" A mes frères et sœurs, d'Antsahabe et d'ailleurs, Alice et Marius en particulier A «Ra-Flao" A la Patrie malgache.

« Ny famaky no tsy omem-bozon-kena, ny tompony no tsy maha-mena maso" (1J.

(1) Une hache qu'on rend sans y joindre un morceau de viandé du cou, c'est un manque de respect envers son propriétaire (proverbe malgache). NDLR : il s'agit d'une hache à découper la viande; en la rendant à son propriétaire, le boucher devait - selon la tradition - y joindre un morceau de viande du cou. 5

ABRÉVIATIONS

A.K.F.M. A.N.P. A.RE.MA B.C.R.M. B.F.V. B.N.I. B.N.M. B.T.M. C.G.I. C.M.D. C.S.R. D.G.P. F.M.G. F.M.I. F.N.D.E. F.N.D.R. F.N.U.P. F.O.B. H.C.C. I.B.D. I.F.P.B. I.F.T. I.G.R. I.M.F. I.R. I.R.CJ\.f. I.R.N .S. I.R.S.A. ].0. M.F.M. O.C.D:E. O.MI.PRA. O.N.U.

: Antokon'ny Kongresin'ny Fahaleovantenan'i Madagasikara (parti politique). : Assemblée nationale populaire. : Avant-garde de la révolution socialiste malgache. : Banque centrale de la République malgache. : Banky Fampandrosoana ny Varotra (Banque pour le développement du commerce!. : Bankin'ny Indostria (Banque pour l'industrie!. : Banque nationale malgache du développement. : Bankin'ny Tantsaha Mpamokatra (Banque pour les paysans producteurs). : Code général des impôts. : Comité militaire pour le développement. : Conseil/Conseiller suprême de la révolution. : Direction générale du plan. . Franc malgache. : Fonds monétaire international. : Fonds national de développement économique. . Front national pour la défense de la révolution. . Fonds national unique de péréquation. : Free on Board. : Haute cour constitutionnelle. : Impôt sur les bénéfices divers. : Impôt foncier sur les propriétés bâties. : Impôt foncier sur les terrains. : Impôt général sur le revenu. : Impôt du minimum fiscal. : Impôt sur le revenu. : Impôt sur les revenus des capitaux mobiliers. : Impôt sur les revenus non salariaux. : Impôt sur les revenus salariaux et assimilés. : Journal officiel de la République malgache. : Mpitolona ho an'ny Fanjakan'ny Madinika (Parti politique). : Organisation de coopération et de développement économiques. : Office militaire pour la production agricole. : Organisation des Nations unies. 7

P.I.B. P.R.D.M. P.S.D. R.D.M. R.M.M.F. SINP A SO.NA.CO. S.LN.T.P. T.A.P.B. T.A.S.C.AF. T.F.T. T.P.F. T.U.T V.LT.M.

: Produit intérieur brut. : Président de la République démocratique de Madagascar. : Parti social démocrate (Parti politique). : République démocratique de Madagascar. : Régie malgache des monopoles fiscaux. : Société d'intérêt national des produits agricoles. : Société nationale du commerce. : Société d'intérêt national pour les travaux publics. : Taxe annexe à l'impôt sur les propriétés bâties. : Taxe spéciale sur le chiffre d'affaires. : Taxe forfaitaire sur les transferts. : Taxe de publicité foncière. : Taxe unique sur les transactions. : Vonjy Iray Tsy Mivaky (parti politique).

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Préface

Sous le titre de Réforme fiscale et révolution socialiste à Madagascar, M. Rabetafika aborde un sujet de première importance pour le développement économique d'un pays du Tiers Monde. Quel doit être le rôle de la fiscalité dans un pays qui cherche à promouvoir son développement économique? Est-il préférable qu'elle soit modérée? Sur quelles catégories sociales doit-elle essentiellement reposer? etc. Toutes ces questions ont déjà fait l'objet de nombreuses études (I). M. Roger Rabetafika les examine à propos de son pays, Madagascar. On ne peut que l'en féliciter, car les études concernant la fiscalité malgache sont déjà anciennes (2) et il était utile de faire le point sur la politique menée en ce domaine par le régime du président Ratsiraka. L'ouvrage de M. Rabetafika aurait pu aussi bien s'intituler: Les leçons d'un échec. En effet, la réforme de la fiscalité malgache n'a, jusqu'à présent, guère c.ontribué à promouvoir l'économie de la Grande lIe au cours des deux dernières décennies. Et le problème de la. réforme fiscale se pose de nouveau avec la nouvelle orientati9n de la politique malgache. Un Etat à la recherche du développement peut adopter trois stratégies différentes vis-à-vis du problème fiscal,. trois attitudes qui sont liées à la politique pratiquée par les responsables nationaux. Soit le développement économique est laissé, pour l'essentiel, à l'initiative privée. Dans ce cas, ce que l'on demande, avant tout, à la fiscalité, c'est d'être la plus légère possible et de ne pas décourager les entrepreneurs et les investisseurs aussi bien nationaux
qu' étrang~rs. Soit l'Etat prend directement en main la responsabilité du développement économique dans tous les secteurs essentiels. Alors, la fiscalité n'a pas à jouer de rôle incitatif puisque la..responsabilité du développement est assurée directement par l'Etat,. mais elle devra être plus lourde afin d'assurer le financement du développement administré et de suppléer à la faiblesse de l'apport de capitaux extérieurs.

9

Soit, enfin, le développement économique repose sur l'initiative privée, mais avec une impulsion et une orientation de la puissance publique, laquelle se réfère à une politique d'ensemble à moyen terme. Dans ce dernier cas, la fiscalité doit jouer un rôle déterminant dans la réussite du développement économique d'un pays. Comme le rappelle M. Rabetafika, la République malgache est passée successivement par les deux premiers stades. Ils se sont soldés par des échecs, le second étant encore plus patent que le premzer. La décennie 1960-1970 a été marquée par une fiscalité modérée et un appel aux investissements étrangers, mais sans que cela se traduise par un développement harmonisé de l'économie malgache. Les deux décennies suivantes, étudiées ici, ont été marquées par

la planification de l'économie et la volonté de « compter sur ses propres forces ». ,Elles ont débouché sur une véritable régression économique. La réforme du code général des impôts de 1977 n'a pu assurer le financement du développement économique. La République malgache paraît depuis quelques années, vouloir entrer dans la troisième phase, celle d'un développement, non plus dirigé, mais orienté. Ceci implique l'élaboration d'une nouvelle politique fiscale. Comme l'a souligné M. G. Ardant (3), l'impôt est davantage une technique libérale qu'une technique dirigiste. Le recours à l'impôt comme technique interventionniste laisse une liberté de choix beaucoup plus grande que tous les autres moyens d'intervention étatiques : l'intervention directe par nationalisation, la réglementation (contrôle des prix et des échanges extérieurs), les interventions, etc. L'outil fiscal est un moyen d'incitation qui ne nécessite pas la mise en œuvre d'une procédure de contrôle et de sanctions particulières. Encore faut-il qu'il soit utilisé d'une manière efficace. Si l'on renonce à une étatisation de l'économie, la fonction première de l'impôt n'est pas d'assurer lui-même le financement de l'économie, mais de stimuler le développement en incitant les investisseurs, nationaux et étrangers, à faire preuve d'initiative. C'est à partir de cette priorité que la réforme fiscale doit être élaborée.

M. Rabetafika écrit que

«

les véritables débats sur le rôle de

l'impôt à Madagascar tournent autour de trois questions essentielles: 1) Que faire pour rendre le système fiscal financièrement productif, puisqu'il lui est demandé de dégager les r,essources nécessaires et au fonctionnement des institutions de l'Etat et à la réalisation des investissements publics? 10

2) Comment ne pas entraver l'action des autres opérateurs économiques tout en renforçant la productivité de l'impôt? 3! Comment procéder enfin à une répartition la plus équitable possible des charges publiques sur une population aux revenus très

disparates?

»

Ces trois objectifs de rentabilité financière, d'efficacité économique et de justice sociale sont toujours recherchés par les initiateurs d'une réforme fiscale. Le malheur est qu'ils sont difficilement conciliables. Si l'on doit les prendre en considération, il faut aussi être capable de fixer des priorités. « Gouverner c'est choisir » disait

Pierre Mendès-France. Or, si le développement économique est la première des priorités, cela implique que l'efficacité économique de l'impôt soit privilégiée par rapport aux autres considérations. Si l'on veut favoriser les investissements, cela implique des sacrifices fiscaux à court terme et une renonciation, pendant un certain temps, aux exigences de justice sociale. D'où l'importance du code des investissements qui, une nouvelle fois, a été modifié en juin 1985. Tout le problème est de savoir si l'on est capable de privilégier les investissements qui méritent d'être encouragés, c'est-à-dire ceux qui sont susceptibles, non seulement d'être rentables financièrement mais aussi et surtout, d'exercer un effet vraiment positif sur l'économie nationale. Cela suppose l'existence d'un plan de développement réaliste et capable de fixer les priorités entre les secteurs de l'agriculture, de l'industrie et du tertiaire. Cela implique le recours à un financement extérieur et l'octroi d'une aide financière internationale puisque le système fiscal ne peut, dans un premier temps, assurer lui-même la totalité du financement des investissements publics. Souhq.itons que l'ouvrage de M. Rabetafika contribue à la réussite de la nouvelle politique économique et fiscale qui commence à se mettre en place à Madagascar. Loïc PHILIP, d'Aix-Marseille, de Madagascar

Professeur à l'université ancien professeur à l'université

11

NOTES DE LA PRÉFACE (11 Cf. notamment. Gannagé (E.), Financement du développement, P.U.F., 1969 ; Ngaosyvathn (p.), Le rôle de l'impôt dans les pays en voie de développement, L.G.D.J., 1978 et 1980; Castagnède (B.), La fiscalité des pays en voie de développement, S.E.F., mars 1981.

(2) Cf. Philip (L.), « La fiscalité malgache et ses récentes modifications.

»

Revue économique de Madagascar, 1967; Nonorgues et Laborde, La Fiscalité des pays en voie de développement, Codes bleus malgaches, 1970. (3) Théorie sociologique de l'impôt, E.V.P.E.N., 1965.

12

Préambule

Après soixante années de domination française consacrée par le traité franco-malgache du 1eroctobre 1895 relatif au Protectorat français sur Madagascar, et quinze années d'indépendance formelle dans le cadre de la Première République, le peuple malgache s'est engagé, lors du référendum du 21 décembre 1975, dans la voie du socialisme révolutionnaire pour assurer son développement économique, politique, social et culturel. Ce choix politique impliquait, non seulement la mise en place de nouvelles structures étatiques (11, mais encore et surtout une révolution des mentalités, fortement marquées, il est vrai, par le libéralisme et la philosophie humaniste et spiritualiste des démocraties occidentales. Ce qui est, et ne peut être qu'une œuvre de longue haleine à laquelle tout un chacun se doit de participer. Un Nouvel Etat, unitaire et décentralisé, doté de nouvelles institutions organisées autour d'un présidentialisme très marqué vit donc le jour pour instaurer l'ordre socialiste, garantir l'indépendance et consolider l'unité et l'intégrité de la Nation. Parallèlement, les droits, obligations et devoirs fondam~ntaux du citoyen furent redéfinis 121,avec la possibilité pour

l'Etat de punir « ceux qui nuiraient à la Révolution et au développement ». Ce qui est une notion on ne peut plus vague. La Révolution est en marche depuis dix ans déjà. Il nous a paru utile d'étudier l'une de ses multiples facettes, dans un esprit de participation à l'œuvre collective de rénovation nationale.

13

NOTES DU PRÉAMBULE Il) Voir la Constitution de la R.D.M. en annexe: titres III à VI, art. 43 à 82. (2) Voir le même document cité en (1), titre II, art. 11 à 42.

14

INTRODUCTION

« L'indépendance,

et plus particulièrement

l'indépendance

politique,

n'entraîne

pas ipso facto, et loin s'en faut, la fin du

colonialisme et l'avènement d'une société plus juste. » « Pour réaliser l'indépendance véritable, pour atteindre nos objectifs fondamentaux qui sont: le développement économique, politique, social et culturel autonome, équilibré, harmonieux; le développement d'une société plus juste d'où sera bannie l'exploitation de l'homme par l'homme, éradiquées toutes les formes d'injustice, d'oppression et de domination, bref le développement intégral de tout homme et de tout l'homme, il nous faut opérer des transformations drastiques, révolutionnaires ; dynamiter les vieilles structures et dynamiser un nouvel ordre économique nouveau, démocratique, par la Révolution socialiste tous azimuts (1). » Ainsi formulée, la nouvelle philosophie politique et économique des dirigeants de la Deuxième République malgache ne pouvait se traduire dans les faits que par, sinon un bouleversement total de l'ordre établi, du moins un changement très important des structures mises en place au lendemain de l'indépendance politique de 1960 et copiées sur celles de la Cinquième République française. Et, dès les premières années de son existence, le pouvoir révolutionnaire a effectivement pris les mesures jugées nécessaires à la mise en œuvre de sa politique d'édification de la société socialiste. Les réformes ont atteint les unes après les autres tous les domaines de la vie économique, politique, sociale et culturelle du pays. Leur ampleur a même conduit un observateur très averti de la vie politique et économique malgache à dire qu'elles rappelaient celles des années 1960-1962 durant lesquelles avaient été publiées près de deux cents ordonnances (2). Ces réformes s'avéraient d'autant plus nécessaires que la situation économique du pays devenait plus que préoccupante, du fait de la récession enregistrée depuis les événements de 15

1972, récession qui n'a cessé de s'amplifier au cours de 1'« inter-

règne technique» de 1972 à 1975 destiné pourtant à restaurer
l'économie, assainir l'administration, préserver et renforcer l'unité nationale (3). Les finances publiques n'ont pas ~été épargnées par ce marasme économique. Le budget de l'Etat, présenté en déséquilibre pour la première fois en 1967, n'a plus cessé d'accuser un déficit régulier, croissant, la sacro-sainte règle de l'équilibre étant devenue l'exception. Aux variations erratiques des recettes fiscales s'opposaient les augmentations incompressibles des dépenses courantes et ce, malgré les mesures d'austérité draconiennes prises par les différents gouvernements qui se sont succédé pendant les quatre années de régime transitoire. Dans un tel contexte, il devenait donc urgent de prendre les mesures nécessaires au redressement de la situation. La réforme de la fiscalité, introduite dans le cadre de la loi de finances 1978 (4), est apparue à cet effet, non seulement comme un impératif technique et financier - les ressources budgétaires étant essentiellement constituées par l'impôt - mais encore comme une nécessité sociale et politique, cette fiscalité ayant toujours été l'expression de rapports de forces très tendus et très mal supportés au sein de la société malgache (5).
~

En décidant de réformer la fiscalité, les responsables de

l'Etat socialiste malgache manifestaient leur volonté de s'attaquer également au caractère forcément inique de celle-ci. Plus globalement, ils entendaient inclure l'arme fiscale dans la panoplie des moyens destinés à mettre en œuvre leur nouvelle politique du développement. En ~effet, la fiscalité - cet ensemble de moyens exorbitants que l'Etat met en œuvre pour prélever de façon autoritaire les ressources nécessaires à la couverture des dépenses qu'il décide d'assumer - a toujours été l'un des instruments privilégiés de financement du développement à Madagascar. Une simple lecture des nombreux plans et Charte du développement élaborés depuis l'indépendance de 1960 suffit pour nous en convaincre. Le régime actuellement en place, comme pour ne pas être en reste, n'a pas failli à cette « tradition» en énonçant dans la loi portant orientation et organisation de la Planification socialiste: « Le budget national constituera un instrument pri-

vilégié de réalisation du Plan (6). »
La décision a été prise, en conséquence, de procéder à la réforme du système fiscal existant, avec comme objectifs principaux: - l'adaptation de la fiscalité au nouveau contexte politique, économique et social du pays. - la maximisation et la stabilisation des recettes fiscales.

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Si les objectifs - somme toute classiques - de la réforme étaient donc clairs, encore fallait-il déterminer la façon la plus adéquate pour les atteindre, et concilier les contradictions internes qu'ils pourraient contenir. En théorie, il aurait été concevable, voire logique d'opérer une réforme immédiate et globale. Une telle décision aurait parfaitement répondu aux exigences de la nouvelle éthique révolutionnaire. Son principal danger résidait néanIl}oins dans le risque de brader ce capital si précieux pour tout Etat qu'est l'accoutumance aux lois fiscales de la majorité des citoyen~ (7) et ce faisant, mettre en péril les circuits financiers de l'Etat. La France de 1871 en avait fait l'amère expérience en supprimant du jour au lendemain les impôts indirects (8). Beaucoup plus près de nous, mais à un moindre degré de gravité sans doute nous rappellerons la suppression à Madagascar des deux seuls impôts qui atteignaient ,directement le monde paysan, décision qui a fait perdre à l'Etat malgache plus de 12 0/0 de ses recettes fiscales (9). C'est dire combien la politique de la table rase, tout en pouvant être politiquement justifiée, peut s'avérer financièrement désastreuse. Le réformateur malgache ne semble d'ailleurs pas avoir été séduit par une telle politique. Dans son action réformatrice, et au risque d'être taxé de simple réformiste par les factions les plus dures des mouvements révolutionnaires légalement autorisés, il a plutôt tenu compte des réalités nationales, essayant de marier les projets gouvernementaux avec les impératifs immédiats de la situation économique, politique et sociale du pays. Huit années après l'entrée en vigueur du nouveau système fiscal malgache, il nous a paru utile d'essayer d'en dresser un premier bilan et de dégager ainsi les principaux atouts et les plus grandes faiblesses de celui-ci. . Ce travail d'analyse serait néanmoins incomplet s'il n'était pas précédé de l'étude préalable des conditions dans lesquelles cette réforme a été entreprise, ni sans souligner les idées principales qui ont présidé à l'élaboration de ce nouveau code général des impôts. Ce premier travail d'approch~ constituera donc la première partie de notre étude. Nous essayerons ensuite, dans le cadre d'une deuxième partie, de faire l'analyse critique proprement dite du système ainsi élaboré. Nous insisterons plus particulièrement sur les problèmes de sa mise en œuvre pour tenter de dégager quelques idées susceptibles de faire de l'outil fiscal un véritable instrument de développement. Simple essai d'analyse d'un système à la recherche de son 17

équilibre, le présent ouvrage ne prétend cependant pas procéder à une étude exhaustive de tous les problèmes inhérents à la fiscalité I!1algache. Son domaine d'action se limitera aux finances de l'Etat. Nous laisserons donc de côté les problèmes spécifiques des collectivités décentralisées, bien que dans la pratique, ces problèmes soient fortement imbriqués dans ceux du pouvoir central. Le but de notre travail sera donc plus modestement celui, d'une part de contribuer aux débats déjà très importants, ouverts depuis 1972, concernant les problèmes du développement économique et social de Madagascar, d'autre part et surtout d'ouvrir la voie à des études plus approfondies sur la problématique du financement de ce développement, compte tenu des nouvelles options fondamentales adoptées à la fin de l'année 1975.

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NOTES DE L'INTRODUCTION (I! Voir Ratsiraka (D.). « Charte de la Révolution socialiste malgache », préface, Imprimerie nationale, août 1975. (2) Voir de Gaudusson (J. du B.!, « Révolution socialiste et réforme des structures administratives et économiques: premier bilan », in Année africaine, 1978, pp. 269 et ss. (3\ Voir de Gaudusson IJ. du B.). « La nouvelle Constitution de la République de Madagascar », in Revue juridique et politique, juillet 1976, pp. 261 et ss. (4) Loi de finances n° 77005 du 24 décembre 1977, J.o., p. 3253. (5) Voir Althabe (G.). Oppression et libération dans l'imaginaire, Ed. Maspero, Paris, 1982, pp. 27 et ss. (6! Loi n° 77002 du 24 décembre 1977, art. 33, J.o., p. 3247. (7) Voir Lainé: Rapport général et fiscal: Actes du lIe Çolloque Fiscalité et développement, Paris, septembre 1982, in Statistiques et Etudes financières, n° 392, 1983/3, p. 113. (8) Voir Ardant (G.). Histoire de l'impôt, livre II, Ed. Fayard, 1972, p. 175. (9! Impôt du minimum fiscal et taxe sur les bovidés supprimés en 1973.

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